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电子政务绩效评估体系研究 摘要 在知识经济和信息社会推动下，电子政务日益发展，但伴随着我国各级政 府巨额资金的投入，大量的网络系统，业务系统，数据库等绝大多数不能实现 真正意义上的联通，因而对电子政务系统的跟踪评估成了我国电子政务健康快 速发展的有效手段。 本文在广泛查阅国内外文献的基础上，首先对国际上存在的三个相对成熟 的电子政务系统绩效评价体系进行概要性介绍，做了比较研究，分析了他们对 于我国国情的适用性和局限性，综合实际国情及其先进设计理念设计出一种基 于价值链的递进层次评价指标体系，将系统绩效和部门绩效融合在一起，充分 体现了电子政务的宗旨；之后提出用三角模糊数来确定带有模糊信息的指标权 重，降低了人为因素影响；然后根据从定性到定量的综合集成思想，选择基于 语义属性的定性指标定量化，将专家的感性的定性认识上升到科学的定量认识 上，使评估体系更具科学性；最后根据价值链形式的指标体系提出了价值链绩 效，从风险与绩效理论出发，对系统的绩效给出了最终评价。并通过数据验证 其科学性和有效性。该评估体系遵循科学性，系统性，可操作性，定性定量相 结合的原则，有一定程度的应用价值。 关键词：绩效评估，三角模糊，语义属性，定性，定量，价值链 r e s e a r c ho ne g o v e r nm e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m a b s t r a c t d r i v e nb yt h ek n o w l e d g e b a s e de c o n o m ya n di n f o r m a t i o ns o c i e t y , t h ee g o v e r n m e n t i sd e v e l o p i n gi n c r e a s i n g l y w i t l lh u g ea m o u n t so fc a p i t a li n v e s t m e n to fg o v e r n m e n ta ta l l l e v e l s ，t h em a j o n t yo fn e t w o r ks y s t e m s ，o p e r a t i o n a ls y s t e m s ，d a t a b a s e sc a l ln o ta c h i e v et o i n t e r c h a n g ei nt h et r u es e n s e ，t h u st h et r a c k i n ga s s e s s m e n t o nt h ee g o v e r n m e n ts y s t e mi s a ne f f e c t i v em e a n so fh e a l t h ya n dr a p i dd e v e l o p m e n to f o u re - g o v e r n m e n t b a s e do naw i d er a n g eo fd o m e s t i ca n df o r e i g nl i t e r a t u r e ，w em a d es o m er e s e a r c hi n t h i sa r t i c l ea sf o l l o w s f i r s t ，w em a d eas u m m a r yi n t r o d u c t i o nt ot h r e er e l a t i v e l ym a t u r e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m o fe - g o v e r n m e n ts y s t e mi nt h ei n t e r n a t i o n a la r e n a a c o m p a r a t i v es t u d ya n da l la n a l y s i so f t h e i ra p p l i c a b i l i t ya n dl i m i t a t i o n st oc h i n a sn a t i o n a l c o n d i t i o n sw e r ed o n e c o n s i d e r i n gp r a c t i c a lc o n d i t i o n so fc h i n aa n da d v a n c e dd e s i g n c o n c e p t so ft h e s es y s t e m sc o m p r e h e n s i v e l y , w ep r e s e n t e d ap r o g r e s s i v el e v e lo fe v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mc o m b i n e dw