（产业经济学专业论文）论国有企业改革中国家行为的诺斯悖论.pdf

中文摘要 在西方新自由主义运动中，以科斯、诺斯等人为代表的新制度 学派异军突起，成就了最富有吸引力和最有助于使传统经济学研究向 政治与经济的整合研究转变的革命性理论。新制度经济学派的国家与 政府理论就是这一整合的突出成果。在新制度经济学家的眼里，对经 济长期发展起决定性作用的不是技术，而是制度。国家作为制度变迁 的主体，在任何的长期分析中都占有重要的席位，这样一来，制度经 济学家就把对国家行为的分析纳入经济增长过程当中。实现了政治与 经济的整合。新制度经济学在有限理性经济人的假设基础上揭示出了 政府的自利性特征，并由此揭示了国家对经济主体的干预具有双重目 的，国家对产权的界定也体现了自相矛盾的行为特点，著名的“诺斯 被论就由此提出，它揭示了这样一个事实：没有国家办不成事，有了 国家又会有很多麻烦。 新制度学派的国家理论揭示了国家本质当中的局限性特征，这 对于研究我国转型时期的政府过程具有借鉴意义。它使我们意识到我 国各级经济主体市场化变革的过程中，政府及其行政机构也可能在 “诺斯悖论”的驱动下成为经济的阻碍者，本文研究转型时期国家在 国有企业中作用的诺斯悖论，就是要揭示行政部门对国企建立现代企 业制度的制约是怎样发生的，并试图探寻相应的解决对策。 关键词 诺斯悖论国家国有企业政企关系服务性政府 合作博弈 a b s t a c t a m o n gt h e n e o l i b e r a l i s m c a m p a i g n s i nw e s t e r n s o c i e t y , t h e n e w i n s t i t u t i o n a l i s mr e p r e s e n t e db yc o a s e ，n o r t ha n de t c d e v e l o p ss or a p i d t h a ti ts o o nb e c o m e st h em o s ta t t r a c t i v et h e o r ya n di th e l p st h ec l a s s i c a l e c o n o m i c st r a n s f o r mi n t ot h ec o n f o r m i t yb e t w e e ne c o n o m i c sa n d p o l i t i c s i nt h i sp r o c e s s ，t h eg o v e m m e n tt h e o r yi so n eo ft h em o s to u t s t a n d i n g a c h i e v e m e n t s t on e wi n s t i t u t i o n a l i s me c o n o m i s t s ，i ti si n s t i t u t i o nt h a t d e t e r m i n e st h ed e t e c t i o no fe c o n o m i cg r o w t h t h eg o v e m m e n tp l a y sa v e r yi m p o r t a n t r o l ei na n yl o n g t e r mi n s t i t u t i o n a lc h a n g e b e c a u s eo f t h i s ， i n s t i t u t i o n a l i s mb r i n g st h eg o v e r n m e n tt h e o r yi n t ot h ee c o n o m i c sg r o w t h t h e o r i e s b a s e do nt h eh y p o t h e s i st h a te v e r y o n ei sf i n i t e - r e a s o n a b l ea n d c a r e sh i so w n b e n e f i t ，t h ei n s t i t u t i o n a l i s mp o i n t so u t t h a tt h eg o v e r n m e n t h a st h ec h a r a c t e ro fs e l f n e s s ，t h eg o v e r n m e n th a sd o u b l ea i m sw h e nh e p a r t i c i p a t e si ne c o n o m i c s a c t i v i t i e s t h e nt h ei n s t i t u t i o n a le c o n o m i s t sc a l l t h i s p h e n o m e n o n n o r t h p a r a d o x ，w h i c h t e l l su st h a te c o n o m i c d e v e l o p m e n t c a nn o ts u c c e e dw i t h o u tt h e h e l p o