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基于证据理论的公共工程项目绩效评价研究 摘要 新世纪，我国各级政府普遍加大了对公共工程项目的投资力度，公共工程 项目在中国社会、经济发展中发挥着越来越重要的作用。就在公共工程项目投 资迅速增长的同时，投资项目中却陆续出现了一些问题，如“三超”工程、“三边” 工程、“豆腐渣”工程、“面子”工程、“政绩”工程以及挪用资金，贪污腐败等现 象，因此，公共工程项目的绩效问题日益受到社会和公众的密切关注。 然而，现阶段我国公共工程项目评价工作尚处于初级阶段，还未形成规范 化、制度化的体系。无论是评价理论、评价指标还是评价方法，都存在一些不 足。要解决这些问题，需要公共工程项目实务操作界的积极探索，首先要从理 论上廓清迷雾，为我国进行有效的公共工程项目绩效评价指点迷津，找到可行、 可信、高效的绩效评价理论；再次构建科学合理的公共工程项目绩效评价指标 体系；最后是选用合适的绩效评价方法。 文章首先介绍了本文的研究背景、研究意义和国内外研究现状，接着对公 共工程项目绩效评价的理论和目前我国公共工程项目绩效评价存在的问题及原 因进行了分析，再根据其他学者的相关绩效评价理论和自己的思考构建了公共 工程项目绩效评价模型，设立了公共工程项目绩效评价的一般指标体系，随后 对证据理论的原理、改进方法和一般评价的步骤进行了论述，并应用证据理论 方法对合肥市的某一公共工程项目进行评价，最后归纳总结了本文的主要论点 和结论。 关键词：绩效评价；绩效评价指标；公共工程项目；证据理论 2 p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rt h ep u b l i cp r o je c tb a s e d o i lt h et h e o r yo fe v i d e n c e a b s t r ac t i n t h i sn e wc e n t u r y , g o v e r n m e n t sa ta 1 1l e v e l sh a v eg e n e r a l l yi n c r e a s e dt h e i n v e s t m e n ti np u b l i cp r o j e c t s t h a ti sb e c a u s ep u b l i cp r o j e c t sa r ep l a y i n ga n i n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l ef o rt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s es o c i e t ya n de c o n o m y w h i l et h ei n v e s t m e n ti n p u b l i cp r o je c t sg r o w sr a p i d l y , m a n yp r o b l e m sf r o m i n v e s t m e n tp r o j e c t sa p p e a r , s u c ha s ”t h r e e e x c e s sp r o j e c t s ，”t r i l a t e r a l p r o j e c t s ， ”t o f ud r e g sp r o j e c t s ”， f a c ep r o j e c t s ”，”a c h i e v e m e n tp r o j e c t s ”，c o r r u p t i o na sw e l la s “t h em i s a p p r o p r i a t i o nf o rg o v e r n m e n t sf u n d s ”e t c t h e r e f o r e ，t h es o c i e t ya n dt h e f o l k sa r e c l o s e l ye y i n go nt h ei n v e s t m e n tp e r f o r m a n c eo fp u b l i cp r o j e c t s h o w e v e r , p r e s e n t l yt h ee v a l u a t i o nf o rt h ep u b l i cp r o j e c t si s s t i l li nt h e p r i m a r ys t a g ew i t h o u tf o r m i n gag o o ds y s t e m t h e r es t i l le x i s ts o m ed i s a d v a n t a g e s i nt h ee v a l u a t i o nt h e o r y ，t h ee v a l u a t i o ni n d e x e sa n dt h ee v a l u a t i