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我国行政复议制度的辩证分析 马克思主义哲学专业 研究生邱钰斌指导老师程思进 摘要：现阶段，行政纠纷是除民事纠纷和经济纠纷外我国的第三大纠纷， 行政纠纷的及时、合理解决对于我们政局的稳定，社会的稳定，有着极其重要 的影响，对促进社会经济的发展，构建和谐社会起着至关重要的作用以往的 学者在分析复议制度时，更多的是从制度本身的设置是否符合最初设置的目的 来讨论的。而对影响复议制度的外在因素，如行政文化和社会舆论的探讨显得 较少。因此本文在对影响复议制度的原因分析时，既注重了对内因的分析，又 不忽视对外因的探讨。文章首先简述行政复议制度的涵义特征，对行政复议制 度的理论基础和性质进行了概括的叙述，并且对这个制度要素和结构框架做了 简单的说明然后探讨了英美法系和大陆法系主要国家行政复议制度的特点， 最后讲了我国行政复议发展的历史沿革，以及近年来复议案件的数据统计。我 国的行政复议制度的建立时间虽短，但已取得了巨大的成就，可是我们也应当 看到，我国的行政复议制度同国外比较成熟的复议制度相比，还存在着很大的 差距，在实际运行过程中还存在许多问题本文在介绍了复议制度的概况、主 要国家的复议制度的发展以及本国发展的实际状况的基础上，对我国的复议制 度进行了客观的分析，指出了所存在的一些问题和不足，并就如何对其进行构 建、完善，提出了几点看法。本文运用历史唯物主义和辩证唯物主义中矛盾的 对立统一、抓主要矛盾、坚持两点论重点论、坚持发展的眼光看问题等观点对 复议制度构建、设置、影响复议制度的内部，外部因素做了深入地辩证分析。 提出我国复议制度的改进建议，首先在制度程序的构建上注重公正，合理原则； 其次对复议机关的引导要在正视其经济人的特性基础上发挥其公共人的特性； 指出媒体舆论对行政复议普及的巨大影响，政府加强对舆论媒体的指导，强调 加大做好复议制度的宣传：强调继承和创建优秀合理的政治文化的重要性，让 制度得以在合适的环境中发展。以上建议希望能对今后复议制度的改革和发展 提供点滴的理论上的参考进一步完善我们的行政复议制度具有重要意义，完 善的行政复议制度将在依法行政和创建和谐社会的历史进程中发挥巨大的作 用。 关键词：行政复议行政复议管辖制度缺陷对策建议 a n a l y z et h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e m i nd i a l e c t i cw a y n a m e ：q i uy u b i n s u p e r v i s o r ：c h e n gs i j i n a b s t r a c t ：c u r r e n t l y , t h ea d m i n i s t r a t i v ed i s s e n s i o ni st h et h i r dd i s s e n s i o ni n o u rc o u n t r ye x c e p tt h ec i v i lc a s ed i s s e n s i o na n dt h ee c o n o m i cd i s s e n s i o n , t h e a d m i n i s t r a t i v ed i s s e n s i o ns h o u l db es o l v e dr a t i o n a l l yi nt i m e , w h i c hp r o f i t st h e s t a b i l i t yo fo u rp o l i t i c a ls i t u a t i o na n dt h es o c i e t y , a l s oh a si m p o r t a n c et ot h e d e v e l o p m e n to fo u rs o c i a le c o n o m y , a n dt ot h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y w h i l ea n a l y z i n gt h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m t h ef o r m e rs c h o l a r s d i s c u s st h ec o n s t i t u t i o no ft h es y s t e mm o r ea n dw h e t h e rt h es y s t e mi t s e l fm a t c h e s t h ep u r p o s eo fc r e a t i n gt h i ss y s t e mf i r s t l y b u tt h e yh a v ea p p r o a c h e dl e s st ot h e e x t e r n a lf a c t o r sw h i c hi n f l u e n c e db yt h ep r e s e n tc o n d i t i o no fa r g u m e n ts y s t e m , s u c h 