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硕士学位论文中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 中文摘要 伴随着2 0 世纪8 0 年代以来全球社团革命的蓬勃开展以及中国改革开放的进 程，中国历史上第一次大规模地催生了公民社会目前，中国公民社会正处于发 育和成长之中，社会领域已经开始分化，出现了相对独立的社会自主领域，相对 独立的个人与社会力量，相对独立的社团与非行政化的营利性经济组织等等随 着我国民主政治的不断完善以及公共政策的民主化、科学化的进程，公民社会日 益广泛地参与到公共政策过程中。公民社会的公共政策参与，是指公民社会通过 各种途径，向政府转达公众利益和要求，或者提出各种政策意见和建议，协助政 府改进公共政策，以保证公共政策的公共利益取向，实现国家、集体和个人利益 的整合公民社会参与公共政策过程，可以实现建立广泛而又理性的政治参与机 制，保证政策信息的充分性以及公共政策的合法性 在现代民主社会中，公民社会拥有公共政策主体和客体的双重身份，但其主体 身份并未得到充分的重视。本文从中国公民社会发育的进程及其参与公共政策过 程的必要性出发，对公民社会政策参与的背景，动机、过程、功能进行了系统的 阐述；详细探讨了公民社会政策参与的困境，最后提出了相应的救治措施以规范 公民社会的参与行为，保障公民社会的参与权利 把公民社会理论引入到我国公共政策研究领域才刚刚开始，本文利用公民社会 理论的分析框架来研究我国的公共政策问题，以期能对公众参与公共政策问题从 一个全新的视角作出理论说明。 关键词：公民社会；公共政策；政策参与； 硕士学位论文 中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 a b s t r a c t a c c o m p a n i e dw i t ht h ew o r l d w i d ef l o u r i s h i n gl i s s o c i a t i o nr e v o l u t i o na n dt h e p r o c e s so fr e f o r m i n ga n do r 衄i gs i n c e1 9 8 0 s ，t h ec i v i ls o c i e t yc a i n ei n t ob c i n g w i d e s p r e a d c t m 伽t l y t h e c i v i ls o c i e t yi si nt h ep r o c e s so fg r o w i n gu p _ 1 h es o c i a l f i e l di sb t 髫i 出1 i n gt od i v i d e ，r e l a t i v ei n d e p e n d e n ts o c i a lf i e l d 、r e l a t i v ei n d e p e n d e n t i n d i v i d u a la n ds o c i a ls l r e n g t h 、r e l a t i v ei n d e p e n d e n ta s s o c i a t i o na n dn o n - - - a d m i n i s t r a t i v e e c o n o m i c a lo r g a n i z a t i o n so f 蛳虹n gp r o f i t s ，e r e ，瓣e m e r g i n g 。w i t ht h ec o n s t a n t p e r f e c t i o no fd e m o c r a t i cp o l i t i e sa sw e l la st h es e i e n t i z a t i o na n dd e m o c r a t i z a t i o no f p u b l i cp o l i c y ，t h ec i v i ls o c i e t yi n c r e a s i n g l ye x t e n s i v e l yt a k e sp a r ti nt h ep r o c e s so f p u b l i cp o l i o t h ec i v i ls o c i e t yp a r t i e i p a 衄i nt h ep r o c e s so f p u b l i cp o l i c ym 啪st h a t t h ec i v i ls o c i e t yc o n v e y st h ep u b l i c si n t e r e s t sa n dr e q u i r e m e n t st ot h eg o v e r n m e n t0 1 矗i i 鼹sv a r i o u sp o l i c ys u g g e s s t i o n sb ya l lc h a n n e l sa n da s s i s t st h eg o v e r a m c n tt oi m p r o v e t h el o u b l i ep o l i o t og u a r a n t e et h ep u b l i cv a l u eo fp u b l i ep o l i c ya n df u l f i l