（产业经济学专业论文）政府规制基础产业问题研究.pdf

政府规制基础产业问题研究 摘要 。 基础产业指的是在产业结构体系中为其他产业的发展提供基本条件并为大 多数产业提供服务的产业，是一个社会赖以生存和发展的基本条件，基础产业 的发展水平是一个衡量国家综合实力和现代化程度的重要标志。 由于基础产业自身具有的自然垄断性、外部性、信息不对称、公共物品等 经济特征，为了维护经济的稳定、提高经济运行的效率，实现社会福利的最大 化，即使在西方崇尚自由市场经济的国家，政府也对基础产业的生产、经营活 动实施种种的干预。我国是具有政府干预经济活动的传统的国家，又因为我国 目前的社会主义市场经济体制是由建国初建立的高度集中的计划经济体制转轨 丽来，这点与西方市场经济国家政府规制产生与发展具有明显的不同，在借 鉴西方政府规制基础产业的理论与实践经验的时候应认真考虑到这一特殊性。 本文依据经济学的基本原理和基础产业发展的般规律，采用实证分析与 规范分析相结合的方法，对政府规制基础产业的基本问题展开研究。文章首先 从政府规制和基础产业的基本概念入手对政府规制基础产业的理由、政府规 制基础产业的内容与方法进行了系统性的理论阐述。在此基础上，回顾了国外 政府规制基础产业的实践，对政府规制基础产业的经济绩效作了分析与说明， 提出了我国政府可资借鉴的一般研究成果。接着从我国经济现实出发，指出了 我国政府在规制基础产业的实践中存在的缺陷与不足。最后文章在参考国内外 政府规制基础产业的理论研究成果与实践经验的前提下，提出了我国政府规制 基础产业改革的指导思想、实施原则和具体措施。 关键词：基础产业；政府规制；改革 s t u d y o ng o v e 加m e n t r e g u l a t i o no f b a s i ci n d u s t r y a b s t r a c t i ni n d u s 仃i a ls t r u c t u r 司s y s t e m ，b a s i ci n d u s t r yi s 也ei n d u s 订yt h a to f f 宅r sb a s i c e o n d i t j o nf o rt h ed e v e l o p m e n to fo m e ri n d l 吲r i e sa n do f f e r ss e r v i c ef o rt h em o s t i n d u g m e sa i l di sap o s t u l a t et h a tas o c i e t yn e e d st os u r v i v e 锄dd “e l o p m e n t ，t 】1 e d e v e l o p m e n tl e v e l o fb a s i ci n d u s 缸yi sa ni m p o r t a n ts i g no fm e a s u r i n gn a t i o n a l c o m p r e h e n s i v es t r e n g c h a i l dm o d e ml e v e l b c c a u s eb a s i ci n d u s n yh a st h ee c o n o m i cf e a n l r e ss u c ha st h en a c u r a lm o n o p o l y a 1 1 de x t e m a le 雎c ta s y n u l l e 砸c a li n f o m a t i o n 、p u b l i cg o o d s t om u l t i p l ye c o n o m i c e f f i c i e n c ya i l dt od e f e n dt h es t a b i i 畸o fs o c i e t ya t l dt 0 删i z e t h eb i g 弦s tw e l 陆eo f s o c i 啊，e v c n i fi nw e s t e mc o u l l 时t l l a t a d v o c a t i n g 行e em a r k e te c o n o m y ， g o v e h 盥e mi m p l e m e n t s v a r i o u sm e 嬲u r e st o r e g u l a t e m em a l l a g c m e n ta n dt 1 1 e p r o d u c t i o no fb a s i e 协d u s t r y n o to n l y o u rc o u n t r yi st h ec o u m r y 世l a th a s 出e t r a d i t i o no fg o v e r r l r n e mi n t en r e n t i o ne c o r m m i cc a m p a i g n b u ta l s ob e c a u s eo ft l l e p r e s e ms y s t e mo fs o c i a l i s t m a f k e te c o n o m yo fo u rc o u n t r yi s 疗o m 山ep l a n n e d e c o n o m i