弱t h es t u d yo ft h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n dt h es o c i a lp u b l i co p i n i o n s ot h i s p a p e ra n a l y s e st h er e a s o no fi n f l u e n c e a d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e mn o to n l y p a y sa t t e n t i o nt ot h ei n t e r n a lf a c t o r s ，b u ta l s ot ot h ee x t e r n a lf a c t o r s 。t ob e g i n n i n g w i t ht h ei n t r o d u c t i o no f 也e m e a n i n g a n dc h a r a c t i c so fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n , t h e n i tr e s e a r c h e so nt h et h e o r e t i c a lb a s i sa n dn a t u r e ，a n d e s t a b l i s h e sb a s i c t h e o r yf o ri t sd e v e l o p m e n t a sf 0 h o w st h et e x tl l a l t a t e st h e s y n o p s i s o ff l a m ea n df a c t o r s f r o mt h e d e v e l o p m e n t o fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nt h et h e s i se x p l o r e st h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h es y s t e m si nc o m m o n l a wa n dc i v i ll a w a tl a s ti ts h o w sd e v e l o p m e n t h i s t o r yo f a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ni no u rc o u n t r y , a l s oi tl i s t st h es t a t i s t i co fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nc a s ei nr e c e n ty e a r s a l t h o u g ht h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e m i v h a sb e e ne s t a b l i s h e do n l yi ns h o r t - t i m ei no u rc o u n t 巧, i th a so b t a i n e dm a n y a c h i e v e m e n t s w es h o u l do b s e r v et h a tt h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e mi no u r c o u n t r ys t i l lh a sb i gm a r g i nc o m p a r e dw i t ht h em a t u r ea d m i n i s t r a f i v er e v i e w s y s t e mo ft h ef o r e i g nc o u n t r i e sa n ds t i l lh a sm a n yp r o b l e m si na c t u a la p p l i c a t i o n b a s e do ni n t r o d u c i n gt h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e m ，t h ed e v e l o p m e n to ft h e a d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e mi nc h i e fc o u n t r i e sa n di t sa c t l l a ld e v e l o p m e n to fo u r c o u n t r y , t h i sp a p e ra n a l y s e st h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e mo fo m c o u n t r y o b j e c