（行政管理专业论文）论社区保障和社区服务.pdf

摘要 随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的确立，国家、社 会与个人之间的关系发生了根本性的转变，政府的职能也发生了相应的转换。 由企事业单位剥离的社会职能和政府转移的社会职能，已经越来越多的回归社 区。社区发展在个人与社会发展中的作用日益突显，社区保障作为社会的第二 安全网，对我国社会秩序的稳定起到越来越重要的作用。 我国社区建设起步晚，真正意义上的社区建设应当从改革开放以来算起， 社区服务的发展上世纪八十年末才开始得到重视。尽管我国社区建设历史较短， 在党和政府的高度重视下，社区管理体制不断改进，社区服务蓬勃开展，特别 是社区福利性服务的内容不断拓展，社区保障功能也得到了_ 定程度的体现。 但由于我国社区建设与管理处于转型期，在社区保障和社区服务方面还存在着 许多矛盾和制约因素。如供求矛盾突出，供求关系失衡；社区保障项目落实难； 行政行为与社会行为的关系有待理顺；社区服务的定位尚需进一步明确；社区 参与的整体性水平不高等问题的存在，大大制约了社区保障功能的发挥。 西方发达国家及我国香港地区社区建设的历史较长，他们大都经过数十年 的努力，积累了不少经验，形成了各自特色。在社区保障和社区服务方面也有 许多经验值得我们借鉴。如他们在基础设施建设、社区组织与管理、社区服务 的内容及方式、社会资源的整合与社区经费的筹措等方面一些成功的做法，都 给我们有益的启示。 结合我国社区建设现状，针对社区保障和社区服务存在的主要矛盾与问题， 借鉴发达国家及地区的成功做法，提出完善我国社区保障和服务的对策：加 大基础设施投入，扩大社区服务范围，提升社区保障平台；建立健全以社区 i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 党组织为核心，以社区成员代表大会和社区居委会为主体，以社区中介服务组 织和群团组织为基础的议行分设、民主自制的新型社区组织体系，并创建以居 委会为中心地位的新的管理体制：社区福利发展要处理好几个关系，包括政 府主导与社区自助的关系，理想目标与现实可能性的关系，社会效益与经济效 益的关系等；完善社区保障体系与机制，建立以社区服务中心为基本福利服 务机构，构筑社区一体化的救助系统对社会救助资源进行综合，制定公认的职 业规范，建立监察系统督促社区保障制度的落实；推动社区服务向专业化方 向发展，提高服务层次与水平；社区服务由政府管理向行业管理方向发展； 加大资源整合力度，建立多渠道筹资体制。 关键词：社区保障福利服务社会化 硕士学位论文 m a s 淑s1 h e s f s a b s t r a c t a st h ee c o n o m i cs y s t e mh a sb e e nr e f o r m e dd e e p l ya n dt h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ye s t a b l i s h e d ，t h er e l a t i o n s h i pa m o n gs t a t e ，s o c i e t y a n di n d i v i d u a lc h a n g e d f u n d a m e n t a l l y , t h e f u n c t i o no fg o v e r n m e n tc o n v e r t e dr e l e v a n t l y t h ef u n c t i o no f s o c i e t yw a sd e p r i v e db y t h ee n t e r p r i s e sa n dt h ei n s t i t u t i o n ，a n dt h ef u n c t i o no f s o c i e t y w a sc o n v e r t e d b y t h e g o v e r n m e n t ，w h i c h r e t u r n e dt ot h ec o m m u n i t i e s t h e d e v e l o p m e n to fc o m m u n i t yi sp l a y i n g a ni m p o r t a n tr o l ei nt h e d e v e l o p m e n to f i n d i v i d u a la n ds o c i e t y , t h es e c u r i t yo fc o m m u n i t yi sa l s op l a y i n ga nv i t a lr o l ei nt h e s t a b i l i t yo f o u r s o c i e t y so r d e r a st h es e c o n ds a f em e t h o do ft h e s o c i e t y t h ec o n s t r u c t i o no ft h ec o m m u n i t yi no u t c o u n t yw a sl a t e ，t h ea c t u a lo fi tw a s s t a r t e