cs y s t e mo ft 1 1 e h i g l l c o n c e n t r a t i o nb e g 蛳n gt oe s t a b l i s hw h e nc o l l f l t r y c o m ei n t oe x i s t e n c e t h i s p o i n t h a so b v i o u sd i f r e r e n c ew i t hw e s t e mm a r k e t e c o n o r n j cn a t i o n a l 0 u rg o v en l 】m e n tr e f 色r r i n gt ot l l ei n d u s t r i a lt l e o r ya n dp r a c t i c e e x p e r i 髓c eo f w e s t e mg o v e 蛳e n t r e g u l a t i o no nb a s i c 证d u s t r y ，s h o u l dc o n s i d e r t m s p a n i c u l 丽t yc a r e 向l l y a c c o r d i n gt ot h eg e n e r a ln l l eo fb a s i ci 芏l d u 虹a ld e v e l o p m e n ta n d 也eb 8 s i c p r i n c i p l eo fe c o n o m y ，t l l i sp a p e r s t i l d i e st h eb 鹊i cp r o b l e mo f g o v e m m e n tr e g u l a t i o n o nb a s i c i n d u s 仃y a tt h eb e g i l l l l i n g ，矗o m t h e p u b l i c v a l u a t i o no fg o v e m m e n t r e 鲥a t i o n ，a n i c l eh 舔c l a b o m t e d m eb 勰i cc o n c e p tc o 熊斌锄dr e a s o na n dm e m o do f g o v e r n m e n tr e g u l a l i o n s e c o n m yi t 1 0 0 k e db a c kt h cp m c t i c ea n da i l a l y z e de 疵c to f f o r e i g n9 0 v e m m e n tr e g u l a t i n gb 船i ci n d u s 仃y t h i r d l y a m c l eh a ss w 蚰a r i z e dm e d e f e c to fo u rg o v e n l i n e n tr e g u l a t i n gb a s i ci n d u s 廿y a f l e rm a k m gr e f e r e n c et ot h e e x p e r i e n c eo fp r a c t i c ea i l dt h e 血e o r e t i c a lr e s e 对c ha c c o m p l i s h m e n t o fd o m e s t i ca n d f o r e i g ng o v e m m e n tr e g u l a t i n g b a s i ci n d u s t r y i th a sp u tf b n v a r dt 1 1 eg u i d i n gi d e 0 1 0 9 y a 1 1 d p r i n c i p 】eo fe n f b r c e m e n ta n ds p e c i 6 cm e a s u r ef o 王i n n o v a t i o no fr e g u l a t i o no f b a s i ci n d u s t r y k e y w o r d s ：b a s i ci n d u s 仃y ：g o v c m m e n tr e g u l a t i o n ：i n n o v a t i o n 合肥工业大学 本论文经答辩委员会全体蚕必审查，确认符合合肥工 业火学硕一l 学位论文质量要求。 答辩委员会签名： 训书：郓矩 委员： ( ：1 ：作单位、职称) 中闲利一学技术人学教授、博导 铆：彩 r 。 荔摇 琴珲伽工业大学撇 万幽 ；匆节幻 合肥工、i l 大学 合肥工、人学 教携 撇 业人学虏良 独创性声明 本人声明所裂交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外。论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得 金墼至塑太芏 或其他教育机构的学位或证书而使 i j 过的材料。与我一同上作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 井表示谢意。 