o nm e t h o d s t o s o l v et h e s ep r o b l e m s ，a c t i v ee x p l o r i n gi nt h ep r a c t i c a lo p e r a t i o ns e c t o ri sn e c e s s a r y f i r s to fa l l ，c l e a rt h ef o gf r o mt h et h e o r yf o ro u r p u b l i cp r o je c t sa n df i n daf e a s i b l e ， c r e d i b l ea n de f f e c t i v ee v a l u a t i o nt h e o r y s e c o n d l y ，b u i l das c i e n t i f i ca n dr a t i o n a l e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mf o rt h ep e r f o r m a n c eo f p u b l i cp r o je c t s f i n a l l y , c h o o s et h e a p p r o p r i a t ee v a l u a t i o nm e t h o d s t h i sp a p e rf i r s t l yi n t r o d u c e st h er e s e a r c h i n gb a c k g r o u n d ，t h er e s e a r c h i n g s i g n i f i c a n c ea n dt h er e s e a r c h i n gp r e s e n ts t a t e t h e n ，a n a l y s e st h ee v a l u a t i o nt h e o r y ， e x i s t e dp r o b l e m sf o rt h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cp r o j e c t s a tt h es a m et i m ed i s c u s s e s t h er e l a t e dc a u s e sf o rt h ep r o b l e m s t h i r d l y , i na c c o r d a n c ew i t ho t h e rs c h o l a r ，s t h o u g h t s ，b u i l d st h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm o d e lf o rp u b l i cp r o je c t sb a s e do n p u b l i cp r o je c t sa n dc r e a t e sas e to fu n i v e r s a li n d e xs y s t e mf o rt h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n f o u r t h l y ，d e s c r i b e st h ed e t a i l so ft h et h e o r y , t h ei m p r o v e dm e t h o d s a b o u te v i d e n t i a l t h e o r y a n dt h e g e n e r a lp r o c e d u r e s o f e v a l u a t i o n f i n a l l y , s u m m a r i z e st h em a i na r g u m e n t sa n dc o n c l u s i o n si nt h i sp a p e r k e y w or d s ：p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ：t h ei n d e xo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ： p u b l i cp r o je c t ：t h et h e o r yo fe v i d e n c e 插图清单 图1 1 论文组织结构框架8 图2 1m o r r i s 的建筑项目生命周期：1 3 图2 2 公共工程项目不同阶段的参与者1 4 图2 3 五维平衡计分卡框架2 3 图3 1 绩效评价指标体系一3 2 图4 1 命题的不确定性表示4 1 5 表格清单 表1 1 我国企业绩效评价发展票史6 表2 2 逻辑框架法模式2 2 表2 3 绩效评价方法的比较一。