ft h e g o v e r n m e n t ， m e a n t i m e ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n t i sa l s ot r o u b l e db yt h eg o v e r n m e n t s ow ec a ns e et h a ti n s t i t u t i o n a l i s mg o v e r n m e n tt h e o r ys h o w st h e l o c a l i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n t a n dw ec a l lu s et h i st h e o r yf o rr e f e r e n c e t o a n a l y z e o u rg o v e r n m e n ta c t i v i t i e sd u r i n ge c o n o m i c st r a n s f o r m a t i o n p e r i o d w es h o u l dp a y a t t e n t i o nt ot h en e g a t i v ei n f l u e n c et oe c o n o m i c sb y t h eg o v e r n m e n t i nt h i sa r t i c l e ，1w i l ld i s c u s st h ee f f e c to fg o v e m m e n t p a r t i c i p a t i o n i ns t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s ，t h a ti s ，it r y t of i n d “n o r t h p a r a d o x ”i n s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，a n dt r yt og i v er e a s o n a b l ea d v i c e st o w e a k e nt h e n e g a t i v ei n f l u e n c eb y t h eg o v e r n m e n tt ot h ee n t e r p r i s e s k e y w o r d s ：n o r t hp a r a d o x ，g o v e r n m e n t ，s t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ， r e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s ，s e r v i n gg o v e r n m e n t ， c o o p e r a t i v eg a m e t h e o r y 湖南师范大学硕上学位论文 引言 我国的国有企业改革是在国家主导下进行的制度变革过 程。但是，国家在推动国有企业改革时不仅具有降低交易费用， 实现社会总产值最大化的目的；更有通过制度变革获得最大垄 断利润的动机。这样一来，在实现社会产值最大化的有效率体 制与实现政府及其集团垄断利益最大化的产权结构之间，存在 着持久的冲突，这就是国家在改革中面临的“诺斯悖论”现象。 “诺斯悖论”现象揭示了国家在企业改革中扮演双重角色：时 而是改革的推动者，时而是改革的阻碍者。随着改革的日益深 化，国家自利性带来的负面影响越来越阻碍企业改革的进行。 关于这一点，党的十六大报告也予以充分重视，认为政府与企 业的关系问题已上升为直接影响企业发展的关键问题。而理顺 政企关系的关键就在于尽量将国家行为“诺斯悖论”现象带来 的消极影响将至最低，只有这样，才能更好地发挥国家在企业 改革中的积极作用，令企业发展步入正轨。 湖南师范大学硕上学位论文 1 1 选题的意义 1 、导论 我国的国有企业改革是一个国家和企业之间的利益博弈过 程，但这一过程始终没能诱导出企业有效率的经营体制，从制 度经济学的角度分析，一个关键的原因就在于国家本身是一个 自相矛盾的领导主体，它既是推进社会变革最大的制度供给者， 又是具有本位利益的集团代表，因此国家在关注社会产出变化 的同时也关注自身作为一个集团在这一过程中的收益变化。因 而一项产权制度即使被证明是有效率的，但由于它的实施可能 导致统治者在制度变革前后既得利益的减少或消失，都难以被 统治者推行。以国企改革为例，国家在引导企业改革的长期实 践中已经逐渐摸索出企业生产低效的症结所在，并能够据此制 定出适合企业发展的改革计划和制度方案，可是这些计划和方 案却很难在企业中得到有效的贯彻实施，不是虎头蛇尾，就是 有始无终。造成这种现象的主要原因就在于国家矛盾的双重日 的：一方面国家希望利用自己的规模效应等优势为国有企业创 造良好的制度环境，为企业发展铺平道路，从而实现企业利润 最大化并改善国企职工的大众福利：另一方面国家的代言人政 府及各级行政部门考虑到新旧企业制度的更替会使他们损失大 量的既得利益和权力并承担高昂的改革成本，为最大程度平衡 社会各集团的利益关系，化解冲突，国家又不得不常常默认低 效率旧体制的延续，甚至有时还会反过头来阻碍改革进程。