t i v e l y , p o i n t so u ts o m ep r o b l e m sa n ds h o r t so fi t , a n dp u t sf o r w a r dt os o m e v i e w st oh o wt os e tu pa n di m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e mi no u r c o u n t r y t h eo p p o s i t i o nt h a tm a k e su s eo fh i s t o r yo n l yt h eo w n e rr i 曲t o o u s n e s sa n d d i a l e c t i c a lo n l yt h ea n t i n o m yi nt h eo w n s l r i g h t e o u s n e 龉岫i 耽g r a s pam a i n a n t i n o m y , i n s i s t2 ：0 0t h e o r y , i n s i s t i n gt h e t a s t eo ft h ed e v e l o p m e n te t c t h e s t a n d p o i n tr e p l i e st h ei n n e rp a r to ft h ea r g u m e n ts y s t e mt ot h ei n f l u e n c e , t h e e x t e r i o rf a c t o rd o e s t h o r o u g h l yt h e d i a l e c t i c a l a n a l y s i s g e t t h ea n a l y t i c a t c o n c l u s i o na n ds u g g e s t i o nt op r o v i d eb ye x p e c t i n gt h er e f o r mt or e p l yt h ea r g u m e n t s y s t e mt oa f t e r t i m ea n dd e v e l o p m e n tt om a k e r e f e r e n c et ot h e o r e t i c a l l y i m p r o v i n g t h ea d m i n i s t r a t i v er e v i e ws y s t e mm o r eh a sv e r yi m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e i tw i l l p l a yag r e a tj o ba n df a v o rt h ec o u r s eo fb u i l d i n gt h es o c i a l i s ml e g a ls y s t e ma n d h a r m o n i o u ss o c i e t ya sa u t h o r sh o p e k e yw o r d ：a d m i n i s t r a t i v er e v i e w s y s t e md i s a d v a n t a g e v a d m i n i s t r a t i v er e v i e ws u p e r v i s i o n c o u n t e r m e a s u r e 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师程思进指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位 论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文作者签名：邱钰斌 2 0 0 6 年l o 月8 日 前言 我国百分之八十左右的法律由行政机关负责执行，可与行政诉讼制度相 比。行政复议制度在我国一直是一个被人忽视的领域。这种状况直接导致行政 复议理论研究、制度设计与实际操作上的全面落后，并使行政执法活动引起的 大量争议无法通过行政复议渠道得到及时、公正、有效的解决，既不利于保护 公民权利，树立政府权威，也影响到社会稳定。 从全球现代化的历史经验来看，中国正处于一个非常关键的社会转型期。 在这个阶段，不同利益之间的冲突和社会矛盾的增多甚至激化，都是可以预见 的。实际上，从我们每天看到、听到的各种悲喜故事中，就已经可以充分感受 到社会转型所带来的巨大冲击和压力。因此，构筑一个公平、有效的争议解决 体系，化解利益冲突，维护社会正义，就具有非常迫切的现实意义。 在发达国家，尤其是在政府职能有限的自由放任时期，独立的司法与诉讼 机制曾经是化解各种纠纷与冲突的最有效、甚至是唯一的形式。但是，随着社 会转型和监管型政府的出现，仅仅依靠诉讼机制解决社会矛盾日益显现出在专 业性与效率等方面的缺陷和不足，因此出现了各种形式的替代争议解决方式 ( a d r ) ，包括行政裁决、仲裁、调解、行政复议等等。