lt h ei n t e r e s t s c o n f o r m i t yo f n a t i o n 、c o l l e c t i v ea n di n d i v i d u a l t h ec i v i ls o c i e t yv d r d e i p a t i o n 啪h e l p t os e tu pt h ee x t e n s i v ea n dr a t i o n a lp o l i t i c a l 1 ) a n i e i p a d n gm e e l m i s ma n dg u a r a n t e et h e a b t m d a n e eo f p o l i e ) i n f o r m a t i o na sw e l la st h el e g i t i m a c yo f p u b l i c p o l i c y i nl l l o d e md e m o c r a t i cs o e i e t y ，t h ec i v i ls o c i e t yo w l i sad u a li d e n t i t yo fp u b l i c p o f i e ys u b j e c ta n do b j e c t ，h o w e v e r ，t h ef o r m e rd o e m ta t t r a c te n o u g ha t t e n t i o n 。s t a r t i n g w i t ht h ep r o c e s so ft h ec i v i ls o c i e t yg r o w i n gi l pa n dt h en e c e s s i t yo ft h ec i v i ls o c i e t y p a r t i c i p a t i o n ，t h i sa r t i c l ei n a k c sas y s t e m a t i ce x p o s i t i o no nt h eb a e h ；r o u n d 、p r o c e s sa n d f t m e t i o no ft h ec i v i ls o c i e t yp a r t i c i p a t i o na n da p p r o a c h e si nd e t a i l st h ed i l e m m ao ft h e c i v i ls o c i e t yp a r t i c i p a t i o n ，m e a n w h i l e ，i n m x l u e e st h ec o r r e s p o n d i n gc o 咖e a s u t e 8t o n o r m a l i z et h ep a r t i c i p a t i o na e t i o ma n ds a f e g u 捌t h ep a r t i c i p a t i o nr i g h t s i ti so n l yas t a r tt h a tt h et h e o r yo f c i v i ls o c i e t yi si n t r o d u c e di n t ot h es t u d yf i e l do f p u b l i cp o l i c y t h i s 越t i e l ea d o p t st h oc i v i ls o c i e t yt h e o r yt os t u d yt h ep r o b l e mo f p u b l i c p o l i c yi nt h eh o p eo fm a l d n gac o m p l e t e l yn e wt h e o r e t i c a le x p l a n a t i o no nt h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o n k 盯w o r d s ：t h e c i v i ls o e i e t y ；p u b l i cp o l i c y ；1 ) o l i e yp a r t i e i p a t i o n l 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成 果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构已 经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了 谢意。 作者签名：塞1 3 趣塾 日期： 血虹：丑 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校 有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版 和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进 入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检 索；有权将l 学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密 后适用本规定。 