（行政管理专业论文）我国农民工养老保险政策存在问题及解决对策研究.pdf

苏州大学学位论文使用授权声明5 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， 即：学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属在 年一月解密后适用本规定。- 非涉密论文留 毒 期。皇旦! 翌：生! ! ： 期：趋坦，望! ! 竺： 茹 猁 蓦 燃 我国农民工养老保险政策存在问题及解决对策研究中义提要 中文提要中又提要 本文主要通过对我国农民工养老保险政策进行研究，分析中央及各地的相关 政策中存在的不足，并提出相关建议，期望能为农民工养老保险政策的完善略尽 一点微薄之力。 全文共分为四章，首先是导论部分，其次是我国农民工养老保险政策的建立、 发展及现状，再次是我国农民工养老保险政策存在的问题及其原因分析，最后是 我国农民工养老保险政策的改进措施及策略。基于对目前农民工养老保险政策的 分析研究，由此从两个方面来提出建议，首先从政策制定本身出发，必须加快信 息化渠道的建设，实现电子化管理；建立多元基金筹集机制，加快农民工养老保 险金的筹集；建立多层次缴费基数，采取灵活的缴费方式；建立分层分类的农民 工养老保险政策，使不同种类的人群都能老有所养。其次从政策外部出发，加大 政府与企业对农民工养老保险政策的宣传力度；建立多渠道以监督农民工养老保 险政策的实施。综合上述办法，以期建立能够扩大农民工养老保险覆盖面、减低 退保率的符合农民工特点的养老保险政策。 关键词：农民工养老保险政策 作者：王丽丽 指导教o i l i 钱振明 a b s t r a c ta s t u d yo np r o b l e m sa n ds o h i n gc o u n t e r m e a s u r e so f p e n s i o np o l i c yf o rr u r a lw o r k e r si nc h i n a a s t u d yo np r o b l e m sa n dso l v i n gc o u n t e r m e a s u r e so f p e n s i o n p o l i c yf o rr u r a lw o r k e r si nc h i n a a b s t r a c t i nt h i sp a p e r , w ed i s c u s sa b o u tt h ep e n s i o n ，a n a l y z et h ed e f i c i e n c i e so fc e n t r a la n d l o c a l i t yp o l i c e s ，a n dg i v es o m es u g g e s t i o n si no r d e rt oc o n t r i b u t et oi m p r o v et h er u r a l w o r k e r sp e n s i o np o l i c y t h e r ea r ef o u rp a r t si nt h ep a p e r t h ei n t r o d u c t i o n ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n dt h e d e v e l o p m e n ta n dc u r r e n ts i t u a t i o no ft h ep e n s i o np o l i c y , t h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n s a b o u tt h ep e n s i o np o l i c y , s o m es u g g e s t i o n st oi m p r o v et h er u r a lw o r k e r sp e n s i o np o l i c y a c c o r d i n gt o t h ea n a l y s i so ft h er u r a lw o r k e r sp e n s i o np o l i c y , w eg i v es o m e s u g g e s t i o n sf r o mt w os i d e s ，o n ei sh o wt of o r m u l a t et h ep o l i c y , f o re x a m p l e ，a c h i e v e e l e c t r o n i cm a n a g e m e n t ，t r yv a r i o u sc h a n n e l st or a i s ea n da c c u m u l a t es o c i a ls e c u r i t y f u n d s ，c o n