与诉讼机制相比，它 们具有更多的专业性，更能对实体问题做出科学的判断。同时，它们虽然不是 专门的司法机关，但其组成与活动体现了独立性和公正性的特点，带有司法化 的特征。这样，就在传统的诉讼制度与各种形式的替代争议解决方式之间形成 有机的结合，实现了公平与效率的统一 在发展中国家，传统上由于行政权力过大，抑制了诉讼机制的发育，使各 国普遍面临着司法独立不够的问题。因此，确立独立的司法权威，始终是发展 中国家政治现代化过程中的一项重要议题。另一方面，在发展中国家实现现代 化的社会转型阶段，同样也会产生过于依赖正式的诉讼机制所导致的效率损失 以及其他问题。也就是说，发展中国家在努力构建司法权威的同时，也需要发 育各种形式的替代争议解决方式，将发达国家两步走完的过程放到一步中完 成。从这个角度看，构建司法权威与发育替代争议解决方式，其实并不是相互 排斥的竞争关系，而是相互促进的共生关系没有独立的司法制度，发展中国 家无法实现社会转型和现代化；没有替代争议解决方式，脆弱的司法制度根本 难以经受社会转型的冲击。 行政复议制度在我国行政争议解决机制中的出现，正是适应社会转型，发 展和完善行政争议解决机制的重要表现。从行政监督和救济的主体所处的位置 来看，我们可以把行政监督救济制度分为两个部分：内部监督救济和外部监督 救济。我们这里所指的外部监督救济主要指：由行使国家司法权的检察机关和 审判机关所实施的监督；广大人民群众、社会团体、政党、以建议、批评、举 报等方式实施的社会监督；我国的立法机关人民代表大会所实施的法律监督。 内部监督救济是指：国家行政机关或行政机关专设的监督机构对行政机关实施 权力的过程和结果所实施的监督。包括；行政监察、行政复议、审计监察。在 现代社会中，行政机关自身内部的监督以其快速、简便、专业性强、低成本的 特点成为保证行政人员依法行政，快速救济相对人权益的最主要的制度和方 式。在这几种行政内部监督的方式中，行政复议制度最能体现内部监督救济的 优势和特点。 从另一方面来讲，行政复议制度是一项旨在纠正违法和不当的具体行政行 为，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益的法 律制度。从行政复议的最终目的及其自身性质上看，行政复议是公民根据宪法 关于公民申诉权和监督权的有关规定而享有的国家机关应当提供的一种权利 救济。从其实现的角度来看，行政复议又是一种行政机关内部自我纠正错误的 监督制度 时下我国关于复议制度的主流的研究作者作了广泛的了解。以下为几本代 表著作：杨小君在我国行政复议制度研究中对我国复议制度从结构到程序 设置作了详细的介绍，让我们比较全面地了解这个制度。但书中纯介绍制度构 建的内容太多，对于这个制度为何设置却写的太少。蔡小雪在行政复议与行 政诉讼地衔接中强调了复议作为一种前置程序的重要性，复议中的证据、结 论在诉讼中的地位。他梳理了二者的关系。但作者更多的是把复议看成是一种 辅助程序，对复议本身所具备的功能和意义没做深入研究王平在行政复议 法例释中例举了各个方面的行政复议的案例，并对案例的处理是否合法、合 理作了解释和探讨作者作为一名复议第一线的工作人员有着丰富的实践经 验，所以从实际出发，对复议工作的开展和行政复议法的设置都作了全面，翔 2 实的研讨。唯一不足在于缺乏对复议制度开展中出现的问题的汇总和归纳，对 现行的复议法存在的不足，没有提出有针对性的改进建议2 0 0 4 年，北京大 学出版，周汉华教授主编行政复议司法化：理论、实践与改革是笔者多读 到的关于行政复议制度研究最全面的一本文集。该书集中了近几年我国专家和 学者对于复议制度前沿问题的研究文章。如国务院法制办复议处处长方军博 士、浙江大学法学院朱新力教授、中山大学法学院院长刘恒教授、社科院李洪 雷博士、宋华琳博士等一大批复议一线的领导、专家。从复议制度、程序司法 化改革；现状问题；与信访和诉讼的衔接；对外国制度的借鉴多角度的说明。 对于其中的观点，作者是非常赞同。作者认为学者们在该书中对复议制度本身 的探讨可谓周详不过作者认为辩证唯物主义认为事物是联系，一事物的存在 和发展必受与其相关联事物的影响。司法化一书的讨论还是没有跳出对制 度本身讨论的圈子，没有看到影响这个制度的岁b 债外在因素。而笔者在文章中 对复议制度的探讨就涉及到了其他相关联的方面。笔者谈到复议制度所存在的 政治文化环境尚不能完全摆脱传统封建官僚影响，传媒舆论对复议制度宣传领 域的空白；对于复议制度最终的执行者，复议工作人员，究其自然经济人本性 是很难做到以公众利益为重。因此，在完善法律规范的同时加强思想政治教育， 让自然经济人性与公共人性相结合，秉公执法。 总的来说，本文从三个方面对行政复议制度进行比较全面的探讨，力争在 进行前沿性理论探讨的同时，尽量体现实践性和针对性，客观地反映行政复议 锥6 度的现状与问题，提出对策建议。第一部分集中讨论了行政复议制度的含义、 理论渊源和要素结构，对行政复议制度概念、特征等基本情况进行总的介绍。 第二部分介绍了行政复议制度的发展过程，分别介绍了世界主要国家和我国的 行政复议制度的产生和发展情况，论证了行政复议制度作为主要的行政争议解 决制度的重要性。