因 此，国有企业改革每当深入到制度层面总是难以继续下去，国 企也始终无法真正建立起现代企业制度。可见，企业改革离不 开国家的参与，可有了国家的参与又势必给改革带来诸多麻烦。 国家在企业改革中的双重目的使得他在改革中的作用带来两种 相反的效应，并且随着改革的深入进行，国家消极作用的边际 效应将会超过其积极作用的边际效应。于是国家就开始成为国 企改革越来越难以克服的阻挠者，进而成为制约改革成败的最 难以预料的因素。本文的选题正是立足于这种分析，通过对国 湖南师范人学硕士学位论文 家本质及其行为的解读，研究国家在新的时期究竟应该怎样恰 当地发挥在企业中的作用，而研究国家行为的突破口就在于国 家存在自利性动机，国家行为存在无法化解的诺思悖论现象。 所以，研究国家行为的诺斯悖论现象对研究国有企业改革具有 重要的理论意义和现实意义。 本文的主旨是运用新制度经济学的国家理论分析国家在企 业发展中的作用问题，现今理论界对国家在国有企业中作用的 认识大致可以分作两类，一类是主张国有企业改革应该完全摆 脱政府的控制，实行全面的政企分开；另一类是认为国有企业 改革必须始终坚持国家的主导地位与作用。总的来说，这两类 看法都存在片面性，第一类看法顾虑到计划经济条件下行政性 干预对企业发展制约束缚所带来的危害，因而力主企业摆脱政 府干预，可是这样做的后果将使国有企业剥离国有属性，从而 与国企改革的初衷背道而驰，因而是一种不可行的极端情形。 另一种看法则是一种似是而非的命题。我国的国有企业的改革 必须坚持国有化性质，因而改革的确始终应该在国家的干预下 进行，这是毋庸置疑的；但我们也应意识到国家的自利性动机 及其驱动的负面效应随着改革的深化会日益凸显出来，所以在 国企改革进入纵深层次发展阶段后是否仍要坚持国家对企业的 主导作用就成为值得商榷的问题。所以本文想表达这样一个思 想，即我们虽然无法左右也无法改变国家对企业将来的政策， 但我们能够通过对国家双重目的及双重作用的分析，判断出国 家在国企改革中的作用应随时段的不同而相应有所转换，由于 企业并非是国家政策被动的接受者，相反却能够利用自己的优 势与国家在利益博弈上一争高下，所以问题就转化成如何在不 同的时段寻找政企关系最佳契合点，以达到二者利益上的双赢。 1 2 研究思路与方法 本文把国家行为的诺斯悖论现象作为研究的突破口和着重 点，并在此基础上讨论企业改革中国家行为问题。由于本文主 要是运用新制度经济学国家理论来探讨国家的作用与性质，因 此文章的第一部分概述并评价了新制度学派经济学家的国家与 政府理论，介绍诺斯、布坎南等人在这方面的主要观点和理论 成就；二、三两个部分文章结合国有企业改革的实际情况，分 析国企改革各时期即放权让利阶段、承包制阶段、现代企业制 度阶段国家的行为及效果，主要是分析国家行为诺思悖论现象 的现实表现；第四部分根据上面的分析，本着尽可能地降低诺 思悖论消极影响的意图，本文就国企深化变革时期国家如何转 换干预企业的方式问题提出见解和政策主张，全文主要运用的 研究方法有比较分析法、归纳法等，主要运用的理论有新制度 经济学国家理论、制度变迁理论、现代企业理论及博弈论等。 2 、新制度学派国家与政府行为理论综述 新制度学派的国家理论主要包括新制度经济学的国家理论 和公共选择经济学的政府理论，前者以诺思的国家理论作为代 表，后者主要包括布坎南和奥尔森的政府理论等，这些理论从 个人主义的方法论出发，从不同的角度研究政府的缺点及局限 性，进而对限制政府权力、正确看待国家作用等问题提出了见 解和主张。 2 1 诺思的国家理论 诺思的国家理论是由诺斯等人在研究产权变化与经济增长 的关系时提出的，包括了国家起源、基本模型、国家的性质与 冲突，基本制度职能等方面的内容。该理论对国家的认识超越 了传统经济理论一一在那里，国家作为经济变化的外生变量， 被描述成一个大公无私的权力机构，是社会公正的代表。新制 度经济学家对国家的分析则是建立在个人主义方法论基础之上 的，在他们看来，国家最主要的目的就是最大程度地争取社会 各不同阶层的支持，它既要考虑全社会的利益，又要关注自身 作为最有权力的社会集团本身的利益。国家的自利性使它在干 预经济的过程中常会表现的有失公正的一面。下面逐一展开介 绍。 湖南师范大学硕士学位论文 2 1 1 国家的起源 对诺思的国家起源理论影响较深的两种理论是“契约论” 和“掠夺论”。“契约论”认为，国家是公民达成契约的结果， 它要为公民服务。契约是人与人之间达成的协议，在国家未成 立之前，人与人之间达成协议需要耗费大量成本，而且这些协 议又往往是不稳定的，因而有必要依靠一种组织，通过它的规 模效应和强制手段保证契约的实施，这种组织就是国家。“掠夺 论”则认为，国家是某一阶级或集团的代理者，它的作用是代 表该集团或阶级的利益向其他集团或阶级的集团榨取收入，并 且掠夺论的国家还将界定一套产权，使权力集团的收益最大化 而无视他对社会整体福利的影响。在“掠夺论”者看来，国家 是社会上强势集团与弱势集团之间优胜劣汰斗争的必然结果。 以上两种理论所说的国家在历史和现实中都能找到佐证， 但他们均不能涵盖历史和现实中所有的国家形式，因而不具有 普遍性和一般性。新制度经济学的国家理论把二者有机地统一 了。