i t ht h es y s t e mp e r f o r m a n c ea n dd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c eb a s e do n v a l u ec h a i n , s ot h a tt h ep u r p o s eo fe g o v e r n m e n tw a sf u l l yr e f l e c t e d t h e n ，w ep r o p o s e dt o u s et r i a n g u l a rf u z z yn u m b e r st od e t e r m i n et h ei n d e xw e i g h tw i t hf u z z yi n f o r m a t i o n ，a n dt h e i m p a c to fh u m a nf a c t o r sw a dr e d u c e d a f t e rt h a t ，a c c o r d i n gt ot h ei n t e g r a t i o ni d e a sf r o m q u a l i t a t i v et oq u a n t i t a t i v e ，w es e l e c t e dt h em e t h o do fq u a l i t a t i v et oq u a n t i t a t i v et a r g e tb a s e d o nt h es e m a n t i cp r o p e r t i e s ，a n dt r a n s f o r m e dt h ee x p e r t s r e o r g a n i z a t i o nf o r mp e r c e p t u a l k n o w l e d g ei n t os c i e n t i f i cq u a n t i t a t i v eu n d e r s t a n d i n gt om a k et h ee v a l u a t i o ns y s t e mm o r e s c i e n t i f i c a tl a s t , w ep o i n t e do u tt h ev a l u ec h a i np e r f o r m a n c ea c c o r d i n gt ot h ei n d e x s y s t e mo fv a l u ec h a i nf o r m ，a n daf m a l e v a l u a t i o no ns y s t e mp e r f o r m a n c ew a sm a d e a c c o r d i n gt o r i s ka n dp e r f o r m a n c et h e o r y ad i g i t a le x p e r i m e n tw a sd o n et ov a l i d a t et h e p e r f o r m a n e 宅e v a l u a t i o ns y s t e mw a ss c i e n t i f i ca n de f f e c t i v e t h ee v a l u a t i o ns y s t e mf o l l o w s p r i n c i p l e so fs c i e n t i f i c ，s y s t e m a t i c ，o p e r a t i o n a l ，q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v e c o m b i n a t i o n 、析t hac e r t a i ne x t e n ta p p l i c a t i o nv a l u e k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t r i a n g u l a rf u z z yn u m b e r ，s e m a n t i ca t t r i b u t e ，q u a l i t a t i v e ， q u a n t i t a t i v e ，t h ev a l u ec h a i n 插表清单 表2 1e a f 中项目投资规模的划分标准6 表2 2e a f 的权重向量6 表2 3e a f 投资决策标尺7 表2 - 4 电子政务绩效评估指标说明1 7 表3 1 判断矩阵重要性标度及其含义表2 2 表3 2 矩阵元素模糊化前后对照表2 3 表5 1 投入产出层评价指标权重3 6 表5 2 结果层评价指标权重3 7 表5 3 影响层评价指标权重3 7 表5 4 系统比较结果3 8 v 插图清单 图1 1 电子政务系统结构1 图1 2 本文的整体框架4 图2 1 加拿大电子政务建设内容及对应的绩效评估9 图2 2 电子政务绩效评估体系图1 5 图3 1 三角模糊数的隶属度函数图像2 0 v i 独创性声明 本人声明所交的学位论文是本人住导i i i i i 导卜进i 于的研究i ：作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标忠和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 佥g 墨! ：些厶：羔或其他教育机构的学位或证f 0 而使川过的材料。