（行政管理专业论文）中国银行内部控制问题研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 本文通过资料调研，掌握该课题研究的最新动态和相关的理论知识，采 用定性分析和案例研究的方法，运用最新的内部控制理论来指导中国银行的 内部控制实践，力图对中国银行的内部控制实务提供有益的指导，并争取在 以下四个方面有所突破：较为全面和系统的分析中国银行当前内部控制中 存在的问题；对内部控制“三道防线”的新认识及其在中国银行的具体设 置；内部控制有关信息的共享及其利用；提出对内部控制的再评价实务。 全文共分四部分，第一章介绍了本论文的研究动因、意义、基础及国内 外研究现状。第二章阐述国内外内部控制理论及其发展。第三章分析我国国 有商业银行内部控制现状及问题，重点指出中国银行当前内部控制存在的主 要问题，通过揭示、例举中国银行具体的业务、管理行为或现象，归纳总结 中国银行当前内部控制存在对内控和内控建设缺乏全面正确的认识、职能部 门之间缺乏横向内控牵制、内部控制制度缺乏效力等八个方面的问题。第四 章完善中国银行内部控制的对策，主要是针对中国银行内部控制中存在的诸 多问题和当前的内部控制形势，提出构建中国银行清晰的内部控制体系结构 框架、培育良好的内控环境、建立有效的内部控制制度、构建完善的信息共 享与信息沟通系统、建立健全内部控制评价机制五个方面的内控建设对策。 关键词：中国银行内部控制研究 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t i nt h i s p a p e r , t h r o u g ht h ei n v e s t i g a t i o n , m a s t e rt h es u b j e c to ft h el a t e s t d e v e l o p m e n t sa n dr e s e a r c hr e l a t e dt ot h et h e o r e t i c a lk n o w l e d g e u s i n gt h e m e t h o d so fc a s es t u d i e sa n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n da p p l y i n gt h el a t e s t i n t e m a lc o n t r o lm e o r yt og u i d et h eb a u ko fc h i n a si n t e r n a lc o n t r o lp r a c t i c e i na b i dt ot h eb a u ko f c h i n ai st h ei n t e r n a lc o n t r o l ss e r v i c e sp r o v i d eu s e f u lg u i d a n c e a n ds t r i v et om a k eb r e a k t h r o u g h si nt h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s ：1 1 丑o r e c o m p r e h e n s i v ea n ds y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h eb a u ko fc h i n ai nt h ec u r r e n t i n t e m a lc o n t r o li s s u e s ；2 o ni n t e m a lc o n t r o l ”t h r e el i n e so fd e f e n s e ”a n dan e w u l l d e r s t a n d i n gi nt h eb a u ko fc h i n at h es p e c i f i cp r o v i s i o n ；3 i n t e m a lc o n t r o l s r e l a t e dt ot h es h a r i n ga n du s eo fi n f o r m a t i o n ；g p u to nt h er e - e v a l u a t i o no f i n t e m a lc o n t r o lp r a c t i c e 1 1 1 ef i l ut e x ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tc h a p t e ro ft h i sp a p e ri sa s t u d yc a u s e s s i g n i f i c a n c ea n di n f r a s t r u c t u r e t h es e c o n dc h a p t e ro nd o m e s t i ca n d f o f e i g ui n t e r n a lc o n t r o lt h e o r ya n di t sd e v e l o p m e n t c h a p t e ri i i o fc h i n a s s t a t