2 4 表3 1 施工企业工程项目绩效评价指标体系2 9 表3 2a 企业工程项目层面平衡计分卡3 0 表3 3 路桥改造工程社会评价指标体系3 1 表3 4 公共工程项目绩效评价指标体系3 3 表4 1 信息源的信度矩阵4 2 表4 2 指标值及专家对指标的评价意见4 9 表4 31 9 标度含义一5 0 表4 4 口，( 1 ) 对应的信度5 0 表4 5a ，( 2 对应的信度5 0 表4 6 口，( 3 对应的信度。5 0 表4 7 口。对应的信度5 1 表4 8 指标体系中各指标的综合权重：5 l 丧4 9 专家在各指标上的权重5 2 曼4 1 0 一级和总指标的评价结果5 2 6 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得 金壁王些厶堂 或其他教育机构的学位或证j 忙而使 心过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明井表示谢意。 学位论文作者签名： 露多乏 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金月巴：些盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授 权金目巴：e 些厶堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 h j 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 荫、是t 签字日期：歹盼町。y 妒 学位论文作者毕业后去向：， t 作单位：盔融们政讯 通讯地址： 3 导师签名：穗澈 签字日期： 电话： 邮编： 年仁月f 哆日 致谢 值此论文完成之际，心中感慨万千。在这三年的学习生活中，我要感谢很 多人。首先要衷心地感谢辛勤培育我的导师陈波博士。本文从论文的选题、资 料的收集、论文的撰写到论文的成稿，自始至终都得到了我的导师陈波博士的 悉心指导。三年来，陈老师的无私关爱与谆谆教诲令学生终身受益。在科研方 面，恩师陈波博士给予了我精心的指导，无论从领域知识的获取还是研究方向 上都给出了中肯的建议，使我在扩展视野、拓宽知识面的同时，也始终能把握 正确的方向，避免走了许多弯路。同时，他广博深厚的学术造诣，严谨求实的 治学态度、平易近人的品行和忘我的工作精神，也令我终生难忘，成为我人生 中的一笔宝贵财富。 在论文的写作过程中，还得到了合肥市重点工程局的李进先生的帮助，帮 我找了论文研究方面的资料，从而顺利完成论文的写作。在这里向他表示我最 诚挚的谢意。 感谢合肥工业大学管理学院的盛怀伦老师，这三年来对我的关心、帮助和 指导。感谢合肥工业大学管理学院的张洪涛、郭亚光和朱彤老师给我的帮助。 特别感谢我的家人对我的理解、支持和关怀，正是他们的支持和鼓励使我 完成了学业和论文。 感谢对本文进行评审和提出宝贵意见的诸位老师。 最后，在我即将完成学业之际，感谢母校对我的培养，并祝母校蒸蒸日上1 2 作者：陈美云 2 0 0 9 年9 月于合肥 第一章绪论 在2 1 世纪经济飞速发展的今天，人们极为关注的话题是什么? 答案是效率。 绩效评价越来越被大家所重视，尤其在大型、复杂的公共工程项目中，绩效评 价对项目的成功起着重要的约束和指向作用。很多专家和学者对公共工程项目 的绩效评价也做了一些研究。本文是基于证据理论的公共工程项目绩效评价的 研究。 1 1 研究背景 自从1 9 7 8 年改革开放以来，我国对公共工程项目的投资逐年加大，取得了一 系列成果。到了新世纪，我国各级政府为了保持经济、社会、文化的发展后劲， 普遍加大了公共工程项目的投资力度。公共工程项目在中国社会、经济发展中 发挥着越来越重要的作用，一方面公共工程项目的实施能够在一定程度上满足 日益增长的公众需求，减轻经济危机对社会的负面影响，为地方政府经济建设 提供良好的软硬件环境，从而有利于和谐社会的构建；另一方面，在转变政府 职能、建设服务型政府过程中，地方政府部门职能履行一般都是通过具体公共 工程项目实施来加以实现的i lj 。 我国对公共项目投资的增长率明显快于g d p 的增长率，2 0 0 0 2 0 0 5 年我国投 资率分别为3 5 3 、3 6 5 、3 7 9 、4 1 o 、4 3 2 和4 2 6 。2 0 0 6 年当年新增国 内生产总值将有9 0 以上几乎全部化为固定资产投资【2 1 。资料显示，我国建设 行业总产值近几年一直保持在年均两万亿元左右的水平，政府公共投资保持年 均四千亿的水平。而“十一五”期间中国经济的增长仍将是固定资产投资拉动型 增长方式【3 】。据推算，工程设施建设投资将超过三万亿元的年平均水平，政府 公共投资年均水平将接近六千亿元。但是，在公共工程项目投资迅速增长的同 时，投资项目中却陆续出现了一些问题，如“三超”工程，“三边”工程，“豆腐渣” 工程，以及挪用资金，贪污腐败等严重事件，9 0 的项目结算金额超出政府投 资计划，超支平均幅度达到4 0 以上【4 5 j 。据对3 5 5 个外国政府贷款项目的审计 调查，2 2 9 个外国政府贷款项目引进价值2 5 亿多美元的设备，使用率5 0 以下的 有9 7 个项目，占4 2 ，其中6 2 个项目的设备完全闲置，占2 7 。