（中国近现代史专业论文）南京国民时期公务员选任制度研究——以陕西为例.pdf

南京国民政府时期公务员选任制度研究 以陕西为例 【摘要】：清末民初，科举制度被废除之后，中国的有识之士开始寻找新 的选官制度。民主革命的先行者孙中山先生在考察了西方资本主义三权分立的政 治制度之后，又汲取了中国传统政治制度中科举考试和监察制度中的有益因素， 提出了“五权宪法”的新概念。其中，把考试原则作为选拔官员的基本方式和任 用制度。 南京国民政府统治时期公务员考试和任用制度得到了进一步的发展和完善。 公务员考试种类主要有公职候选人考试、专门职业及技术人员考试和任命人员考 试及检定考试等。任命人员考试是考试体系中最为主要也最为重要的部分。因此， 本文所涉及的主要是南京国民政府时期的任命人员考试。任命人员考试又分为高 等考试、普通考试和特种考试。高等考试以选拔荐任职公务员为主，普通考试以 选拔委任职公务员为主。此外，一些水平高于高等考试或低于普通考试的考试被 划为特种考试。公务员任用制度也从最初的甄别审查和考试复核制发展到体系比 较完善的任用制。 论文在第一部分中主要论述了南京国民政府公务员制度的确立和发展过程， 从孙中山先生把考试权纳入五权宪法开始到南京国民政府成立考试院，公务员考 试制度开始在全国范围内广泛实施。第二部分主要论述了公务员考试中各种考试 法规及相关的考试资格、考试内容和考试程序以及考试实施状况。第三部分主要 论述公务员任用的状况，包括公务员任用程序和任用方式等。第四部分也是论文 的最后部分。对南京国民政府公务员考试的成功经验和弊端进行分析，以期为今 天的公务员制度建设提供一些历史的借鉴。 【关键词】：南京国民政府；公务员；考试；任用；文官制度 n 龃j i n g n a t i o n a l g o v e h 珊e n tp e r i o d t h e g o v e n i 啦n t f l l i l c t i o n a r ye p a n e l ss y s t e ms t u d y i n g 1 ：a l 【i n gs h 副如五ia se x a 加p l e a b s t r a c t ：t h ee n do ft h eq i n gd y n a s t ya n dr e p u b l i co fc h i n ai n i t i a l s t a g e ，i l p e r i a le x a m i n a t i o ns y s t e mb e i n ga b o l i s h e d ，c h i n e s em a no fi n s i g h t b e g i n st os e e kn e ws e l e c t i o n sg o v e r n m e n to f f i c i a ls y s t e m t h ed e m o c r a t i c r e v o l u t i o nf o r e r u n n e rm r s u ny a t s e n sn e wc o n c e p ta f t e r w a r d s ，h a v i n g d r a w nb e n e f i c i a lf a c t o ri nc h i n e s et r a d i t i o nr e g i m em i d d l ei m p e r i a l c o m p e t i t i v ee x a l i n a t i o na n ds u p e r v i s o r ys y s t e m ，h a v i n gb r o u g h tf o r w a r d “f i v e p o w e r c o n s t i t u t i o n ”i nt h e r e g i m e h a v i n gi n s p e c t e d w e s t c a p i t a l i s m“t r i p a r t i t e ”p o l i t i c a ls y s t e m s e x a i n a t i o np r i n c i p l e b e c o 皿e st h eb a s i cw a yc h o o s i n ga no f f i c i a l sa n da p p o i n t ss y s t e t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n a r ye x a m i n a t i o ng o v e r n i n gap e r i o da n d t h e d e v e l o p m e n ta p p o i n t i n gs y s t e 册h a