（国民经济学专业论文）我国政府投资管理体制研究：基于代建制视角.pdf

摘要 政府投资是我国基础设施建设投资的主要力量，是推动我国经济高速发展 的重要因素。同时政府投资有着投资额大，周期长的特点，政府投资项目对国 民的生活有着深远的影响。目前我国政府投资领域存在着诸多的问题，如：政 府投资范围混乱，公共产品提供不到位，投资额超标现象严重，投资过程中易 滋生腐败问题等，究其根本是由于我国缺乏完善的政府投资管理体制。政府投 资管理体制是实现政府投资的有效性，发挥政府投资在国民经济发展中重要作 用的有利保证。同时其反馈的信息能够为政府投资体制的修改提供重要的依据。 为了保持我国经济持续健康的发展，必须要建立一套切实可行，能够指导约束 规范政府投资行为的完善的政府投资管理体制。 本文从指导政府投资管理体制的相关理论出发，以代建制这一政府投资模 式为视角，去研究适合我国社会主义市场经济的政府投资管理体制。通过分析 代建制的产生机理、运作机制、存在作用来认识我国政府投资管理的相关内容， 最后在对比国外政府投资管理体制的基础上，学习其优势所在并借鉴到我国政 府投资管理体制的改革中。从现实意义上讲，我国政府投资由于相关法律不完 善，权责不明晰，造成了很大程度上的浪费，并滋生了腐败现象，这些问题直 接影响着我国政府投资的有效性，影响着我国经济的持续快速稳定发展，所以 希望通过本文的分析，及提出的对策及建议，来指导我国政府投资管理体制的 改革。 本文的主要内容包括： 第一部分，进行基本分析，界定政府投资管理体制的相关概念，并通过回 顾我国政府投资管理体制的改革历程，来熟悉政府投资管理体制。 第二部分，通过认识政府投资管理体制的相关理论，来了解政府投资管理 体制的作用及其应该具备的功能，为后面的改革对策提供理论基础； 第三部分，以我国政府投资项目管理模式代建制为例，通过分析代建 制的运行机理、主要作用来了解代建制，并在总结代建制存在的问题的基础上， 认识我国政府投资管理体制现有的缺陷； i 第四部分，对比西方发达国家的政府投资管理体制，对我国政府投资管理 体制的改革提出目标，并具体提出改革的对策； 关键词：政府投资，政府投资管理体制，代建制 a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti st h ec e n t r a lf o r c eo ff o u n d a t i o ne s t a b l i s h m e n t ；i t i sak e yf a c t o rt op r o m o t er a p i dd e v e l o p m e n to fo u re c o n o m y , s i m u l t a n e o u s l yt h e r e a r ec h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t , l i k ee x p e n di sb i ga n dp e r i o di sl o n g ， a n di tm a k e sf a r - r e a c h i n ge f f e c tf o rp e o p l e sl i v e s f o rt h em o m e n tt h e r ea r ea g o o d m a n yp r o b l e m si ng o v e r n m e n ti n v e s t m e n tf i e l d ，e g g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tr a n g ei s d i s o r d e r e d , p u b l i cp r o d u c t sa r es c a r c e ，b u d g e ti se x c e s sa n dg o v e r n m e n ti n v e s t r a e u t m a ：k e sc o r r u p t i o n , i ti sa l lb e c a u s eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mi s i m p e r f e c t g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mi sp o t e n tg u a r a n t e ef o rt h e v a l i d i t ya n de s s e n t i a l i t yo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to fn a t i o n a l e c o n o m y f o r t h es a k eo f s u s t a i n e da n ds o u n d d e v e l o p m e n t o f o u r e c o n o m y , i t h a s t o e s t a b l i s haf e a s i b l eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hc