s t r u c tt h ef e es u m ，c o n s t r u c tv a r i o u sr u r a lw o r k e r sp e n s i o np o l i c yf o r d i f f e r e n tr u r a lw o r k e r s t h eo t h e ri sh o wt oc a r r yo u tt h ep o l i c y f o re x a m p l e ，e n l a r g e p r o p a g a n d aw o r ka n ds u p e r v i s et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er u r a lw o r k e r sp o l i c y i nc o n c l u s i o n ，o u rt a r g e ti st ob u i l dap e r f e c tr u r a lw o r k e r sp e n s i o np o l i c yt h a tc a n i n c r e a s et h ec o v e r a g eo fr u r a lw o r k e r sp e n s i o na n dd e c r e a s et h ec a n c e l l a t i o nr a t eo ft h e p e n s i o n k e y w o r d s ：r u r a lw o r k e r p e n s i o np o l i c y l i w r i t t e n b y ：w m a gl i l i s u p e r v i s e db y ：q i a nz h e m n i n g 。12|l|1 目录 第一章导论1 第一节问题的提出1 一、研究背景l 二、研究意义2 第二节研究设计3 一、研究思路3 二、研究方法3 三、论文框架4 第三节文献综述4 一、国内文献综述4 二、国外文献综述。6 第四节相关概念界定”8 一、农民工8 二、养老保险8 三、社会保障”8 第五节理论基础9 、公共物品理论9 二、治理理论9 三、责任政府理论1o 第六节可能的创新和难点1 0 一、可能的创新1 0 二、研究的难点l l 第二章我国农民工养老保险政策建立、发展及现状：1 2 第一节我国农民工养老保险政策的建立与发展1 2 一、我国农民工养老保险政策的萌芽时期l2 二、我国农民工养老保险政策的发展时期1 3 三、我国农民工养老保险政策的完善时期1 4 第二节我国农民工养老保险政策的现状1 6 一、独立型农民工养老保险模式1 7 二、综合型农民工养老保险模式18 三、纳入型农民工养老保险模式1 9 第三章我国农民工养老保险政策存在的问题及其原因分析2 2 第一节我国农民工养老保险政策的实施情况研究以建筑行业为例2 2 一、研究我国建筑行业农民工参加养老保险情况的必要性2 2 二、对建筑行业农民工的调查研究程序2 4 三、养老保险政策在建筑行业实施过程中存在的问题2 5 第二节我国农民工养老保险政策存在的问题2 8 一、政策设计不合理，农民工养老保险难以全面展开2 9 二、政策实施效果不佳，农民工养老保险难以实现广覆盖3 0 第三节我国农民工养老保险政策存在问题的原因分析3 2 一、体制方面一3 2 二、政府方面3 4 三、企业方面3 5 四、农民工方面3 6 第四章我国农民工养老保险政策的改进措施及策略3 8 第一节从政策内部出发，完善农民工养老保险政策3 8 一、构建信息化平台，促进农民工养老保险网络建设3 8 二、建立多元化基金筹集机制，加快农民工养老保险金的筹集3 9 三、建立多层次缴费基数，采取灵活的缴费方式3 9 四、建立分层分类式农民工养老保险政策4 0 第二节从政策外部出发，促进农民工养老保险政策的实施4 0 一、加大对农民工养老保险政策的宣传力度4 0 二、建立多渠道以监督农民工养老保险政策的实施4 2 结论4 4 参考文献4 5 攻读学位期间本人出版或公开发表的论著、论文5 l 后记5 2 第一章导论 第一章导论 第一节问题的提出 一、研究背景 改革开放以来，随着我国工业化和城市化进程的推进，我国农民实现了从农 村向城市的转移，由农业生产向工业生产的转变，他们已经成为我国城市产业工 人的重要组成部分，为我国近三十年来国民经济高速发展和社会主义现代化建设 作出了巨大贡献。但是，在我国的城乡二元体制下，他们特殊的身份导致了他们 无法享受与城镇职工同样的权利，很长时间被排斥在社会保障的体系之外，这种 状况使得他们缺乏安全感和归属感，同时也给社会的安全和稳定带来隐患。