作者签名：童i 越叠 日期：i 生卤：生2 2 硕士学位论文 中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 导言 一、研究缘起 在当代世界，民主和发展已经成为国际社会的两大潮流，公民社会在推动这两 大潮流中发挥着重要作用。一个强大的、参与式的公民社会将使国家更加负责地 行动并对公民的需求更快地做出回应，因此公民社会的成长已经成为民主化的一 个重要动力。另外，当代社会的显著特征之一就是政府管理越来越法治化、规范 化，而法律和公共政策是其实施这种法治化、规范化管理的主要手段。其中，公 共政策作为一种相对灵活、有效的管理方式，在调控经济、管理社会方面发挥着 越来越大的作用，因而引起学者和政府的普遍关注而利用公民社会理论的分析 框架来研究我国的公共政策问题却还是一个全新的领域。虽然在现实生活中公民 社会自觉或不自觉地参与了诸多公共政策的制定、实施与反馈，但迄今为止尚未 见有人从理论层面上对公民社会的政策参与问题进行较为系统的分析与讨论这 些问题包括：公民社会为什么要参与公共政策过程? 公民社会参与公共政策过程 有什么样的作用? 公民社会参与公共政策过程中存在的问题、制约因素是什么? 为了保证公民社会的参与权利，应该创建什么样的制度安排等等。本文通过对近 年来公民社会政策参与的现实状况进行考查，拟从背景、动机、过程、功能等几 个方面对公共政策过程中的公民社会参与加以论述，并发现其在现实运行过程中 的不足，提出相应的改进措施，以启发对这一问题的进一步思考和认识。本文按 照以下思路展开：( 1 ) 对公民社会理论发展的整个历史脉络予以总体的把握，并 在此基础上揭示出公民社会对于民主政治的意义和作用及其参与公共政策过程的 必要性；( 2 ) 对我国公民社会生长发育的进程进行历史的考查，并从理论层面上 对公民社会参与公共政策的背景、动机、过程和功能进行深刻的剖析；( 3 ) 基于 公民社会参与的现状，分析公民社会参与过程中遭遇的现实困境，并进行相应的 对策探讨 二、国内外研究现状 国内至今尚无直接以政策参与尤其是公民社会政策参与为主题的译著，但根据 检索到的相关资料，国外对于公民社会政策参与的研究已经有了相当的广度和深 度，美国、英国、日本等国家的公民社会政策参与理论的发展水平与这些国家整 体的公民社会发展水平相适应，公民社会的政策参与程度相当高，参与渠道也很 硕士学位论文 中国公民杜会在公共政策过程中的角色分析 多，如立法听证会、院外集团、公民顾问委员会等 美国佐治亚州立大学的约翰克莱顿托马斯教授在其论著公共决策中的公 民参与：公共管理者的新技能与新策略中认为，公民参与是信息时代政治社会 生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。公民参与 必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。托马斯教授在 其论著中不是将研究仅仅停留在一般性地论述公民参与的必然性和重要性，而是 进一步理性地分析公民参与的优点和内在缺陷，并论证了公民参与有效性的评判 标准，为公共管理者决定在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围和不同程 度的公民参与形式提供实用和可操作的指南。此外，托马斯教授还在本书中详细 阐述了公民参与的途径和手段以及公民参与有效决策的理论模型，并使用了近4 0 个实证案例来说明、验证有效决策模型的效度，使我们更直观地看到公民参与过 程中提出的问题、面对的挑战、汲取的经验和思考的教训这无疑也是托马斯教 授这部著作的另一个重要价值所在 公民社会的政策参与对于国内学者来说是一个全新的课题，国内学术界对于公 民社会政策参与的研究也有一些阶段性成果，但其广度和深度还有待于深入和拓 展，在公民社会政策参与的动机、功能、存在问题及规范对策等方面还存在很大 的研究空间国内目前系统地研究公民社会政策参与的专著还没有面世，与这一 主题相关的文章主要有： 非政府组织与公共政策过程：作用、问题与对策 ( 叶大风，福州党校学报， 2 0 0 6 ，5 ) ，该文立足于公民社会的核心要素：非政府组织，重点论述了非政府组 织政策参与的作用及其参与过程中面临的主要问题，并提出了相应的对策，如从 法律、制度及非政府组织自身建设等层面采取措施，拓展非政府组织参与公共政 策的范围和层次 转型时期我国市民社会成长对公共政策的影响( 刘凤梅，中共银川市委党 校学报，2 0 0 4 ，4 ) ，该文认为，我国社会正处于一个由传统社会向现代社会整体 转型时期，随着我国民主政治的不断完善，在公共政策过程中，公民通过其自治 组织“第三部门”参与影响公共政策的制定、执行、监督和评估公民社会可以 保证政策信息的充分性，促进政策制定的科学性；公民社会为公共政策执行提供 有力保障，并为公共政策调整提供重要依据 2 硕士学位论文中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 论第三部门兴起下的公共政策( 任溶，行政与法，2 0 0 4 ，4 ) ，该文认为， 第三部门的兴起带来了公共政策过程的变革，这就是公共政策过程及其体系的结 构性分化；第三部门的兴起使公共政策成为社会治理体系中新的调节工具，公共 政策不再单纯是治理主体对客体单向作用的工具，而成为治理主体与客体双向作 用的工具；第三部门的兴起展示了社会治理环境对公共政策的创新要求。 其他相关文章也论及了公民社会政策参与的功能，影响等方面内容，但对于公 民社会政策参与的动机、方式、途径等内容却鲜有言及。