第三部分是本文的重点、核心部分，分析了我国目前行政复 议制度存在的问题及其产生的原因，进一步提出了解决这些问题的对策和建 议，是本文观点的集中体现 3 第一章行政复议的概述 一、行政复议的涵义、特征及分类 ( 一) 行政复议的涵义和特征 行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为国家行政机关的具体行政行 为侵犯其合法权益，依法向做出具体行政行为的原机关，或者法律规定的它的 上级国家行政机关提出申请复议，并由这些机关依法对原具体行政行为重新进 行审查，并做出复议裁决的一种具体行政行为。如果法律规定行政复议为终局 决定时，则不得再向人民法院提起行政诉讼，对其他的行政复议决定当事人如 果不服，则可以在法定期限内向人民法院起诉。但是，法律、法规规定应当先 向行政机关申请复议的，未经复议不得向人民法院提起诉讼。只有经过复议， 又对复议不服的以及复议机关拒绝复议或者不予答复的，才可以向人民法院提 起行政诉讼，这就是行政复议的前置原则。行政复议既是行政机关进行行政监 督的一种行政司法行为，也是行政机关在行政系统内自己解决行政争议的一种 方式。法律规定复议前置原则，可以督促行政机关依法行政，便于及时纠正具 体行政行为中的失误，维护行政机关的威信，也可减少行政诉讼案件，减少国 家不必要的诉讼支出对当事人来讲，“行政官司与行政复议紧密相关，行政 复议是行政诉讼的前提和基础”这一点是不能忘记的 我国的行政复议是指“行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合 法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为申请，行政复议机关依 照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复 议决定的一种法律制度。”在制定行政复议法时，把行政复议完全等同于 行政系统内部的纠错机制，其目的是为了防止和纠正违法的或不当的具体行政 行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使 职权。 与中国“行政复议”相对应的制度，“在英国称为“r e c o n s i d o r a f i o n ”，它 是对行政决定的内部复审( i n t e r n a lr e v i e w ) ，是由对行政决定的作出负有责任 的主体( 既可以由原决定者本身，也可以是一个不同的、但资历更深的官员) 对原决定的重新评判。在一定意义上，它是原决定程序的继续，而非启动一个 全新的程序。复议是针对是非曲直问题的复审，复议官员要判断原决定是否正 4 确或者是否存在其他更好的决定，其判断可以不受原决定者所收集的信息的限 制。”国 7 行政复议的概念同行政复议的特征相联系。概念反映特征，特征约束概念 行政复议具有六大特征。正是这些特征，才使得行政复议同行政监督、行政调 解、行政仲裁和行政诉讼相区别o 1 、行政复议以行政争议和部分民事争议为处理对象行政复议亦是解决 和处理有关社会纠纷( 争议) 的法律制度，但它原则上只限于解决行政争议， 民事争议和其他争议只有在法律有明文授权的条件下才可以被纳入处理对象 范围。 2 、行政复议以具体行政行为为审查对象。从行政复议机关与原具体行政 行为的关系上考察，行政复议实际上是一种行政审查制度难怪乎有的国家直 接称行政复议为行政审查。但行政复议机关审查有关行政行为并非不受限制。 行政复议只以具体行政行为为审查对象，抽象行政行为不属行政复议的审查对 象。 3 、行政复议以合法性和合理性( 适当性) 为审查标准。在行政复议中， 行政复议机关依据合法性和合理性标准审查具体行政行为。行政复议法第3 条第( 三) 项规定：吒”行政复议机关审查申请行政复议的具体行政行 为是否合法、适当” 4 、行政复议以书面审理为主要方式。行政复议法第2 2 条规定：“行政 复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责 法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、 被申请人和第三人的意见。”这说明，从审理方式上考察，行政复议方式以书 面审理为原则，以其他方式的审理为例外。 5 、行政复议由行政相对人主动申请，以行政主体为被申请人。这一特征 有两层涵义：首先，从行政性质上看，行政复议是一种依申请行政行为，而不 是依职权行政行为。作为行政相对人的公民、法人和其他组织不主动提出申请， 行政复议机关不能主动径自做出复议决定。其次，从当事人承担角色考察，行 。李洪雷英国的行政复议制度见：周汉华行政复议司法化；理论，实残与改革 c ，北京：北京大 学出版社，2 0 0 5 4 第5 0 7 页 。胡建淼行政法学【m 】北京：法律出版社，1 9 9 8 1 第5 6 7 页 5 政复议中的申请人只能由行政相对人充当，即由对具体行政行为不服的公民、 法入和其他组织承担：而行政复议中的被申请人，也只限于行政主体，即做出 具体行政行为的行政组织或得到法律、法规、规章授权的其他组织承担上述 两者的位置和角色不能互换。 6 、行政复议以行政机关为处理机关从行政复议法第三章、第四章 规定看，行政复议机关有多种设置方式，从而构成不同的类型。有以上一级行 政业务主管机关作为复议机关的，也有以本级人民政府作为复议机关的，还有 以设立派出机构的机关充当复议机关。