直至 2 0 0 1 年劳动与社会保障部颁布了关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题 的通知( 劳社部发( 2 0 0 1 ) 2 0 号) ，我国才真正从政策层面对农民工养老保险问 题进行关注，之后全国各大中城市纷纷出台了相关政策，如北京于2 0 0 1 年出台了 北京市农民工养老保险暂行办法( 京劳社养发( 2 0 0 1 ) 1 2 5 号) 、上海于2 0 0 2 年出台了上海市外来从业人员综合保险暂行办法( 上海市人民政府令第1 2 3 号 发布) 、深圳于2 0 0 2 年出台了深圳经济特区企业员工社会养老保险条例若干实 施规定( 深圳市人民政府令第1 6 0 号) 、浙江于2 0 0 3 年出台了关于完善职工基 本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见( 浙政办发( 2 0 0 3 ) 5 9 号) 等。这些相关的政策法规在实施过程中虽然取得了一定的成绩，但并没有完全解 决问题，加上相关配套制度措施的缺失，致使目前退保率高、参保率低的现状并 没有得到本质的改变。因此，建立适合农民工特点的社会养老保险政策，使农民 工纳入养老保险的覆盖范围是完善我国社会保障制度、推动我国城市化进程、构 建社会主义和谐社会的必然要求。 本文选择对我国农民工养老保险政策进行研究主要出于以下几个方面的原 因： 第一，农民工群体数量大幅上涨以及人口老龄化趋势，我们意识到了农民工 的养老问题的重要性。据国家统计局农民工统计监测调查，截至2 0 0 8 年1 2 月3 1 日，全国农民工总量为2 2 5 4 2 万人。如按上世纪9 0 年代城镇化速度推算，我国外 第一帝导论 我困农民t 养老保险政策存神! 问题及解决对策研究 出务工经商的农村劳动力在2 0 2 0 年为2 3 2 亿，2 0 3 0 年为3 4 0 亿。未来我国流入 城镇工作的农村劳动力不仅数量多，而且工作收入低，从事灵活就业人数多、流 动性大。 另外，我国现在已进入老龄化社会，据有关预测，以后人口发展态势是 1 9 9 9 2 0 1 0 年为老龄化加速期，2 0 1 0 2 0 4 0 年为老龄化高峰期。据国家人口发展 战略研究报告显示，本世纪4 0 年代后期形成老龄人口高峰平台，6 0 岁以上老年 人口达4 3 亿人，比重达3 0 。并且我国人口老龄化在城乡之间表现出较大的差别， 农村人口老龄化水平高于城市，将一直持续到2 0 4 0 年。 根据国家统计局2 0 0 9 年 2 月2 6 日发布的中华人民共和国2 0 0 8 年国民经济和社会发展统计公报，2 0 0 8 年年末全国总人口为1 3 2 8 0 2 万人，农村人口为7 2 1 3 5 万人，农民工总数2 2 5 4 2 万 人。几年以后，当我国面临着人口老龄化的时候，如果所有农民工都有养老保险， 则可以减轻国家很大的负担，但是目前这个愿望并没有实现，所以如果可以使这 部分人群都纳入养老保险的范围内，将是缓解我国人口老龄化压力的一大举措。 第二，目前我国出台了农民工养老保险政策，并且各地也已有众多试点，如 上海、深圳、广州、北京等城市都有各自的模式。但是目前农民工养老保险覆盖 率仍然很低。据有关部门统计，目前全国有2 5 亿进城务工人员，其中流动的在 1 2 亿以上，跨省就业的约6 0 0 0 万人。在这个庞大的人群中，农民工参保率依然 偏低，养老保险的总体参保率仅为1 5 ，拥有养老保险的不会超过3 0 0 0 万人；而 平均退保率达到4 0 。 这些都说明我国农民工养老保险政策的实施仍然存在很大 的问题，各地针对农民工的养老保险制度设计并未能完全适合农民工的特点，对 农民工吸引力较低。所以如何制定出适合农民工特点，真正能满足农民工需求的 养老保险政策就显得尤为重要。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 农民工的养老保险是农民工应当享有的保障，但因为他们身份的特殊，他们 囝桂世勋二十一世纪中国人口特点与社会保障的可持续发展【j 】人口与计划生育，2 0 0 9 ，3 ：1 5 1 7 西王杰，戴。l ! 东跃期护理保险祚中国的选择基于制度经济学的分析【j 】市场与人u 分析，2 0 0 7 ，4 ：7 5 8 0 劬困家人口发展战略研究报告简介河北省人民政府网：h t t p ：w w w h e b e i g o v c n a r t i c l e 2 0 0 7 0 1 1 5 1 0 3 3 8 4 h t m 中华人民共和国国家统计局中华人民共和周2 0 0 8 年国民经济和社会发展统计公报 j 中国统计，2 0 0 9 ， 2 劫肖军梅，_ j ：志峰完善农民工养老保险制度的研究 j 科技创业月刊，2 0 0 7 ，l ：1 7 4 1 7 5 西聂国容保险维权l0 火难点待突破【n 】中困消费者报，2 0 0 8 年3 月l o 口 2 我国农民工养老保险政策存在问题及解决对策研究 第一章导论 的养老保险也呈现出一定的特殊性，引起了不少学者的关注。但目前的研究多为 宏观制度上的探讨，实证研究也只是针对某一地区，或者地区与地区之间的比较， 很少有按农民工的行业分类来进行的研究，因此，本文是对这方面进行一次探索 性地尝试。另外，本文可以为以后的研究提供一定的资料和思路，引发学者们对 这一问题的关注和思考。 ( 二) 实践意义 随着城市化进程的加快，农民工数量的大幅上涨，在人口老龄化的趋势的影 响下，解决农民工养老保险问题迫在眉睫。养老保险旨在为每个参保者保障老年 生活，但实践中，总存在诸多原因导致养老保险的退保或不保。本文通过对建筑 行业农民工的实地调查，提出我国农民工养老保险政策制定和实施过程中存在的 问题，并为其改革提出相关对策，为有关部门提供一些行之有效的建议，使每个 农民工都能老有所养。 第二节研究设计 一、研究思路 本文对我国农民工养老保险问题的研究主要从政策上入手，先总体介绍我国 农民工养老保险政策的建立、发展及现状，接着分析目前我国农民工养老保险政 策存在的问题及其原因分析，在此基础上，提出了一些改进措施和建议。 二、研究方法 ( 一) 文献研究法 本文通过收集多种文献资料、中央和地方不同城市己颁布的关于农民工养老 保险政策，以及网络信息资源，对所得资料进行整理和分析，研究我国农民工的 养老保险政策问题，为本文寻找理论依据，并通过寻找相关资料和案例为改进我 国目前农民工养老保险政策提供建议。 ( 二) 比较研究法 主要通过对国内部分城市已颁布的农民工养老保险政策进行研究分析，对调 查来的资料数据进行比较研究，并对它们实施的效果进行分析，从中总结出可以 借鉴的经验。 ( 三) 实证研究法 第一章导论我罔农民工养老保险政策存在问题及解决对策研究 本文以建筑行业农民工为研究对象，通过深入实地的调查，对被调查工地的 农民工采用访谈法，以此为基础研究当前农民工养老保险的现状及相关政策的局 限性，提出针对性的对策建议。 三、论文框架 本论文共分四个部分，首先是导论部分，主要包括问题的提出、文献综述、 研究设计等。其次是农民工养老保险的建立、发展及现状；第三章介绍我国农民 工养老保险政策存在的问题及其原因；第四章借鉴国内先进经验，提出相关改进 措施及策略；最后是根据以上内容进行总结。 第三节文献综述 一、国内文献综述 近二十年来，农民工现象引起国内学者的广泛关注，是我国学术界、政策制 定部门和新闻媒体所关注的热点。随着农民工群体在我国经济发展过程中作用的 日益增加，他们的社会保障权益也成为我们关注的焦点，其中养老保险体系为重 中之重，随着我国老龄化趋势的加快已提上了议事日程。因此关于农民工养老保 障问题的相关的研究著作也是汗牛充栋，其中比较有代表性的著作有：李强的农 民工与中国社会分层、蔡叻的中国流动人口问题、李培林的农民工中 国进程农民的经济社会分析、卢海元的走进城市：农民工的社会保障、余大 兴、胡小勇的脚下的长路中国民工现象透析、屈维英的中国民工潮 “盲流 真相录、卫兴华的潮落、潮涨民工潮透视等。另外，据笔者在 中国期刊全文数据库查阅，全国公开发表的有关学术论文包括硕博士论文共达 5 0 0 0 余篇。 关于农民工养老保险问题，中央和地方政府及相关部门针对农民工群体相继 出台了一系列的政策、法规、文件等，同时各地政府也相继出台了相关的政策， 采用了不同的模式，学者们对这一问题存在着较大的分歧。目前理论界主要对三 大问题存在争议： 第一，是否应将农民工群体纳入我国社会养老保障体系中来。目前理论界主 要有两种对立的观点，一种观点是认为不应该纳入我国社会养老保障体系，如陈 平认为，中国经济改革的成功和近二十年的高速增长，靠的是没有劳保的乡镇和 4 我国农民工养老保险政策存在问题及解决对策研究 第一章导论 民营企业；在中国区域发展高度不平衡的条件下推行全国统一的社会保障体系， 其经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的跃进，在国际竞 争中是自损国际竞争力的短视国策。陈美球认为在目前国家财力有限、且农村向 城镇转移人口数量较大的基础上，如果盲目推进农民工养老保险的构建，很可能 会增加企业和农民工的负担，国家也将会付出较大的监督成本。但另一种观点却 认为应该纳入我国社会养老保障体系，如劳动保障部卢海元认为，要达到让更多 的人享有社会保障的政策目标，既要进一步完善现行城保制度，更要建设性地提 出明确具体、现实可行、更具适应性和包容性的制度模式，并提出了建立“有中 国特色的弹性社会养老保险制度 的设想。 桂世勋提出解决农民工养老保险问 题是培育发展统一、开放、有序的劳动力市场的需要，是保障广大农民工切身利 益的需要。汪来杰也认为建立农民工社会保险制度是社会结构转型的需要，是改 变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是兼顾公平与效率的需要 。 在此基础上众多学者从各个学科领域多角度的对把农民工纳入我国社会养老保障 体系的必要性作出了较为详细的阐述。 第二个问题是如何把农民工群体纳入社会养老保障体系中来。我国目前众多 学者对此问题的观点大致有以下几类：第一类主张把农民工纳入城市的社会养老 保险体系，对农民工进行分类，实行有差别的的养老保险政策。如宋斌文、林毓 铭认为，依据目前城乡社会保障资源配置及现实可能性，率先将农民工纳入城镇 养老保险体系，待条件成熟后再推进其他社会保障制度，是一种比较理性的制度 抉择，也是对全面建设农村小康社会的重要支持。 