与我一同f ：作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：冯明埕 签字日期：五叼年中月加日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金日墨i ：些厶：兰有犬保留、使川学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部fj 或机构送交论文的复印 = r l ：和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权佥月墨：! ：些厶 ：；l 可以将学侮论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权描) 学位论文者签名： 污嗣星 签字魄冲年月如日 学位论文作者毕业后去向： i ：作单位： 通讯地址： 导师签名： 乞需舰 签字眺堆争月加- 电活： 邮编： 致谢 值此论文完成之际，我谨向所有关心、支持我的老师、同学、朋友和家人 致以最真挚的谢意。一 在合工大读研3 年、生活7 年，回首过去真是感触良多。首先，感谢恩师毛 雪岷副教授三年来对我的谆谆教诲和精心指导! 导师高尚的师德、开阔的胸襟、 对教育事业矢志不渝的追求精神，永远是我人生航行的道德灯塔；导师严谨的 治学做事态度、缜密的学术思维、开拓创新的学术视野和广博渊源的知识更使 我得以仰窥学问的高山。感谢导师，虽然事务缠身却不忘对我的批评和关心， 每一处细小的错误，都被仔细查出，教我改正、促我成长。我们的每一点成绩 和进步，无不是导师智慧和心血的结晶。感谢导师，给了我做人的胸怀、做事 的方法和前进的方向。 求学期间，智能研究所的倪志伟老师给予了我极大的帮助，工作上的言传 身教更使我受益非浅。 感谢管院楼5 2 1 的黄倩，阙永明同窗以及朋友们，我们一起成长，一起学习， 结下了深厚的友谊，愿你们工作顺利，身体健康。 感谢睡在我左右的兄弟：胡汤磊，张天佑。谢谢你们在学习和生活上的帮 助和支持，祝愿你们前程似锦，实现自己的梦想。 感谢安徽省电力科学研究院的所有同事在我近一年的实习期间给予的帮助 和关心。 感谢合肥市信息办的各位领导在我做课题调研时给予的支持和帮助，以及 实习期间给我不懈指点和帮助的徐娟大师姐和张婷婷小师妹。 深深的谢意送给我的家人，他们用坚定的信心陪我走过了这一段充满艰辛 的求学之路。 i i i 作者：冯明星 2 0 0 9 年3 月3 日 第一章绪论 1 1 研究背景与意义 1 1 1 电子政务 随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社 会进入到了一个前所未有的信息化时代，信息技术以其强大的生命力，不断推 动着生产力的革命性变革，并必然引致社会的生产关系和上层建筑的变革。电 子政务( e g o v ) 作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视，从理论上讲， 电子政务会带来政府工作效率和工作成果的高效率和低成本，将极大地增强政 府管理社会事务的能力和绩效，加强政府和社会的全方位交流，加强公共监督， 有效地防范公共权力的异化，因而世界各国政府都将电子政务作为“信息高速 公路 建设中的核心工程。 电子政务实质上就是在全国范围内构建一个电子政府，将原有的政府通过 互联网办公技术转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为 基础的数字经济，适应社会运行方式的根本转变1 1 。电子政务系统结构图如下 图1 1 所示。与传统的政府政务相比，电子政务具有以下四个突出的特点： 居民，企业，公职人员、非政府机构镣 l i l ，介机构 l 移动电话、数字电观计算飒、呼列t ，心，远程会议 技术等 il i e b i n t r a n c te x t r a a v t l e 田l a i l l l l 软件 应用 ，即重硬件、轻软件、 应用开发严重滞后，有的地方甚至把电子政务建设，作为政绩工程来做，重复 建设，浪费了国家大量的人力、物力、财力，而丝毫没有推动电子政务的应用， 2 因而对电子政务的发展进行跟踪评估是确保我国电子政务健康快速发展的有效 手段4 1 。 目前我国电子政务建设正围绕“两网一站四库十二金 工程重点展开1 5 j 。 面对庞大的电子政务建设工程，不仅尽快制定和建立国家电子政务标准体系非 常关键，而且研究和探索一套适合我国特点的电子政务评价指标体系也十分重 要，探索电子政务评价指标体系不仅在于需要对每年在电子政务领域的巨额投 资进行客观准确的绩效评估，还在于通过评价反馈来完善国家电子政务标准体 系，并为今后的电子政务建设发展指明方向。 