df r o mt h ep o l i c yo fr e f o r ma n do p e n ，t h ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t ys e r v i c e w a s p a i d m o r ea t t e n t i o ni nt h el a t e 1 9 8 0 s t h o u g h t h e h i s t o r y o f c o m m u n i t y c o n s t r u c t i o ni ss h o r t ，u n d e rt h el e a d i n go fo u rc o m m u n i s t p a r t ya n dg o v e r n m e n t ，t h e m a n a g e m e n ts y s t e m o ft h ec o m m t m i t yh a sb e e n i m p r o v e dc o n s t a n t l y , t h ec o m m u n i t y s e r v i c eh a sb e e nc a r r i e do u tp r o s p e r o u s l y , e s p e c i a l l yt h ec o n t e n to ft h ec o m m u n i t y w e l f a r es e r v i c eh a sb e e ne x p e n d e d c o n s t a n t l y , t h ef u n c t i o no fc o m m u n i t ys e c u r i t yh a s b e e nr e f l e c t e dt os o m ed e g r e e h o w e v e r , t h e r ea r em u c hc o n t r a d i c t i o na n dl i m i t a t i o n i nt h ea s p e c to ft h ec o m m u n i t ys e c u r i t y , a n ds e r v i c eb e c a u s et h ec o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n to fo u rc o m m u n i t ya r ea tt h et u r no fc o n v e r s i o n s u c ha s t h eo b v i o u s c o n t r a d i c t i o na n du n b a l a n c eo ft h es u p p l ya n dd e m a n d ，t h ed i f f i c u l ti m p l e m e n t a t i o n o ft h ep r o j e c to fc o m m u n i t ys e c u r i t y ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h eg o v e r n m e n ta n d t h es o c i e t ys h o u l db es m o o t h ，t h el o c a t i o no fc o m m u n i t ys e r v i c es h o u l db es p e c i f i e d ， t h ew h i l el e v e lo fc o m m u n i t ym a n a g e m e n te x i s t sp r o b l e m s ，w h i c ha r er e s t r i c tt h e f u n c t i o no fc o m m u n i t y s e c u r i t y t h eh i s t o r yo ft h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dh o n g k o n gi s l o n g t h e s e c o u n t r i e sh a v eg o n et h r o u g ht h ee f f o r t sf o rd e c a d e s ，a n dh a v ea c c u m u l a t e dm u c h e x p e r i e n c e sa n df o r m e d t h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c s ，f r o mw h i c hw es h o u l dl e a r n ，s u c h a st h ec o n s t r u c t i o no fi n f r a s t r u c t u r e ，t h eo r g a n i z a t i o na n dm a n a g e m e n t 。