在诺斯看来，国家具有“契约”和“掠夺”双重属性，因 此他对上述两种学说作了一个折中处理，提出了“暴力潜能” 分配论，若暴力潜能在公民中平等地分配就形成契约型国家， 若不平等分配，便产生掠夺性国家，由此出现统治者和被统治 者，即掠夺者和被掠夺者。诺斯认为国家的暴力资源是一种绝 有的生产能力，这种暴力资源既包括各种国家机器，又包括种 种特权、权威、垄断权等“无形资产”。国家有了暴力潜能作后 盾就具有了一种强制性，可以运用合法暴力对付非法暴力，也 可以促进社会合作的发展。 2 1 2 国家基本模型 诺斯等人认为，由予国家是一种具有暴力资源比较优势的 组织，能够有效地使用暴力资源，所以在任何长期变迁中占有 重要的地位。和普通经济组织一样，国家做任何决策遵循成本 收益原则，并以利润最大化为目标。这种具有效用或福利最大 化目标的国家应具有三个特征：第一，国家为获得收入，以一 湖南师范大学硕士学位论文 组服务( 即保护和公正) 作为交换。作为一个专门从事这些服 务的组织，它的社会总收入寓于每个社会个体拥有的产权收入 中。由于国家提供这些服务存在规模效应，因而国家由此得到 的社会总收入要高于个体保护产权获得的收入。第二，国家为 使自身收入最大化，将选民分为各个集团，并为每个集团设计 产权。此时国家表现得像一个带有歧视的垄断者，充分体现出 自利性和阶级性。第三，由于总存在能提供同样服务的潜在对 手，国家受制于选民的机会成本。因而，统治者垄断权力的程 度是各个选民集团替代度的函数。由于潜在对手的存在，国家 在行使其职能时不得不提供近似公正的服务。 诺思设想的这个国家模型涉及了四种关系，分别是统治者与 选民、统治者与官僚、统治者与潜在统治者及国家与潜在国家； 其中最重要的是统治者与选民的关系，它直接关系到社会的稳 定和统治者的收入。这一模型还体现了国家在对待经济发展问 题上的矛盾的心态：一方面，在公平因素制约下要尽量提供近 似公正的服务；另一方面，为避免触动现有制度下的既得利益 集团，不得不刻意维持部分低效的产权制度。也就是说，国家 为维护统治稳定常在有效产权的实施和无效率产权制度的维持 之间徘徊。国家进行制度变革前通常要进行成本收益的比较， 只有从制度变革中所获得的好处大于付出的成本时，国家才有 积极性推进制度变革。通常的情形下，由于制度变革伴随着风 险和巨额的交易成本，因而理性的国家不会轻易进行激进式制 度变革且常默认低效的产权制度以换取有势力选民的支持。 2 1 3 国家的目标与冲突一一诺斯悖论 国家的目标是什么? 自国家产生以来，有关主张国家干预和 反对国家干预的争论从没有停止过。诺斯也曾无奈地说过“没 有国家办不成事，有了国家又会有很多麻烦。” ，国家的但总 的来说目标有两个：一是界定形成有效率产权结构的竞争与合 作的基本原则，以最大化统治者租金；：是在第一个目标框架 。引自经济学消息报1 9 9 5 年4 月8 日第4 版 6 下降低交易费用，使社会产得出最大化，从而增加国家财政收 入。然而目标二要求国家界定一套有益于全社会产出最大化的 有效产权结构，而目标一要求国家界定一套确保统治者自身收 入最大化的特权结构，历史证明，有益于统治者租金榨取的特 权结构与有益于社会总产出最大化的产权结权之间存在着持久 的冲突。正所谓鱼与熊掌二者不可得兼，统治者经常在自身收 入最大化和社会产出最大化的双重目标之间进行取舍。 国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是竞争与合作 的基本规则。没有国家及其代理人的介入，财产权利就无法得 到有效的界定、保护和实施，因此，国家权力就成为界定有效 产权结构和社会发展的一个必要条件。就此看来，没有国家就 没有产权；另一方面，国家权力介入产权安排与交易之间，又 造成所有权残缺，导致无效的产权安排和经济的衰落，这就是 有名的“诺斯悖论”现象。 诺斯悖论根源于有效率的产权结构与统治者特殊利益之间 的矛盾，它有纵向和横向两个方面的表现：纵向是指在同一国 家发展史中，国家在一段时期是促进经济增长的，而另一段时 期又是阻碍经济发展的。横向是指在同一时期，甲国的国家制 度是促进经济发展的，而乙国的却是阻碍经济发展的。而且， 诺思悖论也揭示了国家设计产权制度时面临的两大约束，一是 交易费用约束，二是竞争约束。交易费用约束是指统治者为获 得在每一经济实体的垄断租金最大化，将为不同的集团设置不 同的产权。为了确保产权的有效实施，统治者将在产权的考核 建立和维护方面花费大量的交易成本，当这种交易成本过高时， 国家就难以做出界定，此时就会出现公共产权。竞争约束是指 统治者在国内外都有潜在对手，竞争压力迫使统治者尽量避免 触犯有势力的选民，以获取他们的支持，因此国家常默认有利 于这些集团的产权存在而忽视它对效率的影响。正是这两种约 束的存在使得统治者产权变革的初衷常常难以实现。此外，诺 斯悖论还体现了统治者短期利益与长期利益、直接利益与间接 利益的矛盾。这是因为从长远来看，有效率的产权会导致国民 收入的增长，但与那些无效率的产权制度相比，建立有效率的 湖南师范人学硕士学位论文 产权结构要花费大量的交易费用。这些交易费用的花费会减少 统治者的税收，并且一项制度变革的大方向即使是正确的，它 的优越性也不会立竿见影地反映出来，建立新制度是一个探索 中的甚至出现反复性的长期过程，它所带来的风险与不确定性 也是统治者和同时代的人们所不喜好的，总的来说，统治者的 有限理性是诺思悖论现象形成的重要思想基础。 