（教育学原理专业论文）教育政策合法性研究.pdf

摘要 本文是对教育政策合法性的研究。 教育政策合法性是教育政策的权威所在，是教育政策之所以被认同和接受的依据， 是教育政策有效性的前提。改革开放以来中国教育改革的理论预设是教育不平衡发展为 经济增长服务，通过规模扩张实现的有效性构成了教育政策合法性基础，但却陷入了有 效性困境。 论文尝试借鉴政治学、法理学、社会学、制度伦理学等学科的相关理论，以及采用 人类学的实地调查和参与式观察的方法，对教育政策合法性从理论和实践两方面进行探 索。 全文由六章组成： 第一章提出问题：当代中国教育政策有效性不足导致教育政策权威贬值，引发教育 政策合法性危机。 第二章剖析教育政策合法性内涵：教育政策合法性就是教育政策规范的有效性，并 对教育政策合法性的理论基础、教育政策合法性的范畴和教育政策合法性结构进行探 究。 第三章探索教育政策合法性演进的一般规律：教育政策合法性是历史性的存在，不 同历史时期的教育政策合法性需要不同水平的伦理辩护。 第四章当代中国教育政策系统的合法性间题：当代中国教育政策系统合法性基础的 转变。 第五章重建中国教育政策合法性：需要诉诸于教育政策实践过程中全方位的合理性。 第六章教育政策合法性个案研究：教育政策实施过程的合理性是教育政策合法性的 保障，从实践层面为重建教育政策合法性提供现实依据。 本文的目的在于重建中国教育政策合法性，重塑教育政策权威。 关键词：教育政策；合法洼；合法律性；有效性；规范有效性 a b s t r a c t t h i si sad i s s e r t a t i o no nt h el e g i t i m a c yo f e d u c a t i o n a l p o l i c y t h e l e g i t i m a c y i st h ea u t h o r i t yo fe d u c a t i o n a l p o l i c y , a t t h es a m e t i m e ，i sb o t h t h eb a s i st o a d m i ta n da c c e p te d u c a t i o na n dt h ep r e r e q u i s i t eo ft h ee f f e c t i v e n e s so fe d u c a t i o n a lp o l i c y w i t hr e f o r ma n do p e n i n g u pi nc h i n a ，t h el e g i t i m a c yo fe d u c a t i o n a lp o l i c yi sb a s e do nt h e e f f e c t i v e n e s sg a i n e dt h r o u g hs c a l ee n l a r g e m e n ti no r d e rt os e r v ee c o n o m i cg r o w t h ，w h i c hh a s f a l l e ni n t ot h ee f f e c t i v e n e s s p r e d i c a m e n t t h ed i s s e r t a t i o ne x p l o d e st h el e g i t i m a c yo fe d u c a t i o n a lp o l i c yb a s e do nb o 廿lt h e o r ya n d p r a c t i c eb yt r y i n gt oa d o p t i n gt h er e l e v a n tt h e o r i e si ns u c hd i s c i p l i n e sa sp o l i t i c a lp h i l o s o p h y , j u r i s p r u d e n c e ，s o c i o l o g y , s y s t e me t h i c s ，e t c ，i nt h ew a y o f a n t h r o p o l o g i c a lf i e l di n v e s t i g a t i o n a n d p a r t i c i p a t i n gt oo b s e r v e t h i sd i s s e r t a t i o ni sm a d e u p o f s i xc h a p t e r s ： c h a p t e r1 ：p u t t i n g f o r w a r dt h e p r o b l e m ；c r i s i sc h a l l e n g i n g t ot h e a u t h o r i t y a n d l e g i t i m a c y o f e d u c a t i o n a l p o l i c yo f c o n t e m p o r a r y c h i n a c h a p t e r2 ：e