1 2 研究目标和本文的主要内容 1 2 1 研究目标 电子政务绩效评估是针对电子政务建设所取得效果的评价，表现为多层次、 多方面和多因素。电子政务系统与普通的系统工程不同，投资不可能一次完成， 不可能只是看得见摸得着的硬件投资，在建设和运行中必然伴随着占全部投资 的比重很大却不明显的投资费用( 如开发费、软件费、维护费、运行费等) ；其 次，电子政务系统的效益有着较强的滞后性和隐性，一般要在系统建成投入使 用相当一段时间之后才能体现出来。再者，电子政务系统的评价因素包括定性 的、定量的、直接的、间接的、经济的、社会的、环境的、观念的等，所以说 对于电子政务系统的绩效评估是一项相当复杂的系统工程。 对于这项复杂的巨系统的评价工作，我们应该采用从定性到定量的综合集 成理论【6 】，通过可方便获取、可核实验证标准化指标的评估，准确、客观地反 映电子政务系统的投入与产出关系、目标实现程度、系统应用效果，以期确保 整个评估体系的科学性、研究性、客观性和可操作性；另一方面，还应充分考 虑电子政务项目“公益性 和社会经济效益难于量化的特性，针对诸如建设过 程管理与创新、效益与效能、作用与影响和可持续发展能力等非量化的特定评 价要素，通过行业专家的经验、学识充分论证，并在指标体系分值中体现出来。 1 2 2 本文的内容安排 本文以电子政务的绩效评估为研究对象，依托从定性到定量的综合集成法， 将重点放在全面的科学评估体系上，依照完备体系的建立过程，首先设计科学 的指标体系，其次确立各指标权重，并将定性指标进行定量化处理，最后采用 绩效与风险理论对最终结果迸行的评价，主要内容如下： ( 1 ) 对国际上存在的三个相对成熟的电子政务系统绩效评价体系包括印度 的电子政务评价框架( e a f ) ，加拿大的电子政务绩效评价体系以及美国的基 于联邦实体架构( f e a ) 模型的p r m 绩效评价体系进行概要性介绍，做了比较 研究，分析了他们对于我国国情的适用性和局限性，综合实际国情和这些电子 3 政务系统绩效评价的共性特征，设计出了全面的改进的基于p r m 绩效评估指标 体系，包括产出，结果，影响三个层次，6 个二级指标和2 2 个三级指标。 ( 2 ) 在建立的指标的基础之上，分析了指标权重的必要性，由于人的大脑 判断事物的模糊性和不确定性，专家在对于指标相对权重的确定过程中，应该 合理选用三角模糊数来分析带有模糊信息的指标权重，首先介绍了模糊数学中 三角模糊数的相关概念，并选用层次分析法中的1 9 相对比例尺度来对比两两指 标间的重要性，带入三角模糊数中，从而确定了二级指标相对一级准则下的各 自权重以及一级指标的各自权重。 ( 3 ) 阐述了从定性到定量的综合集成法思想，对于很多指标，我们不能完 全用定量的数值来对其进行衡量，只有利用定性的语言进行评价，而定性的评 价中，人们经常给出的评价信息是自然语言而不是数值，因而我们选择基于语 义属性方法将蕴含着专家体系知识和智慧的结晶的定性评价转化为清晰、直观 的定量结果，从而为接下来的综合评价提供良好，可信的数据支持。 ( 4 ) 对于任何电子政务系统的实施我们都要考虑其风险性，是否会给政府 绩效带来提高，是否会带来负面效应，只有重视了对风险的管理和控制才能提 高政府绩效，因而通过对绩效与风险的分析，我们提出基于价值链绩效的综合 评价，与前面的指标体系相得益彰，设计出整套科学的电子政务绩效评估体系。 ( 5 ) 为了验证评价体系的有效性和合理性，本文第五章选用作者在暑假期 间对本市各市直部门的电子政务系统进行问卷调查，收集了大量的原始数据， 之后应用本文提出的这套评估体系对调查数据进行了评估，得到了较为真实且 符合实际情况的最终评价结果。 1 2 3 本文研究框架 图1 2 本文的整体框架 4 第二章评估体系指标的建立 2 1 国外著名评价体系 2 1 1 印度电子政务绩效评价体系 印度的电子政务发展水平却并不突出，与其非常发达的i t 产业形成鲜明的 对比。平庸的电子政务发展水平与雄厚的信息产业实力之间的巨大差距，使印 度政府深刻的意识到电子政务不仅仅是一个i t 技术问题，更是一个与国家政治 文化环境和政府管理制度密切相关的系统工程，只有建立科学的管理制度才能 保证电子政务系统的合理开发和深入应用。为此，印度政府的电子政务管理部 门委托国内主要研究机构开发了“电子政务评估框架( e g o v e r n a n c ea s s e s s m e n t f r a m e w o r k s ) ”1 7 1 i i e a f ，并将其应用到各级电子政务系统的绩效评价工作中。 该框架的核心思想就是将电子政务系统按照一定属性划分为四类，通过非常详 细的指标体系进行打分和计算，得出评价总分，并根据得分确定后续预算的划 拨。下面对该框架进行详细的介绍： 2 1 1 1 背景和目标 在印度，每年要在电子政务项目中投入很大，但在立项前和实施中却很少 对项目是否正确进行以达到预定目标做出客观的评估。在开发该框架之前，对 国家级电子政务项目的评比大多是基于少数个人和专家的主观估计和价值判断 而做出的，没有权威和制度性的机制来确保其客观性。