（国民经济学专业论文）我国政府投资效率问题探讨.pdf

摘要 目前，我国正处于经济转轨时期，而伴随着经济的转轨，就需要政府投资 职能的转变，即从以往的经济建设型政府转向公共服务型政府，这样以适应市 场经济发展的需要。 但从现实情形来看，我国政府离公共服务型政府还有相当得距离。政府仍 不断将大量资金投入到竞争性领域，建立并维持着大量的竞争性国有企业。而 对于公共产品领域，政府投资也出现明显的结构性矛盾。一些地方政府似乎更 热衷于将资金投入到与经济增长密切相关的基础设施和一些“面子工程”、“政 绩工程”，而忽视更大程度上关系民生的教育、医疗、卫生、科技、社会保障等 公共服务领域。 由于政府投资职能的错位以及政府投资管理机制中存在的一些缺陷，致使 无论从宏观角度还是微观角度，都出现政府投资效率普遍不高的状况。因此， 本文正是在这样的背景下来探讨我国政府投资效率问题。 本文分为五大部分。第一部分首先对政府投资的概念、特点以及效率、政 府投资效率等概念进行必要的界定。在此基础上，第二部分从理论上对政府投 资的规模效率、结构效率、投资项目的产出效率以及资金的使用效率这四个层 次进行了探讨。第三部分通过所采集的一些资料和数据，从宏观和微观角度对 我国政府投资效率现状进行了分析。通过增量资本产出率( i c o r ) 、固定资产 交付使用率、能源利用效率等指标考察我国政府的宏观投资效率，并分析了政 府投资的结构性矛盾，得出我国政府宏观投资效率不高的结论。微观上探讨了 由于政府投资项目交叉重复、资金分散、损失浪费、利用率低等原因造成的效 率损失。在我国，由于决策失误造成的效率损失触目惊心，因此在这一部分的 最后一节单独讨论了由于决策失误造成的投资显性效率和隐性效率的损失。本 文的第四部分先从布坎南的“政府失败论”分析了一般情况下政府投资效率不 高的原因，在此基础上结合我国的实际情况探讨了我国政府投资效率不高的原 因，包括财政体制缺陷等原因导致的政府投资职能错位以及由政府投资项目管 理机制的弊端引起的投资效率损失。文章的最后一部分针对第四部分分析的结 果，提出一些改善和提高政府投资效率的途径和措施，包括切实转变政府职能， 明确界定政府投资范围；深化财政体制改革，调整财政支出结构；合理确定政 府投资计划，健全政府投资管理机制等等。 关键词：政府投资效率，问题，原因，对策 i l a b s t r a c t n o w a d a y s ，c h i n ai s i nt h ep e r i o do fe c o n o m yt r a n s f e r a n dg o v e r n m e n t i n v e s t m e n tf u n c t i o nm u s ta l s ot r a n s f o r mi no r d e rt oa c c o m m o d a t et h et r a n s f e ro f e c o n o m y a tt h em a t t e ro ff a c t ，t h eg o v e r n m e n tp u tl o t so fc a p i t a li n t oc o m p e t i t i v ef i e l d a n dm a i n t a i nal o to fc o m p e t i t i v es t a t ec o r p o r a t i o n s s o m el o c a lg o v e r n m e n th i r g h o np u t t i n gc a p i t a li n t os o m e z h e n g j ip r o j e c t a n d m i a n z ip r o j e c t a n dn e g l e c t p u b l i c d o m a i ns u c ha se d u c a t i o n , m e d i c a l t r e a t m e n t , s a n i t a t i o n , s c i e n c ea n d t e c h n o l o g yd o m a i na n ds o c i a ls e c u r i t ya n ds oo n b e c a u s eo ft h e u n d e r - r e a c t i n g a n d o v e r - r e a c t i n g ”o ft h e g o v e r n m e n t i n v e s t m e n tf u n c t i o nw i t ht h eo b j e c t i o no ft h ea d m i n i s t e rm e c h a n i s mo ft h e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t , t h ee f f i c i e n c y o ft h eg o v e r n m e n ti sl o w - r i s ef r o m m a c r o s c o p i cv i e wa n dm i c r o c o s m i cv i e w a