x p l o d i n g t h e m e a n i n go ft h el e g i t i m a c y i st h e v a l i d i t y o fn o r m si n e d u c a t i o n a lp o l i c yb ye x p l o r i n gt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，t h ec a t e g o r ya n dt h es t r u c t u r eo f e d u c a t i o n a lp o l i c yl e g i t i m a c y c h a p t e r3 ：e x p l o r i n gt h eu r 6 v e r s a lt a w o ft h e l e g i t i m a c yo f e d u c a t i o n a lp o l i c y ，t h e l e g i t i m a c yo f e d u c a t i o n a lp o l i c yi nd i f f e r e n te r a sn e e d st ob ep r o v e dw i t he t h i c si nd i f f e r e n t l e v e l s c h a p t e r4 ：a n a l y z i n gt h el e g i t i m a c yo fe d u c a t i o n a lp o l i c ys y s t e mo fc o n t e m p o r a r y c h i n a ：t h ef o u n d a t i o no fl e g i t i m a c yn e e d st ob et r a n s i t e df r o mt h ee f f e c t i v e n e s st ot h e e q u a l i t yo f e d u c a t i o n a lo p p o r t u n i t y c h a p t e r5 ：r e b u i l d i n g t h e l e g i t i m a c y n e e d s a p p e a l i n g t ot h e r a t i o n a l i t y w i t h o m n i d i r e c t i o n a li nt h e p r a c t i c e ， c h a p t e r6 ：c a s es t u d y & t h el e g i t i m a c y ：a n a l y z i n g t h er a t i o n a lp r o c e s so f c a r r y i n go u t t h ee d u c a t i o n a lp o l i c yi st h eg u a r a n t e et ot h el e g i t i m a c yo fe d u c a t i o n a lp o l i c y , s oa st oo f f e r t h er e a l i s t i cb a s i st or e b u i l dt h el e g i t i m a c yo f e d u c a t i o n a lp o l i c y t h ed i s s e r t a t i o ni st or e b u i l dt h el e g i t i m a c yo fe d u c a t i o n a lp o l i c ya n dt or e e s t a b l i s ht h e a u t h o r i t yo f e d u c a t i o n a lp o l i c y k e y w o r d s ：e d u c a t i o n a lp o l i c y ；l e g i t i m a c y ；l e g a l i t y ；e f f e c t i v e n e s s ；v a l i d i t y i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：垂匕建 日期：w s 、r 、页。 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：蕉兰塞指导教师签 日 期：2 翌：! ! 订日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 选田压堇杰堂熬型瞳 电话： 1 3 3 0 4 0 2 2 7 9 1 邮编：1 1 0 0 0 0 导言 一、研究对象 本文是对教育政策合法性的探究，是对中国教育政策权威的重建，属于教育政治学 研究范畴。 教育政策合法性经常被误解为教育政策符合法律，其原因在于缺乏对合法性作为专 有名词的了解。合法性是个多有歧义的概念，通常被认为是政治学术语。 