v i 兀gb e e ng o n eas t e pf u r t h e rp e r f e c tt h e n a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t g o v e r n m e n tf u n c t i o n a r ye x 锄i n a t i o nk i n dh a s p u b l i co f f i c ec a n d i d a t ee x a m i n a t i o nm a i n l y ，s p e c i a l i t yo c c u p a t i o na n d t e c h n i c i a ne x a m i n a t i o nd r a wa p p o i n t i n gp e r s o n n e le x a m i n a t i o na n d c a l i b r a t i o ne x a m i n a t i o ne t c a p p o i n t i n gp e r s o n n e le x a m i n a t i o ni st h a t e x a m i n a t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r tm a i n l ya l s om o s ti ns y s t e m t h e r e f o r e ， w h a tt h em a i nb o d yo fab o o kr e l a t e st h a ti sn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t p e r i o d c o 珊i s s i o np e r s o n n e le x a m i n a t i o ni r i a i n l y c o 眦n i s s i o n p e r s o n n e l e x a m i n a t i o ni sa d v a n c e de x a 巾i n a t i o n ，a v e r a g ee x a m i n a t i o na n dp a r t i c u l a r k i n de x a m i n a t i o nm a r k a d v a n c e de x a m i n a t i o ng i v e sf i r s tp l a c et ot h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n a r yw h oc h o o s e sas t r a wm a th o l d i n gap o s t ，a v e r a g e e x a m i n a t i o ng i v e sf i r s tp l a c et ot h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n a r yw h oc h o o s e s ac o m m i t t e eh o l d i n gap o s t b e s i d e s ， af e wl e v e lq u i l t sh i g h e rt h a n a d v a n c e de x a m i n a t i o no rt h ee x a m i n a t i o nb e i n gl o w e rt h a na v e r a g e e x a 玎】i n a t i o nt r a n s f e rf o rd a r t i c u l a rk i n de x a m i n a t i o n c i v i ls e r v i c e a p p o i n t m e n ts y s t e mf r o t h ei n i t i a ls c r e e n i n ge x a m i n a t i o na n dr e v i e w t h ed e v e l o p m e n tr e v i e ws y s t e mt oar e l a t i v e l yp e r f e c ts y s t e m o f o f a p p o i n t m e n t t h i st h e s i sh a sd i s c u s s e dn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n 【n e n ts y s t e mo fp u b l i c s e r