但不论哪一类复议机关，其必须概属于 行政机关正因为复议机关同时是行政机关，因而行政复议活动同时也属于行 政行为。这正是行政复议行为也能成为行政诉讼对象的理由所在 ( 二) 行政复议的分类 以不同标准对行政复议进行划分，行政复议便形成不同种类。我们对行政 复议做出划分，并非出于一种无益的嗜好，而是基于这样的原理：不同种类的 行政复议，有不同的内容与形式，有不同的处理程序与方法，与行政诉讼也有 不同的衔接关系；掌握不同种类的行政复议，尤其是它的特点，有助于当事人 在不同的行政复议面前采取不同的正确态度和方法 1 、以复议对象为标准，对行政复议进行划分。 据此，行政复议便形成以下类别：劳动人事行政复议；公安行政复议； 交通行政复议；海关行政复议；工商行政复议；税务行政复议；财政行政复 议；金融行政复议；审计行政复议；科技统计行政复议；商业行政复议；物 价行政复议；行政复议；公证行政复议等等。 2 、以复议机关如何设定为标准，对行政复议进行分类 按此划分，我国先前的行政复议有三种：( 1 ) 原行政机关复议。即当事人 对具体行政行为不服，只能向做出该行为的机关本身申请复议。如根据行政 复议法第1 4 条规定，行政相对人对国务院各部门做出的具体行政行为不服 的，由该部门本身复议。这种复议的特点是：由于复议被申请人与复议机关是 同一机关，因而为了复议简便，便放任了行政机关“自己做自己的法官”( 2 ) 上级行政机关复议。这种复议的特点是，上级机关既是下级机关的领导机关， 6 又是后者的法定复议机关。我国法律规定作此复议的最多1 9 8 7 年9 月1 1 日 颁布的中华人民共和国物价管理条例的规定就是如此行政复议法所 确立的管辖也大多属于上级机关复议模式( 3 ) 特定组织复议。这种复议的特 点是：它既非由原行政机关，亦非由上级行政机关实施复议，而是由法律、法 规特定的组织实施复议。专利复审委员会和商标评审委员会的复议便属此列。 3 、以申请人是否可以选择处理机关为标准，对行政复议进行分类。 依此标准划分的结果，行政复议又形成了选择复议和必经复议。选择复议 的特点在于；申请人可以在法定的几个处理机关之间进行选择。它又可以分成 两种情况：一种是在两个( 或两个以上) 行政复议机关之间进行自由选择行 政相对人既可以申请此复议机关复议，也可以申请彼复议机关复议。例如，根 据行政复议法第1 2 条第1 款规定，当事人对县级以上的政府工作部门的 具体行政行为不服的，可以向所属人民政府申请复议，也可向上级职能部门申 请复议。另一种是在行政复议机关和人民法院之间进行自由选择，申请行政机 关复议还是诉诸人民法院解决，全由行政相对入自由决定中华人民共和国 外国人入境出境管理法0 9 8 5 年) 所规定的行政复议属此类。必经复议也称非 选择复议，是指行政相对人只能申请某行政复议机关复议。申请人既没有在不 同的复议机关之间选择的自由，也没有在行政复议和行政诉讼之间进行选择的 自由。 4 、以复议决定的效力为标准，对行政复议进行分类。 按此划分，行政复议可以分为终局复议和非终局复议。终局复议的特点是： 该复议决定为终审复议决定，它一经做出，即有法律效力，行政相对人不能提 起诉讼。行政复议法第3 0 条第2 款规定的复议便属此列。非终局复议 的特点在于；该复议决定做出后，如行政相对人不服，还可依法提起行政诉讼。 目前大多数复议都属于此列。 5 、以是否有涉外因素为标准，对行政复议进行分类。 依这个标准进行划分，行政复议可以被划分为国内复议和涉外复议。国内 复议是指复议申请人是我国的公民、法人和其他组织。我国大多数行政复议属 于国内复议涉外复议的特点是，复议申请人为外国人( 外国公民和无国籍人) 或外国组织中华人民共和国对外国籍船舶管理规定( 1 9 7 9 年) 、中华人 7 民共和国外国企所得税法( 1 9 8 1 年) 、中华人民共和国外国人入境出境管理 业所得税法( 1 9 8 5 年) 等所规定的行政复议，概属于涉外复议。 二行政复议制度的理论渊源 ( 一) 法理根源 历史表明，凡是人类建立了政治或社会、组织单位的地方，他们都曾努力 防止不可控制的混乱现象，也曾努力建立某种适于生存的秩序形式这种要求 确立社会有序模式的倾向，绝不是人类所作的任意专断或违背自然的努力。” 博登海默在法理学一法哲学及其方法中说：盂德斯鸠提出的三权分立的 思想给了我们重要的启示，只有法律才能约束政府权力的滥用和扩展，政府的 行政必须以法律为准则。这与当时的自由、人权、民主、科学的社会思潮是联 系在一起的，但事实上依法行政的思想还可以追溯到更远。从依法行政的理念 提出到现在已随着我们社会的发展发生了较大的变化，到今天依法行政不仅是 现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所建立的一整 套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一项重大变革，更是现代政府管 理模式的一场深刻革命。 法治是一个内涵很丰富的概念。“法治是与人治相对立的、以民主为前提 和目标的、以制约权力与保障人权为基本特征的、依法办事的社会管理机制、 社会活方式和社会秩序状态。”法治最终追求的是通过“治权”和“治人”来 达到整个社会的协调、统一，是一种社会的总体态势，以社会总体态势存在的。 也正是因此，法治是现代国家的理想治国方案，是社会民主和进步的重要保障。 