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政府在物业管理中的作用分析 摘要 本文首先分析了政府制定物业管理政策法规的背景及目的。然后 运用产权、政府行为理论及经济分析的理论和方法，针对中国物业管 理市场在形成过程中的一系列问题如物管公司和有关部门的职责分工 问题、服务收费问题及合同管理问题等，尝试分析政府在其中所起的 作用。具体在以下几个方面进行了深入分析：1 物业管理市场中的公 共物品、外部性：2 政府可能发挥作用的区间范围；3 现行角色的困 境及原因；4 按市场化资源配置规则可引出的推论及建议。最后，本 文提出有利于政府制定有关物业管理的政策法规的结论。 关键词：物业管理政府公共物品外部性产权 交易成本 政府在物业管理中的作用分析 a b s t r a c t t h i sp a p e r 娜a n a l y s e st h eb a c k g r o u n da n dp u r p c i s eo f , s o m e p o l i c i e s , l a w sa n dr e g u l a t i o n s t h e g o v e r n m e n td r e wu p a b o u tt h er e a le s t a t em a n a g e m e n ti nv i e wo fas e r i e so f p r o b l e m s i nt h ef o r m a t i o no fr e a le s t a t em a n a g e m e n tm a r k e t , s u c ha st h e d i v i s i o no fl a b o rb e t w e e nr e a le s t a t em a n a g e m e n t c o m p a n y a n d e v e r yd e p a r t m e n t c o n c e r n e dw i mr e a le s t a t em a n a g e m e n ts e r v i c e c h a r g e , t h ep r o b l e m s o fr e a le s t a t em a n a g e m e n t c o n t r a c t s ，a n d s o o n i tt h e n a t t e m p t st oa n a l y s i st h er o l eo f t h eg o v e r n m e n ti nr e a l e s t a t e m a n a g e m e n tb yu s i n g t h e t h e o r y o f p r o p e r t yr i g h t s 、 g o v e r n m e n t b e h a v i o r sa n do t h e re c o n o m i c t h e o r y a n dm e t h o d sa s f o l l o w s ：1 t h ep r o b l e mo fp u b l i cp r o p e r t ya n d e x t e r n a l i t yi nr e a l e s t a t e m a n a g e m e n t m a r k e t ；, 2 t h es c o p et h a tt h eg o v e r n m e n t m a y p l a y a n i m p o r t a n t r o l e ；3 t h ed i f f i c u l tp o s i t i o na n d i t sr e a s o n so ft h e c u r r e n tr o l eo ft h eg o v e r n m e n t ；4 t h ed e d u c t i o n sa n d s u g g e s t i o n s c a u s e d b y t h er u l eo fm a r k e t l i z a t i o nr e s o u r c e sd i s p o s i t i o n a tl a s t , i t p u t sf o r w a r ds o m eu s e f u lc o n d u s i o n sf o rt h eg o v e r n m e n tt o f o r m u l a t es o m e p o l i c y 、l a w sa n dr e g u l a t i o n sc o n c e m e d w i t ht h e 政府在物业管理中的作用分析 r e a le s t a t e m a n a g e m e n t k e t w o r d ：r e a l e s t a t e m a n a g e m e n t p u b l i c p r o p e r t ye x t e r n a l i t y 政府在物业管理中的作用分析 政府在物业管理中的作用分析 l引言 近年来，随着物业管理的兴起，传统的由房管所对居民住宅进行管理的体制 己逐渐为物业管理公司的管理所取代，这一原先由政府提供的住房福利措施随着 住房制度的改革己不复存在。