v a n t se s t a b l i s h i n ga n d h a sd e v e l o p e dp r o c e s sm a i n l yi nt h ef i r s r p a r t ，t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t s e t s u p e x a m i n a t i o n y u a n ，g o v e r n i n e n t f u n c t i o n a r ye x a m i n a t i o ns y s t e mb e g i n st ob ep u ti n t oe f f e c tb r o a d l yw i t h i n t h ew h 0 1 en a t i o nr a n g et on a n j i n gf r o mm r s u ny a t s e nb r i n g st h ep o w e r o fe x a m i n a t i o ni n t of i v e p o w e rc o n s t i t u t i o n t h es e c o n dp a r th a sd i s c u s s e d b eh i tb yv a r i o u se x 锄i n a t i o nl a wa n dr e g u l a t i o na n dp e r t i n e n tg o v e r n m e n t f u n c t i o n a r ye x a m i n a t i o ne x a m i n a t i o nq u a l i f i c a t i o n ，e x a m i n a t i o nc o n t e n t a n de x a m i n a t i o np r o c e d u r e i a i n l ya sw e l la se x a m i n a t i o np u t ss t a t u si n t o p r a c t i c e t h es i t u a t i o nt h a tt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n a r y t h et h i r dp a r t h a sd i s c u s s e d a i n l ya p p o i n t s ， i n c l u d e s g o v e r n m e n tf u n c t i o n a r y a p p o i n t i n gp r o c e d u r ea n da p p o i n t i n gw a ya n ds oo n t h ef o u r t hp a r ti sa l s o f i n a lt h e s i sp a r t ，e x a m i n a t i o nu s e f u l e x p e r i e n c ea n da b u s ec a r r yo u t a n a l y s i so nn a n j i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n a r yo fn a t i o n a lg o v e r n m e n t ， t o e x p e c tt h a t e x a j i l i n a t i o np r o v i d e ss o m eo fe x p e r i e n c ea n dl e s s o n st o g o v e r n m e n tf u n c t i o n a r yt o d a y k e o r d s a p p o i n t ：t h e ：n a n j i n gg o v e r n m e n t ：g o v e r n m e n tf u n c t i o n a r y ：e x a m i n a t i o n 二 c i v i ls e r v i c es y s t e m 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：蔼盗指导教师签名： 兰耋圣 晰石月1 日 og 年占月日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：l 蒿缡 辟厂月e t ( 一) 选题意义与由来 导论 文官制度在中国源远流长，但真正建立起现代意义上的文官制度即公务员制 度，应首推南京国民政府统治时期。