tt h i sp o i n t ，t h et e x ti n v e s t i g a t et h e e f f i c i e n c yo f t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t t h i sp a p e rh a sf i v ep a r t s f i r s to fa l l ，p a r t li l l u m i n a t et h ec o n c e p t i o no f g o v e m m e n ti n v e s t m e n t ，e f f i c i e n c ya n de f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n ds o o n p a r t 2d i s c u s st h ef o u r a s p e c t s o fg o v e m m e n t i n v e s t m e n t ，i n c l u d i n g s c a l e e f f i c i e n c y ，s t r u c t u r ee f f i c i e n c yc a p i t a lu s i n ge f f i c i e n c ya n do u t p u te f f i c i e n c y i np a r t 3 ，w ea n a l y z et h ea c t u a l i t yo ft h ee f f i c i e n c yo fg o v e m m e mi n v e s t m e mo f c h i n af r o mm a c r o s c o p i cv i e wa n dm i c r o c o s m i cv i e wu s i n gs o m ed a t a , s e e i n ga b o u t t h em a c r o s c o p i ci n v e s t m e n te f f 丘c i e n c yo fc h i n at h r o u g hs o m ei n d e xs u c ha si c o r t h ee f f i c i e n c yo fu s i n ge n e r g ys o u r c e s t h e nw ea n a l y z et h es t r u c t u r a lc o n t r a d i c t i o n o fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n dg e tt h ec o n c l u s i o nt h a tt h em a c r o s c o p i ce f f i c i e n c yo f g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti s l o w - r i s ea t l a r g e i nc h i n a ，t h el o s so fi n v e s t m e n t e f f i c i e n c yc o m ef r o md e c i s i o n - m a k i n gm i s p l a ym o s t l y a tt h ee n do ft h i sp a r t , w e d i s c u s st h el o s so fi n v e s t m e n te f f i c i e n c yc o m i n gf r o md e c i s i o n - m a k i n gm i s p l a y i n p a r t 4 ，w ed i s c u s st h er e a s o no fl o s so fe f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t , i n c l u d i n go b j e c t i o no ff i n a n c es y s t e m t h e u n d e r - r e a c t i n g a n d o v e r - r e a c t i n g o f 1 1 1 t h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tf u n c t i o na n dt h eo b j e c t i o no ft h ea d m i n i s t e rm e c h a n i s m o ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t , a n ds oo n a tt h ee n do ft h i sp a p e r , w eg i v es o m e m e a s u r ea n da d v i c et oi m p r o v ea n da d v a n c eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n te l i c i e n c yo f c h i n a , i n c l u d i n gd e f i n i t u d e t h ed o m a i no fg o v e r n m e n t i n v e s t m e n t ；c h a n g e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti n t op u b l i cd o m a i n ；i n n o v a t i o no ff i n a n c es y s t e m ；e o l l f i _ r l l l g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t p l a nl o g i c a l ；a m e n d a d m i n i s t e rm e c h a n i s mo ft h e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t k e yw o r d s ：t h ee f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，p r o b l e m ，r e a s o n ， c o u n t e t i n e a s u r e i v 东北财经大学研究生学位论文原刨性声明 本人郑重声明：此处所提交的博士硕士学位论文 雏围耐窳袋旋多 3 翠问提匿艄j ，是本人在导师指导下，在 东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作锻出重要贡献的个人和集体 均已注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名 专氟 日期：2 唧年扣月菇日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 雏固面意球獬声黝系本人在东北财经 大装攻读博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名 导师签名： 由藏 易勿铃 日期：慨p 月日期：劢年，。月肋日 日期；聊年，d 月彤日 1 绪论 1 1 研究背景 1绪论 改革开放以来，我国经济得到了飞速的发展，但也存在着很多问题。其中 一个突出的问题就是目前私人物品日趋丰富甚至大面积过剩，而公共基础设施 和公共服务却出现了严重不足，甚至成了经济社会发展的“瓶颈”。要解决这一 问题，方法之一是增加财政的公共基础设施和公共服务投入，而另一方法则是 优化公共投资结构并提升公共投资产出效率。 从近年来的实际情况看，各级财政在公共投资方面已经做出了很大努力， 但仍然未能缓解公共投资的供求矛盾。在财政赤字严重，公共产品严重匮乏的 同时，我国政府却通过“财政型投资”建立并维持着大量的竞争性国有企业， 而这些领域从经济学的角度更应该是市场机制发挥作用的地方，政府不应该更 多的介入。这一反差说明我国政府投资职能需要进一步优化。同时，由于决策 失误、管理不善、使用不当以及铺张浪费等原因导致的政府投资效率不高也是 普遍存在的事实。 除此之外，我国目前还面临着产业结构失衡，区域经济发展不平衡等诸多 问题，这些问题是市场机制无法自发调节的，为保证经济社会的稳定发展，必 须凭借政府的力量进行调节，因此，研究政府投资效率，对于合理确定政府投 资规模，改善政府投资的区域结构和项目结构，促进经济结构合理化，增加公 共产品的有效供给，无疑具有重大的现实意义。 1 2 研究框架 本文研究包括五大部分，第一部分首先对政府投资、效率、政府投资效率 等概念进行必要的理论分析和界定；第二部分则进一步从理论上探讨政府投资 规模效率、结构效率和投资资金使用效率以及投资项目产出效率；在对政府投 资效率进行必要理论分析的基础上，第三部分实证分析我国政府投资的现状和 问题；第四部分主要是研究政府投资效率不高的原因：第五部分提出一些改善 我国政府投资效率问题探讨 政府投资效率的途径和措施。 1 3 研究方法 本文以辩证唯物主义为指导，采用规范分析与实证分析相结合、定性分析 与定量分析相结合的方法，并在借鉴国外相关研究成果的基础上，联系我国的 实际情况，从宏观视角上对我国政府投资效率问题进行探讨。 2 2 政府投资与政府投资效率 2 政府投资与政府投资效率 2 i 政府投资的概念 政府投资概念在西方经济学中没有统一、权威的定义。从一些文献对政府 投资的表述中发现，西方的“政府投资”概念总是与“私人投资”相对应出现 的。在西方的市场经济条件下，除私人作为投资主体的私人投资外，社会总投 资中还包括政府作为投资主体的政府投资和国有企业作为投资主体的投资，由 此可以看出，西方的“政府投资”应该包括政府和国有企业作为投资主体的投 资。 在我国，政府投资是一个在改革开放中出现的新的概念。虽然它已经是一 个使用频率很高的概念，但却没有一个权威的、统一的定义。为了更好地研究 政府投资效率，弄清楚政府投资的概念是必要的。 