a nd i r e c t a n dr e s t r i c tt h ed e a l i n go fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t t h i st e x tb e g i n sw i t hc o r r e l a t i o nt h e o r yo f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e n t s y s t e m ，b yu s i n g s u b s t i t u t e db u i l d i n g s y s t e m ；i t s t u d i e sp r o p e r g o v e r n m e n t i n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mf o ro u rs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y b ya n a l y z i n g s u b s t i t u t e db m l d i n gs y s t e m so r i g i n 、p r o c e s sa n df u n c t i o n , t h et e x tm a k e si tc l e a r w h a ti sg o v e r n m e n tk n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m a tl a s tr e f o r mg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mb yc o n t r a s t i n gf o r e i g n g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t m a n a g e m e n ts y s t e ma n de x t r a c tt h e i ra d v a n t a g e s a c t u a l l y , b e c a u s eo fo u rs y s t e m s i m p e r f e c tl i k el a wh a v eb u g s ，r i g h t sa n dl i a b i l i t i e sa r eu n c l e a r , t h e r ea r ew a s t ea n d c o r r u p t i o n , w h i c hd t e e t l y a f f e c t v a l i d i t yo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n do u r e c o n o m y ss u s l a i 面n ga n dr a p i dd e v e l o p m e n t t h e r e f o r ew i t hg r e a te x p e c tt h i st e x t c a nd os o m eh e l pt oi m p r o v eo u rg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e ms y s t e m t h ec o n t e n ti sa sf o l l o w s ： p a r t 1 ，f u n d a m e n t a l l ya n a l y z e d e f i n e c o n c e p t si ng o v e r n m e n ti n v e s t m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m ，a n dt h e nr e v i e wt h eh i s t o r yo fo u rg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m sr e f o r mt og e tf a m i l i a rw i t hi t i l l p a r t 2 ，b ya n a l y z i n g c o r r e l a t i v et h e o r i e so f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m ，c o m p r e h e n dt h e e f f e c ta n df u n c t i o no fi t ，a n db ea c a d e m i c f o u n d a t i o nf o rt h ef o l l o w i n gt e x t p a r t3 ，c o m p r e h e n dw h a ti ss u b s t i t u t e db u i l d