t h ec o n t e n t a n dw a yo ft h ec o m m u n i t ys e r v i c e ，t h ec o m b i n a t i o no fs o c i e t yr e s o u r c e sa n ds o m e s u c c e s s f u lw a y so f r a i s i n gm o n e y w h i c h a l lg i v e 髂s o m eu s e f u le n l i g h t e n m e n t s i i i c o m b i n e dw i t ht h es i t u a t i o no fo u rc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n ，a i m e da tt h em a j o r c o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec o m m u n i t ys e c u r i t y , a n ds e r v i c ed r e w l e s s o n sf r o mt h es u c c e s s f u lw a yo ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dd i s t r i c t s ，s o m ep e r f e c t p o l i c i e s o fo u r c o m m u n i t ys e c u r i t y w e r er a i s e d ： 1 、t o e n l a r g et h ei n p u to f i n f r a s t r u c t u r ea n de x t e n dc o m m u n i t ys e r v i c e 2 、t oe s t a b l i s ht h en e wt y p eo fc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o ns y s t e ma tt h ec o r eo f c o m m u n i s t p a r t yo r g a n i z a t i o n ，u n d e rt h el e a d i n go ft h er e p r e s e n t a t i v ec o n f e r e n c eo f c o m m u n i t y m e m b e ra n d c o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e e ，b a s e du p o n t h e o r g a n i z a t i o no fi n t e r m e d i a r ys e r v i c ea n dt h eg r o u pt oc a r r yo u tt h es e p a r a t i o no f d i s c u s s i o na n da c t i o n ，a n dd e m o c r a c y a u t o n o m y 3 、t h ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t ys h o u l dd e a lw i ms e v e r a l r e l a t i o n s h i p s i n c l u d i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h el e a d i n gr o l eo fg o v e r n m e n ta n dc o m m u n i t y s e l f - h e l p f u lw e l f a r es e r v i c e ，t h ei d e a la i ma n dr e a l i t yp o s s i b i l i t y ，s o c i a l i z a t i o na n d i n d u s t r i a l i z a t i o n 4 、t op e r f e c tc o m m u n i t ys e c u r i t y s y s t e ma n dm e c h a n i s m ，t os e tu pw e l f a r e s e r v i c e o r g a n i z a t i o na n dt h eh e l p f u li n t e g r a t i o ns y s t e mo fc o m m u n i t y ，t os e tu p p r o f e s s i o n a lr u l e s ，t os e tu ps u p e r v i s i n gs y s t e mi no r d e rt op r o m o t et h ep r a c t i c eo f c o m m u n i t ys e c u r i t ys y s t e m 5 、c o m m u n i t ys e r v i c ea r ec o n v e r