教育部、农业 部、卫生部、林业局执行的1 9 个世行贷款公共工程项目，共拖欠财政部转贷本 息约4 亿美元【o j 。 这一切，有管理者的素质问题、有传统行使方式的影响，但从根本上来说， 应该属于管理不善，管理流程缺乏控制环节，尤其缺乏质量控制的环节。如何 改善这种局面，从科学管理的角度来说，应该要加强控制环节，即推进公共工 程项目绩效评价，以评价来掌握公共工程项目发展、变化的情况，从而解决公 共工程项目建设中出现的各种问题。 绩效评价的关键在于评价指标的建立。由于绩效评价指标不仅关系到绩效 评价活动的实质性开展，也关系到评价对象下一周期绩效的改进与提高，而且 其所具有的强烈的价值取向引导着评价对象未来的发展方向【7 1 ，因而构建科学 合理的公共工程项目绩效评价指标体系就显得非常重要。 从公共工程项目定义来看，公共工程项目是指为了满足社会公众需要，生 产或提供公共物品( 包括服务) 的项目【8 】，具有非营利性、非排他性，非竞争性 等特征，这些特征为其建立绩效评价指标体系提供了突破口，如评价指标在关 注经济性的同时需注重效果性和社会性等；从公共工程项目绩效形成机理来看， 不同类型公共工程项目最终成果形式存在一定的差异，但其实施过程涉及的诸 多要素具有较大相似性，如建设资金主要来源、项目组织机构设立、过程管理、 相关利益方参与和配合等。综合这两方面因素考虑，不同类型公共工程项目边 界清晰，同时又具有较强的可比性，因此可以寻求一套比较通用的模式来反映 公共工程项目绩效形成机理，进而构建与之相对应的绩效评价指标体系。 目前国内外学者和实践者对如何建立公共工程项目绩效评价指标体系进行 了一些研究和探讨，在理论研究方面：有学者采用逻辑模型进行设计，虽然逻 辑模型简单易行，但由于不同研究者对其关键环节涉及的内容有不同认识，难 以建立全面，系统的评价指标体系；也有学者采用平衡记分卡进行设计，但其 主要是针对组织或企业绩效进行指标体系设计，对公共工程项目适用性不是很 强，真正从工程项目的角度研究不多。在实践界制定的评价指标内容方面：大 部分实践者建立的评价指标体系主要侧重于对合规性、经济性、效率性的考量， 而缺乏一些反映项目效果性、社会性的指标，进而导致难以反映公共工程项目 真实绩效水平等p j 。 上述诸多不足在一定程度上可以归咎于对公共工程项目实施中涉及的诸多 要素及相互关系缺乏清晰梳理，导致绩效评价指标的设计不是很全面和评价方 法的不合适。为此，本文将在分析公共工程项目的管理模式和全生命周期的基 础上，立足于公共工程项目实际，建立了一套科学、全面和合理的公共项目绩 效评价指标体系，并采用证据理论的方法进行评价。 1 2 研究意义 公共工程项目在国家经济、社会发展中起着重要的作用，是一国经济发展 的基础。许多研究都表明，公共工程项目的发展与经济增长之间存在着正相关 关系。我国目前正处于经济起飞的准备阶段，也是公共工程项目大规模发展的 时期。研究公共工程项目绩效评价，对于推动经济的飞速发展和社会的进步具 有非常重要的现实意义【l o 】。 2 1 2 1 项目绩效评价的重要性日益提高 公共工程项目绩效评价不仅作为管理控制系统的核心，监测项目战略和计 划的实施，而且在项目规模日益扩大的今天，成为项目战略沟通和传达的有效 工具，其重要性有日益提高之势。随着项目绩效评价的完善，一方面帮助政府 投资部门从整体上把握各项目在技术管理、经营管理、社会服务等方面的情况， 有利于按照各项目的优势进行资源分配和分类指导；另一方面提高了管理者全 面、正确认识项目自身的长处和不足的能力，以便适时调整管理策略。 1 2 2 项目绩效评价可以提高经济效率，增强项目的竞争力 项目绩效评价是一个信息流通和反馈的过程。通过项目全寿命周期的绩效 管理评价，项目决策者、管理者首先可以对项目实施进行规划，预计项目对国 家和行业目标所产生的影响及其程度；预计项目将来的产出、作用和影响：预 计项目部在日常管理中需要监测的内容。其次，在项目实施过程的任何时点上， 通过对项目执行过程、效益变化全面系统的分析，及时发现问题、分析原因、 提出对策、反馈信息。通过项目绩效评价的信息反馈，使项目的决策者、管理 者和建设者及时调整政策和计划，改善建设条件，以期继续实现原定的目标和 效益。因此，建立一套完善的公共工程项目绩效评价模式对保证经济的快速良 性发展，提高经济效率、增强项目的竞争力具有重要意义。 1 2 3 项目绩效评价是健全项目绩效管理的需要 公共工程项目在经济发展中具有重要的地位，其健康、持续发展对振兴我 国经济和全面实现富裕社会的目标具有重要的战略意义。健全公共工程项目绩 效管理，特别是有针对性地完善公共工程项目绩效评价的相关理论，构建我国 公共工程市场化建设机制，是解决当前公共工程领域总量不足、资金“瓶颈”和 管理低效率等突出问题的根本出路，也是促进公共工程健康、持续发展的必然 选择。这正是本文选题的出发点和落脚点。 综上所述，对公共工程项目绩效评价的研究有助于促进我国公共工程项目 领域改善经营管理，提高经济效率，增强项目的综合实力和竞争力，健全项目 绩效管理的意义，对我国公共工程项目管理不仅具有特别重要的现实意义，而 且具有长远发展的战略意义。 