学位论文作者签名签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解佥鳇王些盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 ，1 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权垒 b 上、业厶堂可以将学位论文的全部或部分内窖编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学倪论文在解密后适用本授权节) 学位论文作者签名： 签字日期：年爿臼 学 ! ：7 ：论文作者毕业后去向： 工作单位：台肥：f 业火学 通讯地址：合肥市屯溪路1 9 3 号 导师签名： 签字日期：年月目 电话： 邮编：2 3 0 0 0 9 致谢 本文作为我在合肥工业大学攻读产业经济学硕士学位期间的毕业论文于 2 0 0 5 年5 月完成。在课程学习和撰写学位论文的过程中。我的恩师张宪平教授对 我倾注了大量的心血，她的家人也以不同的方式在学业上给我以鼓励。我由衷 感谢张宪平老师在学业指导及各方面所给予我的关心；张老师广博的学识，严 谨的治学作风。对教育事业的热爱，高尚的道德情操，必将使我终身收益。 在合肥工业大学人文经济学院攻读硕士学位期间，我得到了钟玉海教授、 黄志斌教授、刘志迎教授、张本照副教授、万伦来教授、王硕教授、吴椒军教 授、戴俭华教授、张冬平副教授、秦华副教授、汪宜丹副教授、张先锋老师、 汤汇道老师等人的谆谆教诲和无私帮助，他们全都是造诣深厚、学术一流、人 品高尚的学者，在此向他们表示衷心的感谢；同时感谢安徽省社会科学联合会 的陈必定研究员对我的支持和帮助。 三年的研究生生活弹指一挥间，但我在和朱孝忠、朱志雄、黄铭、黄开奇、 张华、吴义刚、丰志培、访 众、施志明、孙悦、吴颖、洪世勤、秦纬、庞莹等 同学的交往过程中得到了许多意外而珍贵的收获，留下了许多终生难忘的荚好 回忆，他们对我的无私帮助和关心使我克服了许多困难，在此真诚的感谢他们。 另外，在研究生生活期间得到了师兄刘长权、陈中林、沙文兵、石涛、刘 吉鹏，师姐郎春蕾、高玲玲、陶爱萍以及在合肥工作的完永忠、王昌扬、池金 杰、陈红英等中专时期的同学的关心与帮助，在此一并深表感谢。 最后，我要特别感谢我的家人，长期以来他们不断鼓励我成长、成才，不 管我遇到什么困难，他们总是一如既往的支持我，没有他们的竭力支持，我不 可能完成研究生学业，衷心感谢他们对我的鼓励与支持。 中国古代有句话，叫做“太上有立德，其次有立功，又其次有立言，虽久 不废，此之为不朽。”( ) 。在尊敬的师长、亲爱的同学以及父母 亲人的关怀下，我对这句话有了更多的感悟，在以后的日子里，将以实际的学 习、工作践行信仰，表达由衷的谢意。 作者：张楠 2 0 0 5 年5 月1 8 目 第一章绪论 1 1 研究背景 十一届三中全会以来，我国开始了计划经济向市场经济的转变。这一转变 过程中出现的诸方面问题，比如社会问题、环境问题、可持续发展问题、三农 问题等等都与政府规制相关，其中国有企业的改革与政府规制之间的关系显得 尤为密切，成为政府规制改革的重点。基础产业具有的特殊地位和我国社会主 义市场经济的属性决定基础产业领域国有企业改革是关系到我国经济社会发展 全局的一个关键问题。政府与企业之间的关系是多种多样的，这种关系构成政 府的经济治理结构，包括政府的宏观调控、产业政策和政府规制三种形式。国 有企业改革的过程，实际上就是不断调整政府经济治理结构的过程，这一过程 大体经历了四个阶段：第一阶段从1 9 7 9 年到1 9 8 4 年，主要进行放权让利的改 革。第二阶段从1 9 8 4 年到1 9 8 9 年，主要进行政企分开的改革。第三阶段从1 9 8 9 年到1 9 9 2 年，是沉寂阶段。第四阶，从1 9 9 2 年直到现在，国有企业改革进入了 在社会主义市场经济体制的目标模式下建立现代企业制度的制度创新阶段。特 别是1 9 9 2 年党的十四大提出建立市场经济体制目标和1 9 9 3 年提出建立现代企 业制度，2 0 0 1 年加入世界贸易组织，十六大报告则进一步提出了完善政府的经 济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批的要求。 对原有的政府与企业的关系进行调整和重建成为历史性的任务，这意味着政府 经济治理结构转向以市场经济为基础的经济治理结梅转变。作为政府经济治理 结构组成部分的政府规制基础产业问题越来越受到了学术界、政界和实业界的 关注。 1 2 国内外的研究动态 西方学者对政府规制基础产业的研究开始于1 9 世纪。资本主义社会化大生产 的迅速发展使自由市场机制在基础产业领域优化资源配置的缺陷开始突显。经 济学者认为政府作为公共利益的代表，有责任从社会福利最大化的原则出发对 基础产业进行规制，提出了规制的公共利益理论。规制公共利益理论有个关 键的前提假设是政府能够始终站在公共利益的立场，实施公正、无私的规制。 但是，2 0 世纪7 0 年代，以( 美) 斯蒂格勒( s t i g l c f g j ) 为代表的规制俘虏理论 学者通过实证的研究发现，受到规制的产业共不比未受到规制的产业具有更高 的效率。因为政府对基础产业的规制往往是由被规制产业主动谋取的，并根据 其利益要求设计与运作的。公共选择学派把规制过程看成是一个寻租过程，认 为由于被规制企业有要求政府垄断权的动机，它们则会通过各种合法或非法的 努力，促使政府帮助建立或维持自己的垄断地位，以便获得高额的垄断利润。 