e o w n e de o m m e r c i a lb a n k st h es t a t u sq u oa n di n t e r n a lc o n t r o li s s u e s f o c u s i n g o nt h eb a u ko fc h i n ap o i n t e do u tt h a tt h ec u r r e n ti n t e r n a lc o n t r o l sa l et h em a i n p r o b l e m st h r o u g hr e v e a l e dt h a tt h eb a u ko fc h i mc i t e ds p e c i f i co p e r a t i o n s ， m a n a g e m e n to rp h e n o m e n o n , t h eb a u ko fc h i n as u m m a r i z e dt h ec u r r e n t e x i s t e n c eo ft h ei n t e r n a lc o n t r o ll a c ko fi n t e m a lc o n t r o l sa n di n t e r n a lc o n t r o l b u i l d i n go fc o m p r e h e n s i v ea n dc o r r e c tu n d e r s t a n d i n go ff u n c t ，i o n sb e t w e e n d e p a r t m e n t sl a c ko fh o r i z o n t a lc o n t a i ni n t e r n a lc o n t r o l ，i n t e m a lc o n t r o ls y s t e m s s u c ha st h el a c ko fe r i e c t i v e n e s so ft h ee i g h ta s p e e l s c h a p t e r o ft h eb a n ko f c h i n ai m p r o v ei n t e m a lc o n t r 0 1m e a s u r e si st a r g e t e dm a i n l ya tm eb a n ko fc h i n a i nt h ei n t e r n a lc o n t r o lm a n yi s s u e sa n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fi n t e r n a lc o n t r o l s t h ec o n s t r u c t i o nb a u ko fc h i n am a d ec l e a ri n t e m a lc o n t r o la r c h i t e c t u r e f r a m e w o r k ，c u l t i v a t i n gag o o di n t e r n a lc o n t r o le n v i r o n m e n t , t h ee s t a b l i s h m e n t o f a ne f f e c t i v ei n t e r n a lc o n t r o ls v s t e m , a n db u i l das o u n di n f o r m a t i o ns h a r i n ga n d i n f o r m a t i o nc o m n l u n i c a t i o ns v s t e m , e s t a b l i s has o u n di n t e r n a lc o n t r o ie v a l u a t i o n m e c h a n i s m sf i v ea s p e c t so f t h ec o n s t r u c t i o no f i n t e m a lc o n t r o lm e a s u r e s k e y w o r d s ：b a n ko f c h i n a i n t e r n a lc o n t r o lr e s e a r c h 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将 本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密口，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名： 日期： 指导老师签名： 日期： 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均己在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 本学位论文的主要创新点： 本文着重于理论与实际结合，分析了中国银行内部控制现状与存在的问 题，提出了在中国银行总行和一级分行设立“内部控制委员会”、建立内控 “三道防线”等对策，对中国银行内部控制管理具有较强的实际指导意义。