法治社会要求将各种社会关系，各种行为活动纳入法律控制的轨道。因此，可 以说法治是整个行政法的精髓，也是行政复议制度的精髓。 行政复议制度体现行政机关以权力制约权力，实质上正是反映权力受到了 法律的约束。行政复议机关的权力是法律授予的，依法对行政机关的违法行为 进行监督与控制，保证行政机关的职权依法行使，使其行为被约束在既定法律 的框架之内。 在生活中我们常常提到这样一句话“制度是死的，人是活的0 即人的行 为有着不可预见，不可确定性的特征。再完美的制度，都有可能因为人的因素 8 造成这个制度的失效，人也可能因为各种原因而不能遵守这个制度。如果这种 行为发生在我们的政府工作人员身上，势必会对我们的行政相对人造成权益上 的损害。所以为了规避这种现象，监督我们的行政工作，救济因不当的行政行 为给相对人带来的利益损失，各种行政监督制度，救济制度也就因运而生 我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民享 有宪法规定的广泛的公民权利。我国宪法第四十一条第一款规定：“中华人民 共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对 于任何国家机关和国家工作人员的违法渎职行为，有向国家机关提出申诉、控 告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”第二款规定； “对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。 任何人不得压制和打击报复”第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵 犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”我国宪法的 这些规定，一方面赋予了公民对行政机关进行批评、监督，向行政机关申诉和 要求赔偿的权利，另一方面又规定了行政机关对于公民的申诉和控告等负责处 理的职责。这是我国行政复议制度的宪法渊源根据。我国的行政复议制度正是 把上述公民的权利和行政机关的职责统一起来的一项法律制度。 ( 二) 经济根源 “无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而 已。”o “人们在自己生活的社会生产当中发生一定的、必然的、不以他们的意 志为转移的关系法律的和政治的上层建筑树立其上并有一定的社会意识 形式与之相适应的现实基础。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑 也或快或慢地发生变革。” 现代社会中，由于政府职能的不断拓展，行政权逐 渐渗透到国家和社会生活的诸多领域，公民、法人及其他组织与行政机关之间 发生着多方面、多层次的联系，形成各种行政法律关系。在行政法律关系中， 公民、法人及其他组织作为行政相对人一方，处于被管理、被支配的地位一 。马克思哲学的贫困 a 1 8 4 7 ，马克思思格斯全集( 第四眷) 叫 北京t 人民出版社，1 9 9 5 第1 2 1 1 2 2 页 。马克思政治经济学批判序言e a 】1 8 5 9 马克思恩格斯全集( 第十三卷) ( 第二卷) 伽北京：人民 出版社，1 9 9 5 第8 页。第8 2 - 8 3 页 9 旦行政机关做出了违法或者不当的行政行为，侵犯了相对人的合法权益，相对 人应当能够寻找权利救济来与之对抗，使行政法律关系保持平衡，从而维护社 会秩序的稳定，这也就是所谓的“权利依赖救济” 复议制度最早出现于十八世纪的欧洲，在那里，英国率先进行了资产阶级 革命，推翻了封建统治、推翻了封建专制的君主制，确立了君主立宪制，为英 国资本主义经济发展和资本主义政治、经济制度的建立开辟了道路。它反映了 世界历史发展的趋势，对欧洲和世界其他地区都有广泛影响，标志着一个新的 历史时期的到来。说到英国的资产阶级革命，就不能不提到新航路的开辟。 1 4 、1 5 世纪，意大利的威尼斯、佛罗伦萨和尼德兰逐渐产生了资本主义的萌 芽。为了发展资本主义，扩大市场，欧洲人开辟了新航路新航路的开辟使欧 洲的商路和贸易中心转移到大西洋沿岸英国正好处于大西洋航线上，使得海 外活动更加便利资本主义由此兴起和发展起来 1 6 世纪，英国通过海外贸易、掠夺和“圈地运动”，积累了原始资本和拥 有了大量劳动力。随后英国产生了新贵族1 7 世纪英国资产阶级和新贵族力 量不断增强，对封建王权日益不满。国王查理一世在1 6 2 9 年解散了代表资产 阶级利益的议会，1 6 4 0 年4 月为筹集军费重开议会，议会拒绝征税而被再次 解散，1 1 月召开新议会，议会和国王的矛盾激化，终于1 6 4 0 年英国资产阶级 革命爆发，是世界历史的巨大转折和变化。革命为资本主义制度的确立开辟了 道路，为新生的资本主义经济发展扫清了障碍。1 7 9 4 年，法国大革命的爆发， 使资本主义经济，资本主义制度在整个欧洲盛行开来。 资产阶级为巩固新兴的制度和政权，不断颁布法令，使其行政权一步一步 扩张，它一方面促进了行政效率的提高和福利社会的建立；但另一方面，又增 加了行政权侵害行政相对人合法权益的危险性，因而有必要确保行政相对人获 得更多、更有效的救济 经济基础决定了上层建筑。