1 9 2 9 年1 0 月，国民政府公布了公务员任 用条例，开始通过公务员任用制度来选拔公职人员，揭开了中国文官制度史新 的页，至抗战前公务员制度基本形成体系。虽然在抗战和内战时期，公务员制 度发展滞缓，但这比起封建时代的科举制度仍有着巨大的进步。陕西省在国民政 府统治时期位于战争的后方，省内少有大规模的战争，政治环境也相对稳定，公 务员选任度也因此得到了较为普遍的推行，运行状况较为规范，有一定的典型意 义。目前为止，还未有学者对陕西省公务员任用状况进行系统的研究，这不能不 说是一种缺憾。此外，该课题的研究对我国在社会主义时期的公务员制度建设也 有一定的借鉴作用。因此，这应该是一个兼有一定的学术价值和现实意义的选题。 2 0 0 7 年夏，笔者跟随导师做陕西省人事厅的地方志项目陕西省志人 事志的课题时，查阅了大量的南京国民政府时期的政府公报、法规文件，以及 陕西省档案馆所藏的关于陕西省人事制度方面的档案和资料。有幸参与这一政府 课题的研究，是我选定这个题目作为硕士学位论文的重要契机。同时也使本论文 获得了较为丰富而可靠的史料支撑，从而有可能对南京国民政府时期的公务员选 任制度进行较为深入的研究。 ( 二) 该专题研究现状 在学术界，比起对民国史其它方面的研究，学者们对民国时期公务员制度的 研究要薄弱得多。在2 0 世纪8 0 年代中期兴起的中华民国史研究的热潮中，中国 大陆学者才开始关注文官制度史的研究，但成果并不多。在台湾，“考试院”于 1 9 8 3 年组织专家对1 9 4 9 年以来的考试制度进行了全面的介绍和研究，编成“考 铨丛书”问世，有中华民国考选制度、中外考试制度比较研究、高普 考试制度、特种考试制度、公职候选人考试制度、 律师考试制度 等十余种，除前两种为总论外，其余是根据考试类别而分类论述。这批研究成果， 按各种考试制度发展之渊源及其特性的线索进行研究，但均以介绍“现行制度” 即台湾当局实行的考试制度为重心，对1 9 4 9 年以前的民国考试，列有专章论述， 但不是叙述的重点。其中，中华民国高普考试制度一书，对民国高普考试的 时代背景、理论基础提出了一些观点，进行了一些阐述，史料详备，阐述较为客 观，在同类著作中可称佼佼者。另外在大陆出版的专著有：钱端升所著民国政 治史、钱实甫所著北洋政府时期的政治制度、林代昭等著中国近现代人 事制度等也有出版。但总体上来说，成果并不丰富。 2 0 世纪9 0 年代以后，随着我国公务员制度的建立和推行，学者们开始对民 国考试制度广为关注，并形成了一个研究热潮，出现了大批的论文和专著。其中 这方面的论文有：窦泽秀、王义的( 1 9 2 9 - - - 1 9 3 7 年国民党政府推行公务员制度 的特点及其历史反思；罗骞政的公务员考试任职制度探析；李里峰的南京 国民政府公务员考试制度的若干问题；董卉的南京政府公务员制度( 1 9 3 0 - 1 9 3 7 ) 考析；常洪波的南京国民政府文官任用制度评析；姬丽萍的北京政府文官 考试任用制度评析；朱金瑞、王少卿的民国时期公务员制度述论：经盛鸿、 徐俊义的南京国民政府高等文官考试制度述论等等。共有四十几篇之多。研 究专著有：房列曙主编的中国历史上的人才选拔制度；谢青、汤德用主编的 中国考试制度史；张创新主编的中国政治制度史；谢俊美主编的政治制 度与近代中国增补本；林新奇著中国人事管理史修订版；陈瑞云、王金镭 主编的中国现代政治史( 1 9 1 9 1 9 4 9 ) ；杨学为主编的中国考试制度史资料 选编等等 。但这些研究大都是对国民政府时期公务员制度整体状况据的研究， 对于国民政府时期地方公务员制度具体实施状况的研究极少。一般是在地方志中 对民国政府时期本省的职官任免有一定的记述，公开发表的论文和著作少之又 少。在陕西省，目前还很少有学者在这方面进行具体研究。 o 民国政治史，商务印书馆1 9 4 6 年第2 版；北洋政府时期的政治制度。中华书局1 9 8 4 年版：t 中国近 现代人事制度，劳动人事出版社1 9 8 9 年版。 露中国历史上的人才选拔制度r 人民出版社2 0 0 5 年7 月第1 版：中国考试制度史，黄山书社1 9 9 5 年 版：中国政治制度史，清华大学出版社；政治制度与近代中国增补本，上海人民出版社1 9 9 9 年版； 中国人事管理史修订版，中国社会科学m 版社2 0 0 4 年6 月第1 版；中国现代政治史( 1 9 1 9 1 9 4 9 ) ， 哈尔滨黑龙江人民出版社1 9 9 0 年版：中国考试制度史资料选编，黄山书社1 9 9 2 年版。 2 ( 三) 研究主旨与论文构想 本文以整体展现全般的考试任用为前提，以陕西省的实施状况为案例，对国 民政府时期公务员选任制度进行分析和研究，探讨其成功的经验和失败的原因， 并为当前公务员制度建设寻求历史的借鉴。同时希望以此填补这一专题研究的空 白，以期抛砖引玉，将这一研究课题推向深入。 