2 1 4 国家的基本制度职能 制度经济学认为，国家主要具有如下的制度职能，即在产 权变革、制度变迁及制度创新方面的职能。 第一，国家具有推进产权制度创新的功能。在新制度经济 学家看来，国家杂产权制度形成中的作用主要表现在两个方面： 界定产权和降低交易费用。国家界定产权主要是为弥合市场界 定产权的缺陷，一般来说，由国家直接界定的产权有三种类型： 难以界定的产权、难以建立排他性的产权、难以测定的产权。 国家界定产权未必一定带来交易成本的降低，但却能够提供一 种相对稳定的制度安排。国家降低交易费用的作用是相伴于推 进产权变革的作用而生的。主要表现在国家能够统一货币和度 量衡及颁布民法商法等方面。国家这些功能可以保障交易的顺 利进行，降低不确定性和风险带来的损失，拓展了交易的广度 和深度，带来规模效应，进而促进经济的发展。 第二，国家具有推进制度创新的功能。制度创新只有在两 种情况下进行：一是创新改变了潜在利润，二是创新成本降低 使变革变得合算。一般来说，政府主导的创新是成本最小的创 新，因为它能够尽可能地减少其他团体变迁时面临的“搭便车” 问题，而且，由于国家强制力的作用，国家主导的创新组织成 本也是最低的，并能实现其他团体靠自愿谈判难以达成的制度 安排。即使是自愿行动团体组织的制度创新也同样离不开国家 的作用，因为国家能够为他们提供稳定安全的制度环境，从而 配合初级行动团体进行创新。 第三，国家具有推动制度变迁的功能。国家对制度变迁 湖南师范大学硕士学位论文 的推动作用主要从两个方面来影响：制度供给和制度需求。从制 度需求的方面来看，国家通过如下的方式推动制度变迁： ( 1 ) 改变产品和要素的相对价格( 2 ) 引进或几种开发新技术( 3 ) 修改宪法( 4 ) 扩大市场规模。从制度供给的方面看，国家 可以凭借自己的优势降低制度供给的成本，拓宽选择范围，增 加制度供给，推动制度变迁。具体来说，有如下几种方式：( 1 ) 改变宪法或现存制度安排是制度变迁朝着有效率的方向前进 ( 2 ) 加快知识存量积累提高制度供给能力( 3 ) 利用组织规模 的优势直接进行制度创新。 2 2 公共选择学派的政府理论 新制度经济学派的国家与政府理论除诺斯之外，比较有影 响还有公共选择学派布坎南的政府理论。詹姆斯布坎南是公共 选择学派创始人，他突出的理论贡献是把政治决策的分析与经 济理论相结合，并将经济分析扩大和应用到社会一政治法规和制 度的结构选择上，从而实现了经济学方法论与政治学研究对象 的有机结合。公共选择理论对政府行为的分析旨在论述政府不 是代替市场的必然，它同样存在难以克服的缺限性。 2 2 1 理论产生背景 2 0 世纪三十年代以前的传统经济学描述了市场可以自动 调整供需平衡的完美世界，但三十年代资本主义世界普遍爆发 的经济危机打破了人们关于市场万能的美妙幻想。人们普遍意 识到市场翩度存在缺陷，这为后来凯恩斯主义的兴起提供了客 观条件。凯恩斯主张放弃自由放任的市场经济，取而代之，是 政府对经济实现全面干预，通过有效的财政、货币制度的实行 挽救处于危机中的资本主义。凯恩斯主义盛行于二战后的二三 十年问，也似乎真的将资本主义各国从失败重新引向了繁荣， 因而一度成为主流经济学的核心。可是好景不长，随着国家对 经济干预的逐渐加强，国家的局限性和缺陷也日益显露出来， 国家在无节制的财政货币政策中一度陷入财政赤字和通货膨胀 并存的“滞胀”局面。这是凯恩斯主义无法预期也无法解决的 空前状况。布坎南等人创立的公共选择理论，就是要揭示“政 府失灵”并试图克服政府干预带来的缺陷。 布坎南认为政治市场犹如经济市场，选民投票也是以个人 的成本收益原则为基础的，由于普通选民无力支付相对昂贵的 政治信息成本，往往出于理性的无知而不投选票，这样一来， 政府就会为代表特殊利益集团的政策制定者所操纵，从而背离 其公共利益代表者的角色。因此在布坎南看来，社会面临的许 多困难与其说是市场制度的破产，不如说是政治制度的失败。 所以他呼吁发明新的政治技术或表现民主的方式，以有效控制 官僚主义的蔓延，基于这种需要，布坎南创立了公共选择理论。 2 2 2 布坎南运用公共选择理论解释政府失败论 公共选择是指人们通过民主政治过程来决定公共物品的 需求供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或 机制，是对资源的一种非市场决策。该理论的根本目的不是指 出政府是弥补市场缺陷的必然，而是要通过对政策决策行为的 研究，使政府的缺陷尽量降到最低限度，从而达到以政治市场 领域的和谐运转去弥补经济市场运转不足的目的。布坎南的政 府理论就是用上述方法来说明市场经济条件下政府干预行为的 局限性。在他看来，政府失败是指个人对公共物品的需求在现 代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共 物品时趋于浪费或滥用资源，致使公共开支规模过大或效率降 低。总的来说，政府行为总不如预期的有效。政府干预经常常 非但不会带来改善社会福利的正效应，还会产生削弱社会发展 力量的负效应。“政府失败论”就是要解释政府干预为何会产生 负效应及如何克服这些缺陷。在布坎南看来，政府干预经济的 局限性有如下的表现和原因。 