1 3 国内外公共工程项目绩效评价研究现状 1 3 1 国外公共工程项目绩效评价研究现状 国外公共工程项目绩效评价最早可以追溯到资本主义早期，由于当时政府 投资的项目很少，私人投资项目较多，而私人投资往往追逐的是利润最大化。 因此，早期的投资项目评价主要是围绕如何获得利润最大化来进行的1 1 】。而现 实意义上的公共工程项目评价方法萌芽于2 0 世纪初期，在2 0 世纪3 0 年代得到 了初步的发展。2 0 世纪6 0 年代之后，评价理论和方法体系日趋完善，成为一 门比较完整的工程经济学学科【l2 。 ( 1 ) 国外公共工程项目评价的发展过程 1 8 4 4 年，法国工程师杜比发表了题为公共工程项目效用的测算论文， 开创了现代成本效益系统分析的方法。 19 0 2 年，美国颁布了河港法，以法律的形式规定了河流与港口项目的 评价方法。该法涉及了一些现代意义的项目评估基本原理，但是在上世纪3 0 年 代之前，自由放任的经济学说支配着主要西方国家的经济学界，并对企业和政 府的投资决策和生产经营行为起着指导性的作用。投资项目的分析论证属于投 资和个人的事情，并未上升到更高层次和角度。 1 9 2 9 年，经济大萧条迫使得西方各发达国家的经济形势发生了重大的变化。 随着自由放任经济体系的崩溃，一些西方发达国家的政府实行新经济政策，兴 办公共建设工程，于是出现了公共项目评价方法。 1 9 3 6 年，美国为了有效地控制洪水，大兴水利工程，并颁布全国洪水控 制法，标志着现代意义的项目评估基本原理的产生，该法正式规定了运用成 本效益分析方法评价洪水控制和水域资源开发项目。该法提出这样一个原则： 一个建设项目，只有当其产生的效益大于其投入的成本时才被认为是可行的。 在此之后，美国水利机构必须依法对所投资的项目进行成本效益的计算后，才 能提交国会审批。为了配合该法，美国还公布了一提列法规。此后，美国、英 国、加拿大等国家政府相继出台了项目评估原则和程序的规章制度。 在上世纪6 0 年代之后，一些西方发展经济学家致力于发展中国家项目评价 理论研究，其研究成果受到发展中国家政府和经济学界的普遍好评。英国牛津 大学教授李特尔和米尔利斯为建设项目评估学学科做了大量的开创性工作，两 位教授于1 9 6 8 年合作出版了发展中国家工业项目分析手册一书，第一次系 统地阐述了项目评估的基本原理和基本方法，标志着现代意义上的项目评估的 体系方法的产生。 1 9 7 2 年，达斯古帕塔等编著了项目评价准侧。 1 9 7 5 年，世界银行经济学家斯夸尔等编著了项目经济分析。 1 9 8 0 年，联合国工业发展组织和阿拉伯工业发展中心联合编著了工业项 目评价手册一书。 2 0 世纪8 0 年代以后，项目评估工作越来越受到各国，特别是广大发展中国 家的重视。应当指出，在项目评估理论和实践的发展过程中，世界银行做出了 巨大的贡献。世界银行规定，所有的贷款项目都要经过评估，评估的结论是确 定贷款与否的主要依据。为了提高各会员国项目评价水平，世界银行组织出版 了一系列著作，为许多发展中国家培训专业技术人才，帮助发展中国家制定适 4 合本国国情的项目评估方法作出了贡献。 上述提及的这些经典著作为项目评估理论的发展及运用做了巨大的贡献， 并对实际工作具有重要的指导意义。这些论著所表述的内容虽然有一定的差异， 形成了不同的方法学派，但是其基本观点是一致的。 从方法上来说，西方国家及世界银行等国际组织在研究公益型投资项目评 价中主要采取指标分析法、微观分析法和宏观分析法三类方法。指标分析法主 要依靠所构建的指标体系来进行评价，主要的指标体系类型有单一指标类型、 综合核算指标类型、菜单式多指标类型、菜单式少指标类型、鸭梨状态响应 指标类型等：微观分析法主要采取费用效益分析法、费用效果分析法、多目 标系统分析法等；宏观分析法主要有经济影响分析法和福利分析法等。 ( 2 ) 国外工程项目评价的发展趋势 评价内容和方法由单一化向多样化发展 从项目评估的方法和内容的演变过程可以看出，评估内容和方法由单一的 财务评估向包括财务评价、经济评价、环境影响评价、社会评价等评价方法发 展。并且，随着评价内容和对象的增多，在不同的评价方法中的重点评价目标 也各有侧重：在项目财务评价中，项目的财务可行性是主要评价目标；在经济 评价中，项目的经济可行性是主要评价目标；在环境影响评价中，项目对自然 与生态环境的影响是主要评价目标；在社会评价中，项目的社会适应性和对社 会的贡献是主要评价目标。 项目评价由阶段评价向全过程评价发展 早期的项目评价主要针对项目的立项论证，对项目决策后的建设实施阶段 及项目建成后投产运行阶段的评价分析较少。随着项目评价理论与方法的不断 发展和项目评价实践的广泛开展，项目评价从前评估到后评估，再到对项目全 过程进行科学的预测、分析、监督、管理、总结的全程评估，并在项目的监督 管理方面发挥着日益重要的作用。 1 3 2 国内公共工程项目绩效评价研究现状 在中国，绩效评价的历史可以追溯到三皇五帝时期【l0 1 。尚书尧典里有“纳 于大麓，暴风骤雨弗迷”，就是指尧将帝位让给舜之前，对其进行了绩效考核。 这可以看为绩效考核的雏形。可见，绩效考核很早就在实践中受到统治者或管 理者的重视。