论文分为四个部分，第一部分论述了近代文官制度的演变和发展；第二部分 从考试法规、考试资格、考试种类、考试程序等方面，对公务员考选制度予以评 介；第三部分是对公务员任用法规、任用方式、任用程序等的阐释；第四部分主 要评析公务员选任制度实旌的历史经验和历史教训。 本文在研究方法上，首先在对相关历史资料的分类整理和解析的基础上，引 入历史学、政治学等相关理论，力争做到史论结合，论从史出。其次是处理好全 局与局部的关系，通过全国的大背景认识陕西的考选实施：再以地方的个案阐释 整个公务员考选制度。但是由于民国年问陕西省考试和任用档案收集的不系统 性，数据收录在时间和空间上的不连续性，论文所涉及内容难免挂一漏万。错讹 疏漏之处，尚企各位方家斧正。 一、近代公务员制度的演变和发展 ( 一) 孙中山考试思想的形成 1 9 0 5 年，始于隋、唐，成于两宋，盛于明、清，延续了一千余年的科举制 度宣告结束。不久清朝覆灭，民国建立。在这一过程中，人们开始探讨什么样的 选官制度更适合中国。 在新型选官制度建立和实旎的过程中，创始者和起重大作用的首推孙中山先 生。早在1 9 0 6 年，孙中山就提出了建立以考试权独立为核心的近代文官考试制 度的思想。他在总结了我国科举制度的成功与缺陷后说：“我们中国有个古法， 那个古法就是考试”，“考试本是中国一个很好底制度”o ，“无论平民贵族，一经 o 孙中山全集第五卷，北京，中华书局1 9 8 2 年版，第4 9 3 页。 3 考试合格，即可作官，各位卿相，亦不违僭”，考试过程不是由皇帝一人垄断， 考试权独立，“是中国的良制”，“现在各国的考试制度差不多都是学英国的。穷 流溯源，英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的。所以中国的考试制度， 就是世界中最古最好的制度”o 。在论及科举制度的废除时，孙中山认为，“往年 罢废科举，未免因噎废食，其实考试之法极良，不过当日考试之材料不良也”圆。 在他看来，科举制的弊端不在于其形式，而在于其内容。对于从属于传统封建政 治制度的科举制，孙中山没有采取简单否定和抛弃的态度，而是在理性思考的基 础上采取了扬弃的态度。 另一方面，孙中山还研读了大量西方的书籍，实地考察了英美等主要资本主 义国家的国情，使他对西方政治制度有了深入清醒的认识，并从中受到启发。他 总结了西方的人才选拔制度，对选举制、委任制和考试制度的利弊作了认真的比 较，批评了西方的选举制和委任制度。“就选举制上说，那些略有口才的人，便 去巴结国民，运动选举：那些学问思想高尚的人，反都因讷于口才，没有人去物 色他”，“就委任上说，凡是委任官都是跟着大统领进退。美国共和党、民主党向 来是迭相兴废”，“所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的”。分析之后，他说 到“余游欧美，深究其政治、法律之得失，知选举之弊，决不可无以救之。而中 国相传考试之制，纠察之制，实有其精义，足以济欧美法律、政治之穷，故主张 以考试、纠察二权，与立法、司法、行政之权并立，合为五权宪法” 。 孙中山的五权宪法思想，是资产阶级革命党人重要的理论成果，其创新之处 是在西方三权分立的基础上，把考试权和监察权独立出来，以更利于人才的选拔 和官员的监督。他说：“我期望在我们的共和政治中复活这些优良制度”，“要通 过考试制度来挑选国家人才。我期望能根据这种办法，最严密、最公平地选拔人 才，使优秀人士掌握国务”o 。“将来中华民国宪法，必需设独立机关，专掌考试 权。大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官吏是由选举的抑或委任的，必 须合格之人，方得有效” 。这样可以防止盲从滥举及任用私人等弊端的产生。 1 9 1 2 年1 月1 日，中华民国临时政府成立，孙中山出任临时大总统，即着 o 孙中山全集第五卷，北京，中华书局1 9 8 2 年版，第5 1 1 页。 o 孙中山全集第四卷，北京，中华书局1 9 8 2 年版，第3 3 2 页。 o 孙中山全集第七卷北京，中华书局1 9 8 5 年版，第6 1 页。 o 孙中山全集第一卷，北京，中华书局1 9 8 2 年版，第3 1 9 、3 2 0 页。 o 常洪波：南京国民政府文官考试制度评析，北方论丛，2 0 0 1 年第6 期。 4 手创建文官考试制度，实施他的考选权思想。他致内务部总长令说：“清朝末年， 仕途腐败，己达极点”。民国成立，考试未行，如果用人不慎，“弊将有甚【于】满 清之季者”。“南京临时政府草创之际，各处奔走附疏来求一地位者，当不乏人”， 因此选用人才一定要“悉心考察。慎重铨选，勿使非才滥竽，贤能远引”o 。2 月2 4 日，孙中山在“内务部请颁文官试验”的批文中又指出：“查国家建官分职， 唯任贤选能”，“今当民国建立伊始，计非酌中外，询事考言，不足以网罗天下英 才，而裨治理”。