在接下来几年，印度的 国家电子政务行动计划预计投入将更加庞大，因此非常有必要向处于不同实旌 阶段的项目管理者提供一套工具，辅助他们在必要时对正在进行的项目中期纠 偏，并引导项目沿正确的方向进行。此外，由于国家电子政务行动计划包括大 量流入电子政务领域的私人投资，而这些资本可能来自银行、金融财政机构或 跨国基金，因此也需要通过该框架帮助这些投资的决策者确定资源投入与分配 的合理性。 针对这些需求，印度政府将e a f 的具体目标定位为： ( 1 ) 评估指定的电子政务项目能否或在何种程度上为相关利益人创造价 值。 ( 2 ) 指导处于生命周期不同阶段的电子政务项目投资。 ( 3 ) 对正在实施中的项目进行中期评估，以实行中期纠偏。 ( 4 ) 对未来的电子政务项目提供指导。 ( 5 ) 为电子政务培训提供材料。 ( 6 ) 建立一个知识库，将所有电子政务项目评级排序，以增强相关利益人 的信心和信任。 2 1 1 2 系统分类和指标体系 e a f 首先将电子政务系统划分为四种类型，作为选择评价算法的基础。这 5 四种类型包括城市政府对公民( g 2 cu r b a n ) 、农村政府对公民( g 2 cr u r a l ) 、政府 对企q i ，_ ( g 2 b ) 和政府对政府( g 2 g ) ，以体现出不同电子政务系统之间在功能和规 模等方面都存在的差异性，在不同类型的基础上，e a f 又从投资规模角度进行 了划分成大、中、小三个级别，以便于政府区分大型投资项目，并作为重点评 估对象。这一标准并不是简单的“一刀切 ，而是将试点型项目和推广型项目 区分对待，对前者适当降低了规模标准。表2 1 就是这个划分标准： 表2 1e a f 中项目投资规模的划分标准 类型试点项目推广项目 小小于3 0 0 0 万卢比小于l 亿卢比 中 3 0 0 0 万到l 亿卢比1 6 到5 亿卢比 大l 亿卢比以上5 亿卢比以上 针对上述四种类型( g 2 c u ，g 2 c r ，g 2 b ，g 2 g ) 。e a f 分别给出了评价指 标体系。同时，由于详细评估需要耗费大量的资源和精力，而且很多时候并不 需要做非常详细的评估，因此e a f 又将评估本身分成了两个层次，即总体评估 ( s u m m a r ya s s e s s m e n t ，s a ) 和详细评估( d e t a i l e da s s e s s m e n t ，d a ) 。这样，加上 上述的四种基本类型，e a f 一共开发出了8 种具体的评估框架，包括四个总体评 估框架：s a g 2 c u ，s a g 2 c r ，s a g 2 b 和s a g 2 g ，以及四个详细评估框架： d a g 2 c u ，d a g 2 c r ，d a g 2 b 和d a g 2 g 这八个框架在指标体系的结构上 大体相仿，只是针对不同的项目类型和评估类型有所筛选。具体而言，四个详 细评估框架除个别指标外基本上是相同的，而每个总体评估框架则是相应详细 评估框架的子集。因此，e a f 将这8 个框架的指标放在一起进行了说明，通用性 指标和个性指标，包括5 个一级指标、1 5 个二级指标和7 2 个三级指标。 2 1 1 3 评价算法 建立指标体系后，e a f 给出了一个评价算法，使其可以在指标打分的基础 上计算出项目的综合得分。这个算法是算术平均与加权平均的混合，具体公式 如下： j 抖一 s = s墨= w f 勺5 n ( 2 1 ) i = l j ；l 在上式中，s 为最终的综合得分，m 为一级指标个数，最是第f 个一级指标 的得分，n 是某个一级指标下的三级指标个数，气是第f 个一级指标下第，个三 级指标的得分，m 是第i 个一级指标的权重，具体取值如表2 2 所示： 表2 2e a f 的权重向量 指标类别项日类别 g 2 c rg 2 c ug 2 bc 2 g 服务 4 04 03 02 0 技术 2 02 02 02 0 可持续性 2 02 0 2 0 2 0 成本效率 1 01 02 02 0 可复用性 1 01 01 02 0 6 可以看出，e a f 的评价算法具有以下几个特点： ( 1 ) e a f 评价中的一级指标得分是由三级指标直接计算得出的，而不计算 二级指标； ( 2 ) e a f 为不同类型的项目指定了不同的权重向量，突出了项目侧重点的 差异性； ( 3 ) 通过公式( 2 1 ) 可以发现，e a f 将权重的影响直接施加到各个一级指 标的得分之上，而不是在最后汇总计算时才使用。 2 1 1 4 实施过程 根据e a f 文档的描述，采用该框架进行评估时一般遵循以下几个步骤： 首先，评估主管部门按照下述条件选择合适的评估执行机构，即：有从事 市场研究的经验、熟悉该电子政务系统、与被评部门无利益关联并能保持中立 的组织( 比如学术机构、研究机构及咨询组织等) 、能聘请到懂得地方事务和当 地方言的调查者、能聘请到广泛理解信息技术和电子政务知识的调查者。然后， 由评估机构采用标准样本技术选择评估样本，并按照e a f 的指标体系进行打分。 具体而言，对于总体评估，其样本数量应较小，在评估中则首先收集项目( 和类 似项目) 的间接资料，然后与样本人群进行面谈或问卷调查。