第二类主张由于农民工自身 流动性大的特点而应该把农民工纳入农村养老保障体系中来。如宋晓梧认为农业 劳动者特别是乡镇企业职工的养老保险宜纳入农村社会保险体系。刘汉屏、李英 娟认为，农民工的养老保险应该包含在分层分类式的农村社会养老保险制度内。 第三类认为应该根据农民工自身的特点，“将农民工纳入现行城镇社会保障体系的 成本和风险过大” ，将农民工的养老保险和农村养老保险以及城镇职工的养老保 国陈平建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视政策【j 】中国改革，2 0 0 2 ，4 - 1 8 - 1 9 o 陈荚球农民工社保时机成熟。j ，吗【m 】中国改革，2 0 0 2 呦卢海元建设有中国特色的弹性社会养老保险制度【j 】中国劳动，2 0 0 5 ，9 ：1 0 1 3 国桂世勋中困城市“农民工”养老保险探索及建议【j 】华东师范大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 ，3 7 国汪米杰建立农民丁社会保障制度的障碍及对策【j 】经济师，2 0 0 5 ，2 ：4 8 4 9 宋斌文，林毓铭，吴小武将进城农民工纳入城镇社会保险体系与相机抉择【j 】湖北省社会主义学院学报， 2 0 0 3 ，1 ：6 l 6 4 o 宋晓梧我国社会保障制度面临的严峻形势【j 】社会保障，2 0 0 1 ，3 ：3 8 唾刘汉廓，李英娟论分层分类式农民工养老保险制度【j j 中央财经大学学报，2 0 0 6 ，1 0 勘谢盎凡，罗敏农民工社会保障相对独立性初探【j 】中国农机化，2 0 0 6 ，2 ：1 2 1 5 5 第一章导论我困农民工养老保险政策存神! 问题及解决对策研究 险区分开，寻找出一条有别于二者的适合农民工的单独的养老保障体系m 。第四类 认为应该根据农民工从事职业类型、城市居住年限、收入差别等出发分类指导， 采取多种方式并行的办法。如郑功成认为对于养老保险，有必要设计两个以上的 方案供有稳定职业的农民工( 有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位) 和无稳 定职业的农民工( 经常处于流动状态) 自由选择，并作为全国性政策出台。 要 让农民工能够在城镇职工养老保险和农村养老保险制度中，根据自己的情况自由 选择参保。 赞同此观点的学者还有崔红志、张伟兵、徐丽敏等。 第三个问题是对于农民工养老保险制度模式的设计问题。各地的进展不平衡， 在参保率、参保方式、具体政策上都相差较大，这也给地区、企业、农民工个人 带来了一定的困扰。目前我国各地采用的农民工养老保险制度的模式主要有以下 几种说法：“独立型、综合型、纳入型 ；“双低模式、城保模式、综保模式 ； “深圳特区模式、北京模式、上海模式 ；“扩面型、防御型、综合型”；“深 圳模式、上海模式、浙江模式” 。众多学者对众多模式进行了对比分析和研究评 价，普遍认为现行模式在实施过程中取得了一定的成绩，但是还是存在问题，所 以更多学者对此不断提出创新意见。 二、国外文献综述 农民工是在特殊历史时期出现在中国的一个特殊社会现象，是在我国工业化、 城市化进程的背景下形成的一个特殊群体。而西方发达国家的工业化和城市化是 同步发展的，并且农民大多是脱离土地后进入城市的，到最后都成为工人了，他 们的养老保障问题也不具有像中国这样的复杂性。但是发达国家对养老保障的研 究是非常充分的，对养老保障采取的措施是先进的，以美国的养老保障为例，其 覆盖范围广泛，2 0 0 4 年的统计数据显示，超过9 0 的退休者可获得养老金收益。 如住在老年公寓的老人，虽有子女，若本人没有退休金，银行又无足够存款，政 府每月发给7 0 0 美元养老金。 再以英国为例，英国的养老保障体系比较复杂，分 。刘旭辉对完善农民_ - r 奉l 会养老保险制度的探究【j 】农业经济，2 0 0 7 ，2 ：2 2 2 3 侈郑功成农民工的权益与社会保障【j 】中国党政干部论坛，2 0 0 2 ，8 ：3 4 嘞邓沛琦论农民工养老保险制度改革与创新以重庆市农民工、农村养老保险实施情况为例【j 】当代经 济，2 0 0 9 ，3 ：3 3 国郭席四，杜潇不同地区农民t 养老保险政策的比较评析【j 】现代经济探讨，2 0 0 5 ，1 0 ：2 8 3 2 西卢海元构建有中国特点的掸性社会养老保险制度【j 】中固劳动保障，2 0 0 5 ，6 西桂世勋中国城市“农民工”养老保险探索及建议【j 】华东师范人学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 5 ，3 7 ( 5 ) 哪杨翠迎，郭会中农民工养老保险制度运作的困境及) e 理论诠释【j 】社会保障制度，2 0 0 6 ，9 ：1 0 8 1 1 6 邸肖云，吴国举农民工养老保险的模式选择【j 】安徽农业科学，2 0 0 9 ，3 7 ：4 2 7 1 4 2 7 3 由于洪外国养老保障制度【m 】上海财经人学，2 0 0 5 6 我国农民工养老保险政策存在问题及解决对策研究 第一章导论 为三个层面，第一层面的养老保障是通过国家保险( n a t i o n a li n s u r a n c e ，n i ) 和税 收进行运作的，以现收现付制作为基础；第二层面的养老保障是以非积累的现收 现付制作为缴纳基础进行运作的；第三层面是私人养老保障计划。