此外，学术界对公民社 会政策参与的研究主要集中于参与行为本身的研究，而忽视了政府决策失误与共 民社会政策参与的不足两者之间的关系，忽视了公民社会自身的能力建设问题。 随着我国公民社会的兴起，政府和社会之间的互动性和互赖性逐渐增强，公民 社会对公共政策过程的影响日益广泛和深刻但是，把公民社会理论引入到我国 公共政策研究的领域才刚剐开始，从公民社会的视角来研究公共政策的著作习前 尚未问世，有关这方面的论文也是风毛麟角，这足以说明利用公民社会理论的分 析框架来研究我国公共政策问题尚有很大的发展空间。 三、研究方法与创新之处 本文借助政治科学的实证方法、描述与分析相结合的方法和动态追踪的方法， 从经济、社会、文化、政治等多重维度来阐释公共政策过程中的公民社会参与问 题，同时也提出自己对有关问题的看法。当然，有关公民社会参与的诸多问题还 有待进一步的观察和解析，这也引起了不少政治学、社会学等领域学者的思考和 研究。但愿这些思考和研究能对公民社会政策参与的进一步发展和完善有所裨益。 本文的创新之处：一、以公民社会为视点论述公民的政策参与问题理论界关 于公民政策参与问题的论著颁丰，但多是从宏观或微观的角度进行研究，本文尝 试从中观的角度，以公民社会这个场域为出发点论述我国的政策参与问题，既不 同于一般的研究，又顺应了新公共管理运动和政治民主化的潮流公民社会日益 广泛地参与到公共政策过程中是我国民主政治发展的趋势。二、运用利益分析方 法对公民社会政策参与的动机进行了深入的探讨，并将利益分析方法作为基轴贯 穿全文。利益追求是公民社会政策参与的内在驱动力，多元化利益格局的形成也 是公民社会越来越热衷于政策参与的根本原因，所以，利益分析在本文研究中所 具有的方法论功能是不言而喻的 3 硕士学位论文 中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 第一章公民社会的一般理论及其政策参与的必要性 基本概念一致是我们讨论任何问题的首要条件，而当前公民社会的研究中对 于公民社会的释义可谓见仁见智，因此，造成不同程度的概念混乱对公民社会 理论发展的整个历史脉络进行总体的梳理和把握，为的是抽取出公民社会的本质 特征和基本内涵，概括出一个可以运用的分析性概念。 第一节公民社会概念的演变及其对于民主政治的意义和作用 一公民社会概念的演变 以国家和社会的分离为基础的近代市民社会( 公民社会) o 理论产生于1 1 9 世纪的西方国家近代意义上的市民社会指的是当时在封建社会的政治经济关系 之外萌发的一种新的经济社会生活，与公共的、政治的领域相对应，这是一种私 人的、经济的社会活动领域。洛克的“市民社会先于或外在于国家”和黑格尔的 “国家高于市民社会”就是两种不同的研究迸路 洛克第一次将市民社会作为逻辑推演中的一个分析概念来使用，提出了。市 民社会先于或外在于国家”的理论架构他的市民社会等同于其政治哲学中从自 然状态经过订立契约而形成的政治社会，这是人类发展逻辑中的一个阶段，即存 政治的阶段o ，洛克虽已意识到社会中的政治领域与非政治领域的区分，但在他的 观念中，两者同属于市民社会 黑格尔是西方社会历史上将政治国家与市民社会进行明确区分的理论先驱。 他把洛克的观点融入自己的思想，认为体现个殊性的市民社会独立于国家，但在 伦理上并不自足，从而需要代表普遍利益的国家对其加以救济。在他那里，市民 社会的道德地位比较低，代表的是私人特殊利益，“是各个成员作为独立的单个人 的联合”o ，而国家则代表着并反映着普遍利益，是绝对精神的完美体现，市民社 会是从属于国家的，也只有从属于国家，才能保证其健康发展，不致陷入道德沦 。市民社会与公民社会均源自于西方的c i v i ls o c i e t y 是两个相通的概念，它们大体上指的是同种社会现 象，车文对这两个概客不徽区分 o 洛克政府论( 下) 嗍叶启芳，瞿菊农译北京：商务印书馆，1 9 孵，5 3 。黑格尔法哲学原理嗍范扬，张启豢译北京t 商务印书馆，1 9 静，7 4 i 硕士学位论文 中目公民社会在公共政策过程中的角色分析 丧和社会混乱，因而，黑格尔运用市民社会这个概念，目的是要抬高国家的地位。 之后，马克思在批判地承继黑格尔思想的基础上，对市民社会概念进行了创 造性的完善和发展马克思承继了黑格尔的一个思想，即：市民社会是按其自身 规律运行而不受法律和政治团体的伦理要求影响的经济和社会秩序。他摒弃了对 市民社会作伦理上的评价，而只对市民社会与国家的关系作客观的分析，并根据 。物质生产一市民社会一国家”的分析模式来解释国家，从而建立起历史唯物主 义体系。马克思认为市民社会是一个历史的概念，用以指称。人类社会的一个特 定发展时期，这个时期的本质特征是阶级利益的存在”o ，“包括各个人在生产力 发展的一定阶段上的一切物质交往”。，“始终标志着从生产和交往中发展起来的 社会组织”o 总之，在马克思那里，市民社会作为一个分析范畴，指的是与政治 社会相对应的“私人活动领域”，它包括了政治生活和秩序之外的一切社会、物质 交往关系。 与当代市民社会思想有最直接传承关系的应属法国思想家托克维尔在对美 国民主的考察中，托克维尔独具慧眼地对美国独立的社团组织予以特别的关注。 在他看来，这种独立的杜团组织是美国民主的自由学校，也是其得以健康运作的 动力之源。他认为，在民主国家中存在着多数专制的危险因此，一个由志愿性 社团组成的活跃的、警觉的强有力的市民社会对于遏制多数专制是必不可少的 进入2 0 世纪8 0 年代以后，市民社会理论再度兴起，市民社会概念逐渐融入 西方知识界的主流话语体系之中，关于市民社会的讨论日益增多，其中最具代表 性的思想家有葛兰西、哈贝马斯和柯亨、阿拉托等。 