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究动因 第1 章绪论 中国银行是一家历史悠久的国际性银行，自1 9 1 2 年诞生以来，经历了 九十多年的光辉历程，在中国百年民族金融史上留下了光辉的篇章；中国银 行也是我国原四大国有商业银行之一，在我国金融界创造并保持了诸多的 “第一”，是中国金融走向辉煌的重要见证者。按照国务院金融改革的要求 和为了应对加入w t 0 后激烈的金融竞争，中国银行从2 0 0 3 年开始着手进行 股份制改革，并于2 0 0 4 年8 月挂牌成立了中国银行股份有限公司，2 0 0 6 年 6 月份和7 月份，先后在香港和上海资本市场成功发行h 股和a 股。 尽管中国银行有着许多的辉煌，也通过不断深化改革增强了竞争实力。 但是，由于长期以来受到国家金融政策和国内经营环境的影响，根深蒂固的 传统经营理念和管理方式尚未根本转变，加之股份制改造后相关的业务制度 和管理办法没有及时地得以修订、补充，导致经营管理过程中的薄弱环节不 断显现，违法违规违纪案件不断上升，特别是近几年来经营管理过程中的大 案、要案频频发生。据中国银行有关部门统计，2 0 0 5 年中行系统发生违法违 规违纪5 2 件，同比增长7 3 ，涉及金额1 0 8 3 亿元，同比增长9 7 1 。 “千里之堤，毁于蚁穴。”面对如此严峻的事实，如果不防微挂渐，通 过几代人共同创造的中国银行宏伟基业将会毁于一旦。因此，如何进一步提 高内控管理意识，加强中国银行内控管理建设，已是保障和巩固中国银行股 改取得的阶段性成果，并顺利实现股改整体目标最为紧迫、刻不容缓的问题。 针对中国银行当前严峻的内控形势和内控管理中存在的诸多问题，笔者 作为中国银行一名长期从事业务管理工作的员工，“看在眼里，急在心里”， 特别是通过行政管理研究生班的系统学习，在提高自己管理工作水平的思想 推动下，萌生了对中国银行内部控制问题进行研究的动机。 l 中国银行总行监察部：关于我行2 0 0 5 年度各类案件情况的通报，中银监( 2 0 0 5 ) 9 号 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 1 2 研究意义 对中国银行内部控制问题进行研究分析，其意义主要体现在以下三个方 面： 第一，是维护我国金融稳定的需要。中国银行作为国家控股的四大国有 商业银行之一，经营规模庞大，目前拥有近6 0 ，o o o 亿资产和2 0 万员工，机 构网点遍布全球2 7 个国家和地区，其中境内机构1 1 ，0 0 0 余个，境外机构6 0 0 余个2 ；中国银行是我国金融业的支柱，在我国金融界扮演着十分重要的角色， 其业务范围涵盖商业银行、投资银行和保险业务，在全球范围内为个人客户 和公司客户提供全面、优质的金融服务，每天要处理大量的公司业务、个人 金融业务、资金业务和金融机构业务。作为如此重要的国有商业银行，若不 加强内控管理，不能将发案率控制在可忍容的范围之内，频发大案要案，导 致严重亏损甚至破产的话，那必将给我国金融业带来剧烈振荡，进而影响我 国金融稳定。正因为如此，国家监管部门于2 0 0 2 年颁布了商业银行内部 控制指引，其主要目标就是要求各商业银行加强内部控制管理，防范各类 金融案件，维护我国金融稳定3 。 第二，是适应我国加入w t o 后金融竞争的需要。2 0 0 6 年1 2 月1 1 日，中 国政府必须兑现结束加入w t o 后给予金融等行业5 年缓冲期的承诺，全面开 放金融市场，实现外资银行的“国民待遇”。外资银行进来后，必将凭借其 在产品、服务、人才、信息技术和中间业务等方面的优势，以及先进的管理 经验、严密的内控体系，与内资银行进行激烈竞争。面对这激烈的竞争形势， 中国银行若不养精蓄锐、提高竞争实力，特别是加强内控管理，对案件及其 损失实施“零容忍度”目标控制，将难以在竞争中立于不败之地。 第三，是保持各项业务持续、稳定、健康发展并实现股东价值最大化的 需要。中国银行作为一家银行金融机构，主要经营的是货币及其相关金融业 务，每天都要与大量的货币资金打交道，属于典型的高风险行业。高风险行 业需要严密、高效的风险防范机制，特别是触及银行所有业务的内控机制。 若没有健全的内控机制，就难以保证各项业务的正常经营，就难以防范操作 风险和道德风险，就难免不发生各类经济案件，从而带来经济损失，影响股 2 中国银行网：中国银行简介，2 0 0 6 年1 2 月l o 日 3 中国人民银行：商业银行内部控制指引，2 0 0 2 年 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 东价值的保值增值。因此，强化内控意识、加强内控管理，能够增强风险防 范能力，有效的控制各类风险隐患，确保各项业务持续、稳定、健康发展， 确保实现股东价值最大化。 1 3 研究基础 总的来说，对国内外内部控制问题的研究，理论界滞后于实务界。早在 公元3 6 0 0 年以前的美索不达米亚文化时期，就已经出现了内部牵制的具体 做法，即经手钱物的人分别用不同的标志来记录财物的生产和使用情况；在 我国的西周时代，也开始产生了内部牵制的一些做法，如统治者采用分工牵 制和交互考核的办法来防止掌管、使用财赋的官吏弄虚作假甚至贪污盗窃。 但是，直到了2 0 世纪的5 0 年代，美国注册会计师协会下属的审计程序委员 会( 简称c o s o 委员会) 才首次正式提出“内部控制”的概念。