t i n gp r o f e s s i o n a l l yi no r d e r t oi m p r o v et h e l e v e lo f s e r v i c e 6 、c o m m u n i t ys e r v i c ea r em a n a g i n gp r o f e s s i o n a l l y 7 、t os t r e n g t h e nt h ec o m b i n a t i o no fr e s o u r c e sa n ds e tu pm u l t i - s i d e df u n d i n g s y s t e m k e yw o r d s ：c o m m u n i t ys e c u r i t y w e l f a r es e r v i c es o c i a l i z a t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 刖蟊 ( 一) 问题的提出 我国社区建设是伴随着改革开放兴起的，社区管理新模式的探索始于2 0 世 纪8 0 年代中期。随着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的确立， 国家、社会与个人之间的关系发生了根本性的转变，政府职能也相应的发生了 转换。由企事业单位剥离的社会职能和政府转移的社会职能，已越来越多的回 归社区。社区发展在个人与社会发展中的作用日益突显，社区保障作为社会的 第二安全网( 相对于社会保障第一安全网而言) ，对我国社会秩序的稳定将起到 越来越重要的作用。 由于我国社区建设起步晚，发展历史较短，目前正处在体制转换的转型期， 尽管十多年来在党和政府的高度重视下，我国社区建设有了一个较大发展，特 别是自1 9 9 3 年8 月民政部、国家计委等十四个部委颁布关于加快发展社区服 务业的意见后，社区服务发展势头迅猛，社区保障功能也得到了一定程度的 体现。但由于历史的、体制的、观念的等诸多原因，使社区服务还很不完善， 社区保障功能的发挥受到了多种因素的制约，有许多问题需要探索解决。特别 是如何建立起适合中国国情的社区管理体制和运行模式，健全与完善更加有效 的社区保障体系与机制，充分发挥社区保障功能，大力促进我国社会文明与进 步，是关系我国社会发展的一大重要课题。 笔者通过参加行政管理硕士研究生课程的学习，对这一课题产生了浓厚兴 趣，撰写本文，试图通过对我国部分城市社区保障和社区服务现状的调研分析， 探讨进一步完善我国社区保障和社区服务的对策，以期为我国社区建设提供一 点理论思考。 硕士学位论文 m a s t e r st i - e s i s ( 二) 理论依据与研究方法 1 、理论依据 撰写本文的主要理论依据有现代城市管理学，社区管理学，社区服务理论 以及国家民政部等部委关于社区建设、社区服务、社会福利社会化、社区残疾 人工作、老年人福利等有关文件法规等。 2 、研究方法 本文采用的是实地调查了解和资料统计分析相结合的研究方法。调研对象 为我国部分大中城市，如上海、武汉、南京、天津、沈阳、长春、济南、青岛 等。在查阅国内部分城市社区保障和社区服务资料的同时，参阅了美国、日本、 加拿大、香港等发达国家与地区社区保障与服务方面的有关文献资料。在考察、 学习、座谈了解和查阅资料的基础上，对我国社区保障情况有了一个基本了解。 然后归纳总结，找出存在的共性矛盾，提出相应对策。 ( 三) 本文的主要思想 新中国成立后，我国的社区管理曾经长期实行了一套行政全能主义的“亚 社区”管理体制。随着我国社会主义经济体制改革的深入，社区建设开始蓬勃 发展，各地开始了社区管理体制的构建实践，并广泛开展了社区服务活动，从 社区管理模式运行机制到社区服务内容、服务方式都进行了大胆的尝试与探索， 出现了百花齐放的可喜局面。特别是全国各大中城市在大力开展社区建设、社 区服务的过程中，社区保障功能也得到了越来越有效的体现，并积累了不少的 经验，刨出了各自特色。同时，也在许多不同的方面出现了不同的矛盾与问题， 在民政部等有关部门协调下，各地都通过相互交流，取长补短，不断改进。但 各她出现的有些矛盾和制约因素是共同原因形成的共性问题，这就需要从共性 的角度，分析我国现状，借鉴国外先进经验，从体制与机制人手，探求解决对 策。本文就是根据这样一种指导思想，分析了我国社区保障和社区服务现状及 制约因素，借鉴西方发达国家及我国香港地区的成功经验，针对我国国情的实 际，提出了进一步完善我国社区保障和社区服务的对策。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、社区保障理论及意义 ( 一) 社区与社区发展 社区是聚居在一定地域内的相互关联、相互交往的人群形成的具有共同生 活特征的相对独立的地域性社会。社区成员之间有某种程度的利害关系，也就 潜在着相互支援的能力，由此形成亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的 社会支持网络，这是十分宝贵的社会福利资源。 现代社会学认为，社区必须具备以下几个要素： 1 、一定数量的人口。这是构成社区的先决条件，人口数量决定了社区的规 模，人口质量决定了社区的类型。 2 、一定的地域。这是社区成员活动的基本空间场所，也是社区成员活动的 基本范围。 