像马克思一样，葛兰西也将社会分为政治社会与市民社会两部分。前者指国 家或政治，后者指各种私人组织或民间社团与马克思不同的是，他将。市民社 会。看成是上层建筑的一部分“目前我们能做的是确定上层建筑的两个主要层 面：一个能够被称为市民社会另一个则是政治社会或。国家”o 这种区分标志着西方市民社会理论的一个新的转向。即从经济领域的讨论转向了 文化领域。因此葛兰西开了市民社会文化讨论的先河。 。龠可早马克思的市民社会理论及其历史地位川中田社舍科学1 9 9 3 ，卿。卯 。马克思恩格斯全集( 第3 眷) 嗍北京，人民出版社。1 9 5 6 ， 。马克思恩格斯全集( 第3 考) 咖北京，人民出版社，1 9 5 6 ，i 。葛兰西狱中札记咖成都l 四川人民出版社，l 蚰l ，7 & 2 硕士学位论文 中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 哈贝马斯将市民社会理论大大推进了一步，认为市民社会是独立于国家的私 人领域和公共领域。私人领域指以市场为核心的经济领域，公共领域指社会文化 生活领域哈贝马斯特别强调公共领域的价值，认为它正遭受商业化原则和技术 政治的侵害，使得人们自主的公共生活越来越萎缩，人们变得孤独、冷漠他主 张重建非商业化、非政治化的公共领域，让人们在自主的交往中重新发现人的意 义与价值。哈贝马斯的这种用法在西方产生了巨大的影响，西方马克思主义者的 代表人物柯亨与阿拉托则干脆将市民社会界定为介于经济与国家之间的一个社会 领域，从而将经济领域排出了市民社会的范围。 通过以上考察可以看出，市民社会( 公民社会) 是一个历史范畴，它随着社 会历史和经济关系的变化而在不同时期有着不同的特点洛克主要从个人权利的 角度来界定市民社会及其经济活动与政治活动，因而一般将市民社会看成是外在 于国家的政治实体黑格尔和马克思则开创了以经济特性研究市民社会的传统， 他们主要是从私人的经济活动这一角度来界定市民社会及其政治与文化活动，因 而他们倾向于将市民社会看成是与商品经济相联系的社会组织。随着现代资本主 义时期文化矛盾的不断加深，现代西方思想家则主要是通过文化来界定市民社会 及其经济、政治活动，因而他们的市民社会一般指称的是文化共同体。 纵观西方学术界的。市民社会”( 公民社会) 概念的演变过程，我们可以抽取 出关于市民社会这一概念的最基本的特征：( 一) 是人类历史进程的产物，是现代 世界前进的脚步；( 二) 是指国家控制之外的生活领域，一种存在于家庭、家族与 地域的界限之外，有别于国家又独立于国家的公共空间；( 三) 是一个与市场经济 相伴而生的现代市场社会，市场经济是它的经济基础。 二公民社会的涵义和特征 公民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴关于公民社会的定义，学术 界的观点各不相同，归纳起来可分为两类：一类建立在国家和社会的二分法基础 上，公民社会在此指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联 的一系列社会价值或原则；另一类定义则建立在国家经济一公民社会的三 分法基础上，公民社会在此指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领 域及与之相关的价值或原则目前，以三分法为基础的公民社会定义逐渐为大多 3 硕士学位论文中国公民社会在公共政簟过程中的角色分析 数学者所接受其中，戈登怀特的观点最具有代表性他认为，当代使用这个术 语的大多数人所公认的公民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间的一个中介 性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关 系上享有自主权，并由社会成员自愿结合而形成，以保护和增进他们的利益或价 值。怀特主张将企业或经济机构同公民社会分开来对待，前者作为经济社会或经 济系统构成了公民社会的基础。俞可平教授认为公民社会是国家或政府之外的所 有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组 织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自 发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”o 。 综上所述，本文认为，公民社会是指在现代市场社会中，社会成员按照契约 性规则，进行自主的经济、社会交往活动的社会自主领域，它是一种与政治国家 相对应，具有一定独立自主性的社会存在形式公民社会是政治文明的一种表现 形式，它呈示着国家、市场、社会公众等各种不同的力量处于一种平衡的状态。 公民社会是一个以民主、商谈、参与为特征的社会。公民社会意味着存在一部渗 透着自由、民主和人权理念的宪法，存在着众多充满着活力的民间团体，存在着 提供制约与纠错功能的健全的公共领域以及拥有公正、责任、宽容、善于对话、 善于妥协、积极参与精神与素质的普通公民 公民社会既有结构性特征，也有文化和价值特征。公民社会的结构性要素及 其特征主要有以下四个： 第一，私人领域( 或称私域) 。这种私人领域是指私人自主从事各种经济、文 化和社会活动的领域以及个人家庭生活或私人生活领域，个人在这一领域中，在 不损害他人的前提下。