从此开始， 国内外理论界和实务界对内部控制理论进行了深入的研究，推动了内部控制 理论的快速发展，特别是以美国为代表的西方国家，对内部控制有了更为全 面、更为深刻的论述，并将内部控制理论的发展划分为内部牵制、内部控制 制度、内部控制结构、内部控制整体框架四个阶段。2 0 0 4 年9 月，c o s o 委 员会在发布的企业风险管理框架中，将内部控制要素从 9 9 6 年在审 计准则公告第5 5 号中提出的5 要素扩充为8 要素，即在内部环境( c o n t r o l e n v i r o n m e n t ) 、风险评估( r i s ka s s e s s m e n t ) 、控制活动( c o n t r o l a c t i v i t i e s ) 、信息和沟通( i n f o r m a t i o n c o n 珊u n i c a t i o n ) 、监督 ( m o n i t o r i n g ) 五要素的基础上增加目标设定( o b j e c t i v es e t t i n g ) 、事项 识别( e v e n ti d e n t i f i c a t i o n ) 和风险反应( r i s kr e s p o n s e ) 三个要素， 内部控制理论发展到了现在的“内部控制整体框架”阶段。在我国，无论是 理论界还是实务界对内部控制理论的认识研究和实际应用，都落后于西方国 家，对内部控制的认识主要停留在内部牵制和内部控制制度阶段。 笔者认为，正是由于我国理论界和实务界对内部控制认识和研究的滞 后，才使得许多行业或单位的内部控制问题较为突出。中国银行频频发生的 各类案件，其根本原因就是内部控制薄弱所致，这也是中国银行发言人多次 在公开场合所承认的。因此，本文以内部控制理论为基础，通过分析中国银 行内部控制现状及成因，提出加强中国银行内部控制的对策。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 1 4 研究内容 若有正确的理论作指导，任何实践都可能少走弯路，并能顺利的实现预 定目标。中国银行的内控管理是一种内控实践活动，应该有正确的内控理论 作指导，才能实事求是的分析出内控管理中存在的问题，也才能提出有针对 性的完善对策。本文拟通过回顾中国银行近6 年来连续发生的大案要案，对 比国外银行内控现状，对中国银行当前内控实务中存在的主要问题进行研究 分析，提出完善中国银行内部控制的对策，最后笔者提出构建内控制度的建 议。 全文共分四部分： 第一章介绍了本论文的研究动因、意义及基础。 第二章阐述国内外内部控制理论及其发展。 第三章分析我国国有商业银行内部控制现状及问题，重点指出中国银行 当前内部控制存在的主要问题，通过揭示、例举中国银行具体的业务、管理 行为或现象，归纳总结中国银行当前内部控制存在对内控和内控建设缺乏全 面正确的认识、职能部门之间缺乏横向内控牵制、内部控制制度缺乏效力等 八个方面的问题。 第四章完善中国银行内部控制的对策，主要是针对中国银行内部控制中 存在的诸多问题和当前的内部控制形势，提出构建中国银行清晰的内部控制 体系结构框架、培育良好的内控环境、建立有效的内部控制制度、构建完善 的信息共享与信息沟通系统、建立健全内部控制评价机制五个方面的内控建 设对策。 本文创作的出发点是运用最新的内部控制理论来指导中国银行的内部控制 实践，不求在内部控制理论上有所创新，力图对中国银行的内部控制实务提 供有益的指导，并争取在以下四个方面有所突破：较为全面和系统的分析 中国银行当前内部控制中存在的问题；对内部控制“三道防线”的新认识 及其在中国银行的具体设置；内部控制有关信息的共享及其利用；提出 对内部控制的再评价实务。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 1 5 国内外相关研究现状 1 5 1 国外相关研究现状 1 5 1 1 国外内部控制理论研究现状 商业银行内部控制是内部控制理论在银行业的实践和发展，内部控制理 论在其漫长的产生和发展过程中，大体经历了四个历史阶段，特别是内部控 制整体框架理论阶段对商业银行内部控制的构建有着重要的影响。 内部牵制理论阶段( 2 0 世纪4 0 年代以前) ：以查错防弊为目的，以职务 分离和账目核对为手法，以钱、账、物等会计事项为主要控制对象。 内部控制制度理论阶段( 2 0 世纪4 0 一7 0 年代) ：1 9 4 9 年美国审计程序 委员会下属的内部控制专门委员会，对内部控制首次做出权威定义：“内部 控制是企业所制定的旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经 营效率，推动管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行的组织计划和相互配 套的各种方法及措施”。1 9 5 8 年1 0 月审计程序委员会发布的审计程序公告 2 9 号将内部控制划分为内部会计控制和内部管理控制。1 9 7 2 年，美国准 则委员会( a s b ) 在审计准则公告第1 号公告( s a s n o 1 ) 中，对管理控制和 会计控制给予了全面的定义。 