2 1 1 政府投资的不同定义 根据各种理论著述和政府文件的表述，大致可归纳为以下几种解释。第一 种解释是把政府投资限定于预算内投资。包括生产性基本建设支出、增拨流动 资金、更新改造资金、科技三项费用和支援农业生产支出等；以及用于党政机 关、社会团体、文教、科学、卫生等部门的基本建设支出和住宅建设。1 第二种 解释是根据政府投资外延的大小，将政府投资分为广义的包括以政府和国有企 业为投资主体的投资，和狭义的仅包括以政府为投资主体的投资。而政府投资 则是指使用政府性资金( 财政预算内资金、专项建设基金、主权外债资金以及 其他政府性资金) 的投资。2 2 0 0 4 年国务院关于投资体制改革的决定关于 政府投资的范围也与此定义的范围基本一致。第三种解释是财政部财基字1 9 9 9 年第2 7 号文件中提出的，文件中明确的政府投资包括五项：( 1 ) 财政预算内基 本建设资金；( 2 ) 财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；( 3 ) 纳入财政预算管理的专项基金中用于基本建设项目的资金；( 4 ) 财政预算外资 金中用于基本建设项目的资金：( 5 ) 其他财政性基本建设资金。第四种解释是 我国政府投资效率问题探讨 1 9 9 9 年由财政部牵头编写，2 0 0 0 年出版的政府投资项目标底审查实务一书 提出的，将“政府投资项目”称之为“为了适应和推动国民经济或区域经济的 发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑， 由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家 财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项 目”。3 这样，政府投资这一概念就变得极其复杂。至少产生了必须回答的三个问 题。一是用预算外资金进行的投资算不算政府投资。二是国有企业的投资到底 应否算作政府投资。三是政府用于物资储备、流动资金，以及购买股份、债券 的资金算不算政府投资。 2 1 2 对上述三个问题的简要分析 ( 1 ) 用预算外资金进行的投资算不算政府投资。国务院1 9 9 6 年7 月颁布 的关于加强预算外资金管理的决定明确规定，预算外资金是指国家机关、 事业单位和社会团体为履行或代行行政职能，依据国家法律、法规和具有法律 效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。 按照规定，各单位必须按规定的审批权限设立收费项目，并在银行设立预算 外资金财政专户支出由各部门和单位按规定用途安排使用，实行收支两条线 管理。预算外资金作为财政性资金。其投资性支出，要纳入固定资产投资计划， 并按确定的国家投资计划和工程进度分期拨付。因此。这部分投资应纳入政府 投资范围。 ( 2 ) 国有企业的投资到底应否算作政府投资。这里所说的国有企业的投 资，不是财政对国有企业的投资，而是国有企业用自有利润或银行贷款进行的 投资。在计划经济时期，国家对国有企业实行高度集中的直接管理方式，收入 全上交，支出国家包，企业没有任何自主权，既没有自己的投资决策权。也没 有自己的财产处置权和收益权。在这种情况下，国有企业的投资属政府投资是 毫无疑问的。经过多年的改革，从放权让利到承包经营，再到建立现代企业制 度，国有企业的情况已发生了极大变化。从国有企业作为“独立经营，自负盈 亏”的商品生产和经营者角度看，国有企业的投资是不应包括在政府投资之中 4 2 政府投资与政府投资效率 的。但从现实看，国有企业的情况是极为复杂的，有国家授权作为投资主体的 大企业集团；有垄断性国有企业；有专业资产管理公司；还有为数众多的竞争 性的中小型国有企业。他们在国民经济中的地位不同，改革的程度不同，决策 权限不同，与政府的关系也不同。笼统地把他们的投资算作政府投资或者不算 作政府投资似乎都是不对的。基于这种状况，本文认为，那些企业自主决策并 承担相应风险的投资不应算作政府投资；那些虽是企业投资，但事实上是由政 府或政府职能部门决策并承担风险的投资则应算作政府投资。当然，这只是理 论上的简单分析，我国目前国有企业的情况实际上要比这复杂的多。因此，根 据所要研究的问题和目的不同，把国有企业的投资算作政府投资或者不算政府 投资都是应该允许的。 ( 3 ) 政府的流动资金支出、物资储备支出以及购买股份、债券的资金算不 算政府投资。投资是投资主体为获得预期收益而投入资本形成资产的经济行为。 无论是从这一规范的理论定义出发，还是从各国财政部门的实际划分看，以上 各项支出均应算作政府投资的范围。当然，由于固定资产投资占政府投资的绝 大部分，而且为经济和社会发展提供基础条件，并对经济结构的形成起决定性 作用，况且在我国，固定资产投资快慢与经济增长密切相关，历来被政府和理 论界重视。因此，研究政府投资通常把固定资产投资作为对象和范围也无不妥。 2 1 3 本文对政府投资的界定 限于水平，本文不拟对政府投资进行准确的数量分析，而是站在宏观视角 对政府投资效率进行研究。因此，本文对政府投资的界定从三个方面把握： 是从资金来源的角度把握，凡是来源于政府预算内资金、预算外资金、列入预 算管理的专项资金、国债资金、利用外国政府赠款以及政府担保的国内外金融 组织的贷款方式进行的投资均认为是政府投资。