而对于详细评估， 则要根据经验制订详尽的取样计划，并覆盖到所有相关人群和地点。在完成取 样和打分后，评估者按照前面所述的算法计算评估得分，并根据各一级指标的 得分情况对项目的各方面属性进行评价，最后根据表2 3 所示的投资决策标准进 行预算决策。 表2 3e a f 投资决策标尺 综合得分评语评论 l 7 0 分以上很好具有长远投资的价值 2 5 0 6 9 好改进细节即可投资 34 0 - 4 9 一般修正方案及改进缺陷仍可开发 4 4 0 分以下差没有进一步投入的必要 2 1 1 5 小结与评论 该框架直接面向评价工作，而且提供了非常具体的指标体系和打分办法， 甚至为不同类型电子政务系统的权重取值给出了明确的解释，因而有非常强的 操作性。同样的，由于我国与印度在国情上的很多相似之处，印度在电子政务 评估方面的探索对我国目前的实际情况而言具有特别的参考意义，其体系架构 更容易为我国各级政府所接受，在真正在实际工作中更容易理解和掌握。但是， 由于两国在政府组织形式上的差异，e a f 框架中的一些指标和思想并不适用于 我国国情，比如其特别强调的私人参与公共业务模式所带来的盈利问题等，就 与我国目前的电子政务建设模式存在较大差异。此外，e a f 本身在评价算法和 功能方面也难以完全满足我国电子政务系统绩效评价的要求。 7 2 1 2 加拿大电子政务绩效评估体系 加拿大的电子政务建设【8 】在全球处于领先地位，其在多项国际组织的排名 中均名列前茅，全球知名信息化评估企业爱森哲更是连续三年将加拿大电子政 务建设评为全球第一，并认为其是惟一借助电子政务实现由管理型向服务型政 府转变的国家。 2 1 2 1 背景和目标 在电子政务建设的绩效评估方面，加拿大财政部秘书处主要着眼如下两方 面：一是用户的满意度：二是政府服务品质的提升，并认为应采取更为宽泛的 评估方法，而不是仅评测网站服务的可用性，还应同时考虑到效益的提升、以 及对公民传递的价值。为此，加拿大财政部秘书处于2 0 0 2 年与爱森哲合作，并 吸收各政府部门广泛参与，以共同制定出一个“以结果为基础”的评估体系。 2 1 2 2 基本原则和预定成果 ( 1 ) 从更宽泛的角度来衡量电子政务建设的成功，这也是加拿大政府认为 最重要一个原则，也即，在线服务数量的多少并不意味着公民就能够顺利访问 这些服务，而在线服务的复杂程度也并不意味着公民就喜欢和愿意使用； ( 2 ) 应认识到在线服务传递这种形式并不是电子政务建设的全部，其不过 是政府进行电子服务传递的一种渠道； ( 3 ) 应认识到提供线在线服务只是一个过渡过程，政府的目的不是“为上 网而上网 ，而是最终提高政府的服务品质和让公民受益； ( 4 ) 确保评估方法的灵活性； ( 5 ) 确保评估报告可操作性，并对政府部门和机构具有参考价值。 加拿大政府设定了一系列的“应达到的评估目标，也即所谓的“预定成 果”： ( 1 ) 通过在线服务传递的“便利性”、残障人士能否顺利获取在线服务( 包 括两种官方语言) 的“可访问性以及政府信息可信程度的“可靠性 等三大 指标来提升政府对公民的关注程度； ( 2 ) 从用户或公民的角度得出的“在线服务的关键阶段”、“服务转变度”、 对在线服务的“认知度 和“满意度”等四大指标来提升政府的服务质量； ( 3 ) 通过“安全性和“个人隐私保护 等两大指标评提升公民对在线服 务的信任和信心； ( 4 ) 通过服务传递的“效率 和服务的“创新 的两大指标达到积极的经 济影响。 2 1 2 3 具体内容 ( 1 ) 产出层次：入口集成w e b 门户的绩效预期；加拿大电子政务建设的 成功之处首先在于树立了以公众和企业为中心的发展理念，强调包括电子政务 在内的政府服务要以公众和企业的期望和优先级为准，围绕实际需求整合政府 8 部门的业务服务，提高公众和企业的满意度。其绩效可以表现在建设的“纯产 出 方面；例如：政府网站，光缆、电话、电视等硬件基础设施，软件操作平 台等建成果。 ( 2 ) 结果层次：在线服务与安全性的绩效预期；短期结果层次包括提升在 线服务的“可用性”、“可靠性 以及“服务成熟度”：中期结果层次包括提 升公民和企业对在线服务的“接受性”，并愿意利用互联网这种媒介与政府 机构进行网上交易。电子政务的绩效可以表现在建设结果的经济( e c o n o m i c a l ) 和效率( e f f i c i e n c y ) 两方面。即提高电子政务建设，能否节省政府的经济成本， 能否加速工作流程，能否提高工作效率。 ( 3 ) 影响层次：创新、用户满意度及回报的绩效预期；影响层次主要包括 电子政务的创新情况、用户满意度及回报等几大指标。电子政务的绩效还可以 表现在建设的社会影响方面。最重要的有两方面：第一是效益( e f f e c t i v e n e s s ) 和公平( e q u i t y ) 方面，考察电子政务能否促进社会的整日效益和社会公平的 进程；第二是责任( r e s p o n s i b i l i t y ) 、回应( r e s p o n s e ) 和代表性( r e p r e s e n t a t i o n ) ， 考察电子政务能否提升政府的责任，对公民的回应力，扩大公民对于政务的代 表权限。 