规制俘虏理论和寻租理论对规制公共利益理论的关键前提( 政府规制目的的公 正性) 提出了质疑，2 0 世纪8 0 年代，理论界出现了放松规秘的呼声，( 美) 鲍英 尔( b a 哪0 1 ) 可竞争市场理论应运而生。可竞争市场理论指出政府的任务不是 去具体的决定产业的准入、价格等，而是降低产业的进入与退出的成本，形成 可竞争的市场环境，竞争的压力会促进企业提高效率，增迸社会福利。2 0 世纪 9 0 年代，随着博弈论、信息经济学的发展与日趋完善，规制激励理论成为政府 规制基础产业理论的新趋势。规制激励理论向以利润最大化为目标的企业提供 适当的激励，促使企业按照政府的意图，自觉作出提高社会福利的行为选择， 强调规制本身是一种制度安排，提出科学合理设计规制方案，保证规制的有效 性。 我国学者对政府规制基础产业的研究是从9 0 年代翻译和介绍西方规制理论 开始的。先后翻译出版了施蒂格勒( s t i g l 妇，g e o r g e j o s e p h ) 的产业组织和政府管 制、( 目) 植草益的微观规制经济学、史普博( d a n i e lfs p u l b e f ) 的管 制与市场等西方规制经济理论的经典著作。我国学者在借鉴国外政府规制基 础产业的理论与实践经验的基础上，立足我国经济、社会现实，对我国政府规 制基础产业的基本理论问题进行了初步探讨，并开展了一些具体领域的实证研 究。理论方面代表作有余晖的政府与企业：从宏观管理到微观管制、王俊豪 的中国政府管制体制研究) 、和政府管制经济学导论、张听竹的中国规 制与竞争：理论和政策和网络产业：规制与竞争理论、吕福新的中国经 济过渡的典型分析：特殊商品的市场化和政府规制、陈富良、万卫红的企业 行为与政府规制等。具体领域的有于良春、张伟的强自然垄断定价理论与 中国电价规制制度分析、胡家勇的论基础设施领域改革、迟福林的处在 十字路口的中国基础领域改革中国改革论坛丛书等。但是，总结起来， 由于我国理论研究起步较迟，社会主义市场经济正处于发展与完善的过程中， 以及可供使用的实证资料的缺乏，我国政府规制基础产业的理论研究基本上是 对西方规制理论的学习，创新不多；对我国基础产业领域存在的行政性垄断问 题研究不够深入；对具体产业的研究停留在定性说明上，能够定量分析，提供 可操作性解决方案的亦较为少见。 1 3 研究的方法与理论框架 本论文以辨证唯物主义与历史唯物主义的世界观和方法论为指导，坚持实 证分析与规范分析相结合、历史方法与逻辑的方法相统一，对政府规制基础产 业的基本理论问题进行分析与说明。( 参见附图：4 ) 1 4 研究目的与意义 本文研究的目的是在准确把握基础产业的经济特征的基础上，对我国政府 规制基础产业的绩效作出客观的分析，为我国政府实现基础产业规制以及政府 经济治理结构的科学化，提出建议通过本课题的研究有利于促进我国政府经 济治理结构的合理化，推进政府职能转变，提高政府规制基础产业的绩效与基 础产业的经济效益有利于加快基础产业的发展步伐，缓解基础产业产品的供 给不足，质量不高的瓶颈制约，实现经济产业结构的优化与升级，为国民经济 持续、健康发展提供更有力的支撑。 第二章政府规制基础产业的基本概念 理解与政府规制基础产业有关的概念是开展政府规制基础产业问题研究的 前提，而有关的文献对这些基本概念的定义却莫衷一是，为了使能对课题进行 清楚的论述，首先需要规范基本的观念。 2 1 政府规制的含义 经济学文献中使用的”规制”和”管制”以及”规管”均源自于英语 ”r e g u l a t i o n ”，规制的译法最早见于中国老一代经济学家朱绍文先生等翻译的 日本著名经济学家植草益所著的微观规制经济学。植草益说：”通常意义上 的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成经济的经济主体的 活动进行限制的行为。”。美国著名的规制经济学家丹尼尔史普博( d a n i e lf s p u l b e r ) 说：“规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改 变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。”。中国社会科学院工业经济 研究所研究员余晖在引用史普博的定义基础上，指出：在规制经济学里，规制 实质上指的是行政规制。东北财经大学肖兴志教授说：“规制是指政府对私人经 济活动所进行的某种直接的、行政性的规定和限制。”。浙江财经学院院长王俊 豪教授说：“政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者( 机构) ，依照 一定的法规对被规制者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。”。 新帕尔格雷夫经济学大辞典解释：规制指的是政府为控制企业的价格、销 售和生产决策而采取的各种行动。 基于以上对政府规制概念的考察，笔者认为政府规制是在市场经济条件下， 政府或其他组织机构以治理市场失灵为己任，依据有关法律、法规和规章，对 微观经济主体进行直接控制和干预的行政行为。