二是从投资主体的角度把握。 凡是政府及其职能部门决策安排并最终由政府承担风险和责任的投资均属政府 投资。比如，交通部门决策建设的高速公路，项目虽然以公司名义建设，且绝 大部分是通过银行贷款投资的，财政部门也未担保，但其真正的主体是政府， 且具有明显的公共产品性质，所以应算作政府投资。三是基于本文研究目的， 把政府投资限定在固定资产投资范围。 我国政府投资效率问题探讨 2 2 政府投资的特点 任何社会中，社会总投资都可以分为政府投资和非政府投资两大部分。政 府投资和非政府投资相比，有自身明显的特点。充分认识这些特点，对于科学 合理地评价政府投资效率是有必要的。 2 2 1 政府投资提供公共产品，以满足公共需要为目标 人类社会的需要五花a f - i ，但从最终需要来看，可以概括为两大类，一类 是社会公共需要，一类是私人个别需要。私人个别需要可以通过个人和家庭的 途径来满足和实现，如自然经济条件下长期存在的男耕女织就是解决吃穿的需 要。在现代市场经济条件下，由于社会分工的存在，人们可以通过市场购买物 品来满足私人个别需要。 公共需要是和私人需要相对应的，它是处于一定发展阶段上的社会维持自 身生存和发展必然产生的社会公共职能和事务的需要。它反映着人类作为“集 体”存在和发展的需要，或者说人的集体需要。这种需要难以通过个人或家庭 的途径满足，只能通过政府来解决。为满足社会公共需要而提供的产品和服务 被称为公共产品和公共服务，它具有“不可分割性”和“共同享用性”，或者说 具有公共性，反映着公共利益。而政府作为公共权力机关，是公众实现利益与 满足需要的工具。政府只能以社会公共利益为出发点，以提供公共产品和公共 服务满足社会公共需要为目标，坚持国不与民争利的原则，其投资不应该也不 能够带有明显的营利色彩。这也是政府投资存在的合理性和必要性。而作为市 场经济条件下的企业，则以经济利益为目标，其行为动机是利润最大化。追求 社会公共利益和追求私人( 或企业) 利益，是政府投资和非政府投资的显著区 别。 2 2 2 政府投资更侧重于外部效益明显的领域 由于投资目标的差异，政府投资与非政府投资的领域也明显不同。囿于企 业和个人的经济利益，非政府投资不可能顾及非经济的社会利益，主要活动于 竞争性、营利性领域；政府投资则侧重于外部效益明显的领域。外部效益是指 产品或服务给所有者以外的其他人带来的好处。例如，教育不仅使受教育者得 6 2 政府投姿与政府投资效率 到好处，同时也使整个社会受益。外部效益意味着，从事该活动的投资人将无 法从自己的生产经营中收回全部成本，这导致非政府投资会尽可能地少涉及外 部效益明显的项目。因此，政府作为社会公共利益的代表必须负责对外部效益 明显的项目提供投资，这也是政府与市场进行合理分工的一般原则。 2 2 3 政府投资效率的非货币化 效率原则在政府投资安排使用中具体表现为投资效益。所谓效益，即人们 在有目的的实践活动中“所费”与“所得”的对比关系。具体可分为经济效益 和社会效益。经济效益又可以分为微观经济效益和宏观经济效益。对于微观经 济主体来说，经济效益具有明确的把握标准，即用货币计量的物化劳动和活劳 动耗费量与货币计量的劳动果实的比较，或者说用利润的多寡、利润率的高低 来反映。从政府投资来看，有一些投资项目可以有直接的经济效益，但也有相 当大的部分并不形成直接的经济效益，如国防、行政、司法、教育等部门的 投资是可以用货币计量的，但其给人民带来的利益用货币计量则是困难的，因 此体现为社会效益。但是，这丝毫不影响政府投资应当讲求效益。因为政府投 资是资源的投入和耗费，目的是满足社会公共需要，必然产生出费用和效用比 较的要求。不讲效益无疑会造成社会资源的极大浪费，使人们的需要不能很好 地满足。 2 3 效率与政府投资效率 2 3 1 效率概念的界定 我们通常所说的效率是指单位时间里完成的工作量。所谓效率高，就是在 单位时间里完成的工作量多。但在经济学中，效率往往是指资源配置的效率。 在西方经济学论著中，经济效率有多神不同的解释，主要有：( 1 ) 帕累托效率， 只在不致使一个人处境变坏的情况下，已不可能通过资源的重新配置而使一个 人的处境变好。帕累托效率又可以进一步细分为生产效率、组合效率和分配效 率。( 2 ) 效率研究的是投入与产出的比率，但其与机械效率不同，经济学中的 效率是指用货币计量的有用资源的投入和有用产出之间的比率。( 3 ) 效率是指 在投入和技术既定的条件下，能够使资源投入和产出效用最大化的状态。效率 7 我国政府投资效率问题探讨 意味着没有浪费，意味着经济处于生产可能性曲线之上。 本文认为效率的概念应该从两个方面把握：一是从资源配置的角度，在一 般均衡的条件下，效率往往是指帕累托最优，要达到资源配置的帕累托最优状 态，必须满足三个条件：( 1 ) 生产的帕累托最优，即两种生产要素的边际技术 替代率( m r t s ) 相等：( 2 ) 交换的帕累托最优，即两个主体的边际替代率( m r s ) 相等；( 3 ) 产品组合的帕累托最优，即两种产品的边际转换率( m i 汀) 等于 消费的边际替代率( m r s ) 。二是从一般的效率概念出发，效率的本质是研究 经济资源的投入与产出之间的比率关系。投入是包括货币资本、劳动力资源、 自然资源等要素投入在内的经济资源的投入，产出主要是指能满足人们生产和 生活需要的产品和服务。