内部控制结构理论阶段( 2 0 世纪8 0 一9 0 年代) ：1 9 8 8 年4 月美国准则委 员会( a s b ) 发布的审计准则公告第5 5 号( s a s n 0 5 5 ) ，指出：“企业的内部 控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策和程序”， 并且明确了内部控制结构的内容包括控制环境、会计系统和控制程序。 内部控制整体框架理论阶段( 2 0 世纪g h 0 年代以后) ：1 9 9 2 年，美国“反 对虚假财务报告委员会”( n a t l o n a lc o m m i s s i o no nf r a u d u l e n tr e p o r t i n g ) ， 所属的内部控制专门研究委员会发起机构委员会( c o m m i t t e eo fs p o n s o r i n g o r g a n i z a t i o n so ft h et r e a d w a yc o m m i s s i o n ，简称c o s o 委员会) ，提出 专题报告：内部控制一一整体框架( i n t e r n a lc o n t r o l 一一i n t e g a t e df r a m e w o r k ) ，也称c o s o 报告。1 9 9 4 年c o s o 委员会提出对外报告的修改篇。c o s o 报告指出：内部控制是一个过程，受企业董事会、管理当局和其它员工影响， 旨在保证财务报告的可靠性、经营的效果和效率以及现行法规的遵循，面自 行检查、制约和调整内部业务活动的自律系统。该报告认为内部控制的内容 是由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个基本要素组成。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 同以往的内部控制理论及研究成果相比，c o s o 报告提出了许多新的、有价值 的观点：如明确了内部控制的“责任”：强调内部控制应该与企业的经营管理 过程相结合：强调内部控制是一个“动态过程”：强调内部控制中“人”的重 要性：强调风险意识等等。因此c o s o 报告中的内部控制整体框架的思想也日 益在全世界范围内被认可和广泛的应用。 1 5 1 2 国外商业银行内部控制理论研究现状 2 0 世纪8 0 年代以后，金融( 银行) 危机频繁发生，随着人们对内部控制 在商业银行稳健运行中的重要性的不断认识，许多国家都加大了对商业银行 内部控制的研究力度。爱沙尼亚政府于1 9 9 4 年通过了一项有关信贷机构的 新法律，加强了中央银行的监管和执行能力，要求所有商业银行建立内部审 计部门，并由外部审计人员进行年度审计。 拉托维亚政府1 9 9 5 年1 0 月出台了更加详细、范围更广泛的商业银行法， 注重从审慎的规章制度方面，要求商业银行设立内部控制部门，并安排外部 会计公司来对商业银行自身的检查监督工作进行补充和再监督。 泰国政府在东南亚金融危机后，整顿了金融体系，严肃了市场交易规则， 要求各银行建立风险的防范机制，特别针对商业银行信贷投向不合理的问题 进行了规定，规定银行给某一个行业的贷款不得超过贷款总额的2 0 ，贷款 数量不能超过项目所需资金的6 0 。 新西兰政府于1 9 9 6 年推行了新的银行监管制度，提出中央银行虽然有 责任保护银行体系，但是当银行出现问题时，不在出面挽救，希望以此促进 商业银行完善内部控制制度。 近年来巴塞尔委员会对商业银行内部控制问题也给予了高度重视。巴塞 尔委员会是十国集团中央银行行长们于1 9 7 4 年底建立的银行法规与监管事 务委员会，是世界银行监管领域最重要的国际组织。虽然巴塞尔委员会的成 员仅限于十国集团的国家，但就委员会所颁布的各项监管原则与标准而言， 其适用范围已经远远超过了最初设计的地域范围，近年来，为了顺应国际金 融市场一体化的要求，并提高全球金融体系的稳定性，巴塞尔委员会对其工 作方法进行了调整，委员会越来越重视非“十国集团”国家的广泛参与，以 此来扩大其在监管领域的影响，提高各项文件的普及性和适用性，所以包括 中国在内的许多国家都采纳了巴塞尔委员会协议所规定的要求。自巴塞尔委 员会成立以来，先后颁布了许多包含着商业银行内部控制思想的重要文件， 如1 9 8 8 年的关于统一国际银行的资本计算和标准的报告，即巴塞尔协 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 议，1 9 9 7 年的银行业有效监管核心原则。尤其是1 9 9 9 年1 月，巴塞尔 委员会在吸收了各成员国家经验及其以前出版物所确定的原则的基础上，参 照内部控制理论，针对银行失败的教训，颁布了一份旨在适用于银行一切表 内表外业务的内部控制系统评估框架( 征求意见稿) ，它描述了一个健全 的内部控制系统由控制环境、风险评估、控制活动、信息与交流、监督评价 纠正五个基本要素构成，提出了1 3 条指导性原则。巴塞尔委员会内部控 制系统评估框架是内部控制理论在金融、银行领域的延伸和发展，它所提 出的核心内容已经在世界范围内被普遍认同和接受，对许多国家商业银行内 部控制体系的构建起到了指导性的作用。 1 5 2 国内相关研究现状 国内有关商业银行内部控制理论的研究起步较晚，直到2 0 世纪8 0 年代， 学术界和国家监管当局才进行这一领域的探索和研究。