i n gs y s t e ma n dr i s ea n a l y z et h e p r o b l e m si ni t , t h e nu s et h e mt of i n d o u tw h a ti so u rg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t m a n a g e m e n ts y s t e m si m p e r f e c t p a r t4 ，c o n t r a s tw i t hf o r e i g ng o v e r n m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e n ts y s t e ma n d p o i n to u tg o a l sa n dc o u n t e r m e a s u r e sf o ro u r sr e f o r m i n g k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，g o v e m m e n ti n v e s t m e n tm a n a g e m e n t s y s t e m ，s u b s t i t u t e db u i l d i n gs y s t e m i v 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 蝴赦醚嵫整理舛辱4 硫：墓扦滔 表括国，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：王多4日期：柳年。月固口 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 徽强燃硫差扦镧 誊5 编系本人存东北则经 大学攻读搏士硕士学位期间在导师指导l i 完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名 导师签名 王刽 日期：卿年o 月0 2 目。 踺气。“o 董膊：夕 引言 引言 我国是一个经济较落后的发展中国家，在相当长的一个耐期内，我国市场 经济还不可能发展到完善的程度，而同时市场经济的实践史也已经表明，市场 经济虽然对人类社会经济及社会文明发展有着巨大的推动作用，但是市场经济 并非完美无缺的，市场本身无法纠正自己的失灵，面对市场失灵就需要发挥政 府投资的导向作用。市场经济条件下的投资需要专家理财和专家决策，而从事 政府投资的人员在获得信息、对形势的判断和对行业发展趋势的预测方面要比 一般投资者占有明显优势，由此可见发展社会主义市场经济要求以公有制为主 体，所以应该认识到政府投资在我国市场经济的发展中具有的不可或缺的导向 作用。 回顾我国政府投资历史不难发现，政府投资除了具有导向作用，还有着投 资额大、周期长等特点，经济增长理论认为合理的政府投资会推动经济高速发 展，而一旦政府投资不合理也会给一国的经济发展带来严重的影响。对比我国 改革开放前后的政府投资情况，可以发现无论是改革之前执行严格的计划经济 体制下的政府投资，还是在开放之后走社会主义市场经济路线下的政府投资， 都有着不容忽视的问题，这些问题在很大程度上限制了我国经济更加快速健康 稳定的发展，究其本质是缺乏合理的政府投资管理体制对政府投资进行监督和 规范。 目前在我国政府投资管理体制研究方面还没有能够达到统一的合理规范体 系，各地在积极探索着适合自己经济发展模式的政府投资管理体制。同时我们 也从西方发达国家的政府投资管理体制经验中借鉴着优点，来完善我国政府投 资管理体制，正是在这样的氛围下推出了政府投资项目管理的一种新模式 代建制。本文依据上述背景，试图通过对代建制形成机理、优势、缺点的分析， 总结我国政府投资管理体制发展中的经验，认识我国现阶段政府投资管理体制 发展的不足之处，对健全我国政府投资管理体制形成更加深入的认识，为其进 一步的完善提出一些实质性的建议。 我国政府投赍管理体制研究：基于代建制视角 1 我国政府投资管理体制基本分析 政府投资是一项关乎国计民生的重要经济行为，国家在各领域的大量投资 对促进我国经济和社会全面发展、壮大国家综合实力、提高人民生活水平起到 了极其重要的作用。政府投资要靠政府投资管理体制来规划指导，研究政府投 资管理体制，目的在于确保政府投资发挥好上述作用，为国为民带来更大的效 用。 1 1 基本概念界定 1 。1 1 政府投资 ( 1 ) 西方观点 西方经济学中对政府投资没有非常权威、明确的定义，大部分文献中“政 府投资”是与“私人投资”相对出现的。西方社会中的投资由政府作为投资主 体的投资、国有企业作为投资主体的投资及私入作为投资主体的投资三部分组 成1 ，这样可以推断西方观点中的“政府投资”指的是，政府和国企作为投资主 体的投资。 ( 2 ) 我国观点 我国学者对于“政府投资”的概念也没有普遍的认同，不同的学者对于政 府投资有不同的定位。刘国光2 和厉以宁3 教授在谈到“政府投资”时，多是与 “民间投资”相对应，所以他们的观点与西方社会普遍认同的观点相近：雨以 吴敬琏教授4 为代表的经济学家则认为西方社会的观点应归类为“国家投资”， 我国的“政府投资”应该与“企业投资”相对应，不包括以国企为投资主体的 投资行为。 ( 3 ) 本文观点 上述观点是西方国家及国内专家对“政府投资”这一概念的界定，而本文 认为政府投资可以通过外延的大小分为广义和狭义两种，前面提到的西方认可 的“政府投资”属于广义的政府投资，而只以政府为投资主体的政府投资行为 属于狭义的政府投资，两者与非政府投资的关系( 如图l - 1 所示) 。 2 1 我国政府投资管理体制基本分析 社会总投资 国有企业投资 ( 中央和地方国 有企业投资) 政府财政性投资 ( 中央和地方政 府投资) 非国有资金投 资( 民营、集 体、个体、外 资企业) 图1 1 我国社会总投资结构图 但是，按照现行的管理体制和已出台的管理办法，今后以国有企业为投资 主体的经营性投资将以国有授权投资主体的管理方式进行，国有企业投资管理 体制有别于政府财政性资金的投资管理体制，需要进行专门、独立的研究。所 以本文将重点定位于狭义政府投资，下述研究都是基于以政府为投资主体的狭 义政府投资。 1 1 2 中央政府投资与地方政府投资 既然限定了研究的重点是使用“财政性资金”的政府为投资主体的投资， 这就产生了中央政府投资与地方政府投资的分别。虽然中央政府与地方政府在 公共行政层次上、所管辖的地域范围的概念方面有差鄹，投资职能上不尽相同， 但两者在本质上相通，作为公共行政都是体现公共性，在投资决策上体现民主 化与科学化，都必须建立有效的内外部监督机制。另外，各级地方政府可根据 国家出台的中央政府投资原则方案，结合自身特点制定适合本地区的具体方案。 所以本文以研究中央政府的投资为主，地方政府投资为辅。 1 1 3 政府投资管理体制 政府投资管理体制主要指政府投资管理机构制度、政府投资决策制度、项 目建设管理制度、资金管理制度和项目监管制度等各种制度的总称，同时包括 与上述几个方面密切相关的投资咨询管理制度、政府投资领域管理制度和投资 方式管理制度等几个方面。我国目前政府投资管理体制改革的内容主要是政府 我国政府投资管理体制研究：基于代建制视角 投资治理机构职能的合理分工、决策的科学化和民主化、资金管理的科学统一 协调、实现投资主体多元化、项目管理市场化方式运作以及项目的全过程监管 等。 1 2 研究背景 建国以来，我国政府投资管理体制经历了深刻的变革。随着经济体制改革 的不断深化，我国的政府投资管理体制先后经历了计划经济和改革开放两个时 期，在不断的摸索中向着社会主义特色市场经济所要求的市场化逐步前进。具 体分为以下三大阶段； 1 2 1改革开放前的政府投资管理体制 建国后改革开放之前( 1 9 4 9 1 9 7 8 年) ，国有单位的投资建设全部纳入国家 计划，由中央政府主管全国的建设。税收、企业利润和固定资产折旧等可用于 固定资产投资的各项费用全部上缴政府，1 9 6 7 年国家曾决定把5 0 的折1 日资金 留给地方和企业，但实际上是由地方政府掌握，直到1 9 7 8 年，才确定把固定资 产折旧的5 0 留给企业作为更新改造资金。用于投资建设的资金绝大部分是由 中央政府根据计划拨付地方政府和企业使用，地方政府掌握有一部分自有资金， 企业没有投资自主权。也就是说这一阶段是以计划经济为特征的政府投资管理 体制，其经历了近3 0 年的发展历程。 在这一阶段的经济和社会环境下，项目建设都是采用行政办法进行管理， 有较为严格的程序。经过“三反”、“五反”和“反贪污、反浪费”等运动，参 与投资建设的人员基本上都能“克己奉公”，极少出现腐败现象。政府投资管理 中存在的主要问题是决策机制不科学，投资建设多以领导的意志为主，中央政 府投资决策大多数是从政治的需要出发，经济的考虑往往放在次位，这样由于 投资缺乏科学性很多项目效益低下，政府投资的整体效益水平不高。特别是“大 跃进”和“三线建设”等时期，上了许多无效的项目，造成了政府投资的极大 浪费。 1 2 t 2 改革开放后政府投资管理体制的演进 改革开放以来，为了适应经济发展的需要，充分发挥投资在国民经济和社 4 1 我国政府投资管理体制基本分析 会发展中的作用，国家很重视投资体制的完善，由于政府投资的重要作用，政 府投资管理体制改革更是重中之重。从1 9 7 9 年社会主义市场经济概念提出，到 2 0 0 4 年国务院颁布国务院关于投资体制改革的决定之间的2 0 多年，国家 和政府的有关部门在投资和与投资有关的体制管理方面颁布和推行的改革政策 和措施超过4 0 项，涉及投资领域的各个方面。 在2 0 多年的改革历程中，投资管理体制的改革一直是伴随着经济体制的发 展而不断向前推动，大体上可以分为3 个阶段： 第一，探索阶段( 1 9 7 9 1 9 8 3 年) 改革首先是以提高政府投资建设的效益为目标而开始的。1 9 7 9 年8 月，为 了提高基本建设项目的投资效益，国务院批准了关于基本建设拨款改贷款的 报告开始在基本建设领域进行“拨改贷”的试点，打破了长期以来基本建设 由政府财政无偿拨款的计划经济模式，开创了利用银行信贷进行企业项目建设 的先河，迈出了资金来源多渠道的第一步。