3 、与社区生活相适应的规范。包括生活习惯和习俗、共同的生活准则、共 同的心理倾向等。这些是社区生活秩序或规范性的约定。 4 、满足社区基本生活器要的服务设施。包括生产、交通、通讯、教育、文 化、卫生、商业、市政服务等方面的设施，这是社区生活及社区发展的必备条 件。 社区在整个社会中具有社会初级群体的基本功能。它既是社会基本问题的 发源地，也是实现人的社会化、实现社会协调、社会整合的基本场所。目前， 西方各国把社区发展视为社区的基本工作，如住宅建设、医疗卫生设施建设、 福利工作的开展等。他们同时也把社区发展视为一种社区改善运动，这种运动 的主要方式是动员社区成员积极参与。在这一改善运动中，政府给予指导和资 助，改善社区的经济、社会和文化环境，使社区与国家的发展相互协调，并通 过社区的发展促进整个社会的进步。 在我国，社区发展己被纳入国民经济和社会发展计划之中。在各级政府的 指导下，充分发挥社会成员、社会团体的积极性，发展社会福利，改善和提高 人民的生活水平和生活质量，推进社会主义现代化事业的发展。 社区发展的主要内容可以概括为：社区治理和社区福利。其主要目标是依 靠社区成员自己的力量解决本社区的问题，促进社区良性协调发展。培育居民 的民主参与意识，认识社区的共同需要，制定集体规划，采取集体行动，解决 共同的问题；提高社会整合程度，通过社区发展，加强社区内部组织与居民的 互助合作，保持社会稳定；使社会变迁有计划地进行，加速社会进步的进程。 ( 二) 社区保障和社区服务 所谓社区服务是指在党和政府的主导下，动员社区力量，利用社区资源， 为社区成员提供福利性、公益性服务和便民生活服务，以不断满足社区成员日 益增长的物质文化需要的过程。社区服务有面向老年人、残疾人、优抚对象提 供的社会福利性服务；有面向社区居民提供的便民利民服务；有面向社区企事 业单位和机关团体开展的双向服务等。这些服务内容涉及到除个人储蓄积累外 的社会保障的五个方面。社区保障内容在社区服务内容中得到具体体现，因此， 可以将社区保障内容作这样的定位：社区服务的内容也就是社区保障的主要内 容，其问居委会对社区群众提供的带有邻里互助色彩的服务，对特殊居民群众 提供的从物质到精神、从有形到无形的救助、关爱和照顾，都是对国家福利政 策的补充和完善。居委会的服务，既是社区服务的依托，又是社会保障的社区 体现形式。其次，在保障项目方面社区保障只承担一部分社会保障项目。 社区保障项目包括： 1 、社会救助。主要是通过院舍养老，城镇最低生活保障金的登记、申报和 资金发放，开设失业者社区就业渠道等实现特殊救助、贫困救助、失业救助。 2 、社会福利。主要是为弱势人群、特殊人群提供的社会服务，如婚姻介绍、 育龄妇女保健、幼儿托养、残疾人福利工厂，设置机构为精神病患者提供供养、 医疗、教育、康复等服务。 3 、优抚制度。体现为社会优待、孤残养护、物质供养、医疗保健以及开发 自我能力与褒扬宣教相结合的优抚保障等。 通过上述分析，可以勾勒出社区保障项目的总体特征：社区保障只是将国 家财政支持的社会保障项目部分地移到社区来做，一方面，协助政府做好救助、 福利服务方面的工作，构筑起保障人民生活水平的第二张安全网；另一方面， 4 硕士学位论文 m a s 淑s1 h e s f s 减轻国家对保障项目支持的财政压力：再次，在保障功能方面着重突出精神保 障。早在1 9 世纪下半叶欧美一些社会学者就提出“社会裂化”的观点，即城市 人口在职业上和文化上的深度差异性，导致即使面对面互动，也是肤浅的、非 人格的，或者即使空间上相互接近，实际仍然有相当大的距离【l j 。此“社区衰落 现象在我国城市化过程中不是减弱而是加强了。在社区保障中突出精神服务， 对改善“社区衰落”现象往往有独特的功效。精神服务，即为满足人们的基本 生活目标而提供的情感慰藉、心理咨询、释疑解惑、生活指导、维护权益、协 调关系、倡导文明等精神生活方面的服务。通过这些服务，让公民真切感受到， 社区远非是单纯的她域共同体，它是由许多成员的和益结合在起的社会共同 体、道德共同体。它意味着亲密的入际交往、深厚的感情、道德的承诺、相互 间协作与帮助等。社会发展证明，人们在需要物质服务的同时，更需要精神方 面的服务，因为，通过精神服务可以找回关爱、尊重、信心与自由。因此，精 神服务是构成城市文明的基石，是对人们生活质量提高的最根本的保障。 以此论，社区保障就是一种社区服务，是一种福利性的社区服务，是为特 殊人群、弱者人群提供养护、照顾、医疗、康复、教育等的福利服务，是通过 提升人的精神文明素质实现对社区内居民的精神服务。从某种意义上来说，社 区服务功能中所涵盖的社会福利的范围越是广泛，就越能够表明社会福利社会 化的发展水平。在我国，具有现代意义的社会福利社会化，它的渊源可以追溯 到1 9 8 3 年的4 月，在民政部第八次全国工作会议上，首次以政府文件的形式，提 出社会各个层次共同办社会福利的构想。民政部门的倡议是：依靠社会力量， 多层次、多渠道、多形式地兴办福利事业，最终逐步形成以国家举办的福利事 业为骨干，以集体福利事业和社区服务为发展方向，以家庭自我保障为基础的 具有中国特色的社会福利事业体系。相应而言社区服务的理论研究刚起步较晚， 而且是远远落后于社区服务的探索与实践。