8 0 年代以后，国家陆 续颁布了中华人民共和国商业银行法、信贷资金管理暂行办法、贷款 通则) ) 、( 关于商业银行资产负债比例管理暂行监控指标、商业银行资产 负债比例管理考核办法、贷款风险分类指导原则、加强金融机构内部控 制的指导原则、中华人民共和国会计法等从不同层面对商业银行内部控 制建设提出监管要求的法律和法规。特别是2 0 0 2 年9 月7 日电国人民银行 制定了我国第一部关于商业银行内部控制建设的纲领性指导文件一一商业 银行内部控制指引并公布施行。这些都对我国商业银行的内部控制建设起 到了极大的推动作用。8 0 年代末9 0 年代后，特别是1 9 9 5 年巴林银行倒闭后， 国内专家和学者对商业银行内部控制问题普遍关注和研究，并取得了一些有 价值的成果。但是总的来说，这些研究一方面对商业银行内部控制的微观操 作层面较多，多以研究业务控制或岗位制约、操作流程为主，研究具体业务 控制的较多：另一方面研究商业银行内部控制控制整体框架的较多，针对商 业银行进行内部控制的总体控制设计的很少，并且缺乏全面性和系统性，而 内部控制的总体控制设计相对于具体控制设计具有更加基础性、长效性和系 统性的特点。因此在我国现阶段，追切需要在充分借鉴世界商业银行内部控 制先进理论，考察我国商业银行内部控制现状的基础上，分析存在问题，进 而从理论上更全面、系统的研究我国商业银行内部控制系统的总体控制设计 和构建问题，通过理论研究来指导商业银行内部控制的实践工作。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 第2 章内部控制理论及其发展 2 1 内部控制定义 内部控制是2 0 世纪中叶随着现代市场经济的发展而逐步建立起来的 项重要管理方法和制度。最初的内部控制实践，可以追溯到公元前3 0 0 0 年 以前的美索不达米亚文化时期。据圣经记载，公元前1 8 0 0 年前一公元 9 5 年时期，就有内部控制的几种“现代”形式，如对财产实行双重保管、约 束财产使用和职责分工等。内部控制的内容和定义随着现代管理技术的进步 和管理范围的不断拓宽而不断丰富和发展。其概念经过了由“部分控制论” 向“全部控制论”的发展。“部分控制”论认为：内部控制包括与经济业务有 关的内部会计控制，即由内部牵制( 会计) 和内部稽核两部分组成。这种认识 的一个缺陷是，内部控制只与资产管理有关，而与行政、业务管理无关。“全 部控制论”克服了这个缺陷，使内部控制内容渗透到经营的各个方面和管理 的全过程。 现代内部控制理论试图提出能被人们普遍接受的内部控制定义，以满足 不同方面的需要，目前世界各国对内部控制没有统一的定义，有关方面的定 义差异较大。 一、日本会计师协会审计特别委员会在1 9 7 0 年发表的一份报告中对内 部控制作了这样的定义：内部控制就是经营者为维护企业资产的完整性，确 保会计记录的正确性和可靠性，以及对经济活动综合计划、协调评定而制定 的制度、组织、方法和手续的总称。 二、国际内部审计师协会认为，内部控制是管理层为提高和完成既定的 目标而建立起来的各种控制的总体系。 三、美国会计师协会认为，内部控制是管理层在业务运营过程中为保证 资金安全，检查会计数据真实、准确、遵守既定政策和预定目标所采取的方 法和手段。 美国会计师协会后来在关于审计标准的报告中把内部控制的定义分 成两部分： 1 ) 管理控制。它包括与管理层业务授权相关的组织机构的计划、决策程 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 序及书面的规章制度，但又不仅仅局限于此。这静授权是直接与达到机构的 目标相联系的一种管理职责，是建立交易业务会计控制的起点。 2 ) 会计控制。它由保全资产和保证财务记录的真实准确性相关的经营管 理计划及程序、凭证记录所组成： 第一、按照管理层总的或具体的授权从事经营与交易业务：业务活动的 凭证记录，包括财务报表，必须根据公认的会计准则或其他法规许可的标准 来准备： 第二、只有管理层授权才被允许接近资产： 第三、定期对资产的账面记录与现存资产进行核对( 账实核对) ，并对可 能出现的任何差异采取适当的措施。 四、美国权威机构c o s o 委员会对内部控制提出了简明透彻的定义，内 部控制是一种为合理实现下述三大目标的程序： 1 ) 经营的效果和效率： 2 ) 财务报告的可靠性： 3 ) 符合法律和规章制度。 五、中国注册会计师协会将内部控制定义为：被审计单位为了保证业务 活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、纠正错误与舞弊，保证会 计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。总而言之，内部控 制的定义应该包含以下几方面的内容： 1 ) 内部控制具有一定的目的性，为达成某种或某些目标而实施。 2 ) 内部控制是为了达到某个目的而进行的过程，且是一种动态的过程， 是使企业的经营依循既定的目标而前进的过程。它本身是一种手段而非一种 目的。 3 ) 内部控制不是某个事件或某种状况，而是散布在企业作业中的一连串 行动，是企业经营过程的一部分，与经营过程结合在一起，使经营过程发挥 其应有的功能，并监督着企业经营过程的持续进行。换言之，内部控制与企 业经营活动相互交织，为企业基本的经营活动而存在。 4 ) 内部控制深受企业内部和外部环境的影响，环境影响企业控制目标的 制定与实施。 