今天我们对于绩效评价及其方法的认识己经有了很大的进步，学 者们和众多的企业也在市场竞争日趋激烈的大环境下更加注重这方面的研究， 并取得了丰硕的成果。 我国主要是以企业的绩效评价为主，自建国以来，我国曾先后制定并实施 过四个企业绩效评价指标体系，分别是1 9 8 2 年国家经委等6 部委制定的“企业 1 6 项主要经济指标”、1 9 9 3 年财政部出台的企业财务通则中所涉及的一套 5 财务绩效评价指标体系、l9 9 5 年财政部制定的企业经济效益评价指标体系、 1 9 9 9 年由财政部等四部委联合颁布实施的国有资本金绩效评价指标体系。这四 个企业绩效评价指标体系将我国企业绩效评价的发展按时间段划分为五个时 期，各时期的主要评价方法和主要指标列表比较如下： 表1 1 我国企业绩效评价发展史 序 时间评价方法采用指标政府规范 号 第 _ - 以实物产量为固定资产产值、利润总额 2 0 世纪7 0 时 年代以前 核心的评价方完成率、销售利润率、资 无 期 法金利润率等 第 以产值和利率总产值、上缴利润、销售 1 9 8 2 年国家经委等6 - j 改革开 。 为主的评价方收入利润率、实现利润及 部委制定的“企业1 6 时放初期 法 增长率等1 6 项指标项主要经济指标” 期 第 以投资报酬率资产负债率、成本费用利 1 9 9 3 年国家颁发的 时 1 9 9 1 1 9 9 5 年为中心的评价润率、流动比率、销售剩 企业财务通则 期 方法税率等8 项指标 第资本收益率、流动比率、 注重企业社会1 9 9 5 年国家颁布的 四 1 9 9 5 1 9 9 9 年 贡献的评价方 存货周转率、社会贡献率 企业经济效益评价 时 法 和社会周转率等1 0 项指 期标 指标体系( 试行) 注重企业整体 第 绩效，采用财基本指标、修正指标和评1 9 9 9 年财政部等四部 五 1 9 9 9 年至今 务和非财务指 价指标三部分，共3 2 个指委颁布国有资本金 时 标相结合的评标绩效评价规则 期 价方法 我国工程项目绩效评价较之国外晚了很多，主要是基于投资方( 或贷款银行) 和政府的价值取向来展开的。具体来说，投资方( 或贷款银行) 对工程项目的评 价在项目的可行性研究阶段进行，关注的是项目完成后的效益，即是否能够收 回投资并获取效益，评价的方法主要有投资回收期法、净现值法、内部收益率 法等；政府对工程项目的评价不仅关注项目的经济效益，更关注项目的社会效 益、环境效益和可持续发展效益，评价方法通常是多指标的综合评价【i 引。 1 9 9 2 年，中国人民大学任淮秀教授出版建设项目后评价理论与方法。 1 9 9 7 年，同济大学黄渝祥教授在石油化工技术经济杂志发表系列论文，对 公共项目评价的内容、方法、方法论原则和评价报告的撰写，作了系统的讨论 和介绍。西北工业大学白思俊教授、北京行政学院姚光业教授、北方交通大学 贾元华教授、中国国际工程咨询公司张三力高级工程师和国家发改委姜伟新副 主任等许多学者和实际工作者，都为推动我国公共项目评价的研究及应用做出 了积极贡献。1 9 9 3 年以后，国家计委、建设部、交通部、国家开发银行等先后 6 发布了关于公共项目评价的文件，制定了评价办法。财政部于2 0 0 2 年印发了企 业效绩评价标准；2 0 0 4 年印发了财政部关于开展中央政府投资项目预算绩 效评价工作的指导意见。2 0 0 6 年7 月，国家发改委和建设部联合发布了关 于印发建设项目经济评价方法与参数的通知，其中包括了修改后的关于建 设项目经济评价工作的若干规定、建设项目经济评价方法和建设项目 经济评价参数。这些文件标志着对我国公共工程项目评价工作已得到国家综 合主管部门重视，并取得了一些进展。 纵观国外公共工程项目绩效评价的现状，公共工程项目绩效评价在国外经 历了从企业财务评价，到国民经济评价，再到社会评价和综合评价的过程【1 4 1 。 在公共工程项目评价的初期，由于发展和认识的局限性，人们只注重企业或项 目的本身效益，因此当时的公共工程项目评价指的就是企业财务评价；后来人 们逐渐认识到公共工程项目对整个国民经济的影响，发现有必要从整个国民经 济的角度对工程项目重新建立评价指标体系，即上升到国民经济评价的高度； 近几年来，人们在关注公共工程项目经济效益的同时，开始关注公共工程项目 的非经济效益，如社会效益、心理效益、环境效益、可持续发展效益等，因此， 在企业财务评价和国民经济评价的基础上，社会评价和综合评价有被加强的趋 势。 从总体上看，现阶段我国公共工程项目评价工作尚处于初级阶段，还未形 成规范化、制度化的体系1 1 5 1 。从机构设置来看，国家一级负责管理、协调和指 导公共工程项目评价工作的工作机构尚未建立，绝大部分公共工程项目评价工 作都是由项目主管部门自己评价自己，缺乏客观性；从评价范围和方法来看， 目前公共工程项目评价的对象主要集中于固定资产投资项目的项目决策和工 程、技术、财务效益等方面，项目的国民经济效益评价、持续性评价、环境影 响评价、社会影响的分析和评价还很薄弱，对公共工程项目全生命周期评价还 未开展或开展的还不够。人们对项目评价问题的关注多集中在前评价上，对工 程实施过程中的评价和项目实施结束之后的绩效评价还不甚重视。