应享有充分的自由，其隐私权应受到法律的保护 第二，志愿者社团这种志愿者社团是一种非政府的、非营利性的社团组织， 它不是建立在血缘或地缘联系的基础上，成员的加入或退出是自愿的它是团体 成员基于共同利益或信仰而自愿结成的团体。志愿性社团为公民提供了参与公共 事务的机会和手段，提高了他们的参与能力和水平因此，当代公民社会论者多 把志愿性社团看作是公民社会的核心要素，有人甚至在二者之间划等号 0 何增科公民社会与第三部门d 司北京。社会科学文献出版社，姗。3 o 龠可平中臀公民社会的兴起与治理的变迁【a 1 龠可早中田公民社会的兴起与治理的变迁嘲北京：社 会科学文献出版杜，2 0 0 2 ，1 9 0 硕士学位论文 中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 第三，公共领域。当代关于公共领域的思想主要来自于德国的大思想家哈贝 马斯他认为，公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非 官方的范畴，是各种公众聚会场所的总称。公众在这一领域对公共权威及其政策 和其它共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判的讨论构成这一领域的 基本特征。 第四，社会运动西方左翼学者一般都把社会运动或新社会运动看作是公民 社会中一个非常重要的结构性要素他们认为，只有通过社会运动才可以反叛现 实社会，从而实现理想社会。 公民社会不仅包括上述结构性要素及其特征，还包括以下文化特征： 第一，个人主义。个人主义的假设一直是公民社会理论的基石。它主张个人 是社会生活的主体，公民社会和国家都是为了保护和增进个人的权利和利益而存 在的。因此，维护与发展人权是公民社会的首要原则。 第二，多元主义公民社会具有多元主义的特征公民社会各个组织在追求 各自的利益、喜好、目的的活动中进行不受政治干涉的相互竞争，它们有法律上 和规章上的保障，也受到国家的保护它要求个人生活方式的多样化，社团组织 的多样性，思想的多元化，而维系多元主义的基础是宽容和妥协的文化。 第三，公开性和开放性公民社会理论强调国家政务活动应对全体社会成员 公开，以接受公众的监督和制约；主张公共领域的开放性，反对国家对社会公共 事务的垄断。公开性和开放性是公众在公共领域进行讨论和政治参与的前提条件。 第四，参与性。强调公民参与社会政治生活和制约国家权力，是公民社会的 一项重要内容。公民社会作为国家的一种制衡力量，保证公共权力不被权力的握 有者政府官员滥用，可以有效地防止腐败 第五。健全的法治。公民社会的建设首先要以法治建设为基础公民社会强 调要从法律上保障公民社会与国家的分离，反对政党和国家随意干预公民社会的 内部事务，从而保证公民社会成为一个真正自主的领域，把政党和国家的作用严 格限制在宪法和法制规定的范围之内 第六，社会自治。公民社会最重要的特征就是它相对于国家的独立性和自主 权只有保持这种独立性和自主权，公民社会的上述结构特征和文化特性才能得 以维持因此，公民社会主张在社会领域实行广泛的自治，诸如社区自治、社团 硕士学位论文 中周公民社会在公共政策过程中的角色分析 自治、学校自治、地方自治，等等。公民社会与专制主义格格不入，而与民主政 治息息相关公民社会民主化和政治民主化互为条件，相互促进。 三公民社会对于民主政治的意义和作用 在当代世界，民主和发展已经成为国际社会的两大潮流，公民社会在推动这两 大潮流中发挥着重要作用。一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更 加负责任地行动并对公民的需求更快地做出回应，公民社会的成长壮大已经成为 民主化的一个重要动力同时，公民社会组织广泛参与到发展项目之中，可以极 大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治具体来说，公 民社会对于民主政治的意义和作用表现在以下几个方面： ( 一) 公民社会为公民的利益表达提供了形式与渠道的多样性，保障公民利益 表达的畅通。公民社会为公民的利益表达、利益的集中提供了多种渠道和形式 因为公民社会的组织类型繁多，有经济类组织、文化类组织、教育类组织、发展 类组织等等，一个公民可以参加一个或多个组织来表达自己一种或多种利益与愿 望。研究表明，公民社会的多样性导致利益的广泛性，从而有助于减弱、防止、 分散政治活动冲突的多种倾向。托里戴蒙德总结道：。一个充满活力的公民社会， 不但提高了民主政治的责任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力一o ( 二) 培养公民的民主意识、民主文化、民主参与的技能。众所周知，民主政 治中最可怕的是公民的政治冷漠和消极托克维尔认为，公民社会是免费的民主 大学校，公民可以从中学到团体生活的理论，并培育人们在更高层次、更大规模 上参与合作的资本公民社会刺激公民政治参与的主动性和积极性，从传统的“要 我参与”变为一种。我要参与”，并且，公民社会中公民的民主技术和效能得到 了增强，公民的民主权利和意识得到了培养和提高，从而使民主的价值与原则在 民主政治中越来越稳定 ( 三) 巩固加强民主的社会基础、推动民主进程。人们普遍认为，公民社会是 现代民主政治产生、发展的重要基础，也是民主政治正常运行的必要条件，为民 。何增科公民社会与公民社会 c 】北京，社会科学文献出版社，舢，( - 5 。托里藏蒙德民主政治的三个悖论【a 】刘军宁民主与民主化 c 】北京。