二、研究的理论基础 教育政策合法性研究必然涉及到两个关键性的概念即：教育政策和合法性。对于此 两方面的研究，国内外表现为非同步性。原因在于：一方面，我国学术研究的一个普遍 现象是国外理论在本土的移植，这与我国近现代以来的历史不可分割；另一方面，近些 年来，对于本土化研究的呼吁，使学界正逐步转向以“自知之明”为基础的研究。因此， 教育政策合法性研究与其他研究没有什么两样，也必然面对国内外理论与实践交相对话 的现实。 ( 一) 教育政策研究现状 理论上，教育政策研究勃兴于政策科学诞生以及公共政策研究兴起之后，可以说， 教育政策研究受益于政策以及公共政策的研究成果。实践上，教育政策与政策和公共政 策一样，它们之所以受到人们的关注，源自纷繁复杂的社会问题蜂拥不断，而人们对于 政府在此方面的职能表现满意度不高。二战之后，世界各国呈现出的一个普遍现象，就 是经济问题与教育问题尤为突出，对于教育与经济二者之间关系的研究也由此成为世界 范围内的显学。 1 西方教育政策理论与中国教育政策实践 通常，人们将教育政策定位为政策和公共政策的下位概念。以教育政策为研究对象， 需要首先界定教育政策的研究范畴。无论是从理论上，还是从实践上，教育政策都是一 个涉及面甚广的研究对象。作为公共政策，教育政策必然要受到公共政策学研究范畴界 定的影响，同时教育政策又具有区别于其他公共政策的独特内容，这是由教育所限定的。 这使得教育政策研究具有综合性强、社会实践性强的特点。从理论的角度看，一个论题 如果涉及范围过大，就会影响到理论的深度。这是公共政策研究的状况，也是教育政策 研究的现实。事实上，的确如此。教育政策由于其实践性强，以及涉及学科过多的缘故， 教育政策理论研究与实践研究呈现出不平衡性，表现为理论研究与实践研究存在巨大鸿 沟；理论研究滞后于实践研究的特点。这种状况在我国则表现为理论研究的超前与实践 研究的滞后构成的鲜明对比。所谓超前，是就理论研究与现实的差距而言的。当前国内 的教育政策研究领域，引借了大量的西方理论，主要表现为诸多的“公共”理论，即公 共行政、公共政策、公共选择、公共管理等。这些理论无疑都是以“公共”为基础的， 而我国政府也在政府发展报告以及一些重要的文献中提到了“公共”，如公共财政和公 共事业，这表明了我国政府改革的方向。但学术研究与政治主张不同，它们属于不同的 领域，学术最大的社会功能是监督和批判。因此，对于学界来说，除了看到西方理论可 资借鉴之处，更为重要的是如何判断“是什么”和基于“是什么”的“做什么”。在我 国政府提出“公共”的理念背后蕴含着政府怎样的发展取向? 我们提出的“公共”与西 方的“公共”有何异同? 我们实现的途径又是怎样的? 无疑，这些才是我们应该更为关 注的。由此可见，当前的学术理论超前指的是学术研究不顾现实地鼓吹种“好”，至 于怎么“好”，为何“好”则缺乏根本的证实。 2 教育政策行为主体的演变 西方教育政策研究提供给我们的经验之一是：教育政策研究的兴起与教育政策研究 机构的拓展具有同步性。1 9 世纪末形成的政治与行政二分论在现实中形成的公共管理 模式统治者制定政策、行政管理人员负责执行政策，政策制定的主体与政策执行主 体处于完全分离的状态受到越来越多的批判。其批判的焦点在于此种管理模式的单 向性，即政策是自上而下的，政府根本不对公民的需求做出回应。”新公共行政理论使 得公民参与成为行政管理中的重要一环，并进而被纳入到政策过程之中。虽然人们对公 民参与褒贬不一，但这些异议多是针对公民参与的可行性操作方式而言的，倘使寻找到 恰当的公民参与方式，异议自然消失。可见，西方公共政策主体经历了从政府作为单一 主体向多元主体转变的过程，这一过程也是政策从政治领域向社会领域转化的过程。因 此，西方教育政策研究机构的拓展过程也就是非政府性教育政策研究机构产生和发展的 过程。并且，非政府性教育政策研究机构已经介入到教育政策全过程，不仅参与制定教 育政策，而且最主要的是对教育政策进行监督和评估。 在我国，按照袁振国的说法，教育政策研究经历了三个阶段：第一阶段，政策的解 释和宣传阶段；第二阶段，教育政策研究初步独立阶段，这使得教育政策研究有了独立 的机构和专门的研究人员：第三阶段则是教育政策研究走向决策文化与研究文化两种文 化交流阶段。由于我国教育政策研究晚于西方发达国家几十年，我们用十几年的时问取 得的进展是值得充分肯定的。但不难看出，我国教育政策研究与国际研究水平还存在很 大的差距。其中，最主要的一点就是非政府性教育政策研究机构发展的空间很小。当前 的多数研究机构仍然属于政府性组织或准政府性组织，学术研究机构与政府的联姻关系 难以保证学术应该秉持的独立精神。另一方面，我国政治与行政一体的国情难以保证教 育政策主体多元化所需要的权力制衡机制。国体、政体不同，是中外教育政策研究撮大 的现实背景，正因为如此，探索中国教育政策发展的可行之路，为教育改革提供更充分 的服务才是教育研究者的宗旨。 ( 二) 合法性研究现状 合法性问题古已有之，专门的合法性研究勃兴于2 0 世纪9 0 年代欧美政治学领域。 合法性理论是由马克思韦伯的法理型统治类型引发，继而在政治社会学领域相继出现 。