这一定义所包含的意义有：政 府规制是建立在市场配置资源的基础之上，市场是政府规制的制度基础；规制 主体是政府，也可以是其他组织机构，主要指法律法规授权的能以自己名义行 使特定行政职能的非政府机构；政府规制的依据可以是法律，也可以是行政机 构制定的法规和规章；治理市场失灵是政府规制的目的和责任，并普遍采取直 接控制和干预的手段；规制对象是企业等微观经济主体的经济行为。 政府规制按内容一般分为两个部分：经济性规制和社会性规制。经济性规制 旧 植草益微观规制经济学【m 朱绍文，胡欣欣等译校，中国发展出版社1 9 9 2 年版： 3 0 4 丹尼尔f 史普博管制与市场 m 上海三联书店，上海人民出版社，i 9 9 9 ：4 5 肖兴志，张曼英日规制改革模式差异及体制成因 j 3 市场与发展，2 0 0 0 ( 1 0 ) ：3 4 王俊豪政府管制经济学导论 蛔北京：商务印书馆，2 0 0 l ：1 斯蒂芬布雷耶尔，保罗w 麦卡沃伊“管制与放松管制”载新帕尔格雷夫经济 学大辞典( 中文版) 第四卷 m 】经济科学出版社，1 9 9 2 年版：3 7 是指在存在着垄断和信息不对称等问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生 和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的 进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的 规制。经济规制又主要包括两类：一是以反垄断法为基础的，服务于一般经济 政策目标的规制，对企业垄断与不正当竞争加以限制，以促进公平争。二是对 个别具体产业适用的规制，如对某些产业政府直接介入的规定，对自然垄断产 业的进入限制以及对在位垄断企业供给产品或服务的价格、质量等义务的规定 等。社会性规制是与国民生命、健康及经济、社会、环境协调发展密切相关的 各种规范与制约、如防止公害与环境污染的政策、产品安全标准、职业许可弗4 度等等。本文所指政府规制为经济性规制。 2 2 政府规制与产业政策、宏观调控的关系 英国经济学者阿格拉( e i a f 峨a m ) 认为，产业政策是与产业有关的一 切国家的法令与政策。日本经济学家下边河淳和营家茂在其主编的现代日本 经济事典中指出：“产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以 全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参 与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、 金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。”日本经济学家并木信义指出， 产业政策就是一国的产业处于比其他国家落后的状态，或者有可能落后于其他 国家时，为了j j q 强本国产业所采取的各种政策。美国社会学家阿密塔伊艾特 伊奥利认为，产业政策就是计划，无非是用了一个“温和的，更加悦目的名词。” 美国的玛格里特迪瓦尔说：“部门政策鼓励向一些行业或部门投资和不鼓 励向其他行业或部门投资仍是产业政策讨论的中心。”美国学者查默斯约 翰逊( c h a l m e r sj o h n s o n ) 在产业政策争论中指写遵：“产业政策是政府为了 取得在全球的竞争能力打算在国内发展或限制各种产业的有关活动的总的概 括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三条边，它是对货币 政策或财政政策的补充。”我国经济学家周叔莲辞在中国产业政策研究中写 到：“产业政策是国家干预或参与经济的一种高级形式，它是从整个国家产业发 展的全局着眼而系统设计的较完整的政策体系，而不是仅仅只是关于某两个产 业的局部性政策。”。综上所述笔者认为产业政策就是政府从经济社会发展的战 略目标出发，依据经济发展的客观规律，以国民经济的产业部门为对象，运用 行政、经济、法律的手段实施的限制或鼓励产业发展的行为。 宏观调控是国家对宏观经济的干预。经济学上的“宏观”是指国民经济中的总 量，主要是总供给、总需求以及总价格、总就业量等。宏观调控是指国家运用 杨公仆，夏大尉产业经济学教程 m 上海财经大学出版社，2 0 0 2 年7 月第二版 2 4 l 一2 4 3 经济政策对这些总量进行调节促进总需求和总供给的基本平衡，以实现经济 的平稳增长。宏观调控这一经济职能并不是与国家共生的，而是在经济发展到 一定阶段后才出现的。在自给自足的自然经济的历史长河中，单个经济体之间 缺乏联系，没能形成彼此互相影响、互相牵制的社会总体经济，因而不存在宏 观调控的必要。宏观调控作为经济发展的客观要求，是以生产高度发展、存在 广泛社会分工的社会化大生产为前提的，是以商品经济获得相当充分的发展为 前提的。在这样的社会经济条件下，全部生产都已社会化，全部消费也已社会 化，社会生产总体的产品构成社会总供给，所有有支付能力的消费构成社会总 需求。同时，由于商显经济固有矛盾的发展，总需求和总供给又往往处于非均 衡的状态。在这种情况下，为了缓解由此造成的对生产力的破坏，保证经济的 平稳增长，国家需要对总需求和总供给进行调节，使两者趋向均衡。由此可见， 宏观调控是市场经济高度发展必然产生的经济总量失衡的产物，是商品经济发 展的内在要求，是现代市场经济条件下国家特有的经济职能。 