5 ) 企业中的每一个员工既是控制的主体又是控制的客体，既对其所负责 的作业实施控制，又受到他人的控制和监督。 6 ) 所有内部控制的设计和实施都会在企业内部形成一种控制文化和控 西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 制观念，它们直接影响到企业的控制效率和效果。 2 2 内部控制的发展及特征 内部控制的基础理论应当是控制论思想，而控制论与信息论和系统论密 切相关。内部控制的基本理论是随着控制论、信息论和系统论的发展而逐渐 发展演变的。系统论、信息论与控制论并称“三论”，对于管理科学有着重 要的影响，它们把科学研究引向思维、社会、经济等复杂领域，扩大了人们 研究问题的广度和深度，尤其在解决复杂系统的组织管理方面显示出传统方 法无法比拟的优越性。 一、控制论。控制论是2 0 世纪4 0 年代出现的一门新型的综合学科，它 是一种研究由各种混合元素组成的系统的调节和控制的一般规律的科学。所 谓藕合是指两个或两个以上的体系或运动形式之间，通过各种相互作用而彼 此影响以至联合起来的现象。控制论的创始人是美国学者维纳，其代表作是 1 9 4 8 年出版的控制论及1 9 5 0 年出版的人有人的用处。由于生物体、 社会系统、经济系统及思维领域等都是由混合元素组成的，所以应用于技术 自动调节和控制的理论方法，在某种情况下也适用于研究社会经济过程。用 当代控制论的方法分析研究经济过程的学科称为经济控制论。经济控制论的 目的是研究系统和经济过程如何发挥其功能，如何控制经济过程。 二、信息论。信息论产生于2 0 世纪4 0 年代末，它的主要创立者是美国 的数学家申农( ge s h a n n o n ) 和控制论的维纳。最初，信息论仅局限于通讯 领域，是- - f - j 应用概率论和数量统计方法研究信息处理和信息传递的科学。 它的基本内容是研究信源、信箱、信道及编码问题。后来，信息论作为控制 论的基础，它研究的是通讯和控制系统中普遍存在着的传递的共同规律，随 着现代科学发展的综合化、整体化趋势，信息概念及其方法远远超出通讯领 域，已经推广和应用于其他学科，如生物学、医学、仿生学、语言学、管理 科学等等，从而使局限于通讯领域的信息理论，发展成一种广义信息论。 三、系统论。系统论的主要创立者是美籍奥地利生物学家塔朗菲( l v b e r t a l a n f f y ) ，他于1 9 4 5 年月发表了题为关于一般系统论的论文，宣告 了这门新学科的诞生。经过几十年的发展和完善，系统论已经蜚声世界，并 在现代科学技术群中独树一帜。它不仅在自然科学和社会科学等领域结出了 累累硕果，而且给人类带来了新的思想观念，并引起了管理方式的巨大变化。 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 系统是处于一定的的相互关系中并与环境发生联系的各组成部分( 要素) 的总 体( 集合) 。一个具体的系统必须具备三个条件：一是系统必须由两个以 上的要素( 元素、部分或环节) 组成；二是系统的要素和要素、要素与整体、整 体与环境之间，存在着相互作用和相互联系；三是系统整体具有确定的功能。 这三个条件缺一不可，否则就不能构成一个具体的系统。 根据系统论的观点，可以把现代企业看成是一个由相互联系、相互依存 的若干个要素组成的系统。而内部控制是企业管理这个大系统中的一个子系 统。即企业管理中专门发挥控制职能的子系统。一般来说，凡是由两个以上 要素组成并具有一定结构和功能的整体都可看成是一个系统，内部控制也不 例外。 内部控制作为一个系统主要具有以下六个特点： 1 ) 整体性 内部控制系统是一个不可分割的整体，作为一个整体的控制系统，在管 理中的功能将各个组成要素的功能的总和大得多。因此，建立内部控制系统 要注意发挥它的整体功能，树立整体观念，局部利益要服从整体利益，一切 要为整体目标的实现而努力。 2 ) 相关性 内部控制系统内各个要素之间的联系表现为相互依存、相互制约的关 系。建立内部控制系统必须注意其内部各个要素之间的相互联系，既要密切 配合，防止相互脱节，又要相互制约。 3 ) 目的性 任何系统的建立都具有目的性，都是为了达到一定目的。商业银行建立 内部控制系统的目的就是为了稳健经营、消除隐患、实现预期的利润目标。 4 ) 层次性 系统都具有一定的层次结构，以便更好地发挥系统的功能。商业银行建 立内部控制系统，就要很好地研究系统的层次和结构如何设置，以最有利于 系统目标的实现。 5 1 环境适应性 任何系统都处在一定的外界环境之中，外界环境的变化对系统有很大影 响。能经常同外界环境保持最佳的适应状态的系统是理想的系统，不能适应 外界环境变化的系统是没有生命力的。 6 1 动态性 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 一切事物都是在不断运动之中，任何一个系统也不例外，内部控制系统 也是在不断改进和发展中逐步趋向完善的。 纵观内部控制从最初发生到形成管理科学的历史，可以看出以下的发展 演绎轨迹：内部控制方法首先在经济组织内部产生一在外部审计和外部监管 的推动下获得长足的发展一最后又在经济组织内部得到广泛使用：内部控制 首先是一种一般的管理行为一在财务会计领域发展为成熟完备的体系一最 后又扩展到管理活动的各个方面。内部控制形成完整的科学体系并最终确立 了它在管理活动中的重要地位，有其内在的根源，是现代企业制度逐渐成熟、 企业规模大型化的必然要求。