美国学者约翰克菜顿托马斯韵 公共决饿中的公民参与：公共管理者的新技能与新簟略一书中分析了政治与 行政二分论的缺陷，认为政策影响力也应该从公民流向行政官员，从行政官员流向选任的政策制定者。 2 了合法性的经验主义研究范式和规范主义研究范式，并以哈贝马斯的研究代表了合法性 理论的集大成。无论是经验主义范式还是规范主义范式，合法性始终没有超越统治团体 内部以被统治者认同统治为依据这一定位。 合法性与政治统治权威、社会稳定的密切相关性，使其成为学科交叉中被普遍借鉴 的理论。特别是1 9 世纪8 0 年代末政治学内部分化为政治学与行政学。，以及随后公共 行政、公共管理、公共政策等研究的兴起为合法性提供了广阔的适用平台。 合法性理论进入教育学研究领域是以教育作为一种组织活动为基础的。无论是国家 管理教育，还是各种教育组织内部的管理行为，都涉及到管理者的权威与被管理者的认 同。由于在我国，国家是教育的管理主体，因此这里被纳入到教育政治学的研究范畴， 而且集中的体现在教育政策方面。 1 国外研究状况 虽然合法性理论基础比较宽厚，而且具有极强的应用性，但综观国内外，专门的教 育政策合法性研究几乎没有。与国内教育政策合法性的生僻状况不同的是，国外合法性 研究对于教育政策合法性研究有借鉴意义之处表现为： 一是对学校组织内部合法性现象的研究。包括：一方面校长权威的合法性如何影响 教师的行为，这里将合法性理解为个人对于恰当、证确的一种情感，学校管理就是以校 长能够充分了解教师心理，并利用法律规定、习俗惯例、以及个人情感等方面的力量获 得教师对其权威的合法性认同，这说明了学校管理是一个政治过程，而不是权力过程。 可见，合法性成为贯穿组织管理过程的心理变量。：另一方面学生权威意识是如何形成 的? 校内的经验对于学生权威认同心理的形成具有怎样的作用? 这一研究以“权威的关 系模型”和“组织价值模型”为架构，分析了教师行为是否公正对于学生是否认同学校 的权威具有定的影响，并进而影响到学生对于校外一些制度的权威性的认识。表明教 师的行为程序越公正，学校、组织以及公共权威的合法性程度越高。 总之，学校内部的合法性问题更多的集中在学校管理层面。比如：国家教育政策在 学校的执行情况与学校内部改革的依据如何形成，前者挖掘的是地方是否为国家政策的 运行提供了合法性资源，后者注重参与决策所需要的合法性资源。这些研究涉及的主要 理论包括政治系统理论、制度理论和组织理论。 二是对于政策合法性的研究。这类研究涉及到广泛的论题，这罩略举几例：二战后 国际规范对于日本政策合法性的影响，说明政策合法性需要诉诸于合理性和社会规范在 政策合法化过程中的作用，即从决策的角度考虑如何通过政策合法性获得不同利益群体 的认同，以实现政策满意度：中国外交政策合法性的伦理底蕴，说明了伦理与政策合法 性之间的关系；中国社会精英群体和普通大众对于合法性认同的区别，以浦东新区的经 o 1 8 8 7 年美国学者伍德罗威尔逊发表丁行政学之研究论文，随后f l - 古德诺于1 8 9 0 年出版政治与行政 标志着行政学从政治学中分化出来，并形成了公共行政学。这代表r 公共行政学的传统视角，新公共行政理论则 以其社会公币价值主张为代表。 “h a r v e yb l e e c h e r w h y t e a c h e r c a r r y o u t o r d e r s j 1 e l l e n s b u r g ：c e n t r a l w a s h i n g t o n u n i v e r s i t y 1 9 9 8 3 3 3 3 3 6 。m a r i ag o u v e i a p e r e i r a , j o r g ev a l a , a u g u s t o ，p a i m o n a r is c h o o le x p e r i e n c e r e l a t i o n a lj u s t i c ea n dl e g i t i m a t i o no f l n s t i t u t i o n a l j 】e u r o p e a nj o u r n a lo f p s y e h o l o g fo f e d u c a t i o n ，2 0 0 3v 0 1 x v l i i 3 0 9 3 2 5 3 验研究为例，说明了以认同为基础的合法性是受到人们的认知水平的限制的：对于爱尔 兰农业政策合法性的研究，说明政府的合法性是否能够被认同取决于其所资助的发展政 策的类型，并且有赖于这些政策在地方是如何被贯彻落实的；等等。这类研究多采用案 例分析、跨国比较、历史比较等方法。 更多的合法性研究集中在政治合法性上。既有历史研究，如“中世纪后期英格兰的 合法性”；也有现实比较研究，如“合法性缺失的程度、原因和结果：来自九个国家从 理论到经验的证明”。合法性理论研究成果也非常丰富：对于哈贝马斯合法性理论的解 读、对于洛克政府论中政治权力合法性研究、合法性问题引起的一些理论反响，如 社会契约理论、激进自由主义等；还有关于法律的合法性、立法程序合法性、非政府组 织合法性等等。 