第一，公共决策失误。公共决策是政府对经济生活干预的 基本手段，这个决策的最终执行者是政府，决策的对象是公共 物品配置，并通过有一定秩序的政治市场来实现。 湖南师范大学硕上学位论文 因此相对于市场决策而言，公共决策是一个十分复杂的过程， 这一过程存在较大的不确定性和诸多的制约因素。政府公共决 策的失误存在着难以克服的客观原因。( 1 ) 信息不对称。获取 决策信息存在诸多困难并要支付高昂的信息成本，无论是选民 还是政治家，他们所拥有的信息都是不完全的，所以大部分公 共决策是在不完全信息的基础上作出的，并且政策的实行还存 在时滞现象，这都很容易导致决策失误。( 2 ) 选民的有限理性。 选民通常难以预见复杂变幻的政治决策效果，所以只注重眼前 的利益，政治家为了谋求选民的支持。通常会主动迎合选民的 短见，制定在长远看来是弊大于利的低效政策。另外选民虽有 投票的权利，但由于不愿也难以收集有关候选人的信息，而且 大量选民存在搭便车的心理，都寄希望于别人投票而自己坐享 其成，所以在进行投票时常常会出现“理性的无知”，被代表少 数人利益的集团利用并操纵。这也使得所谓的公共利益通常只 是少数人利益的反映。 第二，政府工作效率低下。政府机构官僚主义作风严重， 办事效率低下，也导致了政府失败。政府机构办事效率低下有 着如下的原因。( 1 ) 公共部门的垄断性特征。政府机构不同于 市场部门，他们对公共品的供给不存在同行竞争，是垄断性质 的，这就使公共品的供给有过剩的趋势。缺乏竞争也导致政府 官员不受工作效率指标的约束，所以他们工作普遍缺乏压力和 积极性。( 2 ) 政府官员目标与市场经理目标的差异化。政府供 给公共物品难以计算成本，这无形中出促使公共部门对公共品 的配给超出社会财富最优分配所需数量，造成资源的浪费，而 这种过剩供给就等于公众纳税对某些特权阶层的变相补贴。政 府官员难以象企业生产那样追求利润最大化，就利用对公共产 品和服务的垄断优势追求行业的规模最大化，以增加自身的升 迁机会和扩大控制范围，这就造成了政府机构由扩张的趋势， 机构臃肿、人浮于事，效率低下。( 3 ) 政府机构缺乏有效的监 督机制。政府官员与选民本身是被监督者与监督者的关系，然 而现实是生活中，由于垄断现象和信息不对称的存在，监督者 想要了解被监督者的活动是需要高昂的成本的，所以监督者常 湖南师范大学硕士学位论文 常被被监督者操纵，难以实现自身利益最大化的要求。 第三，政府的寻租活动。寻租是指人类在非生产性活动中 追求利益的活动，在布坎南看来，寻租者是希望以相对较低的 贿赂成本去换取相对较高的超额利润，所以现代社会的寻租是 指利用行政手段阻碍生产要素的自由流动、自由竞争，以攫取 和维护既得利益的活动。所以寻租发生的前提是政府对市场交 易活动的介入。政府的决策往往以公共需要作为借口，似乎是 市委某些特殊利益集团的需要而服务，这些集团是为了谋求政 府的庇护，逃避市场竞争，获得超额利润，因而向政府官员寻 租。政府官员为获得这种经济租金会想方设法利用特权来创租。 所以寻租作为一种非生产性活动不会为社会带来任何财富，相 反只会导致资源配置的扭曲，因为它改变的是要素的产权关系， 致使大量利润流入个人手中，造成腐败和社会资源的极大浪费， 所以寻租也是政府失败的一个重要表现。 从以上的分析可以看出，布坎南的理论体现了一种渴望回 归经济自由的愿望，这是对凯恩斯政策瓦解的必然反映，“政府 失败说”的结论就是：由于政府存在诸多弊端，所以政府不是 万能的，当公共生产低效时，人们应该首先考虑现行的体制是 否存在问题，要用尽量科学民主的选拔和制约政治家的程序与 规则以尽量减少政府失败。 2 3 国内学者对新制度学国家与政府理论的简要评论 新制度经济学的国家理论是经济学与行政学的交叉学科，以 下简要介绍几位国内的经济学及行政学方面的学者对此理论的 见解和评论。厦门大学的王长辉搏士认为新制度经济学的国家 理论有如下三方面的进步性：第一，他指出人具有有限理性和 机会主义的倾向，从而为国家暴力资源比较优势的运用提供了 基础；第二，新制度经济学把产权理论作为研究的核心，揭示 了资本主义国家干预经济具有不可调和的矛盾；第三，国家理 论把国家置于矛盾的状态进行分析，从而揭示了国家的真面目。 北京大学的沈友军博士主要探讨了诺斯悖论的存在条件问题， 湖南师范人学硕上学位论文 他认为诺斯悖论的发生是有前提条件的，它的结论是一个国家 的政体越趋向于专制，这个国家越容易发生诺斯悖论现象，他 进而认为，在一个充分民主的国家中，诺斯悖论甚至是可以化 解的。中南财大的卢现祥教授指出新制度经济学国家理论有三 大比较优势：第一，他把国家视为一个组织，因而能够把对企 业的研究分析纳入国家理论当中；第二，他突破了古典经济学 的理论范式，揭示了国家与产权的内在联系；第三，他对国家 内在矛盾及其根源的解释超过了同期的公共选择理论。中国社 科院的李风圣教授认为，诺斯关于国家起源的暴力潜能分配论 是值得质疑的，诺斯没有意识到契约形式上的平等与实质上的 不平等之间的矛盾，签约各方的财产权利、政治权利、自由平 等权利都是不平等的，所以暴力潜能的分配在实践上不具有可 操作性。皖西学院的何平与蒋玉珉的文章揭示了社会主义国家 的政府也具有本位利益，因而社会主义国家的政府过程中也有 不可忽视的诺斯悖论现象，我国在经济转型过程中，也应注意 国家行为带来的负面影响。