所以，我国可 以通过对发达国家养老保障体系运作的研究和分析，找出适合我国的特殊道路。 根据对发展中国家的调查显示，全国农村中一定比例的人口都存在着严重的 人口负担和劳动力过剩的压力。如印度6 0 的人口都是就业于农业部门，其养老 保障制度的发展进程也在政策选择以及实施方面面临着同样的问题，与我国有一 定的相似性。印度的人口流动在法律上不受任何约束，印度宪法第三章第十五条 第一款里明文规定：“不得因宗教、种族、种姓、出生地点为由，对任何公民有所 歧视。”之后1 9 7 9 年印度政府通过立法，即邦之间流动工农民工( 就业规定和 服务条件) 法案，希望以此来规范农民工的就业和服务条件，但是效果不明显。 对此众多学者进行了探讨，一些专家呼吁政府采取更多的市场调节手段，鼓励开 发卫星城市，加强大中城市的基础建设，创造更多的就业机会，分流特大城市和 乡村的移民潮 ；一些法律专家认为，中央政府要进一步完善相关保护法律，为没 有组织的农民立法，为他们提供包括医疗、疾病补助金、伤残补助、养老金在内 的一定的社会保障和福利措施，以确保农民工的合法权益，也有利于社会的稳定。 对于我国农民工的养老保障问题，也有部分外国学者对此进行了关注和研究。 h u s s a i n 指出中国自1 9 7 8 年到1 9 9 8 年，从事农业的农民工从原先的7 1 下降到 5 0 ，共计下降了2 1 。p e t e r & s h a n g 认为中国户籍制度导致和加剧了城乡分割， 从而严重阻碍了城乡之间人口的流动 。w h i t e 指出由于中国城乡分割，政府只对 城镇居民提供社会保障，而对农民几乎没有提供保障，农民的保障主要依赖于他 们的家庭、亲戚和社区来提供。i _ , i e b e r t h a l 指出中国建立多层次的社会保障制度将 对企业的改革、社会稳定的维护和社会主义市场经济的建立发挥重要作用，中国 应该制定统一的社会保障政策来对社会保障实施规范化的管理，社会保障水平应 该适合社会生产力的发展，同时社会应该鼓励互助，商业保险应发展成为社会保 于洪外国养老保障制度【m 】上海财经大学，2 0 0 5 雷t 哈克印度农民丁的权益保护 m 】中国经济j j 版社，2 0 0 4 曲钱峰印度农民工挤在大城市，干累活脏活没权益保障叫】环球时报，2 0 0 3 年9 月8 口 国钱峰印度农民工挤在火城市，干累活脏活没权益保障【1 川环球时报，2 0 0 3 年9 月8 日 鲫h u s s a i n ，a ( 2 0 0 0 ) t h ec h i n e s es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ( w i t hs p e c i a lr e f e r e n c et ou n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ) r e p o r tt ot h ea s i a nd e v e l o p m e n tb a n k ，m a n i l a p e t e rs a u n d e r sa n dx i a o y u a ns h a n g ( 2 0 0 1 ) s o c i a ls e c u r i t yr e f o 肿i nc h i n a st r a n s i t i o nt oam a r k e te c o n o m y s o c i a lp o l i c y & a d m i n i s t r a t i o n v 0 1 3 5 ( n o 3 ) 2 7 4 - 2 8 9 面w h i r e ，q ( 19 9 8 ) s o c i a ls e c u r i t yr e f o r m si nc h i n a ：t o w a r d sa ne a s ta s i a nm o d e l ? i nr g o o d m a n ，qw h i t ea n dh 一j k w o n ( e d s ) ，t _ i l ee a s ta s i a nw e l f a r em o d e l ：w e l f a r eo r i e n t a l i s ma n dt h es t a t e ，l o n d o n ：r o u t l e d g e ，p e1 7 5 9 7 7 第一章导论我罔农民1 = 养老保险政策存在问题及解决对策研究 障的有力补充。 国内外情况不同，农民工现象比较特殊，具有中国特色，虽然没有太多直接 关于农民工养老保险问题的一些经验，但是国外对于养老保险的研究比较早，其 研究成果和实践经验对我国还是有借鉴意义的。 