为了尽快建立起选拔官员的制度，孙中山令法制局尽快“制定 文官试验编纂草案”圆。2 月2 8 日，孙中山在“咨参议院议决文官考试令等草案 文”中又强调“任官授职，必赖贤能：尚公去私，厥惟考试。兹当缔造之始，必 定铨选之程。前经令行法制局，拟订文官考试章程。今据该局将所拟文官考试委 员官职令、与文官考试令、暨外交官及领事官考试委员官职令、与外交官及领事 官考试令各草案缮具前来，合行提出贵院议决”，并指示参议院，由于各省办事 人才缺乏，“文官考试实难再缓” 。孙中山在南京临时政府执政时期非常重视文 官考试制度的建立，在他的督促下，政府此后又拟定了法官考试委员官职令 和法官考试令。虽然这些法规并不丰富，但毕竟开始了文官考试建设的进程。 由于南京临时政府存在的时间短暂，参议院没有完成立法程序通过，以上考 试法规草案没有能够颁布实施。尽管如此，几份法令草案，却是民国时期最早提 出的文官考试的法案。它理论上形成了南京临时政府文官考试制度的基本框架， 并对后来文官考试制度的确立有着直接的影响和借鉴作用。 ( - - ) 北洋政府时期文官考试制度的初步实践 北洋政府时期，以强化文官立法为特点，文官制度初步建立。1 9 1 3 年，北 洋政府公布文官考试法草案、文官任用法草案及典试委员会编制法草案 等，设置了主持考试事务的典试机构，规定了文官考试的相关程序，建立起文官 甄别、任用等制度规程，拉开了近代中国文官考铨制度建设的帷幕。1 9 1 4 年2 月1 6 曰至3 月6 日，北洋政府举办第一次尝试性的地方县知事试验，录取甲等 。孙中山：临时大总统关于慎重用人致内务总长令( 1 9 1 2 年3 月2 0 日) ， 中华民国史档案资料汇编 第二辑江苏古籍出版社，1 9 9 1 年6 月，第3 7 页。 o 孙中山全集第二卷，北京，中华书局1 9 8 2 年版第9 3 页。 o 孙中山全集第二卷，北京，中华书局1 9 8 2 年版，第1 3 4 、1 3 5 页。 c 7 3 名，乙等3 1 1 名，丙等2 3 5 名。4 月2 8 日至5 月1 7 日，举办了第二次县知事 试验，录取甲等4 9 名，乙等2 9 5 名，丙等1 2 8 名o 。通过选拔县知事的考试，北 京政府的文官选拔制度迈出了由理论到实践的第一步。 1 9 1 5 年9 月3 0 日，北洋政府又公布施行文官高等考试令、文官普通考 试令和文官高等考试典试令、文官普通考试典试令。并依上述法令，在 1 9 1 6 年6 月举行了第一次实验性文官高等考试，1 9 4 人被录用o 。1 9 1 7 年4 月举 行了第一次文官普通考试，录取2 9 5 人 。1 9 1 9 年8 月2 7 日，北洋政府废止前 述考试法令，公布文官高等考试法、文官普通考试法以及文官高等考试 典试令、文官普通考试典试令固。法令规定，文官考试每3 年于首都举行一 次，分为“文官高等考试”和“文官普通考试”两种，分别由文官高等考试典试 委员会和文官普通考试典试委员会主持进行。这些法令法规保障了在官员选任上 有法可依、有章可循，初步建立起近代意义的文官考铨制度。但由于政局动荡， 此后北洋政府再没有举办文官考试。 关于文官的分发和任用，北洋政府出台了文官任用法、文官任用法施行 法规定了及格人员的任用程序、条件等。1 9 1 3 年1 2 月颁布了知事试验暂行 条例及知事试验暂行条例施行细则，这是专门为知事试验及格人员分发而 制定的法规，也是最早实施的有关文官考试及格人员分发的法规。1 9 1 5 年1 0 月， 北洋政府颁布了文职任用令等一系列的法规 ，初步建立起文官的任用制度。 北洋政府时期的文官考试及任用制度，在袁世凯执政时期基本定型，虽然后期出 现了不少政策性倒退，但是没有原则性改变，为南京国民政府扩充完善公务员选 任制度奠定了基础。 ( 三) 南京国民政府时期公务员制度的建立和完善 南京国民政府时期，“文官”的称谓有所改变，具有近代意义的“公务员” 一词开始代替南京临时政府和北京政府时期的“文官”或“职官”一词。南京国 。政府公报1 9 1 4 年3 月2 0 日，6 7 0 ；1 9 1 4 年5 月2 7 日，7 3 8 。 o 钱端丹：民国政治史，第9 9 页，上海书店影印本。 e 饯端升：民国政治史，第9 9 页上海书店影印本。 。武乾：论北洋政府的文官制度，法商研究( 中南政府学院学报) ，19 9 9 年第2 期。 姬丽萍：北京政府时期文官考试与任用制度评析t 史学月刊，2 0 0 5 年第1 2 期。 6 民政府最早使用“公务员”一词是在1 9 2 8 年，当年公布的中华民国刑法第 六条有“本法于民国公务员在民国领域外犯左列各罪者适用之”的字样，第十条 进一步说明：“称公务员者，谓依法令从事于公务之人员”回。1 9 2 9 年1 0 月，国 民政府公布公务员任用条例，正式以“公务员”之名进行立法。 1 9 3 0 年1 月6 日考试院成立，开始制定各种考试法规，并组织各种考试。 