综合而言，国外对于合法性的研究过程经历了：早期将合法性理解为统治者所认可 的价值与被统治者认可的价值具有同一性；其后的研究开始关注政府内部管理的合法 性；并由此延伸到对某一组织的合法性形式、合法性程度以及合法性构成的研究，建议 组织提升自身的合法性，满足成员的需求。 2 国内研究状况 在中国，合法性一词很大程度上还处于与合乎法律相混淆，并因此常常被滥用的阶 段，即便是政治学领域此类现象也时有发生。这也难怪教育政策合法性会被误解。国内 的合法性研究成果相对比较集中，而且几乎为理论研究所统领。类似于西方的案例研究、 经验研究的成果几乎没有。现有的研究主要还以解释性研究为主，在此基础上，兼或论 及处于社会转型期的中国政府权力合法性问题。其中关于建国以来中国政府权力合法性 基础的分析对于本论文具有借鉴意义。但关于政策合法性的研究微乎其微，幸运的是北 京师范大学的刘复兴老师从教育政策价值入手，提出教育政策合法性是教育政策的本体 价值，这是对教育政策合法性的规范性理解。文中对此专有论述。 总之，就笔者现有掌握的资料来看，国内外对于教育政策合法性的专门研究还未出 现。 三、研究思路 ( 一) 选题过程：从现象到问题 本论文的选题来自实践，这是一个漫长而有意义的过程。在连续几年参与全国范围 的农村教育调查过程中，发现各地虽然风俗各异，但在落实国家政策时所采用的方式、 方法具有意想不到的相似性。当然对这种相似性的提炼也是以笔者批判的视角为依据 的，所谓的相似，突出的表现在以地方对策对抗国家政策的方式上。正是出于对此现象 的好奇，使我开始了一段基层挂职锻炼历程。在参与式观察中，我看到了地方教育行政 部门日常工作的流程和工作方式，可以说地方政府的大部分工作是围绕国家政策展开 的。在“躺下来”看教育政策的过程中，会发现不同群体对于教育政策的态度和行为反 应，这些竞与教育政策理想形成了巨大的鸿沟。对于中国教育的忧虑和担心都于此间产 生了，而最直接的反应就是我们所说的教育政簧有效性到底指的是什么? 在教育政策承 4 受者和执行者对教育政策有着莫衷一是的态度和行为面前，教育政策权威何在? ( 二) 论文脉络 教育政策有效性不足、有效性缺失使得教育政策权威贬值，带来的一系列后果：人 们对于教育政策的倦怠以及不遵守教育政策、甚至违背教育政策等。教育政策权威贬值 引发的权威危机，使我们丌始反思教育政策内在的逻辑，教育政策的权威是什么? 有效性不是教育政策的权威。在对有效性的解析中，我们发现了内在于有效性之中 的规范有效性和结果有效性( 有效性指结果有效性) 两个向度。结果有效性在逻辑上的 滞后性，使其不能作为贯彻教育政策始终的权威的依据，而只有规范有效性才是教育政 策的权威。因为规范有效性是以共同体成员一致认可的规范作为教育政策依据，因此能 够保证人们对教育政策的认同。教育政策规范有效性也就是教育政策合法性，这是教育 政策的权威基础。 如何理解教育政策合法性，教育政策合法性的历史状况如何构成了本论文的第二、 三章的主要内容。由于合法性是从话方引进的概念，因此对其是否具有跨国研究的可通 约性进行了分析，并以中国传统社会合法性现实为参考，为教育政策合法性分析提供了 理论和现实依据。其中第二章教育政策合法性的内涵、范畴和结构构成教育政策合法性 分析的理论框架。第三章按照人类教育形态的两次演变从非形式化教育向形式化教 育的演变以及制度化教育的发生，将教育发展过程划分为前制度化教育阶段和制度化教 育阶段，并通过对世界教育制度史的考察，分析了不同阶段教育政策合法性的辩护水平。 说明教育政策合法性受到多种因素的制约：教育的社会地位、人们对教育的认识、人们 的认知水平等等。因此，教育政策合法性是历史性的存在。 论文的第四章对当代中国教育政策系统的合法性进行了历史梳理。认为：直以来， 中国教育政策的逻辑起点就是教育政策有效性，这一点贯穿于整个教育政策实践过程， 成为决策者、执行者和教育政策承受者共同的心理趋势。但正是由于教育政策结果有效 性的不确定性，以及受到人们主观判断依据的影响，使得结果有效性作为整合不同群体 利益关系的功能非常脆弱。这种将教育政策权威建立在教育政策有效性上的思维惯性既 是民族历史传统所致，也是当代中国教育发展的社会背景使然。作为教育政策合法性基 础之一的结果有效性仅仅是合法性在实用层面的表现，它以人对利益的追求为依据：但 以认同为基础的合法性也包含人们的道德同一性以及认知同一性，其中道德合法性是超 越人们对于实用合法性的认同的，但二者并不矛盾。在现实中经常是二者交互作用于台 法性认同过程。基于此，论文第血章提出重建我国教育政策合法性需要转变教育政策合 法性的基础，从对教育政策结果有效性的依赖到对教育机会均等的诉求。 对于任何政府来说，总是需要对自身的合法性加以证明。因此，合法性问题是普遍 的问题。作为国家政治合法性的组成部分，教育政策合法性危机属于政第认同危机，即 在政策运行中受到人们的心理抵触。这可以在政府体系内部加以调适，使教育决策和教 育政策实施过程更加合理，从而证明教育政策合法性，维护教育政策权威。 当代中国教育政策合法性证明的阻碍很大程度上在于教育政策运行的环境以及教 育行政管理方式，正是基于这一点，论文第六章在实地调查基础上，以对地方政府教育 管理的现实分析为依据，认为重建教育政策合法性需要加强教育政策合理性，包括教育 决策的合理性和教育政策实施的合理性。 