第四节相关概念界定 一、农民工 农民工这个词具有着中国特色，中国独特的国情产生了这个名词，至今许多 学者对此都进行了阐述，在此就不一一累述，本文所指的农民工是指具有农村户 口，有承包土地，但不从事农业生产，主要在非农产业就业，依靠工资收入维持 生活的人员。他们是在农村拥有土地，但又离开了农村和土地，在城市务工，但 又没有城市户口的群体；是农村进入城镇从事非农职业，但户籍身份依然是农民 的劳动者。 二、养老保险 养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的 险种之一。所谓养老保险是政府通过法律形式的制度安排，为解决劳动者在达到 国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因老年丧失劳动能力退出劳动力岗 位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险的目的是为了保障老年人 的基本生活，为其提供稳定可靠的生活来源，目前世界各国都普遍实行这种养老 保险制度。 三、社会保障 我国早在1 9 8 6 年的国民经济和社会发展第七个五年计划中就首次提出“我 国将逐步地建立起具有中国特色的社会保障制度雏形”。时至今日，社会保障一词 已被人们广泛使用和接受。对于社会保障一词众多学者从多视角多学科对此进行 了诠释，本文所指的社会保障是指国家通过法律对社会成员在生、老、病、死、 伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每 。刘怀廉中国农民工问题【m 】人民m 版社，2 0 0 5 1 2 2 。龚培兴社会保障概论【m 】江西人民出版社，2 0 0 5 8 4 8 我田农民工养老保险政策存在问题及解决对策研究 第一章导论 个公民的基本生活需要的制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳 定发展。 第五节理论基础 一、公共物品理论 一般地说，把具有竞争性和排他性的物品称为私人物品，把具有非竞争性和 非排他性的物品称为公共物品。圆它不随享用它的人数规模变化而变化。养老保险 是公共物品，无论是农民工还是城镇职工都有权利享受，因此，应该尽快把所有 农民工都纳入到养老保险体系范围内，实现养老保险全覆盖。 按照市场失灵理论，养老保险的供给无法适应市场规则，必须由政府来管理， 再加上养老保险制度的基本要求是参保人数必须达到一定的数量，而目前农民工 养老保险参保率低、退保率高，筹集到的资金少，因此需要政府干预并强制实施， 使所有符合条件的人均必须缴纳养老保险。诺斯指出“由政府实施制度创新可能 产生极高的收益，因为政府可运用其强制性权利实现一个有任何自愿谈判都不能 实现的方案。 本文在第三章分析目前农民工养老保险存在问题及其原因分析中 提出，政府要负主要责任，因为政府担负着制定、管理及监督政策的责任，必须 由政府干预才能更好的实现农民工养老保险政策顺利的实施及运行。 二、治理理论 全球治理委员会于1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报 告，对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同 事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合 行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而 是一个过程；治理过程的基础不是控制而是协调；治理既涉及公共部门，也包括 私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。由此可见治理是一个具 有广泛适用性的概念，泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主 体之间的关系。 西曾宪义社会保障i k m 1 中国人民大学版社，2 0 0 0 ：2 管李秉龙，张电承等中国农村贫困、公共财政与公共物品【m 】中国农业版社，2 0 0 4 ，2 ：5 3 向黄少军政府经济学【m 】中周经济j i 版社，1 9 9 8 伽俞可f z 治理与善治f m 】社会科学文献f 版社，2 0 0 0 ：4 5 画林闽钢走向全球化的中国社会保障制度研究【m 】中困商业出版社，2 0 0 1 ：6 9 9 第一_ 茕导论我罔农民工养老保险政策存祚问题及解决对策研究 我国目前在鼓励动员农民工缴纳养老保险方面面临着很大的挑战，主要表现 为资金筹集困难，企业与农民工不愿意缴纳养老金。面对这种情况，必须要进行 改革，充分利用政府、企业、个人以及各种社会力量，如非盈利组织等来共同承 担养老保障的责任，共同监督养老保险政策的实施。