只是到了1 9 8 7 年，大连市成功的社 会福利工作经验，才引起国家民政部的关注，经过充分研讨论证，民政部将“城 市社区服务”的概念推出，_ 并将社区服务界定为：在社区内为人们的物质生活 和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务，它的目的就在于调解人际关系， 缓解社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境1 2 】。1 9 9 3 年，党的十四大以后， 为配合体制的转轨，社区服务作为城市社会福利社会化的重要组成郡分和建设 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 目标，遂成为研究的热点。 ( 三) 社区保障的地位与作用 1 、社区保障是社会保障的载体 社会保障正是通过社区才使这一制度得以层层落实、具体实施，才逐步扩 大福利覆盖面，才从完全依靠政府过渡到依靠政府和社会并重，使之有了良性 的社会化运作。社区保障的这种承载功能，得益于社区本身的特性：首先，社 区是“单位福利”向“社会福利”过渡的中转站。单位福利在保障城市职工生 活水平方面的局限性已日益明显，福利从单位中剥离出来是一种必然，但完全 交与社会运作目前仍不可行，因为实施社会化运作必要的福利机构和民间社团 尚未成熟。人们迫切需要既能代表政府意图、贯彻政府政策、履行政府职能， 又贴近基层、及时便捷地解决群众实际困难的一种组织，来保证不致因单位福 利剥离后而导致生活水平下降，这种责任自然而然地落到社区身上，社区正是 从单位到社会的中转站，也必然承担起福利过渡的中转角色。其次，社区是联 结社会保障和家庭保障的纽带，起到承上启下的作用。很长时间以来，我国实 行的政府福利、单位福利、家庭福利都有不足。前两种福利运行成本过高，财 政负担过重，容易引发“等靠要”福利病：后一种福利，毕竟家小势单力薄而 无力承担大的保障问题。社区作为家庭的延伸，承上启下，是具备社会经济的 各种功能的有机整体，故而是一个最适当的空间。更重要的是社区已具备子女 义务教育、卫生保健、离退休人员的管理和服务、婚姻生育以及治安防范、精 神文明建设等基础保障的能力，完全能成为社会转型中福利整合的主要载体和 基础场所。 2 、社区保障是社会的第二张安全网 “第二安全”是相对于“第一安全”而言的。社会保障体为第一张安全网， 其安全性可以作出六点概括：从政策上保障人民的基本生活，解除人们的后顾 之忧；建立大体一致的社会保障制度以保证劳动力合理流动；把福利从企业中 剥离出来，使企业成为名副其实的充满竞争活力的利益主体；为人民提供基本 的生活保障，使人民富裕、美满、幸福，使社会稳定、公平和谐；以社会互济 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的形式把一部分社会产品补贴给低收入阶层，使社会收入差距过大矛盾得以缓 解；通过保障制度提高公民的精神文明素质。可以说，社会保障是一张全面的 安全网，它从法律、政策、制度的层面保证社会秩序、生活安定、人民基本富 足。与社会保障相比，社区保障则是一张局部的安全网，它相对于局部人群、 局部的内容、用个别化的方式将社会保障落到实处： ( 1 ) 社区保障的重点对象是老人、城市弱势人群。老人社区保障的优势十 分明显，它建立在家庭保障的基础上，通过朋友、邻居、亲戚等社区支持网络 推行，依靠社区内各种组织获得大的发展，这样既有效地分摊了保障成本，又 让老人生活在他们熟悉的环境中颐养天年。城市弱势人群主要指残疾人、下岗 职工、低收入者和被拖欠工资的退休人员。他们构成了城市“新贫困阶层”。社 区在实施城市反贫困战略中的地位十分独特，一方面社区掌握新贫困阶层的第 一手资料有利于建立城市贫困监测系统，为反贫困决策提供完整资料；另一方 面，城市反贫困工作也需要社区具体落实。正是社区做了大量琐碎、细致、周 到的工作，才不至于使这些最需要帮助又最容易被忽略的人群，遗漏在社会保 障的安全网外。 ( 2 ) 社区保障的主要内容侧重于社区救济、优抚优待、社区福利。社区救 济除做好残病救济、孤老救济、孤儿救济工作外，着重救济因收入差距拉大而 造成的城市新贫困阶层唧。关于收入差距国际上通用基尼系数测量贫富差距程 度。我国城镇居民反映收入差距的基尼系数1 9 7 8 年为0 1 6 ，1 9 9 4 年扩大到0 3 7 。 据上海社会科学院社会学研究所1 9 9 5 年“城市居民生活质量抽样调查”表明上 海城镇最高收入的2 0 居民与最低收入的2 0 居民比较，前者的收入是后者的 近5 倍；最高收入的1 0 居民与最低收入的1 0 居民相比较，前者是后者的近 l o 倍。社区救济的目标就是要保障低收入者能维持最低生活水平，通过政府支 持、社团参与、志愿者加盟等方式，实现人人有其粮、不挨饿、不受冻的社会 保障最低纲领，这对维护社会稳定起着非常重要的基础作用。社区优抚优待的 重点是弘扬热爱军人、尊敬荣誉称号者的社会风尚。优抚优待既是完整社会保 障内容的体现也是社区实施精神文明建设的需要。社区福利系统包括残疾人福 利、老人福利、儿童福利、便民利民服务福利。正是通过让广大居民普遍受益 的社区福利服务，无论富裕者还是贫困者都在他们各自的基础上提高了生活质 7 硕士学位论文 m a s t f 淑st h e s i s 量。社区保障，为更广大公民又送去一份安全依靠h j 。 