上述分析说明选题的过程确定了论文的基本架构： 问题发现理论框架历史追述解决问题现实分析 四、研究意义 ( 一) 理论意义 教育政策合法性研究属于教育政治学研究范畴，因此，本研究丰富了教育政治学的 研究内容，提出了合法性的研究视角。这一视角在教育研究领域具有广泛的适用性：教 育与政治的关系为其提供了广阔的研究视阚。因此，合法性理论不仅可以分析国家教育 管理，而且任何教育组织内部管理都可以以此为据。 ( - - ) 现实意义 当代中国教育改革的困境就在于教育政策理念的偏差。无论是教育决策还是教育政 策实施以及教育政策评价，以有效性为根本的教育政策思维已经使教育政策陷入困境， 并因此面临教育政策权威的危机。重塑中国教育政策权威，就在于重建中国教育政策合 法性，使教育政策合法性从以有效性为基础转变到以实现教育机会均等为基础。从而， 唤起人们对教育政策的认同，更好地实现教育政策有效性。 另外，本研究也从教育政策实施的实践层面为教育行政管理改革提供了可资借鉴的 现实依据，这是使合法的教育政策获得充分有效性的根本保障。 6 第一章问题的缘起：当代中国教育政策合法性权威的贬值 教育政策，是政府在教育领域的统治措施，也是政府权威在教育领域的重要表现方 式。对于任何政府来说，树立自身的权威，获得全民的认可是首先需要考虑的问题。建 国以来，我国的教育基本上都属于政府行为，政府在教育领域具有绝对的权威地位。近 些年来，中央将教育作为考查地方官员的政绩标准之一，进一步确定了教育在增强政府 权威方面的重要地位，这也使得教育政策有效性成为塑造政府权威的主要依据。 然而，教育政策的现实情景不容乐观。教育政策的有效性正在受到人们的普遍质疑， 并因此成为教育改革继续深入的阻力。这使得政府在教育领域的权威面临全面和全新的 挑战。 第一节当代中国教育政策有效性不足与反思 改革开放以来，社会各项事业蓬勃发展，教育事业也迎来了史无前例的大丰收。无 论是教育结构体系，还是教育、教学改革，都形成了逐步与国际接轨的发展趋势。教育 理论研究的进展也取得了非凡的成绩，并越来越成为教育决策不可缺少的组成部分。2 0 世纪9 0 年代以来，中国教育政策研究蓬勃兴起，学者们纷纷呼吁“走向政策研究”。 通常认为，教育政策就是针对困境，以解决问题为目的的存在。美国学者斯图亚特内 格尔的观点很具有代表性，他认为“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的 决定。”事实上，从发生学的角度梳理教育政策为何产生，教育政策也难以逃脱以解 决现实问题为目的的事实。因此，教育政策的权威也是通过有用、有效树立起来的。今 天的评价者也正是以教育政策是否有效为标准柬肯定教育政策的存在价值。这也进一步 证明了教育政策的有效性是其成就自身地位的基础。在现实中，我们很容易发现：人们 对教育政策的重视程度是与教育政策是否有效成正比的。可见，如果人们对教育政策实 施效果的满意程度越来越低，势必会危害教育政策的权威。教育政策权威的贬值直接影 响到国家在教育管理上的威信，带来的最直接后果就是社会各群体不遵守教育政策、甚 至违背教育政策。 当前，尽管教育改革日新月异，但人们的满意度并不高。随着教育成为公众越来越 关心的话题，对于教育的指责与批评之声也不绝于耳。究其根源就在于教育变革在现实 中的实现程度差强人意，于是教育政策一时间成为众矢之的。教育政策权威贬值现象正 在形成一种社会普遍之势，最集中的表现在以家长为代表的普通大众、以教师为代表的 教育实践工作者和以教育管理人员为代表的教育政策实施者等几个方面。教育政策权威 失落的直接原因在于教育政策有效性不足。在现实生活中，由于人们的社会角色不同， 对于教育政策是否有效的认识也不尽相同。一方面，由于教育与人们生活息息相关，人 们对于教育政策不可能没有看法。而且，从教育政策的根本日的来看，老百姓对教育政 7 策的评价最具有代表性。这构成了教育政策评价的直观维度。另一方面，我们必须承认 百姓的看法通常都是从切身感受和切身利益出发，因此，几乎都是对教育政策的片面反 映。毕竟“公众的认知不能保证代表社会问题的实际严重性。”。虽然这为教育政策进 一步完善提供了资料，但这些资料都是散碎的、偏颇的。而制定教育政策、对教育政策 进行评价需要对此进行反思性的整合。这构成了教育政策学理评价的基础。以上两个方 面成为教育政策“有效性”判定的两个维度：直观的维度和理论的维度。 一、教育政策有效性的直观维度 可以说，大众最为关注的问题也就是与切身利益密切相关的问题。比如：教育收费、 招生考试、教学质量等。尽管大众之声应该最能说明问题，并且此类话语也并不少见， 但单纯的罗列人们对教育不满的言词很可能造成牢骚满腹的印象，而且由于具体的言词 总是一定背景下的反应，所以这里虽然是表述群众对于教育政策的直观印象，却还是以 笔者为中介，对群众之声加以总结。我们可以从三个方面( 群众关心的教育问题、群众 多加评论的教育现象、群众的教育行为举措) 获得大众对于教育政策的认识和态度。 ( 一) 大众关心的教育问题 既然教育政策总是指向现实中存在的教育问题，因此，教育问题成为了对教育政策 进行最直接反馈的现实。我们的时代是问题的时代，因此才出现了“没有闻题才怪”的 论调。