商务印书馆，1 9 呻1 3 0 6 硕士学位论文 中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 主政治的发展提供强大的动力。因为公民社会总是追求自由、平等、权利、正义， 争取和维护民主是公民杜会的使命和方向，所以公民社会能够直接地推动民主进 程。 ( 四) 制约并监督政治国家的权力。公民社会的发育，防止了政治国家的权力 的无限扩大，有力地防止了“绝对权力绝对腐败”的出现公民社会可以将来自 民间的单个的资源与能量汇聚起来，成为一种团体的诉求，从而对政治系统和政 府的官员形成强大的社会压力，使其始终在宪法和法律允许的范围内行使权力， 从而对政治权力起到约束与制衡作用。 第二节公民社会政策参与的必要性分析 当代社会的显著特征之一是政府管理越来越法治化、规范化，而法律和公共政 策是其实施这种法治化、规范化管理的主要手段其中，公共政策作为一种相对 灵活、有效的管理方式，在调控经济、管理社会方面发挥着越来越大的作用，因 而引起学者和政府的普遍关注。中外学者从不同的视角出发，对公共政策的涵义 做出了各种不同的解释，至今众说纷纭，莫衷一是。西方学者的政策内涵基本在 于：政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；政策是一系列活动组成 的过程：政策具有明确的目的，目标或方向，不是自发或盲目性的行为；政策是 对社会所做的权威性的价值分配。我国大陆学者的分析带有明显的中国特色，过 于强调政党和政府的政策主体地位，忽略了社会政治团体的主体性；过于强调政 策的目标取向而忽略了政策的过程特点。在比较研究、分析综合国内外学者对公 共政策定义的基础上，结合我国实际，本文将公共政策定义为：公共政策是国家机 关、政党及其他社会团体在一定的历史时期为处理公共事务，实现公共管理而采 取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、 条例等的总称。 公民社会的公共政策参与，是指公民社会通过各种途径，集合民众利益和要 求，参与公共政策的制定、执行、反馈以及评估的各个环节，协助政府改进公共 政策，以保证公共政策的公共利益取向，实现国家、集体和个人利益的整合公 民社会的公共政策参与是民主政治的表现形式之一 7 硬士学位论文 中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 一公民社会的公共政策参与是建立政策参与机制的必然要求 公民社会的重要特征是公民参与管理国家和社会事务的意识和能力的提高， 表现在公共政策方面就是指公民参与公共政策过程然而现实中公民直接参与公 共政策过程是十分困难的；时间和距离上的限制、政策信息的不对称、公民个人 的素质问题等构成了公民直接参与公共政策的层层障碍。而公民社会是公民参与 公共政策过程的合理、有效的途径，是公民参与公共政策过程不可或缺的细胞载 体。公民社会的公共政策参与，是实现由。群众社会”向“参与社会”转换的纽 带。亨廷顿在变动社会中的政治秩序一书中探讨社会的政治安定问题时曾提 到过两种社会类型：“群众社会”和“参与社会”在这两种社会里，都具有高 水平的政治参与，但“在群众社会里，政治参与是无结构的，无常规的，漫无目 的的和杂乱无章的，因为群众缺乏能够把民众的政治愿望和政治活动与他们的领 袖们的政治目标和决定联系起来的组织结构。”而。参与社会的情形则恰好相反， 政治参与是通过立法渠道加以组织和安排起来的，能够消解政府与民众的对立，从 而保证社会的稳定”o 面公民社会作为公民和政府之间的载体，以其灵活的形 式和积极的行为参与公共政策过程，可以增加公民利益表达的渠道及有效性，提 高公民参与政策的积极性，有利于实现制度化、理性化的政策参与。 二公民社会的公共政策参与能够促迸决策信息的充分性 公共政策制定过程实际上就是把各种利益要求输入到政策制定系统中，并将 其转化为政策输出。任何一种利益要求要转变为政策，首先必须将其转化为政策 问题，并提上政府决策的议事日程。然而，社会上的各种利益要求多种多样，决 策中面临的问题纷繁复杂，只有少数利益要求能得到决策者的重视并进入政策过 程。对政府来说，在复杂的社会问题中发现并确认一项政策问题并非易事，其中 难度最大的莫过于确认时所必须的充分、准确的信息由于多数政策制定者了解 的信息有限，而且许多信息在传递过程中被。改变”，而社会公众通过其组织一 一公民社会的参与可以改善此种情况。公民社会组织在社会中具有广泛的基础性。 包括一切既不属于政府部门，又不属于以营利为目的所有社会组织，其目的又是 。塞缨尔9 廷4 1 i 变化社会中的政治秩序d 岫北京。三联书店，1 9 9 6 。3 1 2 1 硕士学位论文中圉公民社会在公共政策过程中的角色分析 维护组织及组织内成员的共同利益，履行社会事务的管理功能。公民社会在归纳、 总结单个人的信息基础上形成集中的能反映本组织成员最大利益的信息并通过直 接与决策者交流的形式反馈给他们，从而为政府或决策者获取信息提供了一条捷 径。另外，公民社会是反映、表达和代表各种利益要求的利益表达主体。它们可 以强化利益表达主体的自主性，加强利益表达的清晰度和透明度，畅通利益表达 渠道，使不同利益主体的不同要求明晰化，扩大不同利益主体之间以及不同利益 主体与政府决策部门的信息交流和沟通。相反，如果利益表达不清晰，就不能及 时暴露利益矛盾，影响政府决策的针对性和科学性。 三公民社会的公共政策参与有助于公共政策的合法性 合法性是公共政策的生命，一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵 循在现代社会中，公共政策的合法性基础源自于社会公众的普遍认同和接受，当 且仅当政策得到广泛的社会支持，它才能拥有较高水平的合法性，获得较高水平 的政府效能。