随着金融工具的不断创新和金融风险的威胁， 现代银行业引入系统论、信息论和控制论的管理方法进行内部控制管理成为 必然。 2 3 内部控制最新理论一c 0 s 0 内部控制整体框架 进入9 0 年代后，人们对于内部控制的研究进入了一个新阶段。1 9 9 2 年 9 月，美国注册会计师协会与美国会计学会、财务执行官协会、国际内部审 计师协会和管理会计师协会共同组成的资助组织委员会( c o s o ) 发布了指导 内部控制实践的纲领性文件内部控制一整体框架，并于1 9 9 4 年进行了增 补。这份报告堪称内部控制发展史上的又一里程碑。 c o s o 委员会提出了内部控制构成的概念：“内部控制是企业董事会、经 理当局以及其它人员为达到财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相 关法律法规的遵循等三个目标而提供合理保证的过程。”同时内部控制整体 框架包括五个相互联系的要素：1 、控制环境。控制环境是对建立、加强或削 弱特定政策、程序与效率产生影响的各种因素2 、风险评估。企业必须控制 目标，该目标必须和销售、生产、行销、财务等作业相结合。为此，企业也 必须设立可辨认、分析和管理相关风险的机制，以了解自身所面临的风险， 并适时加以处理。3 、控制活动。控制活动是指为了保证管理指令绲以实施 而制定并执行的控制政策和程序。这些政策和程序将针对实现组织目标所涉 及的风险采取必要的防范或减少的措施。4 、信息和沟通。围绕在控制活动 周围的是信息与沟通系统。这些系统使企业内部的员工能取得他们在执行、 管理和控制企业经营过程中所需的信息，并交换这些信息。5 、监督。监督 是对内部控制系统的运行质量不断进行评价的过程，即不断地对内部控制的 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 设计、运行和修正活动进行评价。整个内部控制的过程必须施以恰当的监督， 通过监督活动在必要时对其加以修正。 2 4 巴塞尔委员会关于商业银行内部控制的指弓 c o s o 报告发布后，很快得到了广泛的认可，世界各国及专业团体纷纷 效仿，对内部控制进行重新研究，并采用c o s o 报告的最新理念，发布了自 己的文告。 1 9 9 8 年9 月，巴塞尔银行监督委员会在吸收c o s o 报告研究成果基础 上，发布银行组织内部控制系统框架( 以下称框架) ，系统地提出了 评价商业银行内部控制体系的指导原则，这是商业银行内部控制研究历史性 的突破。 2 0 世纪9 0 年代中期，新加坡巴林银行事件等一系列银行内部控制失效 导致经营失败或陷入困境案件的发生震惊了金融界。作为加强银行监管、防 范银行风险的国际合作机构，为了给予各国银行监管当局提供评价银行内部 控制的指导原则，巴塞尔委员会在充分吸收内部控制研究特别是c o s o 报告 研究成果，总结成员国的经验、教训和其前期发布相关文件精华的基础上， 于1 9 9 8 年9 月正式颁布框架。框架一经发表，便为各国银行监管当 局承认和接受，成为建立与评价银行内部控制制度最权威的依据。框架 指出，有效的内部控制制度是银行管理的一个关键组成部分，是银行安全、 高效运营的基础。有效的内部控制可以帮助银行实现长期盈利、提供可靠的 财务与管理报告、遵守法律、法规、政策、计划、内部管理规定与程序、减 少意外损失或声誉损害等目标。框架将内部控制定义为“由董事会、高 级管理人员以及其它人员实施的一个过程，其目的是为了实现经营的效果与 效率( 营业目标) 、会计与管理信息的可靠、完整与及时( 信息目标) 以及经营活 动符合现行法律、法规的要求f 符合性目标) 。”营业目标指银行在使用资产和 其它资源以及保护自身免遭损失过程中的效果和效率目标，旨在确保银行全 体工作人员全力实现企业的目标，不发生额外的支出或成本，不将他方( 例如 雇员、客户) 的利益置于银行利益之前。信息目标是指及时、可靠的编制满足 银行决策和信息披露需要的报告。符合性目标是指银行所有业务的开展应符 合法律、监管的要求及银行内部政策和程序的规定，以维护经营资格和声誉。 同时，框架还提出，内部控制由5 个相关的要素组成：管理层监察与控制 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 文化、风殓识别与评估、控制活动与岗位分离、信息与沟通、监控活动与偏 差与纠正。并以原则的形式对各要素进行了具体的规定。此外，巴塞尔监管 委员会还在内部控制的五大基本要素之外，增加了监管当局对内部控制的检 查和评价，把它作为内部控制的另一个不可忽视的内容。可见，巴塞尔委员 会同c o s o 委员会一样，对内部控制理论的研究是多角度、全方位的。对内 部控制所要实现的目标、对控制要素的界定是致的，都认为完成和实现目 标，需要组织内各层面全体人员的共同努力，并强调内部控制是一个过程， 而不是实现目标本身。 2 5 中国人民银行关于商业银行内部控制的规定 我国对现代内部控制的研究始于2 0 世纪8 0 年代初，到9 0 年代末达到 了一个小高潮。针对商业银行内部控制的研究始于1 9 9 6 年，该年中国人民 银行专门成立了一个金融机构内部控制问题调研小组，在全国范围内组织人 力对2 0 0 0 多个金融机构的内部控制状况进行了摸底调查，在此基础上借鉴 国际上的一些做法和经验，于1 9 9 7 年5 月发布了加强金融机构内部控制 的