很多名人政客都说过教育是最大的问题、最关键的问题，它虽然不是国计民生的 直接来源，却是安邦立国之根基所在。就此而言，教育政策也获得了“最大”、“最关键” 的头衔。然而，教育政策在解决问题的同时又产生了新的问题，于是又需要新的教育政 策来应对新的问题。教育问题与教育政策的循环反复构成了当代教育的存在状态，教育 问题既提供给未来的教育政策以议题素材，又蕴藏着过去的教育政策之不足之处。正是 从后一角度，我们说教育问题成为教育政策现实反馈的个方面。需要澄清的是，群众 和研究者对于教育问题的认识是存在差别的。从研究者的角度看，群众视为教育问题的 现象才构成教育问题。因为，一方面，我们可以从大众关心的教育问题中挖掘出当前教 育政策最为忽视的、最为薄弱的地方，而从教育政策评价的角度看，这些教育政策在满 足群众需要方面无疑是有效性不足的，或者是无效、甚至失效的；另一方面，从中我们 也可以看到大众是如何认识和评价教育政策的。 如果说数字最能直观的反映问题，那么以下数字会让人触i f l 惊心的。 中国社会科学院社会学研究所、社会科学文献出版社发布了( ( 2 0 0 5 年社会蓝皮书， 蓝皮书指出，近年来，中国城乡居民教育费用的持续攀升大大强化了居民储蓄意愿，影 响了城乡居民家庭消费倾向。子女教育费用在居民总消费中被排在第一位，超过养老和 住房。 全国数据反馈的信息，充分说明了教育在当今中国社会受重视的程度。但另一方面， 正像社会学者李培林所说，从世界各国发展的普遍规律上看，当前中国教育支出比例过 高的现象并不正常，因为世界“许多国家在人均1 0 0 0 至3 0 0 0 美元的社会转型期，文教 娱乐用品及服务的消费比重是不断下降的，特别是教育费用下降。”。1 可见，我们的教 8 育从社会整体发展上看是存在问题的。下面的事实至少提供了地方性的证明： 据西安市城调队对1 8 0 0 户城市居民的调查，西安市城市居民家庭教育费用支出逐 年增长，增速远远超过居民可支配收入的增长速度，能够负担子女教育费用，且经济犹 有余力的家庭不到两成。调查显示，2 0 0 3 年西安市城镇居民人均可支配收入7 7 4 8 元， 比1 9 9 8 年增长3 6 7 ，而同期的教育支出则增长1 6 0 。( 西安：八成謇庭难以承受教育 支出 d b o l h t t p ：w w w p e o p l e o o n l c n ，2 0 0 4 - 1 2 - 2 1 ) 教育支出是每个家庭最为关注的事情。经济学把教育作为一种产业虽然不会得到教 育学者的赞同，但这并不妨碍家长们对于孩子教育经费的算计。从这一点上看，在家庭 账本中，教育的投入与产出是能够通过经费来衡量的。在普及教育成为国际普遍共识的 时代，教育在我国竟然成为居民的奢侈品，需要挤占生活中其他需求才能保证教育支出， 这无疑是时代的大问题。从这晕，我们不禁开始怀疑所谓的“教育先行”究竟是怎样的 含义? 从家庭和国家对于教育经费的分担比例来看，就学生个体来说，作为家庭成员远 比作为国家公民的意味浓厚。那么，如果说改变中国传统社会以家庭为核心的社会发展 观是现代化的必然选择，而我们在教育上所走的道路恰恰是国家现代化过程中最大的败 笔。 大众最为关心的教育问题，实际上也是教育政策最为不足的方面。教育经费上存在 的问题其实也是当前教育经费政策的问题，既可能是教育经费政策没有考虑到的，也可 能是政策考虑不周引起的，还可能是政策直接引发的。而从教育经费政策承受者一方看 对政策的不满是因为政策没有符合自身的利益，没有达到自身对于获益的期望。 孙绵涛教授认为：“狭义的国家教育政策体系包括教育基本政策和教育具体政策两 个层次，每一层次包含三个层面，即教育目标政策、教育途径政策和教育条件政策。教 育目标政策体现在国家的教育质量政策中，教育途径政策体现在体制政策之中，而教育 条件政策指的是教育经费政策及教育人员政策( 主要指教师政策) 。”1 这样看来，教育 经费政策对于整个教育政策系统和国家教育发展无疑具有基础性和前提性的意义。然而 在这些方面，恰恰是教育政策最为薄弱的环节，也是教育发展过程中存在时间最长、解 决最慢、与人们关系最密切的教育问题。这些问题“经久不衰”，使得新政策对付老问 题演变成换汤不换药的形式之举，并渐渐远离人们关注的视界。如果从教育发展史的角 度看，当代教育所取得的在规模和质量上的重大成就的确是教育政策系统整体有效性的 反应，但不能由此忽略整个教育系统存在的结构性、机理性问题，以及对于单项教育政 策的公正评价。整体有效的光辉不应该成为遮蔽个别政策的借口，事实上，整体有效本 身也是值得反思的。 ( 二) 大众关注的教育现象 有些事情不见得是人们亲身经历、遭遇的事情，但作为社会现象引起大家的普遍关 注。从宽泛的意义上讲，这些教育现象都可以说在教育政策过程之中。目前，教育行业 腐败似乎已经成为社会公认的事实，有人将教育列为社会十大腐败行业之一。乱收费、 高考舞弊、招生黑幕等种种“钱学游戏”充斥着教育领域。 教育部提供的数据显示，截至7 月底，今年全国共发现教育乱收费问题2 5 6 6 个， q 清理取消违规收费项目累计3 6 1 项，1 0 9 5 人受到党纪政纪处分。有教育专家保守测算， 1 0 年来，教育乱收费总额已超过2 0 0 0 亿元。