北京大学的陈文申博士认为诺斯悖 论从根本说是不可解的，但通过制度在产权、国家及意识形态 之间建立良性的互动关系，因而通过不断的制度均衡，可以把 国家对经济社会的危害降至最低。此外，绝多数的国内学者都 主张应把国家理论中具有普适性的真知灼见用于指导破过的政 府过程变革。 2 4 本文对新制度经济学国家级政府理论的看法 从上面的理论中我们可以看出，诺斯和布坎南在研究国家问 题时都较古典经济学有了较大的进步，他们的理论对我们正确 把握国家的实质提出了意义深远的正确见解。诺斯等人在分析 国家本质的问题时至少把握了以下几点内容：第一，他们是从 研究经济增长与产权关系的问题中入手探讨作为制度最大供给 者国家对经济的作用，在研究国家在产权设计的过程中的作用 时，紧紧抓住了国家和政党具有自利性这一特征，从而发现了 产生国家悖论的根源在于有效率经济体制与统治者特权之间存 在着持久的冲突，并且只要这种统治者特权存在，国家就无法 摆脱诺思悖论的困境，也就是说，诺思悖论无论在理论上还是 现实中都是不可解的。第二，新制度国家理论暗示了一个命题， 即国家推行经济制度变革并不是以适应生产力发展的效率原则 为主要依据，而是体现了计划决策者的多重目标相互作用的最 终结果。因为国家模型指出，国家最重要的目的就是维护统治 的稳定，因此它所做出的各项决策要尽最大的努力争取选民们 的支持一一尤其是在社会上有重要影响占强势地位的选民支 持。这样一来，国家决策主要体现的往往就是社会中的强势集 团的利益。第三，国家理论揭示了国家及其代理人政府的有限 理性及其对决策的影响，国家决策者的有限认知水平和有限寿 命都使得他们在推行产权制度安排时往往只注重眼前利益而非 顾及长远，有可能选择有利于眼下利益获取而从长期看来是无 效的制度模式，所以统治者的有限理性也是制约国家制度变迁 的主要因素，是产生诺思悖论现象的心理基础。此外，统治者 的多元偏好、不同利益集团之间的冲突及力量的对比等也都是 影响国家做出决策的关键因素。 布坎南的理论则分析了权力垄断、信息不对称条件下政府对 公共政策的操纵与支配，其中有关政府规模、寻租的产生、少 数控制多数现象的见解对分析转型时期我国的政府过程具有深 刻影响，但布坎南过分强调经济人的假设使其理论具有定的 主观色彩，而且他过分地维护自由放任、反对国家干预的观点 也是不正确的。既然政府与市场都存在缺陷，那么问题的关键 不在于否定一方而肯定另一方，过分迷信政府和过分迷信市场 都是不正确的，正确的思路应该是寻求政府与市场机制的有机 结合。 总之，诺斯和布坎南的理论都注意到了传统经济理论长期忽 视的政府行为，从不同的角度告诉我们，国家及其代理人政府 并不是公正与万能的化身，国家行为是有缺陷的，它常常被特 殊的利益集团所左右，成为少数人操纵多数人的工具，特权阶 级对国家政策的控制或阻挠是制约经济发展不容忽视的因素。 因此我们在解读国家行为时要注意保持客观公正的立场，既要 湖南师范人学硕 学位论文 看到国家具有宏观调控经济社会的功能，又不能忽视国家在自 利性动机下对改革产生的负效应。 诺斯及布坎南的国家理论虽然是西方市场经济条件下的产 物，但他们关于政府存在局限性的论述、强调运用制度手段进 行政府机构改革的要求，对分析转型时期我国的政府行为同样 具有重要的借鉴意义。众所周知，我国的国有企业改革是伴随 着我国的经济体制改革发展起来的，自7 8 年至今的二十多年 间，国有企业改革经历了体制内修修补补到体制本身变革的发 展阶段，经历了从政企合一向政企分开，从计划经济条件下的 资源配置单位到市场经济条件下的经营实体的过渡过程，虽然 改革的收效不甚明显，但改革的方向却是顺应经济社会发展大 趋势的。毋庸置疑，实现政企分离是现代企业发展的必然选择， 但国家与企业的关系始终是国企改革中最敏感最重要的问题， 政企分离不等于国有企业的改革不再有国家的参与，这里的问 题应该是通过探寻国家在企业改革中作用的规律，以寻求国家 与企业关系的最佳结合点。所以首先应该对国家在国企三次主 要改革阶段中发挥的作用进行回顾分析。 3 、国家在国有企业放权式改革中作用的制度分析 社会主义建设初期，我国是生产力水平极其低下的农业国， 我国政府为尽快发展本国经济，推行了优先发展重工业的战略， 国有企业就是在这种情形下内生的制度安排。由于当时我国的 经济体制是纯粹的计划经济体制，所以最初的国有企业只是计 划经济条件下国家直接配置社会资源的经济单位，一切活动由 国家包揽，如制定生产目标、控制资金流动、设计内部分配方 案、任命主要领导等。传统体制下的国有企业在社会主义建设 的初期为国民经济的发展确实发挥过巨大的作用，但是随着生 产力的发展和社会分工的日益深化，这种政企不分的生产方式 就越来越不能适应经济形势的变化。国家为国有企业运营提供 大量的资金和资源，可国有企业的生产效益却每况愈下。国家 在承担国有企业亏损的负担时陷入了经济危机，此时，社会的 湖南师范大学硕上学位论文 经济环境极其恶化，国家的权威和威信也受到了前所未有的挑 战。在这种情形下，国家被迫开始对国有企业进行改革。 3 1 国家对国有企业放权范式改革的博弈过程 在国家的干预下，国有企业进行了三次变革，以时间段划 分：分别是1 9 7 8 1 9 8 4 年的放权让利改革，重点是调整国家和企 业的关系；1 9 8 4 1 9 9 2 年的承包制改革，主要内容是进一步向 企业下放更多的权力，提高企业内部劳动者的生产积极性； 1 9 9 3 年至今的制度创新机制转换阶段，主要是希望通过转换机 制，使国有企业焕发生机。