作为新兴的行业物业管理，在其发展过程中逐渐 暴露出许多问题，政府就这些问题的产生制定了相关的政策法规，这些法规在物 业管理发展过程中是否行之有效昵? 为做好分析，笔者通过调查大量资料和有关 的物业管理法规并采用实证和规范的分析方法，对这些政策法规( 如附表所示) 出 台的背景、原因、目的以及对物业管理的影响进行探讨。 表1 1物业管理全国及地方部分法规大事年表 1 9 9 2 - 0 6 - 15公有住宅售后维修养护管理暂行办法 1 9 9 3 城市住宅小区竣工综合验收管理办法 1 9 9 4 0 3 - 23城市新建住宅小区管理办法 1 9 9 4 - 0 4 - 2 5关于贯彻建设部令3 3 号实施意见的通知 关于建设部城市住宅小区建设试点单位，贯彻建设部 1 9 9 4 第3 3 号令的通知 1 9 9 4 一1 1 一0 1 深圳经济特区住宅区物业管理条例 1 9 9 4 城市新建住宅小区管理办法 建设部关于印发全国优秀管理住宅小区标准及有 1 9 9 5 关考评验收工作的通知 北京市关于居住小区物业管理企业与各专业管理部 1 9 9 5 一0 8 门职责分工的规定 l9 9 6关于物业管理培训工作有关问题的通知 l9 9 6 一0 3 一0 1 城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法 关于实行物业管理企业经理、部门经理、管理员岗 1 9 9 6 一0 9 一0 5 位培训持证上岗制度通知 1 9 9 6 0 9 2 0深圳经济特区住宅区物业管理条例实施细则 19 9 6 上海市物业管理企业资质等级管理暂行办法 1 9 9 6 上海市商品住宅物业管理服务收费暂行办法 政府在物业管理中的作用分析 四川唐城镇住宅区物业管理暂行办法，四川省 1 9 9 6 物业管理公司资质管理规定 沈阳市住宅小区管理办法， ( 住宅小区管委会管 1 9 9 6 理办法，物业企业有关资质审查办法与审批管 - 理规定，住宅小区居民公约示范文本 1 9 9 6 上海市商品住宅物业管理服务收费暂行办法 19 9 7 - 0 4 - 0 3 关于加强公有住房售后维修养护管理工作的通知 常州市住宅小区物业管理企业与各专业管理部门 1 9 9 7 - 0 4 - 0 7 职责分工的规定 1 9 9 7 常州市市区住宅区物业管理暂行办法 19 9 7 - 0 7 - 0 1 上海市居住物业管理条例 】9 9 7山东省城市住宅小区管理暂行办法 物业管理委托合同示范文本，福州市物业管理 1 9 9 8 企业资质管理规定 本文运用产权、经济分析的理论和方法，针对中国物业管理市场在形成过程 中的一系列问题，尝试分析政府在其中所起的作用。具体在以下几个方面进行了 深入分析： 1 物业管理市场中的公共物品、外部性： 2 政府可能发挥作用的区间范围； 3 现行角色的困境及原因； 4 按市场化资源配置规则可引出的推论及建议。 政府在物业管理中的作用分析 2 政府有关法规措施出台的背景、原因及目的 2 1 不同历史条件下，政府在房管中起的作用 在传统的住房体制下无非是房管所直管房及企业自管房两种房管方式。对 于房管所赢管的公房，其房屋的维修、养护由房管所负责。而在企业自管房中， 从买地建房到管房、修房的一系列工作都由企业承担。企业除承担建房费用外， 还需负担房屋及其配套设施的维修费用；住宅区的绿化、治安，水电费的收取以 及计划生育等都由企业的有关部门负责，作为政府的行政管理联结社会的末梢 居委会，也由政府委托给企业，由企业组成人员负责对住宅区域进行行政管理， 企业承担了一部分政府的职能。传统的房管体制下，实行的是实物分配的住房方 式，居民住房只需缴纳少量的租金。这和我国居民的工资中不含有买房费用有 关，居民住房，只需缴纳少量租金，具有福利性质，政府和企业承担了管房、修 管的责任。住房管理表现为政府作为住房所有权的主体，对自己财产实旌的一种 产业管理行为，而且仅仅局限于住宅区房屋单体建筑的维修和使用管理，极少关 心房屋以外的周边环境、绿地等配套设施，更不涉及提供保安、卫生、幼托教 育、娱乐、交通和商业等方面的服务：在住宅区内又是由居民委员会、公安、房 管、商业、水电、环卫等部门进行分割管理，这样就难以形成一个社区。管理的 不统一和不协调，降低了管理的效率和效益。由于房管部门作为事业性单位，对 住宅区物业的维修和管理，采取无偿或低偿服务，房屋出租又是低租金，从而不 仅无力改善住宅区的居住环境和住宅质量，而且维持低水平的“养房”都难以为 继。8 0 年代初全国直管房约2 亿多平方米，1 9 8 1 年维修补贴3 3 1 5 亿，每平米 1 5 元，据测算8 0 年代末建筑面积年维修费4 7 元，财政不堪重负。住宅管理 成了国家财政的一个大包袱，住宅建设陷入了低租金、低效益、低水平的恶性循 环怪圈。 随着住房体制改革的进一步深入。公房出售及住房商品化的推行，逐渐出现 了楼宇的产权多元化，传统的房管所或企业的房屋管理部门对维修工作更缺乏信 心和能力。