图2 1 加拿大电子政务建设内容及对应的绩效评估 2 1 2 4 小结与评论 加拿大政府吸收了新加坡政府推行的“在线服务自测评估调查问卷 和安 大略省的“用户满意度指标 。此外，加拿大政府亦汲取了英国国家审计署于 2 0 0 2 年在其通过电子政务提升公民服务的报告中关于“加强对政府在线服 务在接受度和宣传方面的监控的论述。 加拿大政府所建立的“电子政务绩效评估体系 受到了其他国家的高度关 注，在联合国2 0 0 3 推出的全球电子政务评估报告中，公共部门报告：十字 路口的电子政务被列为电子政务绩效评估的典范。 9 2 1 3 美国电子政务绩效评估体系 美国电子政务f 7 】起步较早，并经过立法和实践的逐步完善，其发展在广度 和深度上都达到了相对成熟的水平，对电子政务的评估工作也进行了大量的研 究和探索。以美国为代表的发达国家在电子政务评估体系的机制、流程及指标 设计上所取得的成功。2 0 0 2 年，美国联邦管理和预算办公室( o m b ) 【9 】成立了 由其直接领导的联邦事业架构管理办公室( f e a p m o ) ，负责推出整体模型“联 邦事业架构 ( f e a ) 。2 0 0 2 版的f e a 模型以业务参考模型和服务组件模型为 核心，至u 2 0 0 3 年加入了技术参考模型和绩效参考模型( p r m ) ，联邦政府根据 电子政务实施情况的统计、相关专家的研讨分析，并结合联邦事业架构模型中 的绩效评估模型对电子政务绩效评估规定了通用的评估指标体系，整个绩效评 估模型( p e r f o r m a n c er e f e r e n c em o d e l ，p r m ) 是由三个方面构成的，即评估领 域、评估类目和通用评估指标，这三个方面作为递进关系，是对电子政务评估 的一步步细化。 2 1 3 1 背景 尽管布什政府对电子政务的发展给予了高度关注，在绩效方面却遭到了民 主党的猛烈攻击 1 0 j 。其主要表现在下面三点： ( 1 ) 多数电子政务项目未能达到预期目标：截止至u 2 0 0 3 年1 0 月止，仅不达 6 0 的联邦实现了在线事务处理；另外，截止至u 2 0 0 4 年3 月，在布什政府确定的 2 5 大项电子政务优先项目、9 1 项具体目标中，只有3 3 项完全或大部分达到了预 定目标； ( 2 ) 公众对电子政务的接受度或使用率并不高：仅8 的美国公民访问过 居民娱乐门户网站r e c r e a t i o n g o v ；仅5 的美国公民访问过提供政府福利的门户 网站b e n e f i t s g o v ： ( 3 ) 多数联邦电子政务未达o m b 预定标准：仅5 个联邦政府部门达到符合 成功电子政务建设标准；有9 个联邦政府部门甚至及格分数都未达到。 2 1 3 2 评估层面 电子政务绩效评估体系分为三个层面：技术、人力资本和其他固定资本( 对 基础设施的投入) 属于直观的、初级层面；业务流程及业务活动主要侧重于政 府的后台管理；业务结果和用户结果则既侧重于前台对公民的服务传递( 如门 户网站、在线服务) 、又侧重于政府内部绩效的提升。“绩效参考模型”是最 重要、最根本的一个模型，其旨在建立一个标准化的电子政务项目评估体系。 整体而言，“绩效参考模型 包括六大评估领域( m e a s u r e m e n ta r e a s ) 构成， 包括对任务和业务结果的评估( m i s s i o na n db u s i n e s sr e s u l t sm e a s u r e m e n t a r e a ) 、对用户结果的评估( c u s t o m e rr e s u l t sm e a s u r e m e n ta r e a ) 、对业务流 程及活动的评估( p r o c e s sa n da c t i v i t i e sa r e a ) 、对人力资本的评估( h u m a n 1 0 c a p i t a lm e a s u r e m e n ta r e a ) 、对技术评估域( t e c h n o l o g ym e a s u r e m e n ta r e a ) 以及对其他固定资本的评估( o t h e rf i x e dc a p i t a lm e a s u r e m e n ta r e a ) 。 对于每一个具体的评价领域，p r m 都提出了3 个层次的评价指标，即“度 量分类 、“通用度量指标 和“优化度量指标。其中前2 个层次的指标属于通 用性度量方法，因此在p r m 中也给出了明确的指标：而优化度量指标则是指针 对具体部门所设计的具体指标，需要评价人员在f e a 的指导下自行定义。 2 1 3 3 小结与评论 美国的电子政务绩效评估【1 1 】是一种“以公民为导向、以结果为目标的 全 方位评估，它将网上服务的提供作为出发点，着重于网上业务处理能力的全面 测评。从绩效评价角度看，这套体系的特色在于：首先，它定义了价值链形式的 指标体系，明确了电子政务各个方面的投入产出关系；其次，它将部门绩效目 标与系统绩效目标融合在一起，充分体现了电子政务的根本宗旨；最后，它要 求各级政府部门根据p r m 的指导自行声明其具体绩效目标，因而即保证了绩效 目标声明的统一性，也提供了充分的灵活性。