其后，1 9 8 0 年的全国基本建设会议 上提出了扩大施工企业经营管理自主权，实现利润留成制度；1 9 8 1 年在国营施 工企业试行经济责任制；1 9 8 2 年试行工程招投标制度；1 9 8 3 年国家计划经济委 员会( 简称国家计委) 颁布了建设项目进行可行性研究的试行管理办法，规 定国家基本建设工程项目要进行可行性论证；同年开始对基本建设项目试i r 包 干经济责任制”，实施建设前期工作“项目经理制”等等，这些都是为提高政府 投资的效益，而制定的与之相适应的政府投资管理体制，为我国的政府投资管 理体制去掉了原来计划经济下的桎梏。 第二，扩大改革阶段( 1 9 8 4 1 9 8 8 年) 这一时期随着国家经济体制改革的重点转向城市，投资管理体制改革出现 了一个高潮期，在前一阶段进行试点的改革措施被广泛推广的基础上，又出台 了很多新的改革措施。 1 9 8 4 年，国务院颁布了关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题 的暂行规定，批转了国家计委关于改进计划体制的若干暂行规定。同年将 中国人民银行确定为中央银行，其一般业务交付给新成立的工商银行办理，而 其主要用来承担各类存款和企业流动资金的贷款业务；将中国人民建设银行从 财政部划出，主要承担基本建设贷款业务，兼有政策性银行的职能。在上海、 北京等地开始股份制试点，为企业建设开辟了直接融资的渠道。 5 我国政府投资管理体制研究：基于代建制视角 1 9 8 5 年，国务院决定成立中国国际工程咨询公司，并由其承担大中型项目 可行性研究报告和大型工程设计的评估。国家计委、城乡建设和环境保护部联 合颁布了 7 - 程设计招标投标暂行办法，招投标制度首次在政府投资建设领域 全面推行。 1 9 8 6 1 9 8 7 年，开始进行“企业债”试点，为企业直接融资开辟了新渠道： 国家计委批准第一汽车制造厂、第二汽车制造厂等大型企业集团建设项目在国 家计划中单列户头；国务院明确规定，限额以下的技术改造项目，在计划规模 内，有企业自主确定；把基础设施和基础产业的地方项目审批权限扩大到5 0 0 0 万元。国务院颁布企业债券管理暂行条例并开始实施；同年，全国第一家 住宅储蓄银行在烟台成立，全国第一个股份制企业集团中国嘉陵工业股份 有限公司( 集团) 成立。 1 9 8 8 年，国务院原则上同意有关部门制定的关于投资管理体制的近期改 革方案，该方案在加大地方的重点建设责任、扩大企业投资决策权、建立基本 建设基金、成立国家和地方投资公司、改进投资计划管理、强化投资主体自我 约束机制、充分发挥市场和竞争机制等7 个方面提出了改革的思路，是改革开 放之后第一个较为系统的改革方案。同年，国家建设部颁布关于开展建设监 理工作的通知，我国政府投资项目建设监理试点工作由此起步。 第三，深化改革阶段( 1 9 9 1 至今) 在经历了经济调整的波动下，1 9 9 1 年，随着经济形势的好转，投资管理体 制的改革重新开始启动。当年的一个重要措施是取消建筑税，开征“固定资产投 资调节税”，指导思想是通过对不同产业投资项目的不同税率，达到体调控投资 结构的目的。不同于普通的行政干预，而是通过国家的财政手段来调节，初步 体现了我国政府职能向着市场经济要求下的方向转变。 1 9 9 2 1 9 9 6 年，在国家经济体制改革进入新阶段的形势下，党的十四届三 中全会通过了关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定，确立了我国 经济体制向社会主义市场经济体制转变，同时提出经济增长方式要从粗放型向 集约型转变，在投资领域要实现市场对资源配置的基础性作用；国家审计署发 布关于内部设计工作规定，要求国家大型建设项目的建设单位要设立独立的 内部审计机构；国务院颁布了关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知， 对各种经营性投资项目的资金进行规范；国家计委发布了关于实行建设项目 6 1 我国政府投资管理体制基本分析 法人责任制的暂行规定，对投资项目由项目法人全过程管理作了明确规定，至 此取代了1 9 9 2 年发布的关于建设项目实行业主责任制的暂行规定。 1 9 9 7 2 0 0 3 年，国家计委颁布了关于基本建设大中型项目开工条件的规 定和国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定，前者对项目法人、 资本金、设计、监理和开工准备工作等条件作了严格的规定，后者则要求国有 大中型项目要实现全过程招标，确立了项目法人在招标过程中的主导地位，要 求政府部门对招标过程进行检查和监督；设立“国家重大项目特派员办公室”， 对国债项目和国家大型项目进行稽查；中华人民共和国招标投标法从2 0 0 0 年1 月1 日起执行；党的十六届三中全会审议通过的中共中央关于完善社会 主义市场经济体制若干问题的决定指出深化投资管理体制改革的方向是：“进 一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。 对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大大型企业集团投资决策 权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。健全政府投资决策和项目法人 约束机制。”2 0 0 3 年1 2 月3 1 日，国务院原则上通过由新组建的国家发展和改 革委员会经过多次征求各方面的意见数易其稿完成的深化投资体制改革方 案。 