宏观调控的对象范围是宏观经济运行中的经济总量，对总量的调节，有可 能对不同行业、部门产生程度不同的影响。但是，它的目的并不是针对某些行 业或部门，并不是要支持或抑制某些产业的发展。宏观调控的目的是促进总需 求和总供给的基本平衡，以保证现有资源得到充分利用。至于这些资源如何按 社会的需要分配于各个生产部门，则是由市场来调节。宏观调控并不是代替市 场调节的资源配置方式，而只是为市场对资源的优化配置创造必要的条件。 基于以上对政府规制、产业政策与宏观调控的概念的考察，可以看出三种手 段之间既有联系又有明显的区别。从联系上说，政府规制、产业政策和宏观调 控都是政府经济治理结构的组成部分，表现的都是政府对经济生活的干预。从 区别上说，宏观调控所体现的是国家对宏观经济领域的干预，作用的对象是宏 观经济总量。宏观调控与产业政策、政府规制的区别是明显的。笔者重点对政 府规制与产业政策的区别作出说明。首先从作用的性质来说，政府规制只是规 制那些市场机制不能发生作用的特定的产业部门，其作用的性质是弥补市场的 缺陷。产业政策实际上是国家按照自己设计的产业结构来分配资源，其作用的 性质是干预市场对资源的配置。其次从政策作用的对象来说，政府规制的作用 对象是企业的进入与退出、产品的价格、利润产业以及产品的质量、数量等具 体的微观的经营行为。产业政策作用的对象是行业和部门。是国家按既定目标 在这些部门优化配置资源，产业政策所体现的是国家对经济领域中产业部门层 次的干预。第三从作用的稳定性来说，政府规制是针对长期和广泛存在的问题 采取的解决对策，具有相对的稳定性，而产业政策往往是针对某一个或某一时 期出现的特殊问题的解决方案，时效性较强。第四从表现形式上看，政府规制 有一系列具体的法律、规章、条例、办法等组成，而产业政策只是作出方向性 与原则性的说明。最后，产业政策的是以市场经济规律为基础的利益诱导，依 6 靠财政政策、，货币政策来实施，政府规制需娶以强制力为后盾。( 参见附图2 ) 2 3 基础产业的含义 在辞海中基础的基本含义是：( 1 ) 把建筑物、机电设各等荷载传递给地 基的结构。( 2 ) 泛指事业发展的根本或起点。( 3 ) 特指社会发展一定阶段上的生 产关系的总和，即经济基础。基础产业是在产业结构体系中因关系到国民经济 发展而必须优先发展的产业，是决定一个国家基本生产函数的重要公共产品的 生产部门。依据产业结构发展的内在规律，基础产业发展的成功与否，直接决定 着整个国民经济发展的水平和效益。 基础产业也是按产业战略地位进行产业分类所形成的一种产业概念，指的是 在产业结构体系中为其他产业的发展提供基本条件并为大多数产业提供服务的 产业，其产出量的增加构成整个经济增长的先决条件。一般认为基础产业有广 义和狭义两种，狭义的基础产业是指经济社会活动的基础工业和基础设施和农 业。基础工业是重工业的重要组成部分。其产品主要是为重工业提供劳动对象和 劳动资科，还有些产品也可以直接为农业、轻工业和社会生活服务。基础工业包 括能源( 包括电力) 工业和基础原材料( 包括建筑材料、钢材、石油化工材料) 工业：基础设施是为满足发展生产和保证生活供应的共同条件而提供公共服务 的部门、设施、机构，例如：交通运输、港口机场、桥梁、通讯、水利和城市 给排水、供气、供电等公共设施。一个国家或地区的经济越发展，对基础设施 的要求就越高，基础设施越完善，经济活力就越有成效。农业则指农、林、牧、 渔业，有时还特别强调农业是国民经济的基础。广义的基础产业还包括一些提 供无形产品或服务的部门，如科学、文化、教育、卫生等部门，它们对社会经 济发展有深刻和长远的影响。本文按照狭义的基础产业的概念进行讨论，由于 农业具有许多不同于其他基础工业与基础设施的特殊性，为了突出研究的现实 针对性，提高论文的应用参考价值，农业也不宜一并讨论所以本文讨论的基 础产业是指经济社会活动的基础工业和基础设施。 2 4 政府规制基础产业的理由 由于理想状态下的完全市场经济所要求的产品无差异、市场里有众多的买 者与卖者、完全信息等一些假设条件在基础产业并不能成立和基础产业在资源、 技术、生产函数等系列问题上具有不同于其他产业的显著特性，在基础产业 领域自由竞争市场机制的作用不能达到优化资源配置、实现社会福利最大化的 d 的，需要政府对基础产业的实施规制。 1 自然垄断性( n a t u r a lm o n o p o l y ) 。经济学中最初对自然垄断的分析，是从 规模经济性入手的。传统的观点认为，自然垄断是指由于产业存在显著的规模经 济性，产品平均费用血线随产品市场容量的扩大而向下递减，以致单一一家企业 独占市场将比多家企业分享市场能够取得更低平均成本，从而使得社会总成本最 小( k a l l i l ，1 9 7 1 ) 。2 0 世纪7 0 年代末以后，越来越多的观点认为自然垄断未必只能建 立在规模经济性的基础之上，只要存在着所谓的成本的劣加性( s u b a d d i t i d i t y ， 又译作次可加性) 或范围经济性( e c o n o m i e so fs c o p e ，一家企业提供具有共同 投入品的各种产品要比多家企业分别提供其中一种产品节约成本) ，该产业就具 有自然垄断性质( b 8 u m o l ，p a n z a ra n dw i l l i n g ，1 9 8 2 ) 。 大多数基础产业具有自然垄断的性质它们在本质上拒绝竞争因为竞争不 仅不会降低生产成本，反而会导致低效和资源浪费。