尤其是住宅的公共设施，如排水系统、电梯等的修缮成了不同产权主 政府在物业管理中的作用分析 体相互推让的必然。物业管理的出现被认为可能解决各产权部门对房屋的管理， 有利于改变传统的行政性的、福利性的住房制度解决政府福利负担过重的问 题。在由福利性的住房制度下的政府企业负责房屋修缮转向综合性、专业化、企 业化经营的物业管理公司时，物业管理的过程中，政府需重新界定角色明确其作 用功能，以利于推进物业管理的发展。按制度经济学理论，这实际上是一个制度 创新的过程。 2 1 1 总体制度环境 一 2 1 1 1 改革前的福利分房制度 改革前我国的城市住房制度是从革命战争年代沿袭下来的，把住房作为社会 福利分配给职工。建国初期，公有房产仅为全国房产总数的1 5 ，私人资本主 义的个体房产经济占绝对优势，但是到了1 9 5 7 年统计，因为有了1 9 5 6 年对资本 主义工商业的社会主义改造( 即对私改造) 全国城市公有房产占总数约为4 5 ， 这是确立房地产业公有制的第一步，并使之成为完成城市全面的社会主义改造的 一个不可缺少的组成部分，同时也在城市房地产所有制关系上向单一的全民所有 制形式走了第一步。到了1 9 5 8 年，国家对私有房产进行了第二次改造，城市房 产公有化程度又提高了一步，加上建国后十几年国家投资的住宅建设，到1 9 6 6 年，据统计，全国公有制房产占全国总房产数的8 0 以上。第二次改造既扩大 了改造面，又把大量严重失养的房产转嫁给了国家使国家在经济上背了包袱， 城市房产的公有化，使得政府作为房产所有权的主体承担了房屋的供给责任， 在计划经济下，这种住房制度的特征概括起来有三个方面：第一个特征是“国家 包”。城市住房基本上由国家和全民所有制企业建造，然后分配给职工和居民， 结果形成了住房是由国家“包下来”的观念；第二个特征是“实物分配”。国家 或企业建好住房以后，不是把房屋当作商品卖给职工，或按商品化的租金租给职 工，而是用人单位根据工作年限，职称，需要房屋的情况排队，用行政手段进行 实物分配，形成了住房“非商品”的观念：第三个特征是“低租金，高补贴”。 国家向使用者收的房租仅是“名义”房租，全国平均每平方米使用面积月租 0 1 3 元，仅仅是成本租金的i 6 ，连维修费都不够。住上公房的居民，实际上每 月都享受着国家或企业的补贴，住房越多，享受补贴越多，住房就成了职工工资 政府在物业管理中的作用分析 以外的一种实物工资，结果形成了住房是“福利品”的观念。这种传统的城市住 房制度是在解放初期我国的经济环境还处于十分困难的情况下形成的，当时在低 下的生产力水平条件下，实行低工资、低物价政策，是有一定的历史理由的，也 是可以理解的，但是后来在理论上否认了住房的商品性，在实践中又把住房作为 体现社会主义优越性的福利品，从而强化了这种传统的城市住房制度。因此，传 统城市住房制度的实行有它的历史客观性，而且在一定时期对保障人民基本生活 起了积极作用。但是，随着城市人口的增长，职工队伍的扩大，以及商品经济的 发展，传统城市住房体制的弊端越来越明显地表现出来了。 首先，城市住房由“国家包”但又包不下来，导致了住房供求矛盾的紧张。 就我国目前所处的社会主义初级阶段，经济还很不富裕，国家财政十分有限，不 可能拿出更多的资金建房。住宅建设受资金短缺制约；另一方面，我国人口曾一 度失控，人口的自然增长过快需要住房的婚龄青年增加过多，加上我国是发展 中国家，工业化必然带来城市人口的机械增长，农村人口流入城市，对于住房的 需求日益增大；同时随着居民生活水平的提高，随着家庭结构、生活习惯的变 化，如年轻夫妇与父母分开住，家庭结构小型化，即使按最低供给水平和标准， 对房屋的基本要求也不断增长。 其次，低租金，以租不能养房给人民生活带来后顾之忧。住公房职工月租 金标准只占工资的l 3 。每平方米使用面积月租金只有0 1 3 元左右，这种 制度同低工资相适应，对保障人民生活起过一定的历史作用，但随着职工工资提 高，物价总水平的上升，住房建设成本提高，而房租并末提高使本来就偏低的 租金水平显得更低了，相当长的时间内房租还不到成本租金的1 6 ，除去必须开 支的管理费之外能用于修房的资金很少。虽然有些城市地方财政拨给一部分修 缮补助费，但是远不能满足修缮补助的需要，城镇房屋失修失养严重。据统计， 由于房租不够维修费用，致使全国约占5 0 的住宅失修失养；危房面积高达 3 0 0 0 多万平方米，占整个住房面积的7 3 。即使居住水平较高的北京市，其直 管住宅完好率只有1 6 4 ，破损房屋占5 6 8 危房占7 1 。同时，还加速 了住宅的损耗和淘汰。1 9 8 0 年全国因维修和保养不足而淘汰的房屋面积为8 0 0 万平方米。1 9 8 2 年上升到1 3 1l 万平方米，1 9 9 0 年则达到2 1 0 0 万平方米。 政府在物业管理中的作用分析 最后，低租金刺激住房消费膨胀，l ! ； 不利于按劳分配原则的贯彻。由于房租 很低仅占家庭的2 ，刺激人们多要房要好房，造成住房需求刚性上升。住公房 的职工，还享受国家和企业的暗贴，住房越多，享受暗贴越多，同劳不同酬影响 了按劳分配原则的贯彻挫伤了职工的生产积极性，诱发种种不正之风。尤其是 在公房分配过程中出现的问题，一方面许多人多要房另一方面许多住房困难户 及无房户的要求得不到解决。