这2 0 多年来国家积极的推行投资管理体制改革，取得了一些效果，但是还 是稍显稚嫩，没有一个很好的整体战略部署，所以政府投资管理体制的改革之 路还在继续，深化改革阶段还任重道远。 1 - 2 3 近年来政府投资管理体制方面的重大变化 在深化改革的道路上政府投资管理体制取得了很大的发展，尤其是近年来 的一些政策出台让这场变革愈演愈烈。 2 0 0 4 年7 月，国务院关于投资体制改革的决定( 简称决定) 的颁布， 标志着我国政府投资管理体制改革进入了一个新的阶段。决定的第三部分以 “完善政府投资体制，规范政府投资行为”为题目，提出将通过合理界定投资 范围，健全投资项目决策机制，规范投资资金管理，简化和规范投资项目的审 批程序，加强投资项目管理，引入市场机制等方面对政府投资加以规范。严格 贯彻执行这些规定，对于完善政府投资职能，提高政府投资的效率和效益，减 少和杜绝政府投资活动中出现贪污、受贿等腐败现象，防止资金浪费和流失， 我国政府投资管理体制研究：基于代建制视角 都将起到重要的促进作用。决定对我国政府投资管理体制的改革是一次重大 的突破，它为投资体制改革的深化提供了制度条件。 2 0 0 5 年4 月4 日，国务院发布的关于2 0 0 5 年深化经济体制改革的意见 ( 简称意见) 中提到的问题反映了我国现阶段改革不到位、体制不完善、机 制不健全的现状，这些都是经济社会发展诸多矛盾和问题产生的重要根源，如 不加快体制改革和制度创新，消除体制性、机制性弊端，经济运行产生不稳定、 不健康因素的“病根”就会存在，旧病就有可能复发。意见再一次体现了政 府对我国投资体制改革的认识和完善的决心，而其中很重要的一部分就是实现 政府投资管理体制的变革和完善。 2 0 0 6 年是实施“十一五”计划的开局之年，经过2 0 0 4 、2 0 0 5 年的努力， 投资体制改革取得了重要进展，但是与中央和社会的现实要求相比，还有一定 的差距。在转交政府职能为重点的新工作方向上，继续推行投资管理体制的改 革，完善其不足，并理清企业和政府之间的关系，努力改进投资计划的下达程 序和方式，增强投资安排的透明度。 随着政府投资管理体制的不断改革，其很好的指导和规范了政府投资的发 展，但是现行政府投资管理体制仍然有着不能适应市场经济体制要求的问题。 本章注释： 1 约瑟夫e 斯蒂格利茨，卡尔e 沃尔什：经济学，中国人民大学出版社，2 0 0 5 芷 2 刘国光：( 2 0 0 4 年：中国经济形势分析与预测，社会科学文献出版社2 0 0 3 年 3 厉以宁：( 2 0 0 0 年中国经济9 大问题，南风窗，1 9 9 9 年1 2 月 4 吴敬琏：中国改革的前途在哪里，学习月刊，2 0 0 3 年第1 1 期 s 2 政府投资管理体制相关理论研究 2 政府投资管理体制相关理论研究 投资管理体制的制定和修改离不开理论的指导，当代很多经济学理论都包 含对政府及其职能机构的研究，通过这些理论去指导规范政府部门的行为，控 制行为的结果。所以本文在讨论如何完善我国政府投资管理体制之前，有必要 认识并分析与政府投资管理体制相关的理论，在理论的指导下去深入研究政府 投资管理体制的前进方向。 2 1 委托代理理论 委托代理理论1 是研究不对称信息条件下，活动参与者之间博弈关系的理 论，其存在非常普遍，本质上是合作性活动参与者之间信息差别与契约形式， 是掌握较多信息( 或具有相对信息优势) 代理人与掌握较少信息( 或处于相对 信息劣势) 委托人之阊展开的一场信息搏弈。 主要内容可以归纳为以下四个方面： 第一，委托代理收益问题 委托代理关系能够得以建立，是因为能为经济主体双方带来预期的净收益， 并且达到双赢的目标，这是作为一种制度安排的关键支持因素。一般地说，委 托收益是指由分工和专业化的发展所带来的比较收益和规模收益之和，它来自 于“分工效果”和“规模效果”。 第二，委托代理成本问题 委托代理成本一般指代理人的偷懒、不负责任、使用手段从公司摄取财富 等机会主义行为给委托人带来的损失，以及委托人为防范这种损失所花费的费 用。 第三，激励与约束机制问题 从管理科学角度看，激励机制是指在组织系统中，激励主体通过激励因素 与激励对象之间相互作用的方式。激励机制包括五个方面的制度：第一，诱导 因素集合，是指能满足一个人的某种需求，激发一个人的满足行为，诱导他去 做出一定绩效的因素；第二，行为导向制度。是指对激励对象的努力方向和所 倡导的价值观进行规定：第三，行为幅度制度，是指由诱导因索所激发的行为 9 我国政府投资管理体制研究：基于代建制视角 强度量的控制措施；第四，行为控制制度，是指对诱导因素作用于激励对象在 时间和空间上的规定；第五，行为规范制度，是指对激励对象行为规范的事前 预防和事后处理。约束机制则是指在组织系统中，约束主体通过一系列的制度 安排限制约束客体的不良行为。激励与约束是一对矛盾统一体，从行为方式上 看是对立的，从最终目的看则是统一的，两者相伴相生，没有无激励的约束， 也没有无约束的激励。 