为了实现社会效益与经济 效益最大化的双重目标，这就需要政府规制，在基础产业的不同部门，根据自 身经济特征及运营的不同阶段、环节，引入有一定范围与限度的竞争，实现技 术经济的高效率。 2 外部性( e x t e r j o r ) 。基础产业具有公共产品的某些待征和明显的正的外 部效应。当经济行为单位的效用不仅取决于该单位的经济行为，而且取决于其 他单位的经济行为时。就存在着经济活动中的外部性。基础产业在产业链中的 基本特点在于它们处在产业链的起点。产业的前向关联效应大，往往制约着国民 经济其他产业的发展，成为其他产业发展的硬约束条件。从整个生产流程看，基 础产业是处在“上游”的生产部门。其提供的产品或服务是其他部门生产赖以进 行的基础性条件，( 1 ) 基础产业提供通信公用设施等：( 2 ) 基础产业提供的产品或 服务是其他生产部门( 也包括本部门) 生产和再生产时所必需的投入品，如能源和 原材料：( 3 ) 基础产业所提供的产品或服务的价格，构成了其他部门产品或服务 价格的组成部分。作为“上游”生产部门的属性，是基础产业的基本特征，由此 确立了其在国民经济中必须优先发展的地位。基础产业产品或服务的性能和价 格的变化，必然会对其他部门有所波及，产生外部效应。企业的效益往往体现 在公众的生活质量提高和社会生产其它部门的发展上。 外部性的存在导致经济活动的主体之间存在免费收益和成本得不到补偿等 不公平的现象，挫伤了经济行为主体的积极性，使经济活动的效率低下，而交 易费用的存在又使得人们难以达成协议，通过市场的方法解决。此时只有通过 某种制度安排，或提供产权界定，才能将外部性转化为个体的内部成本或收益。 政府规制可以迫使企业或个人考虑外部成本或外溢效益，因而，企业的外部性 经济行为应由政府干预来解决，把外部性经济转化为企业内部成本或收益的工 作也只能由政府机构来实施。 3 信息不对称( a s y m m e t r yo fi n f o r m a t i o n ) 。信息不对称是指市场活动的 参与人对市场特定交易信息的拥有是不相对等的，有些参与人比另一些参与人拥 有更多的信息，而且双方都知道这种信息分布状态。由于信息不对称，在市场交易 发生的前后分别可能引发“逆向选择”和“道德风险”，致使市场机制运行的结 果缺乏效率，甚至有可能造成市场不存在。 3 逆向选择( a d v e r s es e l e c t i o n ) 通常是指在信息不对称的状态下，接受合约的 一方一般拥有私人信息并且利用另一方信息缺乏的特点而使对方不利，从而使市 场交易的过程偏离信息缺乏者的愿望。交易中一方希望得到高质量产品，而另一 方却只愿意提供低质量的商品，信息不对称使低质量商品把高质量商品逐出了 市场。由于这种交易如果达成则对一方有利，而另一方受损，从而不能满足帕累托 效率使交易双方共同得到剩余的条件。 道德风险( m o r a lh a z a r d ) 通常是指交易合同达成后，从事经济活动的一方在 最大限度地增进自身效用时作出不利于另一方的行动。由于不对称信息和不完 全的合同使负有责任的经济行为者能不承担他们行动的全部后果，这引起市场交 易各方的效用冲突，导致市场的低利率。 规制的目的在于降低得到信息的成本，特别是在以下三种情况下，需要政府 的规制：一是供给者通过使消费者上当受骗而获得利润，而这时，消费者可得 到的诸如由民事法庭判定的法律补偿比规制的代价更高；二是消费者不可能轻 易地对收集到的信息作出评价，而犯错误的代价很高，比如在某一特定的航线 上的安全方面：三是根据某些理由，市场的供给方面不能提供所需要的信息。 4 固定成本的沉淀性( d e p o s i to ff i x e dc o s t ) 。基础产业由于技术特性， 一般需要一次性进行大规模的投资，零星的投资往往无效。而且项目投资建成 后，固定资本由于有很强的长期使用性质，折旧需要很长的时间，同时设备具 有较强的专用性很难把设备转化为其他的用途，故固定成本的“沉淀性”很大。 由于沉淀成本很大，在成本弱增的产出范围内，为了实现较高的生产效率，应该 由一家或少数企业垄断经营。如果多个企业展开竞争，可能导致经济效率无法提 高和巨大的资源浪费。例如：在基础产业中，能源和原材料工业部门属于资本 密集型部门，需要大量投资，交通( 如铁路、公路、机场、港口等) 和城市基础设 施则必须一次性进行大规模投资，并且资金一旦投入就很难收回，也难以改作其 他用途。通常的做法是，政府赋予特定企业以垄断经营权，从制度上确保垄断供 应，并对其价格和服务进行规制。 5 产品与服务的必需性( p r e 代q u i s i t eo fp r o d u c ts e r v i n g ) 。基础产业一 般都直接为社会公众提供日常生活所需的基本服务和为其他产业提供能源、原 材料等，其提供的产品具有生产必需性和公共服务的性质，表现在其需求弹性 小，与居民日常生活息息相关。基础产业的这些服务包括供水、供电、供气、 邮政、电信、铁路、航空等。产品与服务的必须性决定了需要保证基础产业的 产品与服务的价格的合理性、供给的稳定性和质量的可靠性，而完全依照市场 经济规律进行调节以实现上述目标是没有保障的。因此，政府需要对企业的市 场准入、生产过程、价格、产品质量等进行规制，以保证生产、生活的顺利进 行。 9 第三章政府规制基础产业的理论评述 早在1 9 世纪一些学者就开始了对政府规制基础产业的研究。