而计划经济下居民要求的权利在计划经济理论下应 是平等的，因此，由于居民之间的攀比造成对住房需求的进一步扩大，政府承担 的增加住房的压力也越来越大。总之传统的住房制度在其建立初期，有一定的 历史理由，也起了一定的积极作用。但是随着经济的发展其弊端日益显露出 来，已严重不适应经济改革和经济发展的要求。这使得政府面临改善住房条件同 财政资金不足的矛盾：一方面政府要满足不断增长的住房需求和改善住房条件的 要求。随着城市人口的不断增加，家庭人员的增多，使得对住房需求不断扩大。 一部分住房特困户也要求政府承担解决住房困难的责任，而且随着经济的发展， 职工工资的提高，使得即使是有房的居民也对住宅提出了更高的要求，希望改善 住房条件。提高住房面积，重视住房的成套率，要求有厨房、卫生间、卧室分设 的成套住宅，要求住宅附近环境的优化、美化，配套设施的齐全。传统的福利性 的住房制度，使得居民对住房需求不断扩大，要求也不断提高：而另一方面，国 家财政负担过重。建国以来，国家为城镇居民建房投资近2 0 0 0 多亿元。特别是 8 0 年代中期平均每年建房投资约2 0 0 多亿元，加上各种住房补贴，国家每年用 于住房方面的资金约有3 0 0 多亿元，而我国的低房租使得不仅国家每年用于建 房的投资不能回收，还耍增加大量的住房维修、管理等资金，国家建的房子越 多，背的包袱越重。据统计，每年国家要补贴几百亿的资金，如1 9 8 7 年为2 7 0 亿元，1 9 9 0 年增加至4 1 6 亿元。至1 9 9 2 年达到了6 7 0 亿元，平均每年递增8 0 亿元。财政收入在应付食品、副食品、轻纺工业用品等方面已捉襟见肘，根本无 力提供大量的住宅新增供给，现有住宅经过3 0 余年的运行，仅靠少量的租金和 财政补贴远不能满足维修养护的需求，使得8 0 年代成为危房改造呼声最高的年 代，而这一矛盾的解决只能依靠于住房制度的改革。 2 1 1 2 住房分配货币化 政府在物业管理中的作用分析 所谓住房分配货币化，是指在住房社会再生产过程中最终消费者以有偿货币 方式取得住房。也就是按照职工工资、工龄、业绩、住房现状等以货币、住房基 金、住房有价证券的方式来取得住房。其核心在于将原来的住房实物分配转化为 货币工资，提高职工工资中的住房消费含量，并让其体现在劳动收入分配之中。 在原体制下的国民收入要素分配中，居民收入中有很大一部分被国家留下统筹安 排，如医疗、养老和住房等，其中住房是比重很大的一部分。现在推行的“货币 分房”，就是沿着将国民收入要素分配中职工用于住房开支的部分“还原给职 工”的思路迈出的重要一步。它是计划经济体制下形成的福利住房制度向市场经 济体制下转换的新住房制度的特殊产物，也是建立住房商品经济和深化房改关键 的突破口。 住房分配货币化的意义，首先在于它不仅仅改变了现有的住房分配形式，而 且从根本上动摇了旧的住房制度。实物化分配方式是与自然经济相联系的，货币 化分配方式是与商品经济密切相关的，与落后的自然经济相比，实施住房分配货 币化无疑是一个进步。其次，住房分配货币化的实施切断旧的住房体制延存的 脐带。就现行的住房分配方式而言，一方面新机制的产生在一些地区已发生作 用，如山东省从1 9 9 8 年1 月起大力推行住房分配货币化的实施，从1 9 9 9 年1 月 起将在全省全面取消福利性分房。另一方面，旧的福利性无偿住房机制仍在一些 地区运行，其中包括部分财政困难的地区或经营亏损的企业，暂时还不可能实行 住房分配货币化，对比一些有条件有能力的地区和企业事业单位，则会较快地取 消实物无偿分房的方式，这实际上就是切断了1 日住房体制延存的脐带。再次，住 房分配货币化奠定了新的住房制度的基础。住房新制度的建立，在于确立以住宅 为商品进行市场交易为标志，而真正的商品化住宅市场是以明晰的多元化住宅产 权主体格局为前提的。住房分配货币化恰恰在创造这一前提，由于住房分配货币 化引起住房商品化产权主体的变化，从而奠定了新住房制度的基础。不过，通过 对目前实施的政策的效果，本文认为，“货币分房”也仅仅是一个需假以时日的 过渡阶段，距离住宅市场化还有一个漫长的过程，使得物业管理成为必要和可 能。 政府在物业管理中的作用分析 2 1 2 直管房 在住房管理体制方面，长期以来，我国对公有住房实行的是政府统分包修的 计划管理模式。直管公房主要由房管局进行管理，房管部门把自己看成一种行政 管理部门，所以对住宅区物业没有经营的思想，而主要依靠单一直接的行政管 理。对直接经管的公房采取统收统支。实报实销的办法，即不计成本，也不讲盈 利。这样就出现了管理不到位。维修质量和及时率难以保证，房管部门与居民之 闯矛盾重重。由于房管局( 所) 作为事业型单位，对住宅区物业的维修和管理，采 取无偿或低偿服务，房屋出租又是低租金。从而不仅“养房”不够，而且无力改 善住宅区的居住环境和住宅质量，提供居民所需的各类社会化服务。住宅管理成 了国家财政的一个大包袱，住宅建设陷入了低租金、低效益、低水平的恶性循环 怪圈。 同时，房管局对住宅的管理仅限于低水平的维修养护。而其他一些管理服务 则由相应的各行政部门负责。如清运垃圾。