第四，委托代理关系在政府投资管理体制中的作用 委托代理关系的产生是社会进步的表现，它不但有助于分散出资者的投资 风险( 在委托代理下，所有者可将自己的资本分散投入不同领域，分散投资风 险，增大资产的安全系数) ，还能优化资源配置和产权组合( 委托代理理论关系 的存在，使所有者能够对自己多样化的财产选择多样化的产权组合形式，遵循 财产收益最大化原则，综合运用产权的聚集和分散功能，有利于资产流向报酬 率最高的地方，同时，产权主体的不断转换，调整了投资结构，促进了资本流 动，推动了产权结构的调整和资源的合理配置，从而促进整个社会经济资源的 优化配置) 。 通过对委托代理理论的了解，可以认识到将其应用到政府投资管理体制中 的重要作用( 如图2 1 所示) 。 图2 1 委托代理理论应用于政府投资管理 将委托代理理论应用于政府投资中，构建投资方、管理方、施工方和使用 方四种角色，分别代表了政府部门、专业管理机构、承包单位、使用单位的角 1 0 2 政府投资管理体制相关理论研究 色，并且四者之间以合同关系形成委托代理关系并紧密的联系在一起。在这样 的框架下正确的运用委托代理理论的指导，在合同中建立合理的激励和约束机 制，将提高各个委托环节中的代理人效率，最后达到提高整个投资效率的目的， 并使投资效益最大化。 2 2 新公共管理理论 新公共管理理论2 是对2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来西方政府改革运动 的总结，被许多学者和政府官员视为政府改革的新模式。这是一场以追求“三 e ”( e c o n o m y 经济、e f f i c i e n c y 效率、e f f e c t i v e n e s s 效益) 为目标的改革运动， 不仅是西方国家一系列的政府改革的理论指导，而且其影响已波及广大发展中 国家。自2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、 绩效赤字，均开始了大规模的政府改革，政府管理职能发生了变化，由传统的、 缺乏弹性的、官僚层级制的行政管理模式，转向市场导向的、因应变化的、深 具弹性的公共管理模式。这般浪潮统称为“新公共管理运动”。新公共管理理论 通过总结新公共管理运动中体现的企业经营理念，重新研究公共部门的管理职 能，以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。这里所说 的现代经济学主要是指公共选择理论和新制度经济学。公共选择理论的内容将 在后面具体分析，新制度经济学的研究发源于科斯的交易成本3 概念，新制度经 济学从制度成本比较的角度研究制度的研究和设计，认为“在公共部门如果采 用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较 低的成本”4 。 从严格意义上说，新公共管理理论并没有形成统一的范式，不过仍然有共 同的基本思想。新公共管理理论主张从私营部门管理方法中汲取营养，公共部 门广泛引入私营部门的先进管理方法。 新公共管理理论的较大贡献体现在体制创新、目标控制和回应性等方面。 从机制创新上讲，一个有效的政府是一个能够“改革”并且善于“改革”的政 府。为了实现有效治理，新公共管理更加重视战略管理，将政策制定和政策执 行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理，而把具体的执行事务交给市 场解决，这改变了福利国家的过度干预，还权于社会，严格限制政府的界限和 我国政府投资管理体制研究：基于代建制视角 规模，让市场发挥更大的作用。所谓“目标控制”，就是改变过去政府管理主要 是制订规则和控制过程的做法，认为政府管理主要是确定目标，制定达到目标 的策略，以实现目标的程度为评估政府行政绩效的标准，加强对公共服务部门 的绩效评估。民众由于政府的财政困境、低效率和行政框架非民众中心等行为 而感到强烈不满，针对这种现状，新公共管理提出建立注重对民众要求的回应， 既体现为以“顾客”为中心的“回应性”的政府行政新模式，强调政府行政应 树立公众观念，公众是政府服务的对象，因此政府应将回应公众的需求放在首 要地位。 根据新公共管理理论的内容政府在转变职能上就有了依据( 如图2 2 所 示) 。 传统政府职能 一 新公共管理理论下政府职能 图2 - 2 传统政府职能与新公共管理理论下政府职能对比 由上面的对比可以看出，传统政府指令式单调的职能体系在新公共管理理 论的指导下，以满足市场主导、目标控制、民众要求为出发点，可以更好的为 民众提供公共产品，同时政府部门还可以从这三方面得到市场化要求、绩效评 估、回应性意见等进- 二步改变其职能的指导依据。 以民众为服务对象来设计我国政府投资管理体制，可以更好的是现政府的 作用，在新公共管理理论的指导下，可以构建更加有效的政府机构负责政府投 1 2 2 政府投资管理体制相关理论研究 资管理，可以减少政府部门内部运行的成本，从而为政府投资行为节省交易成 本，提高工作效率，最终达到优化政府投资行为，提高政府投资效益的目的。 2 3 公共选择理论 公共选择理论5 是最近4 0 年来在西方经济学界逐渐兴起的一个新研究领 域。美国人詹姆斯布坎南6 和戈登图洛克威公共选择理论创造一个里程碑， 以他们为代表的公共选择学派对传统政府提出了更具体的诘难。公共选择理论 把经济分析工具应用于政府研究领域，主要研究集体决策或政治决策的决策过 程和结构，重点是研究经济政策制定过程，从中探索政治经济问题的深层次原 因。