公民社会参与公共政策的制定和决策的过程对于提高公共政策的合 法性具有重要作用：一方面公民社会参与公共政策过程扩大了决策资源的提取范 围，增强了政治体系的利益整合功能，因此公共政策能够反映最大多数人的意志， 能更好地协调社会各种利益要求，从而增强社会公众的认同感；另一方面，公民 社会参与决策过程满足了单个公民参政议政的心理需求，增强了他们的政治功效 感、影响感和尊严感。可见，公民社会参与公共政策过程，可以使公共政策更易 于被社会公众所接受和认同。事实上，公共政策过程的基轴就是政府与公民的关 系，公民不仅是公共政策的主体构成要素之一，同时也是公共政策发挥作用的基 本对象而公民社会作为政府与公民沟通的桥梁和中介，一方面能够及时把公民 对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达给政府，督促政府将其提上议 事日程：另一方面又能够把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给公民 在这一利益表达和利益协调过程中，公民社会推动了政府与公民的合作，提高了 公共政策的合法性 9 硕士学位论文中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 第二章公民社会的发育及其对公共政策过程的影响 目前，我国社会正处在一个由传统社会向现代化社会转变的全面转型时期，在 经济领域，市场经济体制的框架已初步形成；在政治领域，发展社会主义民主和 依法治国的改革方向也已经确立；在社会领域，公民社会正处于发育成长时期。在 这样一个体制转轨和社会转型时期，公共政策作为政府调控社会成员之间利益关 系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，作为一种灵活、有 效的管理方式，在调控经济、管理社会方面发挥着举足轻重的作用。与此同时，随 着我国政治民主化进程的推进和国家与社会关系的调整，公域、私域的分化，作为 公民参与政治生活的良好社会生态环境的公民社会，在自治能力逐步提升，承接 政府职能获得自身发展机遇的同时必然要求参与到公共政策制定、执行、监督和 评估的全过程中。以保证公共政策的公共利益取向，实现国家、集体、个人利益 的整合 第一节中国公民社会的发育与成长 在中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会 的产生是近代中国的产物，确切地说是改革开放的产物。改革开放的重要成果之 一就是使公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变 迁，使公民社会的兴起成为一种不可逆转的趋势目前，我国公民社会正处于发 育和成长之中，社会领域已经开始分化，出现了相对独立的社会自主领域、相对 独立的个人与社会力量、相对独立的社团与非行政化的营利性经济组织 社区建设在实践中蓬勃发展 1 村民自治的发展概况 2 0 世纪8 0 年代初期，为适应家庭联产承包责任制的需要，农民自发突破人民 公社体制，创设了村委会这一新的组织形式，村民自治应运而生。1 9 8 2 年，我国 宪法总结了农民群众的伟大创造，第一次把建立村民委员会以根本大法形式规定 下来，从而开创了村民自治这一空前广泛的社会主义民主的先河。1 9 9 4 年至1 9 9 7 1 0 硕士学位论文中国公民社会在公共政策过程中的角色分析 年，国家通过总结各地推行村民自治的工作经验，把其自治活动的核心内容概括 为“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，党的十五大 会议上，村民自治这四个民主被写进了党的全国代表大会的报告中1 9 9 8 年九届 人大常委会第五次会议上审议通过了修订后的村委会组织法，新法对加强党的 领导、选人、议事、监督方面充实了薪的内容，对村民委员会的性质、职能和相 关问题做了更明确的规定这标志着村民自治正式进入了法制轨道。自1 9 9 8 年村 委会组织法 试行以来，各地认真宣传贯彻，广泛开展了村民自治示范活动，创 造了经验，树立了样板。特别是1 9 9 8 年中央做出关于农业和农村工作若干重大 问题的决定后，村民自治得到普遍重视并迅速推广，收到了显著成效。 推行村民自治的近二十年来，全国6 0 多万个村委会已全面实旌了 村委会组 织法，8 0 以上的村建立了村民会议或代表制度。9 0 以上的村推行了村务公开 制度。全国大部分省份都已完成或即将完成五到七届村委会选举农村有9 0 以上 的选民参加了选举，每届村委会选举都有近六亿选民参加投票一大批素质高、 能力强、作风过硬，有奉献精神的村民被选进村委会亿万农民通过民主选举、民 主监督、民主管理和民主决策，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，极 大地调动了广大农民的积极性和创造性，促进了农村各项建设事业的发展。村民 自治与农村经济发展、社会稳定形成良性互动关系 2 城市社区建设的发展概况 自从二十世纪九千年代以来，我国开始了大规模的城市社区建设，社区自治 被确定为社区建设的基本目标1 9 9 6 年，江泽民总书记在上海提出“要大力加强 城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用”，稍后，他在考察天津社区 建设时