由环卫部门走街串巷，直接入户收 取；电费水炎直接由住户轮流收费集中交纳：由城市排污系统保证公共厕所无污 水；住宅区的绿化由园林部门负责；多层住宅由环卫部门一年清扫一次等，而房 管所对住宅区并无综合管理。综合管理是指不仅对房地产物业及其设备进行管 理，而且更注重对房地产物业的周边环境。如房屋的公用区、庭院绿化区、公共 设施以及环境卫生、甚至交通、教育、文化娱乐和区内的商业服务等都进行管 理，更重要的是还要协调管理区域内的人际关系和公共关系，通过管理和服务来 创造一个和谐向上的人际环境。而房管所的行政管理及资金短缺和使用的低效 益，使得一方面房屋缺乏有效的管理，另一方面市、区房管所的亏损无法承受， 政府的财政拨款无以为继，所以区房管所在房改后的今年己几乎消声匿迹。 最后值得指出的是，“徐虎”精神只能作为一种道德感召措施它在客观上 无法按制度化、契约化市场规则推广到每一个人( 就蒙不可能狠批私字一闪念， 灵魂深处爆发革命一样让每个房管员、维护工坚持一辈子) 。 政府在物业管理中的作用分析 2 1 3自管房 一些大中型企业为解决职工的住房问题，在城市中自行投资建房或购房，或 由国家划拨给企业的公房，这些房产的管理由企业的房管部门负责。由于单位自 有的房产管理部门构不成企事业单位房产的真正法人，在房产的经营管理上往住 处于无权地位；另外，事业型的法则使建房、管房、修房等由管房部门包到 底，形成了不计成本，不讲效益、实报实销的管理方式。其结果使得房产不仅未 能为经济实体带来的效益，反而成为企事业单位进而最终成为国家财政的沉重包 袱。与此同时，公房的租金流失严重。企业职工住房缴纳租金，其租金流失主要 有：一旦公房地处闹市、车站码头、临街、路边，可作为店面使用，于是有的人 就改变房屋用途，自己或家庭成员开店，但没有到房管部门办理变更手续有的 月租金只几十元。开店后每月可赚几千，甚至上万；二是将公有住房转让给他人 开店，开办公司或设立办事处、发廊等。这里叉有两种形式：一种是没到房管部 门办理变更手续。便直接将公房转让给他人特别是转让给个体户、外来户，职 工成了二房东。他只缴纳少量租金，而自己收取了上千元，甚至上万元；另一种 虽然到房管理部门办理了变更手续，明里交给房管部门房租，暗里仍交给“二房 东”一笔钱，这笔钱远远超过了房租；三是以换房为名将沿街可作为店面的房 屋调给他人，收取一笔高额的补贴费。这笔补贴费可以是几千，也可以是几万， 主要视地段而异。 我国改革前的福利性的住房制度经过几十年的实践己显露出种种弊端，难以 为继。因此，客观需要改革现行的福利住房制度。过去，在规则和观念系统中， 把住房一直作为福利品分配给职工，并且被认为是社会主义制度优越性之一。但 随着改革的深入，住房的商品性己为人们逐渐认识，住房既然是商品，就要求实 行商品性经营，纳入市场供求规则系统，由市场中厂商( 发展商) 和家庭供、求 均衡决定资源和产出和配置，而不应继续作为福利品来分配。同时福利性住房制 度无法体现按劳分配原则，挫伤了职工的生产积极性，诱发种种不正之风，从而 加剧了住房的紧缺。改革福利性住房制度，有利于改变分配关系和交换关系，运 用经济手段减少住房分配中的不平等，消除住房分配不公和不正之风，进一步贯 彻按劳分配原则；再者，改革福利性住房制度，也是改善人民生活，引导合理消 政府在物业管理中的作用分析 费的客观要求。衣食住行是人类生活的四大基本条件，其中住房既是重点又是难 点。我国的住房消费长期处于很低的水平，其原因：一方面是人多地少，生产电 不够发达所致：另一方面也是长期实行福利性住房制度的必然结果。我国城镇职 工生活费支出中房租所占比重一直很低据调查，1 9 5 7 年是2 3 2 ，1 9 6 3 年是 2 6 1 ，1 9 8 0 年为1 5 ，1 9 8 4 年为1 3 9 ，1 9 8 8 年为0 7 1 ，1 9 9 2 年至 1 9 9 5 年为预测数。见表2 1 3 1 ，在发达国家住房消费支出一般占个人消费支出 的8 3 一1 3 5 。 衰2 1 3 11 9 9 2 - - 1 9 9 5 年我国城镇居民消费需求结构表( 单位：) 指标 1 9 9 2 龟1 9 9 3 锥1 9 9 4 包1 9 9 5 正 食品 5 2 9 25 1 3 75 0 2 74 9 3 7 衣着 1 4 3 91 4 4 01 4 4 01 4 4 0 住房 1 8 62 0 92 2 62 3 8 燃料、水电 3 7 44 1 84 2 04 2 3 家庭用品 1 4 1 21 4 2 01 4 4 61 5 0 0 医疗 2 + 1 92 1 22 3 72 5 0 文教4 9 5 4 9 85 0 05 0 3 交通通讯 1 4 71 5 71 6 41 7 0 修理服务 2 9 53 2 53 3 43 6 3 其他 1 4 11 8 42 0 61 7 5 资料来源：信息世界1 9 9 4 年第2 期 我国这种低投入，只能维持很低的住房消费水平，导致我国城市住房条件长 期得不到改善，同时，由于房租在生活费用中所占的比重过低，人们将消费转向 耐用消费品，造成了对市场的强大压力。目前耐用消费品购买已趋缓和，居民储 蓄已达5 万亿左右，人们正持币待购，如不加以引导，也有可能会冲击市场并形 成通货膨胀压力，所以无论从改善人民生活的角度，还是从合理引导消费的角度 看，改革福利性住房制度都将是一个重要举措。 