在投入即定的情况下，产出的有用成果越多越有效率； 相反，产出一定的情况下，投入越少，效率越高。 2 3 2 政府投资效率概念的界定 本文认为政府投资效率的概念应该源自效率的概念但又有所不同。从效率 的概念出发，所谓政府投资效率，是指政府投资项目的投入与其各类产出之间 的比率关系。但是，由于政府在经济社会中的特殊地位，政府投资又具有与非 政府投资不同的特点。微观经济主体的投资以利润最大化为目标，其效率反映 为可以货币计量的效益。政府承担着促进经济稳定增长、维护国家安全和社会 稳定、促进经济社会和谐发展、增进社会福利等多项职能，政府的多元目标决 定了其效率具有更广泛的含义。其效率既有内在的，又有外在的：既有微观的， 又有宏观的；既有有形的( 可用货币计量的) ，又有无形的( 不能用货币计量 的) ；既有近期的，又有长远的；既有经济的，又有社会的，且注重社会效益， 可见，对政府投资效率的判断和评价要复杂很多。研究政府投资效率，不能仅 从莱一个项目的经济效益角度出发，而应从政府职能的实现和社会公共需要的 满足程度出发，政府投资有利于政府职能的实现和社会公共需要的满足，就可 以认为它是有效率的。从这个角度出发，适当的政府投资规模、合理的政府投 资结构、高效的资金使用都是政府投资效率的体现。因此，本文认为，政府投 资效率可从四个层次来把握、分析与考量。( 1 ) 政府投资规模效率。即在现有 资源的约束条件下，能够实现政府投资与非政府投资均衡的最佳数量。( 2 ) 政 8 2 政府投资与政府投资效率 府投资结构效率。其核心是政府投资结构合理度问题，主要探讨有限的财政资 源总量或财政投资能力如何在众多的资金需求项之间的平衡问题，它应该是基 于帕累托的组合效率。( 3 ) 政府投入产出效率。即政府投资所费与收益或有用 成果之问的对比关系。( 4 ) 政府投资资金使用效率。即政府投资项耳从立项到 施工直到完工的整个建设过程中的资金使用及其工程质量问题。 本章注释： t 陈共，财政学中国人民大学出版社。2 0 0 0 ，第3 1 页吴俊培：现代财政理论与实 践，经济科学出版社，2 0 0 5 ，第2 6 页 2 张长春，政府投资的管理体制，中国计划出版社，2 0 0 5 ，第6 页 3 财政部投资评审中心，政府投资项目标底审查实务，经济科学出版社，2 0 0 0 ，第1 5 页 9 我国政府投资效率问题探讨 3 政府投资效率的理论分析 上述政府投资效率的四个层次可以概括为宏观和微观两个方面。宏观方 面包括合理的政府投资总量规模和政府投资结构。微观方面是指具体到单个的 投资项目，投资项目的选择是否合理，投资资金使用是否得当，投资项目的产 出水平高低。下面从这四个层次对政府投资效率进行分析。 3 1 政府投资的规模效率 一个社会中，一定量的政府投资总是必要的。但在定时期内，政府投资 规模到底多大才最为合适，则是一个需要深入考察的问题。由于政府的经济职 能是确定政府投资范围的基础，同样地，我们考虑政府投资的规模问题时也应 该从政府的经济职能出发，一个有利于资源优化配置，经济稳定快速发展的政 府投资规模。我们可以认为它是有效率的。 3 1 1 从资源配置角度分析 从资源配置角度，一个有效率的政府投资规模必须实现政府投资与其它经 济主体投资之间的均衡。社会的全部资源一部分由政府来配置，另一部分由其 它经济主体配置。资源在两者之间客观上应该存在着最佳的配置比侧。如果现 实生活中，资源在两者之间的配置符合这一比例，则资源在两者之间配置的边 际收益就相等。根据边际收益递减规律，此时资源配置比例的任何调整将不能 使净收益增加，b 资源的宏观配置效率得以实现。政府占有的资源过多，就会 减少各经济主体支配的资源数量，从而影响经济主体的活力和经济的发展。建 国以来统收统支的实践已经作了最妊的证瞬。政府集中的资源过少，一方面难 以满足社会公共需要，另一方面政府缺乏调节经济的物质力量，同样会造成效 率损失。可见，政府占有的资源过多或过少都不符合合理配置资源的要求。唯 有政府占有的资源和其它经济主体占有的资源达到均衡，才能使整个社会获得 最大的资源配置效率。因此，合理确定政府投资规模成为政府投资贯彻效率原 则的首要环节。合理确定政府投资规模，根本问题在于合理界定政府投资职能 i o 3 政府投资效率的理论分析 和范围，这将在第五章论及。 3 1 2 从宏琨经济运行角度分析 从宏观经济运行角度，一个有效率的政府投资规模应该要有利于经济的稳 定增长。投资是拉动经济增长的主要动力之一，而政府投资作为社会总投资的 一个重要组成部分，其规模大小在很大程度上决定了社会总投资规模从而影响 社会总供求的均衡。众所周知，经济要实现稳定增长就应该在充分就业条件下 实现社会总供求的均衡。如果社会总供求失衡，则政府可以通过政府投资来加 以调节。如果社会总需求不足，经济衰退、通货紧缩，政府可以扩张政府投资 的规模，通过增加政府投资需求来拉动经济增长。反之，如果社会总需求过旺， 经济过热，通货膨胀，政府可以压缩政府投资规模，通过减少政府的投资需求 来实现总供求的均衡。 3 1 3 从公共产品需求与供给角度分析 从公共产品需求和供给的角度出发，一个有效率的政府投资规模应实现公 共需求与供给的平衡。政府投资的目的是生产公共产品和公共服务，满足社会 公共需要。