林闽钢老师认为：改革应从 着眼于政府负责向广泛动员社会资源的思路出发，以责任的多元化分担为取向， 应彻底改变“政府保障”、“企业保障 的状况，充分调动社会及个人的积极性， 充分调动社会资本，使得社会保障的提供主题不仅仅限于政府、企业，而是要将 其他社会力量包括各种非赢利组织、志愿部门、社区、家庭、个人纳入其中，实 现各种力量的合作，共同承担社会保障的责任。 对于这一理论的运用主要体现在本文的第四章内，在对于农民工养老保险政 策的对策建议中提到，应多渠道筹集资金，并且监督对资金的运用；应扩大对养 老保险政策的宣传，宣传的主体可以是政府，可以是企业，也可以是各种社会组 织等。只有这样才能充分体现社会保障的“社会公济性”。 三、责任政府理论 从政府管理的角度来看，“责任政府是对现代化政府的一种定性或政府行政所 要达到的一种负责任的理想状态，是国家行政机关负责地行使权力、向国家立法 机关和执政党负责的同时，积极回应并满足公民的各种社会诉求、真正实现为人 民服务的根本宗旨，并内在包含着对不负责任的各种行为进行制裁和控制的一套 机制”。构建责任政府包含着树立责任行政理念、完善责任行政立法、健全监督 制度和责任追究机制，直至建立行政的公开透明与公民的良性互动并由这些方面 不断发展、共同发挥作用，促进我国政府建构成为现代化责任政府。 通过责任政 府理论可见政府在对农民工的养老方面负有着一定的责任，因此，在本文第四章 政策建议中重点提出了政府的责任。 第六节可能的创新和难点 一、可能的创新 本文从一个崭新的视角来研究农民工养老保险政策的问题，即按农民工的行 国林闽钢走向伞球化的中国社会保障制度研究【m 】中国商业版社，2 0 0 1 ：7 6 宙孙彩红责任政府：当代中国政府改革的目标选择【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ，1 1 ：8 0 8 4 雪英利拉，李燕凌公共危机管理：农村社会突发事件预警、应急j j 责任机制研究叫】人民出版社，2 0 0 7 1 0 我圉农民工养老保险政策存在问题及解决对策研究 第一章导论 业分类来进行研究，分析了建筑业这一特殊行业的农民工的特点，及对农民工养 老保险政策在这一行业实施的效果进行分析，找出目前存在的问题，在此基础上 提出相关改进措施，以期能制定出适合农民工特征的养老保险政策，以使各行各 业的农民工都能老有所养。 二、研究的难点 因为本文是从农民工行业分类来研究农民工养老保险政策问题，所以目前可 借鉴的这方面的资料和文献较少，并且本文采用实证研究法，在调查研究过程中， 需要付出大量的精力，来进行调查、访谈和分析数据、处理数据等，这涉及到社 会学的内容，因此也给笔者带来了很大的挑战。 第二章我因农民工养老保险政策建立、发展及现状我罔农民丁养老保险政策存在问题及解决对策研究 第二章我国农民工养老保险政策建立、发展及现状 第一节我国农民工养老保险政策的建立与发展 一、我国农民工养老保险政策的萌芽时期 我国企业职工养老保险制度早在5 0 年代初期就已建立起来，之后又经历了数 次修改，直至今日，企业职工养老保险制度已趋于完善，企业职工可以真正享受 社会保障，实现老有所养。而农民工这一特殊群体却一直处于被忽略的位置，他 们是我国经济发展和社会转型时期出现的一个特殊群体，从2 0 世纪8 0 年代以来 民工潮的人数就逐步呈现大幅度上升趋势，目前已超过2 亿人，农民工进程务工， 方便了城市居民的生活，也为城市的发展做出了不可忽视的贡献，因此，把这个 群体纳入社会保障的范畴也就成为必然。我国从2 0 世纪9 0 年代开始逐步颁布了 许多政策，使农民工享有社会保障变得合理合法，并逐步完善其方式、方法通过 研究和梳理这些政策、文件则不难发现其演变过程。我国的养老保险制度改革基 本上是从2 0 世纪9 0 年代开始逐步实施，所以1 9 9 1 年颁布的相关政策应该作为我 们研究的起点。 1 9 9 1 年6 月，国务院颁布了关于企业职工养老保险制度改革的决定( 国发 ( 1 9 9 1 ) 3 3 号) ，这是我国城镇养老保险制度改革进入新时期的一份重要政策文件， 其中第十一条规定：“本决定适用于全民所有制企业，城镇集体所有制企业可以参 照执行；对外商投资企业中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者，也要逐步 建立养老保险制度。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。 第十二条 规定：“国家机关、事业单位和农村( 含乡镇企业) 的养老保险制度改革，分别由 人事部、民政部负责，具体办法另行制定。 从中可以看出，当时的企业职工养老 保险，主要对象是全民所有制企业及其职工，对于城镇集体所有制企业、私营企 业、个体劳动者的参保，以及农村的养老保险制度并没有具体的规定也没有硬性 的要求，所谓“参照执行”、“逐步建立”、“另行制定”都表示还需要一定的时间 来建立，目前并无详细而有效的规定，不过这份政策文件却给农民工养老保险政 策带来了希望和盼头。 1 9 9 5 年3 月，国务院又颁布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 我国农民