随着社会心理承要能力的逐步增强，经过1 0 多年的改革实践。加之人们迫 切期望改善现有的居住条件，住房制度改革赢得了大多数人的认同和支持，新的 住房观念正在形成，人们的社会心理承受能力不断提高为改革福利性住房制度提 政府在物业管理中的作用分析 供了较好的社会基础，随着公房出售推行住房公基金之后。住房制度改革的最后 突破，在于推行住房分配货币化。 2 2 对有关政策法规的归纳 物业管理在我国的兴起也就是从近几年开始的。翻开1 9 9 4 年的中国房地 信息，几乎见不到有关物业管理的内容，直至1 9 9 5 年始，才开辟了物业管理 专栏，1 9 9 4 年建设部出台城市新建住宅小区管理办法( 建设部第3 3 号令) ， 在这一办法中规定了在新建住房小区内必须实行物业管理。至此，物业管理 才有法可依。 随着物业管理的推行，也出现了不少问题，针对这些问题，建设部及各地政 府制订了有关的法规措施，归纳起来，主要有如下几类； 一、 为加快完善物业管理法规体系，规范物业管理行为，各地结合贯彻建 设部第3 3 号令，出台地方物业管理法规。如深圳、常州、沈阳、北京、青岛等 地纷纷出台地方法规。这些法规做为推行物业管理的综合性法规，内容涉及规定 在物管小区组成业主委员会：业主委员会相应的义务和权利：物业管理公司相应 的权利义务；以及物业管理收费的原则等内容。 二、对物业管理企业的规定。物管企业做为独立法人其组建必须具备法 定的注册资金，有合法的物业管理章程，有固定合法的经营场所，有健全的组织 机构和与其经营相适应的管理专业技术人员等条件。各地也逐步开始规范物业管 理企业的资质审查，确定相应的资质等级，不同的等级从事相应的物业管理活 动，如福州出台的物业管理企业资质管理规定，上海出台了上海市物业管 理企业资质等级管理暂行办法等。在福州出台的物业管理企业资质管理规 定中称： 物业管理企业资质是指企业的工作业绩、管理水平、人员素质和资金状况 等情况规定对物业管理企业资质作了甲、乙、丙三个等级的划分 ( 一) 、甲级企业：必须是近2 年管理的住宅小区建筑面积达2 0 万平方米以 上的房屋及附属配套设施，同时近2 年所管理的小区获雀、部级以上优秀管理 住宅小区称号，有职称的技术人员不少于1 5 人，企业注册资金不少于2 0 0 万元 人民币。( 二) 、乙级企业：必须是近两年管理的小区建筑面积达1 0 万平方 米以上的房屋及附属配套设施，同时近2 年管理的住宅小区获市级以上优秀住 宅小区称号，有职称技术人员不少于10 人，企业注册资金不少于10 0 万元人 政府在物业管理中的作用分析 民币( 三) 、丙级企业：必须是近2 年管理的住宅小区，建筑面积达3 万平 方米以上的房屋及附属配套设施，有职称技术人员不少于5 人，注册资金不少 于5 0 万元人民币规定确定了甲级、乙级、丙级物业管理企业承接业务 的范围 三、对物业管理公司同各专业管理部门职责分工的规定，如北京市1 9 9 5 年 8 月发布的居住小区物业管理企业与各专业部门职责分工”1 的规定，常州市 于1 9 9 7 年4 月7 日颁发了常州市市区住宅小区物业管理企业与各专业管理部 门职责分工的规定。将北京市的规定摘录如下： 第二条本市居住小区内的电力、电信、燃气、供热、供水、排水、道 路、环卫、绿化、房屋土地、路灯、消防、公安交通等专业工作的管理，均需 遵守本规定。 第四条本市电力、电信、燃气、供热、供水、排水、道路，环卫、绿 化、房屋土地、路灯、消防、公安交通等部门( 以下统称专业管理部门) 和居住 小区内物业管理企业，应当服务的责任制度，保证各项设施的完好和各项专业 工作的正常进行 第十奈居住小区内环境卫生管理职责：( 一) 清扫保洁通行公共汽车 的道路，由所在地环卫部门负责；其他道路、住宅楼房周围及绿地内、楼内公 共部位等，由物业管理企业负责：( 二) 产权移交的，由物业管理企业负责， 或由其委托环卫部门负责 第十二条居住小区内交通安全管理职责：居住小区规划红线内的机动车 停车场( 库) 、非机动车存车处等交通设施均由物业管理企业负责维护、管理： 发生交通事故或发现交通违章，报请公安交通管理部门处理；设立收费停车 场，由公安交通管理部门审核批准 四、对物业管理服务收费的规定。1 9 9 6 年3 月，国家计委、建设都联合颁 布城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法，以规范物业管理服务收费行 业，维护正常的收费秩序，促进物业管理事业的健康发展。随后，各地依据该办 法纷纷出台适宜各地具体情况的收费办法，如上海市商品住宅物业管理服务收 费暂行办法、大连市物业管理服务收费暂行办法等。 如城市住宅小区物业服务收费暂行办法”1 有关条款指出： 第五条物业管理服务收费应当根据所提供服务的性质、特点等不同情 况，分别实行政府定价、政府指导价和经营者定价为物业产权人、使用人提 供的公共卫生清洁、公用设施的维修保养和保安、绿化等具有公共性的服务以 及代收代缴水电费、煤气费、有线电视费、电话费等公用代办性质的服务收 费，实行政府定价或政府指导价实行政府定价或政府指导价的物业管理服务 政府在物业管理中的作用分析 收费的具体价格管理形式，由省、自治区、直辖市物价部门根据当地经济发展 水平和物业管理市场发育程度确定几属为物业产权人、使用人个别需求提供 的特约服务，除政府物价部门规定有统一收费标准者外，服务收费实行经营者 定价 第六条实行政府定价和政府指导价的物业管理服务收费标准，由物业管 理单位根据实际提供的服务项目和各项费用收支情况，向物价部门申报，由物 价部门征求物业管理行政主管部门意见后，以独立小区为单位核定。