综上所述，社区保障在社会发展中占有十分重要的地位和作用，特别是随 着我国经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的确立，国家、社会与个 人之间的关系发生了根本的转变，政府的职能也相应发生了转换。由企事业单 位剥离的社会职能和政府转移的社会职能，已经越来越多地回归社区，社区作 为社会的基本构成单位和现代社会成员参与社会生活的基本场所，将逐步取代 单位成为人们参与社会生活的媒介，社区发展在个人与社会发展中的作用日益 突显。社区保障的发展与完善对我国社会秩序的稳定，以及对经济体制改革发 展中出现的许多矛盾的化解，将越来越起到重要的作用。而我国社区建设起步 比较晚，发展历史短，社区保障和社区服务还存在着许多矛盾和制约因素，其 现状远远不能适应我国社会主义市场经济建设和改革发展的需要。因此，研究 我国社区保障和服务问题，探索如何尽快建立起具有中国特色，适合中国国情 和改革发展需要的社区保障和服务体系，已成为摆在我们面前，确保社会主义 现代化建设顺利进行的一项十分重要而紧迫的任务，具有十分重要的现实意义 和深远的历史意义。 二、我国社区保障和社区服务现状及制约因素分析 ( 一) 我国社区保障和社区服务现状 我国的社区建设历史比较短。新中国成立以来，我国社区管理在较长的一 个时期内一直实行了一套行政全能主义“亚社区”管理体制，直到改革开放以 后，尤其是进入2 0 世纪9 0 年代以后，这种体制的弊端才愈益为人们所认识， 并开始探索构建与社会主义市场经济相适应的现代社区管理体制。通过十几年 的探索与实践，我国社区虽然并存着诸多不同的建设管理模式，包括企业主导 型、政府主导型、市场主导型以及社区自治管理型等模式，但逐渐形成了一些 共同认识，探索出了一套有效的建设管理模式，这就是“二级政府、三级管理、 四级网络”。其具体内容是：在市、区两级政府的基础上，形成市、区、街道办 事处三级纵向管理体制；四级网络指市、区、街、居的组织网络，相互联系， 重心下移，立足基层，重点在于加强街道和居委会。 在我国社区建设与管理新体制构建的同时，社区服务工作也受到高度重视， 有了一个较大发展。1 9 8 7 年，国家民政部在总结城市社会福利改革经验的基础 上，首次提出了“社区服务”的概念，后来又提出了在政府倡导和扶持下，依 托街道和居委会开展社区服务的指导思想。从此，社区服务在全国蓬勃开展， 至1 9 9 2 年底，全国就有7 0 以上的街道开展了社区服务，1 9 9 3 年，国家1 4 个 部委办局联合发布了关于加快社区服务的意见，1 9 9 4 年民政部和中国社会工 作者协会在全国范围内开展了评选表彰优秀社区服务志愿者活动，得到了党和 国家领导人的高度重视。1 9 9 5 年民政部制定颁发了全国社区服务示范城区标 准和全国社区服务示范城区评审办法，1 9 9 6 年9 月在南京召开关于创建示 范城区工作的专题会议，推广南京市宣武区等1 1 个城区创建全国社区服务示范 城区的经验。截止1 9 9 9 年，全国城镇社区服务设施已达1 3 万处，综合性服务 中心5 0 5 5 个，便民利民服务网点2 6 4 万个，在建设社区服务设施的同时，社区 服务队伍也在不断壮大，全国已形成了一个由专职、兼职人员和广大志愿者组 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 成的社区服务队伍，其中社区服务的专职人员有3 6 万人，兼职人员5 7 万人， 社区服务志愿者组织5 5 万个，志愿者人数达5 4 0 万人p 1 。 随着社区管理体制的不断改进和社区服务的蓬勃开展，特别是社区福利性 服务内容的不断拓展，社区的保障功能也得到了越来越好的体现。以民政部门 为主导，以街道、居委会为依托，以社区服务中心( 站) 为骨干，以为老年人、 残疾人、优抚对象服务和便民利民服务为主要内容，以志愿者互助服务为主要 标志的社区服务格局的形成，较好地发挥了社区的保障作用。许多城市通过在 社区设立社区保障服务站和捐助接收站，完善社区救助网络，接收社会捐增， 发放城市最低保障金，对全体低保对象实行动态管理；设立拥军优属服务站， 建立完备的优抚安置对象档案，社区建立退伍军人职业介绍所，深入开展双拥 工作；设立残疾人服务站、康复站、助残志愿联络站，组织实施“老年福利服 务星光计戈! | ”等；以及通过对社区内无收入保障的社区成员提供一定的生活保 障和服务，向有收入保障、无服务保障的社区成员提供服务，来体现社区保障 功能。通过社区服务的全面开展，使社区在“老有所养、幼有所托、孤有所扶、 残有所助、贫有所济、难有所帮、需有所供”等诸方面都得到一定程度的体现， 在一定程度上发挥了第二安全网的功能作用。 但由于体制和历史的原因，社区管理及服务等方面还存在着许多问题，包 括体制问题，管理服务人员整体素质低下问题，观念认识问题，以及运行模式 等问题，这些问题的存在，从方方面面构成了我国社区保障的制约因素，使社 区保障的功能不能很好地发挥，使许多功能只停留在浅层次或形式上。 ( 二) 我国社区保障和服务所面临的制约因素 我国的社区保障直接来源于建国后实行的民政福利服务体系。此前，由于 国家是社会福利资金的唯一来源渠道，所以，社会保障的内容只能集中于给区 域内有特殊困难者提供福利性帮助，难以满足广大社会成员的福利要求。另外， 改革开放前的“单位福利”型模式，也难以形成覆盖整个社会的福利网络，社 会保障机制的不健全，制约了改革的进一步深入。一句话，“老问题”成堆。