约翰斯图亚 特穆勒( j o h ns t u a r tm i l d 是1 9 世纪英国著名经济学家和哲学家，在其经典名著 政治经济学原理( 1 8 4 8 年第一卷第9 章) 中曾经强调像铁路这样的运输设施 的重复建设是不经济的，对公众具有重要意义的事业政府决不应放弃控制权。 因此，他被誉为规制理论的创始人。此后，西方学者在经济发展的不同阶段， 适应当时经济发展的现实要求，对政府规制基础产业提出了一系列的理论主张。 3 1 实证理论的规范分析：公共利益理论 规制规范分析产生于1 9 世纪，主要代表人物有( 英) 查德威克( c h a d w i c k ) 、 ( 英) 马歇尔( m a r s h a h ) 、( 英) 庇古( a gp i g o u ) 、( 美) 德姆塞茨( d e m s e t z ) 、 ( 美) 威廉姆森( w i l l i a m s o n ) 等。规制规范分析学派的主要观点是：在市场 经济活动中，由于自然垄断、外部性、信息不对称等原因导致市场在配置资源 时出现低效率，而这种低效率仅仅依靠市场机制自身的调节机制无法克服，或 者成本太高。此时，政府作为公共利益的代表，就应当从公共利益最大化的角 度出发，对经济活动进行干预，以纠正市场失灵。规制的公共利益理论是以市 场失灵和福利经济学为基础的一种规范分析，它是建立在政府能够始终站在公 共利益的立场上，以弥补市场失灵、提高资源配置效率与追求社会福利最大化 为己任对经济活动实施公正的规制。规制的公共利益理论在相当长的一段时间 被广泛接受，但是政府是否能够始终站在公共利益的角度实施公正的规制是一 个难以证明的假设，而且即使政府能够作到大公无私，那么有没有能力实际施 行无私的规制也是个问题，政府规制的公共利益理论渐渐受到人们的质疑。 3 2 规制俘虏理论 规制俘虏理论是在规制的公共利益理论在解释现实经济生活遭遇困难的情 况下出现的。规制俘虏理论抛弃了公共利益理论的前提假设，采用了实证的分 析方法，指出政府规制基础产业的原因并不是因为市场机制的在资源配置上表 现出了缺陷，而是因为政府被特定的利益集团所俘虏，政府的规制机构变成了 满足特定利益集团的要求的工具。规制俘虏理论在国家拥有垄断性强力资源， 特定利益集团从追求自己利益最大化的理性前提下，得出政府规制的产生是为 满足产业对规制的需要的结论。 1 斯蒂格勒( s t i g l c r ，g j ) 理论：生产者总能赢。( 美) 斯蒂格勒于1 9 7 1 年在 经济管制理论中指出；“经济规制的中心任务是解释谁是规制的受益者或 受害者，政府规制采取什么形式和政府规制对资源分配的影响”。斯蒂格勒运 用经济学方法分析规制的产生，规制作为经济系统的一个内生变量由规制需 l o 求和规制供给共同决定。斯蒂格勒分析的最初前提是：强制力是政府的根本资 源，某利益集团能劝说政府为其利益而运用强制力改善该集团的福利。另前 提在于各规制机构的行为选择是理性的，都追求效用最大化。结论提出规制通 常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为规制产业自己服务的，规 制的供给与利益集团收入最大化行为的要求相适应，通过规制利益集团可增加 其收入。并且他通过实证的研究得出了受规制产业并不比无规制产业具有更高 的效率和更低的价格，对公共利益理论提出质疑。 斯蒂格勒理论的在得出“规制由产业谋取，并主要根据其利益来设计和运作” 的结论的基础上，进一步证明了规制倾向于使组织良好的集团收益。对于生产 者与消费者两大集团来说，生产者相对于消费者来说具有数量少、掌握的信息 较充分、占有的经济资源较多等优点。因此，生产者之间只需要少量的交易费 用就可以组织起来，对政府规制机构的影响具有明显的优势。而且对于同样的 一笔收入，由于生产者数量少于消费者，规制带来的生产者的平均收益要高于 消费者的损失，生产者比消费者具有更强的俘虏规制机构的动机，所以最后的 规制结果必然是有利于生产者。 2 佩尔兹曼( s p e l t z m a n ) 理论：生产者和消费者都能赢。佩尔兹曼是斯蒂 格勒在芝加哥大学的同事，1 9 7 6 年，佩尔兹曼在斯蒂格勒研究的基础上，假定 规制机构追求的目标是其获得政治支持的最大化，而一项规制措施的实行往往 在使一方获利的同时使另一方蒙受损失，这样规制机构就需要在生产者支持与 消费者的支持之间进行选择，以达至q 政治支持最大化的目标。 佩尔兹曼假定规制者有不同的无差异曲线，分别代表产生不同政治支持的所 有价格和利润组合，无差异曲线的斜率为正，这表明如想获得同等政治支持的 话，价格较高( 消费者支持减少) 时的利润必定较高( 使产业支持增多) 。佩尔兹曼 证明了最优规制价格处于利润为零时的竞争性价格与产业利润最大化的垄断价 格之间。 由此可以得出结论，规制者不会只考虑某一个集团的利益而完全不顾另一个 利益集团的要求，会在两者之间选择最优的组合，即生产者和消费者的利益都 必须兼顾。从这个结论推理，可以知道那些产业会受到规制。如果某一产业在 缺少规制之下实现的均衡价格接近于佩尔兹曼证明了的最优规制价格，则规制 不可能发生。而如果市场自发形成的价格偏离最优规制价格，政府就会实施规 制，以获取最大化的政治支持。最有可能被规制的产业是那些或具有相对竞争 性或具有相对垄断性的产业，在竞争性产业中生产者将从规制中大量获