实行政府 指导价的物业管理服务收费，物业管理单位可在政府指导价格规定幅度内确定 具体收费标准实行经营者定价的物业管理服务牧费标准由物业管理单位与小 区管理委员会( 业主管理委员会) 或产权人代表、使用人代表协商议定，并应将 收费项目和收费标准向当地物价部门备案。 第七条物价部门在核定收费标准时，应充分听取物业管理单位和小区管 理委员会( 业主管理委员会) 或产权人、使用人的意见，既要有利于物业管理服 务的价值补偿，也要考虑物业产权人、使用人的经济承受能力，以物业管理服 务所发生的费用为基础，结合物业管理单位的服务内容、服务质量、服务深度 核定物价部门对核定的物业管理收费标准，应根据物业管理费用的变化适时 进行调整 第八条住宅小区公共性服务收费的费用构成包括以下部分： 1 管理服务人员的工资和按规定提取的福利费： 2 公共设施、设备e l 常运行、维修及保养费； 3 绿化管理费； 4 清洁卫生费： 5 保安费； 6 办公费： 7 物业管理单位固定资产折旧费： 8 法定税费 本条第2 项至第6 项费用支出是指除工资及福利费以外的物资损耗补偿和 其它费用开支物业管理服务收费的利润率暂由各省、自治区，直辖市政府物价 主管部门根据本地区实际情况确定 第十条物业管理服务收费实行明码标价，收费项目和标准及收费办法应 在经营场所或收费地点公布物业管理单位应当定期( 一般为6 个月) 向住户公 布收费的收入和支出帐目，公布物业管理年度计划和小区管理的重大措施接 受小区管理委员会或物业产权人、使用人的监督。 第十五条凡有下列违反本办法行为之一者，由政府价格监督检查机关依 照国家有关规定予以处罚 a 越权定价、擅自提高收费标准的： 政府在物业管理中的作用分析 b 擅自设立收费项目，乱收费用的； c 不按规定实行明确标价的： d 提供服务质价不符的： e 只收费不服务或多收费少服务的： f 其它违反本办法的行为 第十六条各省、自治区、直辖市场物价部门、物业管理行政主管部门可 依据本办法制定具体实施办法，报国家计委、建设部备案 五、关于物业管理培训工作的有关规定。如建教培字( 1 9 9 6 ) 第2 8 号文件， 由建设部房地产业司、人事教育劳动司发出的关于物业管理培训工作有关问题 的通知，该通知针对社会上混乱的物业管理培训工作的情况，特作如下通 知： ( 一) 、凡没有加盖建设部房地产业司和人事教育劳动司公章的物业管理 培训班，其所谓经有关司处“同意”的，均不予承认 ( 二) 、 社会上有关部门或单位举办物业管理培训班要有合法的批准手 续，但其所发证书不能作为物业管理人员上岗证书。 ( 三) 、为规范物业管理培训工作，提高培训质量，保障物业管理事业的 健康发展，根据中共中央组织部等五部委印发( 关于加强干部培训管理的规 定) 的通知的精神和我部关于岗位培训工作具体要求，经房地产业司与人事 教育劳动司研究决定，在近期内，颁发全国统一的物业管理人员岗位培训规范 和教学课程安排，通过有计划、有步骤的正规培训，建立起我国物业管理人员 持证上岗制度目前，这方面的准备工作正在进行，希望各地物业管理主管部 门积极配合我部将物业管理的培训工作做好 为提高物业管理从业人员素质，规范物业管理行为，建设部房地产业司和人 事教育劳动司向各地发出了关于实行物业管理企业经理、部门经理、管理员岗 位培训持证上岗制度的通知”1 ，并决定自1 9 9 7 年开始培训。到1 9 9 9 年1 月1 日起全部实行持证上岗制度。通知的主要精神摘录如下： ( 一) 、 凡具有大专毕业以上文化程度( 或同等学历) 的物业管理企业经理 和中专毕业以上文化程度( 或同等学历) 的部门经理和管理员均应参加培训，经 考试( 核) 合格并在政治思想、职业道德、工作经历、能力和业绩等方面满足规 定要求的，方可获得建设部制发的“岗位合格证书”其中物业管理企业经 理，必须持加盖房地司和人教司公章的证书，方准上岗 ( 三) ， “岗位合格证书”实行动态管理、复检制度复检工作每3 年 进行一次，具体方法由各地确定 政府在物业管理中的作用分析 六、对旧小区实行物业管理的有关规定。1 9 9 7 年4 月3 日，建设部发出 关于加强公有住房售后维修养护管理工作的通知，该通知指出，公房出售后 应推行社会化、专业化的管理模式。公房出售后要严格界定住宅的自用部位和 自用设备及共同部位和公共设施设备的维修养护责任，对住宅共同部位和公共设 施设备的养护维修，由当地政府制定具体办法。在城市新建住宅小区推行物业管 理取得一定的经验后，一些城市也在旧住宅小区推行物业管理上取得了突破如 上海、大连、青岛、沈阳等地都进行了大胆的探索，取得了经验。 