自 1 9 8 7 年民政部提出“社区服务”至今的1 6 年间，我国的社区保障及服务整体上 归纳起来呈现为以下几个方面的典型问题： l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s i 、供求矛盾突出，供求关系失衡 供求问题是市场经济条件下的永恒话题，社区保障也不例外。本来，转型 前遗留的供求矛盾就没能解决好，在向市场经济转轨后，一些新情况、新问题 又接踵而至：如因城市改造而产生的区域性“移民”问题，因为产业结构调整 而出现的下岗问题等。可以预见的是，这些新的服务对象和新的服务内容，在 一定的时间内还将呈现继续上升的势头，形成反差的是，社区所能提供的服务 远不能满足要求。以我国社区保障比较先进的上海市为例：据统计，1 9 9 6 年上 海市的社区服务内容就已经达到了八大系列，共3 0 0 多项，从事社区服务的在 职志愿者队伍近3 0 万人。社区福利服务的内容不可谓不丰富，社区福利服务的 规模不可谓不大。然而，上海市的这些社区福利服务项目的层次普遍较低，大 多只是停留在满足基本生活需要的水平上。由此，我国整体的社区福利服务水 准可见一斑。如何满足需求，成为社区福利服务的头等大事。 2 、社区保障项目落实难 首先是社区承担的福利服务在操作过程中，缺乏配套的法规规定，而相关 的政府政策规定又明显缺乏连续性。社区保障离不开法规与政策的指导和扶持。 法律法规的不到位，本身就表明了社区福利服务的缺位，即便是正在实施的某 些社区保障项目，也只能处于“名不正言不顺”的“探索尝试”阶段。政府政 策可以在某种程度上弥补法律法规空白的缺陷，但我国的相关政府部门的很多 政策都带有某种程度的权宜性、暂时性和针对性的弊端，甚至不乏与有关法规 相矛盾的政策。不连续的政府政策还表现为，政策的变动性比较大，朝令夕改 或是随重要领导人的好恶而变化，都是常见现象。 其次社区保障项目落实难的另一个表现，是关于社区福利服务的组织者和 提供者的。他们的服务职能和权限没有明确的界定，反而要承担各种各样的任 务，正如社区服务工作者所叹的苦经：“上边千根线，底下一根针”。渠道不畅， 矛盾自然不可避免：一方面，社区保障的内容和范围总是在不断增加和扩大拐一 方面社区管不了，也管不好的理由和托辞也越来越充分和客观。 第三，社区内还普遍缺乏足够多的有活力的社会团体。有活力的社会团体 不但可以发挥其自我管理、自我服务的功能，达到为社会服务，为社会公益服 硕士学位论文 t v l a s t e r st i l e s i s 务的目的，而且还可以起到沟通政府和社会的联系，把政府和社会紧密结合起 来，发挥社会团体所固有的桥梁和纽带作用。改革开放2 0 余年来，中国的社会 团体发展很快，仅正式登记的社团就从6 千多个增加到2 0 多万个，增加了3 3 倍。但是，客观说来，我国的事关社会福利的社会团体，在数量上相对于美国 的1 0 0 余万来推算，显然是严重不足( 这尚不包括现有的团体中相当比例的从事 学术研究、行业管理、国际交流等团体) 。另外，社区福利服务的团体活力不足， 也同样制约了社区福利服务的发展。而我国的社会团体大都从政府组织转变不 久，与政府之间还存在着千丝万缕的联系，尚未形成与市场相适应的气候。 3 、行政行为与社会行为的关系有待进一步理顺 众所周知，我国的经济社会改革总体上属于政府推动型，社区服务也是由 政府自上而下推行起来的。政府依赖自己的权能优势、财政支持和组织系统， 促使社区服务事业在短短的十多年内得到了极大的发展。实践证明，在我国的 社区服务政策法规的制定、社区福利资金的投人、社区资源的整合等方面都需 要政府承担相应的责任。随着政府行政体制改革的深入，应按照“政社分开” 的原则，政府和社会、社区都应逐步划分自己的职能，理清各自的行为目标、 行为准则与行为界限。但现实的情况是：政府的行为中仍然存在着“政社不分” 乃至包办社区服务的倾向。同时在尚未区分大福利与小福利，大服务与小服务 的情况下，一些地方的政府又将原来投入的社区公共服务( 如公共设施、道路、 公园、就业服务和教育) 作为小福利、小服务推到市场上。这样，政府在社区服 务中的行为就出现了奇怪的现象：一方面政府仍局限于“政社不分”的旧体制、 旧习惯，管了一些不该管的事；另一方面，政府将本该自己管的事拱手相让给市 场。这两种倾向都不利于社区服务的发展。如果“政社不分”或政府包揽社区 服务，势必会导致社区服务缺乏社会行为，从而削弱了社区特性；如果政府将属 于自己管理范围的服务项目推人市场，容易造成社区服务以盈利为目的，从而 削弱了社区服务的福利性与公益性。 4 、社区服务的定位尚需要进一步明确 社区服务中的福利性和经营性关系一直是一个有争议的问题。一种看法认 为社区服务应该以福利服务为主，经营性服务为辅，经济效益只是手段，社会 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 效益才是目的。另一种看法则认为社区服务应该走市场化道路，因为没有经济 效益，社区服务不可能持续发展。最后，争论的焦点归结为如何看待经营和服 务的问题。因此，社区服务在其发展过程中出现了一种奇怪现象：在理论层面上， 人们认同福利性和公益性；但在实践上，我们的政策导向很大程度上就鼓励经营 性服务。造成社区服务的混乱即过度市场化的原因是多方面的：其一是社区服 务的概念界定，到底是属于社会保障、社会福利体系，还是产业体系，在认