电子政务整体发展的认识和对评 估体系的开发研究对像中国这样的电子政务处于起步阶段的国家来说，具有一 定的借鉴意义。 ( 1 ) 将公众纳入到评估中去，并作为指标度量的主要依据； ( 2 ) 评估既要突出全方位、深层次的特点，又要兼顾微观层面的分析与评 价； ( 3 ) 加快建立内部评估的制度基础； ( 4 ) 将评估指标体系与等级划分结合起来，注重电子政务评估的跨阶段特 征： ( 5 ) 侧重于对电子政务特殊服务对象的评估。 2 2 我国电子政务评估体系的研究 2 2 1 主流评价方法 2 2 1 1 基于网站的评估 现有的评估案例主要有：广州时代财富科技公司d 2 1 2 0 0 2 年5 月发布的中 国电子政务研究报告，其所用的指标体系是一个较为全面的评估体系，包含 政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务的主要 功能、以及电子政务的推广应用四个方面共计3 0 项评价指标；北京时代计世资 讯有限公司 1 3 1 2 0 0 2 年9 ) 1 发布的中国城市政府网站评估报告，利用相对简 单的技术性测评体系对全国3 6 个重点城市的政府网站进行了初步的测评和比 较；电子政府思想库网站【1 4 1 2 0 0 2 年1 2 月发布的全国十大城市政府门户网站的 初步调查与比较，对现时期中国电子政务所应当具有的4 9 项指标，通过了严 格的数理统计和反复校查，对政府网站予以初步的测评，具有较高的参考价值； 赛迪顾问股份有限公司0 5 1 2 0 0 3 年2 月发布的2 0 0 2 2 0 0 3 年中国政府门户网站建 设现状与发展趋势研究年度报告，尝试从政府门户网站内容和结构建设的角 度进行政府门户网站的评价，认为客户关系管理思想将成为我国政府网站建设 的主要引导理念；新近创刊的中国首家大型电子政务专业杂志电子政务2 0 0 4 年1 0 ) l 公开发布的中国城市电子政务发展研究课题组2 0 0 3 2 0 0 4 中国城市政府 门户网站评价报告，第一次严格依照国家行政区划规范作为评价对象采样标 准，对全国最具代表性的3 3 6 个地级以上城市政府门户网站进行了全方位的考察 和评价。 最新的政府门户网站评估报告，是由赛迪顾问股份有限公司受国务院信息 化工作办公室委托，于2 0 0 5 年3 月发布了2 0 0 4 年中国政府网站绩效评估结果 【l6 1 。此次评估调查涉及的范围包括7 6 个国务院部委及相关单位、3 1 个省级政府、 3 3 3 个地级政府的网站以及抽样调查的4 1 4 家县级政府门户网站。报告显示，2 0 0 4 年，我国政府门户网站在发展定位和内容功能上均有了明显改善，并且涌现出 一批较为突出的政府网站。但是，我国政府门户网站绩效较低，总体上处于起 步和发展阶段。省市县三者之间“门户鸿沟”明显，省级门户网站绩效居首， 县级门户网站绩效最低，省级门户网站绩效约为县级门户网站绩效的3 倍，地级 门户网站绩效约为县级门户网站绩效的2 倍。数据显示，我国部委网站绩效平均 得分为4 0 7 ，省级政府门户网站绩效平均得分为4 3 4 ，地级政府门户网站绩效 平均得分为2 7 2 ，县级政府门户网站绩效平均得分为1 4 8 。 2 2 1 2 基于战略的研究 a 互联网实验室( e h i n a l a b s t o m ) t 1 7 1 - 于2 0 0 2 年11 月发布了中国电子政务战 略研究报告，该报告详尽地推出了自己的电子政务评测战略在评测战略中， 详细描述了如何对政府机关的电子政务战略目标、可用的资源和能力、面临的 外部环境、达到目标的手段进行量化评测，可以帮助政府制定科学的战略。 b 2 0 0 3 年1 2 月，社会科学文献出版社发表了王长胜主编的电子政务蓝皮 书：中国电子政务发展报告【l 引，对我国电子政务的发展进行了总结回顾，研 究了我国电子政务建设和发展的政策、战略和管理问题，对基于国民经济核算 的电子政务发展评估指标体系应用研究做了阶段性的总结。 2 2 1 3 基于理论的研究 a 电子政务绩效评估指标体系研究。中国人民大学的张成福、唐钧提出， 把电子政务的绩效划分为三个层次：( 1 ) 产出层次。如政府网站、光缆、电 话、电视等硬件基础设旅，软件操作平台等成果。( 2 ) 结果层次。表现在建 设结果的经济) 和效率两方面。 ( 3 ) 影响层次。最重要的有两方面：效益和公 平，责任、回应和代表性i l 引。 同济大学经济管理学院的杨云飞、白庆华建立了一套包括“电子集中、电 子安全、电子管理、电子服务、电子决策 五项测评电子政务评价指标体系， 1 2 并利用该评价指标体系对我国各大城市目前的电子政务发展水平进行了尝试性 测评；同时制定出了电子政务得分定量定性换算表，将得到的定量化电子政务 绩效评估结果转化成定性化描述，使电子政务绩效评估结果更有实际参考意义 2 0 1 o 学者彭细正认为，电子政务绩效评估的主要要素包括五个方面：评估指标 体系、指标评价标准、指标权重、综合评分方法、数据采集方法。在此基础上， 彭细正根据逻辑框架法基本模式的分析架构，对政府门户网站绩效评估指标体 系做出了初步研究，建立了包括应用效果、网站内容、