关于加强公有住房售后维修养护管理工作的通知主要内容为： ( 三) 、公房出售后，应推行社会化、专业化的管理模式，实行业主自治 管理与物业管理企业专业化管理相结合，按照建设部第3 3 号令城市新建住 宅小区管理办法的原则规定实施管理 ( 五) 、一个住宅区转换或住宅小区公有住房出售达到一定比例后，房地 产行政主管部门要适时组织指导成立业主管理委员会( 以下简称业主委员会) 。 业主委员会由相关的房地产产权人选举的代表组成，代表和维护房地产产权人 和使用人的合法权益 ( 六) 、公有住房出售后业主委员会成立前，住宅的维修养护管理由 售房单位或售房单位委托的管理单位承担：业主委员会成立后，住宅的管理， 由业主委员会选聘的物业管理企业，按照双方签订的物业管理合同进行管理 ( 八) 、住宅共同部位和共用设施设备的维修养护，由当地人民政府制 定具体办法要建立公房售后住宅共用部位和共同设施设备的维修养护专项基 金。该项基金的来源：由售房单位按照一定比例从售房款中提取，原则上， 多层住宅不低于售房款的2 0 ，由业主一次性或分次筹集。维修养护基金应 当专户存入银行，专项用于住宅共用部位和共用设施设备的维修养护，不得挪 作它用维修养护专项基金不敷使用时，经业主委员会研究决定，向业主筹 集 七、强化物业管理行业的合同管理。建设部、国家工商行政管理局发出通 知，推行物业管理委托合同示范文本，规范委托管理行为，保护合同当事人 的合法权益，使物业管委托合同能更全面、准确地反映物业管理全过程的内容。 政府在物业管理中的作用分析 2 3政府有关政策法规出台背景及目的分析 2 3 1 城市经济体制改革背景 物业管理在我国起步较晚，兴起时间较短，传统的住房制度下，居民住房及 维修都由政府、企业承担属于福利性住房制度政府、企业不堪重负。随着住 房制度由实物性向货币性分房过渡，住房实行商品化，住房的维修养护也由物业 公司承担起来。房管所向物业管理公司转化是具有优势的，随着住房制度的稳步 改革和旧区改造步伐的加快，为房管所向物业管理公司转化创造了前提条件。随 着城市经济改革的进一步深入，过去计划经济时代的住房福利制度将逐步向住房 商品化发展，组织住宅生产与流通为目标的住房制度改革和推行有偿解困，实施 “安居工程”的各项任务正在向纵深发展，同时旧区改造步伐加快，人们的消费 观念发生变化房地产消费领域正逐步被人们认识和重视为物业管理公司成立 创造了前提条件；房屋产权的多元化，所带来的管理社会化，为物业管理形成奠 定了物质基础。随着城市建设的发展，住房制度改革以及公有住房出售工作的全 面推行，房屋产权由原来的单一国有化向多元化转变，特别是住房个人所有化的 增长迫切要求房屋管理的社会化，这就为物业管理的兴起奠定了基础。为此，建设 部第3 3 号令的出台，强制在城市新建住宅小区推行物业管理。截止1 9 9 6 年2 月， 全国已有2 0 多个城市结合贯彻建设部第3 3 号令，出台了地方物业管理法规，以 便减轻政府福利负担，同时希望提高居民住房环境质量。 2 3 2 物业公司形成的背景 我国物业管理公司的形成主要由以下几种：( ”是由房管所转制而成。旧的传 统房管的单位房管所长期负责直管公房的管理，有一套较成熟较规范的管房制 度、经验和方法，对辖区内的房产情况较清楚，同居民、居委会、派出所、街道 办处于同一地域，有利于物业管理的发展与协调。表现在：一是房管所长期负责 直管公房的管理，形成了一套比较成熟、比较规范的管房制度、经验和方法，虽 然与物业管理的内涵不同但必竟是轻车熟路，比“白手起家”强，可以比较快 的转化：二是多年的房管工作实践，积累了一套比较完整的房管档案和资料，这 政府在物业管理中的作用分析 些都是未来物业管理必不可少的依据：三是房管所有一支比较成熟的管理干部和 经验丰富的房屋维修队伍，有利于参于市场竞争；四是房管所对辖区内的公房、 私房、系统房和新开发的商品房情况比较熟悉，同住户关系密切、同居委会、派 出所、街道办又处在同一地域，有利于物业管理一体化发展的协调工作：五是两 种体制转轨期间，房管所还脱落不开代表政府行使某些行政管理职能，因而具有 一定的知名度和信誉感，容易被人们所接受。但由于房管所还脱离不了代表政府 行使某些行政管理职能，从观念上习惯于对产权人，使用人发号施令，混淆了物 业公司与政府、业主委会之间的责权利关系；( 2 ) 是房产开发公司下属的物业管理 公司。房产公司自组物业管理公司与房地产，物业管理的现代法规政策有关。 1 9 9 4 年建设部发布的第3 3 号令明确规定：新建住宅小区由物业管理公司统一实 施专业化管理。据此，相当部分地方政府做了类似如下的规定：发展商在完成 其投资的住宅小区建设、交付使用的同时，应按照小区工程投资额或建安费的一 定比例提出一笔资金一次性支付给受聘的物业管理公司作为管理公司的起动资 金或物业公共设施基金。这种有关物业管理资金来源的规定是一个好办法，既明 确了发展商对其投资的物业应承担的物业管理方面的经济责任，也给在物业管理 初始阶段尚无资金来源的物业管理公司以费用上的保障。但很多发展商从“肥 水不流外人田”考虑与其将为数不少的资金交付受聘的物业管理公司，不如自己 组建物业管理公司。另外也是发展商对物业管理行业在认识上和片面性所致。通 常，发展商并不介入高级酒店、高级智能写字楼、高级商业设施、高级会员制俱 乐部等高档物业的经营管理。这是因为，上述物业的经营管理不仅需要有达到国 际水平的专业理论。还需要十分丰富的经营管理经验，只有商