社会公共需要的满足程度是衡量政府投资规模效率的一个重要方面。 从这个角度来看，政府投资规模的大小就应该取决于社会公共需求的大小。但 是政府可以支配的资源是有限的，政府投资规模就受到公共财政供给能力的限 制，所以在一定时期内，政府只能根据社会公共需求的层次性、重要性和紧迫 性确定先后顺序，有选择的满足。 3 1 4 从长期看，政府投资规模具有不断增长的趋势 德国经济学家瓦格纳最早提出了公共支出不断增长的趋势。美国经济学家 马斯格雷夫则从发展经济学的角度说明了政府投资的增长趋势。关于公共支出 不断增长的原因瓦格纳和马斯格雷夫都是从政治和经济两方面来解释。首先， 随着市场经济的发展，市场失败的因素越来越多，这样要求政府干预的广度和 深度将不断增加，例如基础设施、法律和秩序、健康与教育等需求将大大增加。 这必然导致政府活动范围的扩大，从而引起公共支出规模的增长。其次，在教 我国政府投资效军问题探讨 育、娱乐和文化、健康、福利等方面的公共需求弹性大于个人消费品的需求弹 性，因此当g d p 增长时，经济中的个人收入增长了，公共消费则以更快的比例 增长，这必然会导致公共支出规模的增长。再次，公共支出的政治性扩张。公 共支出由政府决定，政府总是想取褥政绩得到民众的拥护，这是导致公共支出 增长的重要原因。另一方面，民众总是想多消费公共产品而少支付税收，因此 公共支出总是增加的，而税收则被控制在居民“可忍受”的限度内。这也是政 府举债的重要原因。公共支出政治扩张解释的重要依据是支出的“向上刚性”， 增加容易压缩难，必然导致公共支出规模增长的趋势。1 公共支出规模增长趋势是西方学者实证研究的结果。得到发达国家财政实 践的广泛支持。目前，发展中国家的公共支出占g d p 的比例大致在2 0 左右； 中等发达国家大致在3 0 左右；发达国家大致在4 0 左右，少数福利国家则在 5 0 以上。如果一个国家的发展大体上要经历发展中时期、中等发展时期，然 后进入到发达时期来看，那么政府公共支出规模的增长与经济增长的历程是一 致的。我国的情况则比较特殊，由于建国后实行计划经济，财政实行统收统支， 集中程度很高。所以，改革初期的公共支出的相对规模是下降的。但是，随着 改革的不断深化和经济社会的发展，公共支出规模逐步呈现上升趋势。 公共支出不断增长的趋势给我们两点启示：一是政府投资规模的增长如能 适应经济社会发展的需要，满足人们不断增长的公共需求，就应当认为是有效 率的。二是政府投资规模的政治性扩张会导致政府的“过度服务”，很难保证政 府投资的效率。 3 2 政府投资的结构效率 所谓投资结构，是指投资总量中各个分量之间的数量比例关系。政府投资 结构就是指政府投资的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称。 从经济学理论的角度来看，所谓投资结构效率是指构成投资总体的各种类 别之间最优的数量比例关系所实现的效率。具体的讲，也就是指通过调整投资 的结构，所能达到的最大的效率状态。它是基于帕累托最优的效率，从这一角 度来看，资源需要流向边际生产率较高的部门和地区，这种流动将使不同部门 和地区的资本产出率趋于均等化，最终实现全社会经济福利的最大化。在此情 1 2 3 政府投资效率的理论分析 况下，各地区、各产业和各部门的边际产出效率的均方差就为零，即投资结构 的各组成部分的配置效率达到最优。由于存在市场失灵的情况，完全由市场机 制调节的经济很难达到资源配置的帕累托最优，而政府投资作为政府调控经济 的一种手段，它的作用就是弥补市场的这种缺陷，依靠政府的投资结构弥补单 凭市场调节的投资结构的不足，从而使资源配置达到帕累托最优状态。 这是从帕累托效率角度衡量的政府投资结构效率。但在现实经济中，政府 不可能只考虑帕累托效率，基于政府投资的公益性，不论是中央政府还是地方 政府，其投资结构也应反映人民的公共需求结构。从动态角度讲，政府投资结 构应当反映公共投资需求的结构性变化。在充分反映公共需求的情况下，政府 投资产出才将是有效产出。除此之外，政府投资结构还必须考虑社会公平，、 未来产业结构的升级发展等一系列问题，这也说明了政府投资结构调整的复杂 性。下面从几个角度对政府投资结构效率进行分析。 3 ，2 1 政府投资的产业部门结构效率 国民经济结构的划分，可以有两种划分方法。一是部门划分法，即把国民 经济各种生产和服务单位分为工业、农业、交通运输业、邮政电讯业、商业服 务业、金融保险业等。二是三次产业划分法，它是由新西兰费希尔教授和英国 经济学家克拉克提出，第一产业是指用自然界本来就存在的劳动对象进行生产 的部门，包括农业、林业、畜牧业、捕猎、水产、矿业：第二产业是指对第一 产业的初级产品迸行进一部加工的生产部门，包括各种制造业；第三产业指服 务业。我国从1 9 8 3 年开始引入三大产业的分类法，2 0 0 3 年5 月对三大产业进行了 重新划分。按我国2 0 0 3 年的划分：第一产业是指农、林、牧、渔业。第二产业 是指采矿业、制造业，电力、燃气及水的生产和供应业、建筑业。第三产业是 指除了第一、第二产业以外的其他产业。 投资的产业部门结构是指投资在国民经济各产业或部门之问的比例关系。 政府投资的产业部门结构效率需要从两个层面分析和判断。一个层面是就政府 投资本身而言，其在各产业部门之间的比例关系是否合理；另一层面则是政府 投资结构是否促进了整个产业部门结构的合理化，从而促进了全社会资源的优 化配置。 