现代社会经济和各种与经济相关的关系的发展 要求行政权力的扩大和行政效率的提高，要求政府能够应付纷繁复杂的社会事 务和社会关系，成为“万能政府”；要求能够迅速解决各种争议，增强应变能 力。所以，以往主要依赖行政诉讼作为权利救济的途径已经无法完全满足现实 的需求，于是人们开始注意克服司法程序的复杂化、冗长化等不足的另外一种 1 0 救济手段一行政复议。行政复议机关设在行政机关系统内使行政争议的解决方 式更为直接，简便易行的复议程序能够迅速矫正行政机关的违法、不当行为， 使公民、法人和其他组织的合法权益及时得到救济。对于越来越多的涉及较强 专业性，技术性的行政争议，行政机关处理起来显然比审判机关更加得心应手， 这样也就更有利于保护行政相对人的合法权益。因此，行政复议作为一项当行 政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时申请行政机关予以 处理的法律制度，是使公民、法人和其他组织的合法权益获得救济的主要途径 之一 ( 三) 政治根源 权力，是特定机关或人员代表一定的社会组织或集团的公共利益行使的一 种带有强制性的约束他人行为的能力国家权力是统治阶级运用国家机器实 现阶级统治的一种特殊的公共权力国家权力有最高权力和一般权力之分最 高权力即指主权，一般权力指立法权力、司法权力和行政权力。 行政权相对立法权和司法权而言，更直接联系着广泛的社会、经济事务及 公民权利。而在行政机关行使行政权力时相对比公民、法人和组织更具有一定 的优越性。孟德斯鸠总结历史经验时提出：“一切有权力的人都容易滥用权力， 这是万古不易的一条经验。“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才 休止。”“而任何一项分权力的滥用，都可能造成权力系统的运转故障。”在我 国，同时背负着专制主义和人治主义沉重的历史负担，而这些因素可能还将继 续延伸。所以，要保障整个庞大的权力系统正常有序地运转，就要对权力进行 制约，其中重要的手段之一就是以“权力制约权力” 行政复议除了救济功能之外，还有一项重要的功能即内部自我监督功能。 所以说行政复议也是行政机关内部自我纠正错误的监督制度。法制社会要求国 家机关的一切行为都必须符合法律法规的要求，国家行政机关自然也不能例 外。而且行政机关作为经常地与公民、法人和其他组织发生最广泛联系地国家 机关，更应严格地做到依法办事，正确地行使职权、旅行职责，这样才能保障 法治的顺利实现。行政权在现代社会具有越来越强烈的扩张性和渗透力，而根 据民主的要求应当对其加以相应的监督和制约，以防止出现行政失职、越权及 1 1 违法行政等弊端，造成对行政相对人合法权益的侵害。同时行政机关开展工作 也是通过它的行政工作人员来开展的，因而行政工作人员个人的道德修养、思 想水平和法律意识等因素必然会对行政机关行使职权产生影响，因而行政机关 违法或不当地行使职权很难彻底杜绝的。行政复议制度建立的直接目地之一就 是纠正违法和不当的具体行政行为，监督行政机关依法地行使职权。 “行政复议由行政机关专门针对行政机关的违法行为、不合理行为等进行 监督控制，保护相对人的合法权益，保证行政机关与相对人之间的平衡、协调， 从而达到整个社会的和谐、统一和稳定。”回 三复议制度的要素和结构 ( 一) 复议权 是指行政复议主体依法享有行使的对行政复议申请进行审查和裁决的权 力。它是一种国家权力，是由法律赋予给特定的行政复议主体的，从权利性质 上讲，它属于国家行政权力的范围，属于行政职权中的一种特殊权力。对于上 下级行政机关来说，他有行政监督权的功能，对申请人来说，它又有司法救济 的功能。 “行政复议权应当属于国家行政权的范畴，这是无疑的。学者们多年来对 复议权的行政性多还是司法性多做了大量的讨论。近年来得到较多认同的结果 是，行政复议权属于行政司法类，而非行政监督类”o 它符合行政司法权的特 征。第一：复议程序的肩动是以公民、法人或其他组织提出申请为前提，复议 机关或机构不能自行启动；第二：复议以个人权益受到侵害为条件，不能申请 与自己权益无关的事情，表明了复议的主旨是为了救济个人权益，尽管客观结 果上，因为上级纠正了下级的不当行为，起到了监督的作用。 行政复议权实际上不是单一的一项职权，它由各个程序，权力，实体共同 构成。行政机关通过对案件的管辖、审查和裁决的形式来行使权力。它主要包 括以下具体职权：( 1 ) 、管辖权。对行政复议纠纷的裁决权划分。属于行政复 议范围内的行政纠纷，均由行政复议机关主管。这种主管由许多特定的管辖权 。郝建华英法行政复议制度给我们的启示 2 中国律师罔，2 0 0 6 1 0 2 5 小君我国行政复议制度研究 m 北京：法律出版社2 0 0 0 第1 2 7 页 1 2 划分构成，特定的复议纠纷只能向特定的复议机关提出，具有行政复议管辖权 是受理和裁决的前提，当然，管辖权也是复议权的内容之一( 2 ) 、受理权。 即审查决定是否立案并启动复议程序的职权根据行政复议法第1 7 条的 规定，申请人的申请并不能直接决定行政复议程序的启动，必须经审查才能决 定是否立案启动，所以，行政复议的受理权是行政复议程序是否启动的决定权 ( 3 ) 、审查权。即对行政复议申请的具体行政行为是否合法与适当进行审查、 审查或者查证的职权。是行政复议权当中一项主要的权力。整个行政复议过程 主要就是复议查证的过程，