公共选择理论的一个基本特征，就是把经济学中的“经济人”假设引入对 人们政治行为的分析中，以此作为考察个人与政府决策行为的出发点。每一个 参与公共选择的人都有其不同的动机和愿望，他们依据自己的偏好和最有利于 自己的方式进行活动，他们是利己的、理性的、追求个人利益最大化的人。布 坎南认为“经济人”假设是正确认识与考察人们政治活动的出发点，通过将经 济人假设从经济领域推广到政治领域，为公共选择理论奠定了一个坚实的基础。 公共选择理论从“经济人”的角度出发，运用成本收益分析方法，对当代西方 民主政体下的政府行为进行了实证分析，得出了“政府失败论”，它是公共选择 学派最重要的分析结论，构成了公共选择理论的核心论点。 公共选择学理论认为，美国政治生活的现实表明，在参与公共选择中，那 些行使公共选择权的政治领袖和官员与普通“经济人”具有一样的动机。任何 政治领袖首先都不是为了追求正义，而是为了追求个人的利益而参与政治的。 在现行体制下，政府部门是公共物品的唯一提供者。公众作为服务对象，无法 用“退出”的方式对抗垄断，政府官员利用垄断地位，抬高服务价格，降低服 务质量，变相地谋取个人利益。政府行为非理性化的原因还在于官僚体制上， 从经济人假设出发，公共选择学理论认为，官僚主义的产生和存在有其客观必 然性，它是政府官员合乎理性的经济人行为的自然产物，因为官僚主义行为通 常是给政府官员带来个人利益的最佳方式，官僚对公共决策也有着不可低估的 影响。官僚理论解释了政治市场的供给行为，把官僚机构作为生产者纳入公共 选择理论的供给模型之中进行分析，把官僚看成是理性的经济人，追求个人利 我国政府投资管理体制研究：基于代建制视角 益如薪金、地位、权限、预算、晋升等，认为官僚行为遵循着制度约束下的刺 激反应模式。 综上所述通过对公共选择理论研究，可以认清从政府到政府行政人员所遵 行的规律，有利于对政府职能重新进行定位，更有利于在遵循客观规律的基础 上。转变政府职能以及对我国政府投资管理体制进行完善。 委托代理理论、新公共管理理论以及公共选择理论为我国政府投资管理体 制的变革提供了理论依据，更是本文研究我国政府投资管理体制的基础。 本章注释： 1 r o s s 冬：t h ee c o n o m i ct h e o r yo f a g e n t ：t h ep r i n c i p a l sp r o b l e ma m e r i c a n e c o n o m i cr e v i e w 1 9 7 3 ，6 3 2 李鹏：新公共管理及应用，社会科学文献出版社，2 0 0 4 年 3 r o n a i dh c o a s e ：t h en a t u r eo f t h ef i r m1 9 3 7 ，3 8 6 - 4 0 5 4 欧文e 休斯著，彭和平、周明德、金竹青译：公共管理导论，第1 6 页，中国人民 大学出版社，2 0 0 1 年。 5 现代的公共选择理论开始于政治学家邓肯布莱克( d u n c a nb l a c k ) 6 在与戈登图洛克合著的 t h ec a l c u l u so f c o n s e n t ) ) ( 一致的计算) ，1 9 6 2 年，一书中 提出公共选择理论。 1 4 3 政府投资管理体制分析代建制视角 3 政府投资管理体制分析代建制视角 西方发达国家发展过程中。总结出的政府投资管理相关理论，对我国政府 投资管理体制的完善有很大的指导意义，但理论还要和我国的实际情况相结合。 在这一点上近年来新兴的政府投资项目管理模式代建制的效果比较明显， 在分析代建制的机理及特点的基础上，可以更好的认识我国政府投资管理体制 存在的问题。 3 ，1 现代政府投资项目管理模式代建制 3 1 1 代建制的产生机理 ( 1 ) 代建制的概念 代建制这种由中国本土发源、从地方自发成长起来的项目管理方式，目前 仍在迸一步实践、完善之中，由于迄今为止尚未出台国家及地方的规范性法律 文件作依据，因而人们对于代建制的内涵界定难免见仁见智，至今尚未统一， 而且在各地方政府制定的地方规章中，由于各地实际情况的不同，对于代建制 的定义也缺乏一致性，众说纷纭。 本文在归纳整理前人定义的基础上，对代建制的概念进行了界定：代建制 模式是使用政府投资的建设单位，通过招投标方式选择出具有专业素质的工程 管理公司，并由其对该工程建设项目进行全过程、全方位的组织管理，在此期 间工程管理公司就是建设项目的独立法人，最后管理公司以“交钥匙”的形势 将建成的项目移交给委托方的一种政府投资项目管理模式。 ( 2 ) 代建制的理论优点 由于代建制是西方政府投资管理理论与我国实际相结合的产物，所以其理 论优点中体现着先进的政府投资管理理论。 第一，激励机制 在委托代理理论的指导下，代建制很好的吸收了激励机制。政府代表投资 方与管理、施工、使用方的分离导致了代理制的出现，由于代理制中委托人的 利益与代理人的利益通常是不一致的，因此委托人要实现自己的利益最大化目 我国政府投资管理体制研究：基于代建制视角 标，就要面临如何向代理人提供足够激励的问题。所谓激励，就是委托人如何 使代理人在选择或不选择代理人最大化标准和目标时，从自身效用最大化出发， 自愿或不得不选择与委托人最大化标准或目标相一致的行动。政府投资项目管 理模式的改革，也是激励机制的变革，其