其中国有企业前两个阶段的改革方 式在实践的结果看来几乎等同于一种模式，即在不触动传统国 有企业制度本身的情况下以国家向企业下放权力为主要特征， 为分析的方便起见，本文将这两个阶段归为“放权式改革”，本 章主要研究这个阶段国家悖论的表现及原因。 自7 0 年代末开始的放权让利改革，是以国家向企业下放部 分自主权( 包括管辖权、固定资产投资权、计划管理权) 为主 要特征的。从当时的情况来看，国家着眼于国有企业效率低下 的事实，希望能够以新的生产方式激发企业活力。国家决策者 针对企业表现出来的种种现象，对国有企业的总体判断是：统 得太死，企业劳动者缺乏生产积极性。于是，国家对国企改革 的基本目的是设法激励企业内部成员，使其发挥生产积极性。 由于单纯依靠意识形态工具( 如提倡奉献、树立典型等) 效果 不甚明显，国家考虑给企业以一部分经营自主权，以激发企业 内部成员的生产积极性。普通员工的主要目标是工作稳定和工 资水平的提高，因而国家设法通过加薪等方式激励工人；而企 业的厂长的情况要复杂一些，他们肩负着管理企业、监督生产 和管理员工等多项使命，在企业中扮演者最为重要的角色。国 家为调动他们的积极性，主要是给与他们一定的经营权，让他 们更好地调动企业内的生产要素提高生产效率。在计划决策者 看来，实施放权让利改革是一种明智的选择，因为只要把放权 的尺度维持在一定的范围内，就仍能保证国家对企业重要事宜 湖南师范大学颀士学位论文 的决策权，就不会削弱国家对企业的控制力；只要在让利的同 时维持企业原定的上缴基数或比例保持不变，就既能保证国家 财政收入的稳定，又能调动企业的生产积极性。反之，如果不 改革，企业的处境将会更差，国家的财政负担也会进一步加重。， 因而，国家在实践中自上而下地逐渐开展了放权让利变革。 事实上，放权让利改革并没有按国家的预想进行，而是最 后演化成企业侵蚀国家利益的局面。改革初期企业获得了一部 分的经营自主权，企业劳动者从改革中得到了实惠，生产积极 性确实有一定程度的提高，但是，放权让利政策是明显有利予 企业一方的制度安排，由于信息不对称，企业生产者可以运用 企业内部的信息优势和各种技术操作向国家要权力、争利益， 形成对国有资产的内部人控制，以把更多的利润留在企业内部。 长期的结果就是国家的利益被企业占取，国有资产也大部分被 滥用或化公为私、化整为零。所以，放权让利政策除了在短时 期内激发地方和企业积极性之外，更主要是造成了国家经济的 混乱局面，这项政策名义上由国家主导，实质上却被国企利用， 对整个社会来看，是种无效制度安排。企业为了向国家争权利、 要政策，常常盲目地上项目、重复地搞建设，导致国家财力分 散、赤字严重，国家的集团利益遭受损失，社会的经济形势也 严重恶化。在这种局面下，国家的权力下放政策难以维继。于 是自1 9 7 3 年起，国家回收下放给企业的管辖权、物资分配权和 财政收支权等部分权利。可是，这种做法却立刻遭到企业针锋 相对的反击：企业劳动者因为权利的回收而相应隐藏了自己的 部分劳动能力，又恢复成原来消极怠工的样子。经过一番变革， 从表面看来，企业的生产效率又和过去相差无几了。 在这一轮改革中，国家开始吸取教训，认为改革失败的主 要原因是没有在操作中控制好“放权让利”的尺度：对利益“多 分少留”的政策，被企业挖走了部分属于国家的利益，如果在 改革中事先确定国家和企业各自的利益，企业就无法侵蚀国家 利益了；对权力的过分下放导致了国家对国有企业控制力减弱、 控制范围缩小。从长期来看，这种状况不利于国民经济发展， 并且加重了国家的财政负担。国家在总结了改革的失败教训后， 湖南师范人学硕上学位论文 认为在下一轮的改革中应该首先明确划分彼此的权利与责任， 以避免企业利用内部优势令国家蒙受经济损失。这也是进入承 包责任制改革阶段的必然逻辑。 1 9 8 3 年初，国家在总结了第一轮改革失败和吸收农村家庭 联产承包责任制优点的经验基础上，在企业内广泛地推行承包 制改革。至1 9 8 8 年底，全国预算内工商企业承包范围超过9 0 ， 其中大型企业达到9 5 。总地来说，企业承包制改革的主要内 容是国家将一部分国有财产以一定的条件交给企业承包经营， 双方通过谈判协商达成契约，保证所有者国家得到固定收益， 超额部分归企业所有，或在国家和企业之间固定比例进行分配。 在承包期间，国家对经营者企业的决策一般不予干涉。国家实 施企业承包制是希望体现权责相符的原则，落实企业的经营自 主权，明确国家与企业的分配关系，既做到“上下不相扰”，又 能使国有企业获得真正的发展。然而实际的结果却与预想相去 甚远。除了承包制初期企业取得了较高的经济效益之外，在承 包制中后期阶段，企业总产值在扣除利税后非涨反跌。到了8 0 年代后期，国有企业1 3 明亏，i 3 暗亏的局面不但没能扭转， 反而日趋严重。而且，1 9 9 0 年后，企业的承包制大都改为一年 一定的“滚动式承包”，这与7 0 年代后期的“放权让利”如出 一辙了。 企业承包制改革失利的原因有如下的几个方面，第一，承 包制并没有实现政企的权责分明。承包制虽然规定政府部门给 企业什么样的权力，而企业对国家承担什么样的责任，但国有 企业与政府之间