教育已和汽车、房子并列成为当前1 0 万 元级消费的三大代表。( 曹林2 0 0 0 亿乱收费把教育推上神坛 d b o l h t t o ：z q b c y 0 1 c o m g b z q b 2 0 0 3 0 9 0 4 ，2 0 0 3 0 9 0 4 ) 如果排除义务教育免费的说法，教育收费应该属于正常现象，但“乱”收费则是不 正常的，因此才成为问题。教育乱收费有种种表现形式，而且存在于不同层次的教育之 中。但对于老百姓来说，哪些属于乱收费昵? 其实从前老百姓对于学校收费通常是让交 就交，并不追问个所以然，多是了解收费的名目就算了：今天的试卷费、明天的教辅书、 保险等等。直到发觉收费接连不断才意识到这里面有问题。但成为公众普遍关心的话题 则是在“乱收费”的说法公布之后，在报纸、电视等媒体中频繁进行报道，使得普通老 百姓也认识到自己凭什么交那个钱，并开始维护自己的利益。因此，哪些收费属于乱收 费还得从“乱收费”的提法出现之后来考察。因为，这时种种收费会发生“变脸”，不 仅收费名目变化，而且收费形式也有改观，还增加了收费技巧。比如“代收费”的出现， 学校可以代学生购买就餐卡，一张卡的进价是1 5 元，那么卖给学生就是3 0 元；改变收 费时间，从而将公开收费变为隐蔽收费；还有的将收费项目统一，不写实具体项目，不 开正规的票据等做法都是在治理“乱收费”时出现的。 那么，如此普遍的教育乱收费现象仅仅依靠教育行政部门的强行制裁，效果并不是 十分理想，从种种“乱收费”屡禁不止的状况可以看得出来。于是，“一费制”应运而 生。可见，这项政策对乱收费的理解包含以下几点认识：乱收费就是没有收费标准，所 以才造成混乱。因此，“一费制”是具有标准的。就基础教育而言，各省分别制定了城 乡中小学收费标准，超出了这个就属于乱收费。标准的制定固然能够起到规范的作用， 最为关键的是使得作为顾客的家长获得了知情权。但也不难看出，这项政策以偏概全的 片面性和简单性，并没有对乱收费问题进行多方面的考察。以收费主体而论，学校、教 育行政管理部门以及与学校管理相关的其他社会部门都存在对教育乱收费的问题。但 “一费制”的出台却专门指向了学校和教育行政管理部门。这种政策定位缩小了问题的 对象范围，更为重要的是中断了对舌l 收费深层次社会根源的挖掘。由此不但没有真正解 决乱收费问题。还引发( 暴露) 了新的教育问题。由于“一费制”政策的僵化，使得一 些地区，尤其是农村地区以往依靠自筹资金办学的经费来源丧失，影响了学校的正常运 转。更为普遍的现象是对学校办学自主权的影响，当然这一问题还需要区别对待。 不管怎么说“一费制”在很大程度上还是获得了多数家长们的认可，尤其是农村的 家长们。但对“一费制”也存在很多争议，比如城市学校的“择校费”是否属于“乱收 费”? 事实上，城市里的很多家长争着交“择校费”以保证孩子受到高质量的教育。学 校教育质量参差不齐本身就是教育政策的结果，过去的重点校、现在的示范校都是人为 形成的。教育不公正是最大的社会不公正，教育腐败总是与教育不公正联系在一起。 2 0 0 0 年高考的三个大案：湖南省嘉禾县一中考点发生大面积舞弊事件，舞弊学生 达2o3 人；广东省电白县利用b p 机进行的高考舞弊案，至少有3 3 个考生涉及舞弊；湖 南省隆回一中选送保送生舞弊，1 4 名保送生中1 3 名系作假，其中两人分别是该校正副 1 0 校长的儿子，另外1 1 名均为县及县属单位的干部子弟。( 杨东平试论教育腐败 j 】北 京大学教育评论，2 0 0 3 ( 2l 10 9 - 1 1 3 ) 在江西省乐平市桌学校发生了这样的怪事：一些家长发现自己的弦子个头小却坐在 了教室的后排，而有些孩子个头很高却坐在教室的前排。一些家长想不通就问老师，老 师的回答却让家长们大吃一惊：坐在前排的都是当官人家的孩子，你当官吗? 你要是当 官，你家的孩子也可以坐在前排。( 薛凯，王思凯，李鹏翔触目惊心的教育腐败【j ， 半月谈，2 0 0 4 ( 3 ) 23 - 2 4 ) 权力在校园里横行，使得校园这方净土也得到污染。由此也可见，教育的腐败实际 上是权力的腐败。当把教育与腐败联系在一起，教育也就失去了尊严。 不能否认全社会对教育腐败的现象都是深恶痛绝的。但也不难发现，在人们痛陈教 育腐败的同时，还是有很多人们不耻以身体践行。这种现象是非常可怕的。对于任何社 会来说，有时候，尤其是在社会转型时期，恶势力往往更容易获得强大的力量。而我们 的政策则必须时刻防范恶势力的扩张，尤其是在人们观念形态上的扩张。无疑，任何教 育政策系统都不会是最完善的，而只能是比较完善的。而当前我国的教育政策系统的确 存在很多的漏洞和不足，最为紧迫的现实是由于人们经历了对教育政策拭目以待到目睹 了教育政策难以从根本上与恶势力相抗衡，教育政策在人们心中的地位就会不可避免的 发生贬值现象。教育政策的权威就是由此失落的，这是以有效性作为教育政策权威标准 之必然。 ( 三) 大众的教育行为举措 通过观察人们对于教育政策的行为，能够从互动中把握到更多的教育政策信息。以 前一时期口号喊得非常响亮的“教育减负”为例，教育减负的缘起可以追溯到浙江金华 的弑母一案。一学生由于课业负担过重，家长还在课外增加多种补课，