我国政府投资效率问题探讨 ( 1 ) 政府投资结构优化必须遵循产业结构变化规律。处于不同经济发展水 平的国家，其产业结构是不同的，同一个国家在不同的发展阶段，产业结构也 不同。产业结构伴随着生产力和社会发展始终处于不断演化的过程中，产业结 构的演化具有一定的规律性。产业结构是政府投资活动的基础，因而也是实现 政府投资结构效率的基础。产业部门之间结构性变化必然会对政府投资提出不 同的要求，并直接影响政府投资结构效率的实现程度。关于产业结构演化规律， 不同时期的经济学家有不同的发现和概括，择其要者简述如下： 由马克思发现，后经列宁总结概括并进一步加以论证的“生产资料生产 优先增长规律”。生产资料优先增长规律是随着社会生产的发展，由于科学技 术的进步和资本有机构成的提高，会出现生产资料的生产比消费资料生产增长 更快的趋势。如果把生产资料的生产部门再细分为制造生产资料的生产资料生 产部门和制造消费资料的生产资料生产部门，还会得出前者比后者增长更快的 结论。在整个社会的物质生产部门中，按增长快慢顺序排列依次是：制造生产 资料的生产资料生产部门，制造消费资料的生产资料生产部门，消费资料的生 产部门。 产业结构的另一条规律是“三大产业变化规律”。这是由英国经济学家 威廉配第首先提出，后经柯林克拉克进一部总结和概括的，他们发现当一 国经济比较落后时，就业人口主要集中在第一产业，随着工业化的发展，第一 产业就业人口的比重逐渐下降，而第二产业即制造业的就业人数有显著增加的 趋势，这是工业化的早期。随着工业化程度的进一步提高，第三产业的就业人 口比重显著增加，并且逐渐超过第二产业，这就是“三大产业的变化规律”， 也被称之为配第克拉克定理。后来的经济学家进一部论证了不仅就业人口，其 他生产要素，包括资本、产值、国民收入分配、社会产品的分配等，也都存在 这一趋势。 关于产业结构调整的又一重要规律是1 9 3 1 年由德国经济学家霍夫曼提出 的著名的“霍夫曼定理”，它揭示了一个国家或地区的工业化进程中工业结构 内部演变的规律。霍夫曼把整个工业分为消费资料工业和资本资料工业，消费 资料工业产值与资本资料工业产值的比即为霍夫曼系数。通过考察处于不同发 展阶段国家的霍夫曼系数以及同一国家在不同时期的霍夫曼系数的变化，霍夫 曼得出结论，随着一个国家经济逐步发展，工业化程度不断提高，消费资料工 1 4 3 政府投资效率的理论分析 业的产值与资本资料工业的产值比有逐渐下降的趋势。霍夫曼定理不仅对研究 产业结构的变化趋势有很大帮助，而且还可以通过分析不同国家霍夫曼系数的 大小来判断该国所处的工业化程度。霍夫曼定理是从实证分析中得出的结论， 也可以说是生产资料生产优先增长规律的实践验证。 由美国发展经济学家赫希曼提出的赫希曼准则。赫希曼在其著作经济 发展战略中提出发展中国家如何选择主导产业的基准。其主要内容包括：在 产业关联链中必然存在一个与其前向产业和后向产业在投入产出关系中关联系 数最高的产业，这个产业的发展对其前、后向产业发展有较大的促进作用。产 业关联度强应成为选择和确定主导产业的一个基本准则。根据赫希曼准则，主 导产业应选择具有较高影响力系数和感应度系数的产业( 即“双高”产业) ， 该产业则是政府投资优先选择的对象。2 日本经济学家莜原三代平提出的旨在促进日本产业结构成长的基准。莜 原准则也是一个重要的产业结构理论，具体包括“收入弹性标准”和“生产率 上升”标准。这里，收入弹性指价格不变的情况下，需求增加率和人均国民收 入增加率之比。生产率上升率是指某产业在某一时期的生产率上升的速度。莜 原准则的政策性含义是：政府应该扶植和投资的产业部门必须同时具备两个条 件，即产业的收入弹性较高和生产率上升较快。显然，莜原准则也是动态意义 上的产业结构优化准则。 ( 2 ) 政府投资结构必须遵循公共支出结构的演化规律。马斯格雷夫和罗斯 托从发展经济学的角度研究了工业化进程的不同阶段，公共支出的结构的变化 趋势。经济发展的早期阶段，政府需要提供“作为私人部门生产性资本形成的 先决条件”，譬如基础设施建设、基础教育等。方面是由于这类型投资的受益 基本上是外在的；另一方面是由于这个阶段私人资本的积累是有限的。因此， 这个阶段政府在社会总投资中比重较高，为经济起飞创造了良好的必要的先决 条件。另外，由于出于平等、分配公平等方面的考虑而进行的转移性支出有降 低私人储蓄率及其它负面影响，因而，在经济发展的早期阶段，考虑到经济发 展的速度，政府转移性支出不大。公共资本支出占总资本支出的比率在早期阶 段较高，但在实现“起飞”后会暂时下降，而后又会上升。在经济发展的中期 阶段，私人资本积累增加，便于私人资本形成的体制也变得更为发达，因而部 分的资本品的提供可能会留给私人部门，从而政府的预算结构会发生变化，政 1 5 我国政府投资效率问题探讨 mn 府支出的方向转为为私人产品提供互补性的公共投资。方面，政府继续进行 投资，但此时政府投资只是对私人投资增长的补充，政府干预的增加是为了纠 正市场失灵：另一方面，适应私人消费方式的变化，政府投资的特点又表现为 一种对私人消费品的补偿性投资。例如，与工业化相联系的城市集中的发展要 求牵涉巨大政府投资的市政方案；对有技能的劳动力需求的增加给教育以及人 力投资需求提出了更高的要