要解决这些 问题，需要公共工程项目实务操作界的积极探索，更需要学术界首先从理论上 廓清迷雾，为我国进行有效的公共工程项目绩效评价指点迷津，找到可行、可 信、高效的绩效评估理论与方法。 1 4 文章的研究内容和组织结构 1 4 1 研究内容 文章的主要研究内容包括五部分： 第一章介绍本文的研究背景、研究意义、国内外研究现状。 第二章对公共工程项目绩效评价的理论分析。阐述了我国公共工程项目概 念的界定、公共工程项目的主要特征、公共工程项目的生命周期、公共工程项 7 目的项目管理模式、公共工程项目的参与者和公共工程项目绩效评价的相关概 念和我国绩效评价存在的问题及原因分析。 第三章是公共工程项目绩效评价指标体系的构建。设立了公共工程项目绩 效评价的一般指标体系。 第四章是基于证据理论的公共工程项目的绩效评价模型。介绍了证据理论 的概念、改进方法与一般步骤，并结合具体的案例用证据理论的方法进行了评 价，说明了此方法的有效性和可行性以及此指标的适用性。 第五章结论，归纳总结本文的主要论点和结论。对本文的所做工作进行总 结，并对后续研究提出展望。 1 4 2 本文的组织结构 论文的组织结构框架图如1 1 所示： 绪论 j l 公共工程项目绩效评价理论分析 l 公共上程项目绩效评价指标体系的构建 j l 基于证据理论的公共工程项目绩效评价模型 i 结论与展望 图1 1 论文组织结构框架 8 第二章公共工程项目绩效评价理论分析 在进行公共工程项目绩效评价之前，必须首先搞清楚公共工程项目的相关 概念和绩效评价的相关理论。本章首先对公共工程项目的现状做了分析、对公 共工程项目的概念做了界定、分析总结了公共工程项目的主要特征、项目管理 模式和生命周期理论以及公共工程项目绩效评价的相关概念，最后分析了目前 国内公共工程项目绩效评价存在的问题及原因。 2 1 公共工程项目的相关概念 2 1 1 公共工程项目的定义 对于公共工程项目研究，很多学者基于不同的角度作了不同的阐述。 英国经济学家亚当斯密在国民财富的性质和原因的研究中就指出君主 或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程，他所指的公共 工程为三个方面的内容。一是国防及司法行政两方面所必需的公共设施和公共 工程；二是便利社会一般商业的如道路、桥梁、运河、港湾等公共工程及便利 特殊商业( 国际贸易) 的驻外使馆；三是促进人民教育的教育公共设施和工程。 长期以来，我国在基本投资建设领域，还没有能够形成对公共工程项目的 统一概念。 在很多学者的研究中，把公共工程项目等同于基础设施建设项目，这是因 为公共工程项目的传统运作模式是由国家投资，由政府组织建设及建后管理， 所以将公共工程项目等同于政府建设项目或政府投资项目的概念。 公共管理学界一般将公共工程项目作为公共项目、公共产品的一个主要部 分进行研究。萨缪尔森【l6 j 认为公共产品是所有成员集体享用的集体消费品，社 会成员可以同时享用该产品；而每一个对该产品的消费都不会减少其他社会成 员对该产品的消费。“公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们， 它们的好处不可分割地散布到整个社区里。” 我国在1 9 9 1 年5 月召开的最高审计机关亚洲组织第四次国际研讨会上提 出了公共工程项目的概念。按照该会议的界定，公共工程项目是指政府用于全 部有形设施特别是基础设施方面的支出，其主要内容是国家对固定资产的 投资。 根据公共产品消费的非竞争性和受益的非排他性两大特性，黄恒学【l 7 】给出 了公共工程项目的定义，即一定范围内，具有非竞争性、非排他性的基础设施 和建设项目。当然，在公共经济的多中心的发展趋势下，政府、私人企业、社 区、社会第三部门和国际组织都将成为公共经济主体。公共工程提供主体将多 元化，在这种情况下，仅仅拘泥于项目资金来源这一点上来区分界定公共工程 项目己略显不足。 9 我国学者时现认为公共工程项目是国家拥有的并为社会大众所共同享用 的建设项目。它主要包括市政基础设施项目、交通工程项目、水利工程项目、 农业工程项目等【1 8 】。有一种更简单的定义，即将公共工程项目等同于国家固定 资产投资项目。 洪银兴，刘建平【l9 】认为公共工程项目，是指包括政府出资、融资以及使用 国际组织和外国政府资金，主要投向关系社会公共利益、公众安全的具有非竞 争性、非排他性的基础设施项目和公用事业项目。 从以上定义可以看出，公共工程项目的定义均强调了项目资金来源和公共 工程的用途，即公共工程项目是为了广大人民的利益和需要而由国家投资建设 的工程项目。 杨琳【2 0 】认为还应该从项目的投资建设决策这点上来把握，因为不管项目的 资金来源于何方，来源于何种形式，也不管项目的建设实施是由谁负责、怎么 运作，但唯一一点在任何时候、任何地方都不会动摇改变的是：公共工程的建 设是以广大人民群众的公共利益为主要诉求，从公共利益的根本目标出发，各 方在平等、充分地进行利益诉求的基础上，政府代表广大人民群众整合各方利 益，最终做出决策。从本质上把握，她将公共工程项目界定为：由政府( 代表广 大人民) 出资或决策的具有非竞争性、非排他性的基础设施和建设项目。 尚虎平【1 5 l 在我国公共项目绩效评估研究中，将公共工程项目视为公共项目 来研究，因为根据之前的研究与初步现场调研经验判断，我国的“公共工程”与 “公共项目”、“工程”指代的经常是同一事物。这可能由于最早翻译者对“p r o j e c t ” 这个英语单词的翻译的差异。实际上，这个词翻译成“工程”、“项目”甚至“计划” 都没有问题。 张力【2 l 】在铁路公共工程项目利益协调机制研究中指出公共工程不等于政 府部门工程，公共工程也不排斥营利性资金的参与，但是即使是使用营利性资 金兴建的公共工程项目也不能看成是私人项目，因为公共项目由于其社会公益 性，即使是私人资金参与或发起，仍然需要政府等公共部门的参与、合作，所 以才会有了“公私部门的伙伴关系”( p p p ) 的概念。公共工程项目的概念比政府投 资项目的概念要广，而且公共工程项目概念的提出是符合社会发展需要的。 从以上分析，可以看出公共工程项目的理解有广义和狭义之分。广义的是 指政府计划兴办的公共设施，如道路、桥梁、学校等凡是与公众的安全和福利 有关的工程，不论施工单位为谁，都为公共工程项目。而狭义的观点，则是指 专由政府兴建的基础性建设项目和社会公益性建设项目，以满足国家或地区的 社会发展需要，增进社会福利为目的，这些项目都称为公共工程项目。 随着社会的不断发展，项目管理方式的不断完善，公共工程项目不能简单 的从资金来源来定义。这里我们说不管是私人投资还是政府投资，只要是为了 广大人民的利益和需要而投资兴建的具有非营利性、非竞争性和非排他性的工 1 0 程项目，都可以称之为公共工程项目。本文就是以此公共工程项目定义研究的。 2 1 2 公共工程项目的分类 公共工程项目的品种很多，分类方法也很多。按照不同的划分标准，公共 工程可以分为不同的种类【2 0 】【2 2 】： ( 1 ) 按公共工程的性质划分，通常将公共工程划分为三种不同的类型： 第一类是公益性投资项目。这类项目具有以下特点：一是消费的非竞争性， 即消费者的增加不引起生产成本的增加：二是消费的非排他性，指此类公共工 程一旦提供给某些人，就不能阻止另外一些人从中受益，主要是那些公共性强、 非经营型或半经营型行业( 或部门) 。这些行业( 或部f - j ) 是以社会效益为主，经济 效益体现在投资项目之外，很难直接补偿。 第二类是基础性( 准公益性) 投资。这类项目一方面由使用者单独享受利 益，可以在使用者之间划分所得到的利益，另一方面在提供上能将不付款者排 除在外。主要是公共性与垄断性相对一般的经营型行业。 第三类是垄断性( 经营性) 投资。主要是垄断性强的经营型行业。这些行 业自然垄断性强，收益高。如邮政通讯、大型电网电站、铁路干线和主要机场、 码头等。 ( 2 ) 按照投资主体不同可以分为两种不同的类型： 第一类是中央公共工程。中央公共工程就是用中央政府投资资金进行投资 的建设项目。中央公共工程应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国 务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批，并由专门 组建的中央公共工程管理机构集中管理。 第二类是地方公共工程。地方公共工程就是用地方政府投资资金进行投资 的建设项目。地方公共工程除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门 按建设程序进行审批，并由专门组建的地方公共工程管理机构集中管理。 ( 3 ) 根据空间分布及收益范围可以分为四种不同的类型： 第一类是全国性的项目。全国性项目的收益为国家所有。 第二类是区域性的项目。区域性项目的收益为区域所有。 第三类是地方性的项目。地方性项目的收益为地方所有。 第四类是社区性的项目。社区性项目的收益为社区所有。 ( 4 ) 按照资金来源可以分为三种不同的类型： 第一类是财政性资金投资的公共工程。包括财政预算内、预算外基本建设 资金的投资工程。 第二类是财政担保银行贷款投资的公共工程。它是指由国家或地方财政承 诺担保的银行贷款投资工程。 第三类是国际援助投资的公共工程。一般是其他国家对我国的基础设施和公 共建设项目提供无偿援助或低息( 无息) 贷款，我国政府作为项目资金的接受者， 并负责项目资金的运用。 2 1 3 公共工程项目的主要特征 公共工程项目对国家或一个地区的经济发展以及民众福利的提高都起着非 常重要的作用。公共工程项目大部分都是由政府财政资金投资兴建的大型工程 项目，同一般建设工程相比较，它具有以下鲜明的特征【2 0 2 2 - 2 5 】： ( 1 ) 公共工程建设周期长，不以营利为目的 公共工程项目一般为基础性的建设项目，工程规模巨大，建设周期较长， 回收期也长。一旦建成，公共工程大都将在很长时间内发挥作用。 ( 2 ) 资金投入数额巨大，占用时间长 政府公共工程属于典型的资本密集型行业，其项目建设需要巨额的资金流 入。一个大、中型的公共工程建设项目，少则数千万元，多则数亿元甚至数十 亿元，并且在项目建设期间，项目本身不产生任何直接的经济效益，而只是单 纯的资金占用。同时，由于其建设周期长，项目建设资金占用时间一般也很长。 ( 3 ) 公共