国民政府的公务员考试制度开始运作起来，在一定时间和范围内取得了初步成 效，近代公务员任用制度开始建立并在全国范围内广泛实施。虽然民国时期社会 直处于动荡状态，公务员制度的实行没有全面到位，但从法规制度建设层面上 看，还是相当严密的，并且在实践中也对各省政府公务员的选用起到了较好的规 范作用。使文官选任制度向近代化迈出了一大步。南京国民政府对北洋政府时期 的文官制度进行了改造和完善，建立了中国近代公务员制度，这不仅结束了长期 以来文官管理混乱、无章可循的局面，而且基本上完成了以恩赐制为特点的封建 文官制度向现代文官制度的转变。 南京国民政府的官等官俸制度基本上沿用北洋政府，分官等为特任、简任、 荐任、委任四等。就官员的任务性质而言，又分为政务官和事务官两类。政务官 由国民党中央政治会议议决任命，不需经过铨叙，主要包括国民政府主席、五院 正副院长、各部部长、各委员会委员长、驻外大使、各部政务次长、副委员长； 在地方政府中，包括各省政府主席及省府委员、各厅厅长等官员。事务官由国民 政府任命，主要是从事各种事务性工作的官员，包括秘书人员、办事员、法官、 政府中低级官员、技术人员和政府雇员 。各级公务员除特任和简任官外 ，主要 由国民政府考试院统一进行考试，并进行任免。国民政府考试院的职权实为考试 与铨叙两项，并据此设立考试委员会与铨叙部为考试院的基本机构。因此，考试 院既是考试机关，也是铨叙机关，它是公务员制度的主要执行者与监督者。 考试院“为国民政府最高考试机关，掌理考选铨叙事宜。所有公务员均须依 法律经考试院考选、铨叙，方得任用”。考试院机构设置分为考试院本部、考 选委员会( 后改为考选部) 和铨叙部三部分。考试院本部主要综理全院事务及提 o 中华民国刑法，国民政府公报，1 9 2 8 年1 2 月1 7 日。 c 房烈曙：中国历史上的人才选拔制度( 下) ，北京，人民出版社2 0 0 5 年版，第6 9 8 页。 。政府公务人员考试主要限制在政务官以及事务官中荐任级以下的官员，而简任官只能由荐任官升级的选径 得到解决。 o 考试院法规会刊( 第l 辑) ，考试院秘书处编印，1 9 3 】年5 月。 7 名考选委员会委员长、委员、铨叙部部长及次长请求任命。考选委员会于1 9 3 0 年1 月正式成立，院长戴季陶兼任考选委员会委员长。考选委员会专司考试，是 考试院的基本机构之一，主要职责是：关于考选文官、法官、外交官及其它公务 员事项：考选专门技术人员事项；办理组织典试委员会、考选人员之册报、举行 考试等其他应办事项。铨叙部成立于1 9 3 1 年1 月，主要掌理公务员的登记、考 取人员分类登记、成绩考核登记、公务员任免的审查、公务员升降转调、公务员 资格审查、俸给及奖励的审查登记事项等。 此外，每当举行文官考试时，由考选委员会负责成立典试委员会和试务处对 考试进行组织和规划。典试委员会主要负责考试日程的排定、命题及评分标准的 决定、拟题及阅卷的分配应考人各试成绩的审查决定、弥封姓名册之开拆及对号、 及格人员榜示等事项。典试委员会设委员长1 人，典试委员3 至2 1 人。高等考 试典试委员长官等为特派，典试委员为简派；普通考试典试委员长、典试委员为 简派。试务处主要负责文书传拟、缮校及收发、典守印信、会议记录、布置试场、 缮印试题、试卷之弥封、收发及保管、监场及核对照片、分数的登记及核算、会 计庶务等其他应考事项。试务处负责事项初为典试委员会下设的秘书处主理， 1 9 3 5 年7 月，试务处不再隶属于典试委员会，成为与其平级的机构。但关于会 议记录、试题缮印、阅卷分配、分数核算等其他典试事宣，仍受典试委员长的指 挥监督。试务处设处长1 人，高等考试试务处长为特派，普通考试试务处长为简 派，主任秘书1 人，秘书2 4 人，简派或荐派，还有科长、科员、监场主任、 监场员等若干人 。高等考试或普通考试在中央举行时，试务处长由考选委员会 委员长或副委员长兼任；在各省区或考试院指定之区域举行时，由各省政府主席、 委员或厅长，或所在地最高行政长官兼任。考试结束，典试委员会及试务处即行 撤销。 公务员考试种类主要有公职候选人考试、专门职业及技术人员考试、任命人 员考试及检定考试等四大类。公职候选人考试指国民大会代表、省市县参议会参 议员、乡保民代表等民意机关成员和依法应选举产生的官员的资格考试。考试及 格人员得为省县参议员候选人或乡镇长或保长候选人。检定考试主要是使“同等 o 考试院月报，第一期，1 9 3 0 年。 o 考试院月报，第八期，1 9 3 5 年8 月。 8 学历”者获取参加上述三种考试的资格，及格者发给证书，持有证书者可分别参 加高等考试或普通考试。专门职业技术人员指担任政府公务员者须为具有专门知 识与特别技能的工作，如律师、会计师、农业工矿业技师、技副、医师、兽医、 助产士、护士及其他领有职业证书人员等。一般在考试时，考试机构常把不同 专业的专门职业及技术人员的考试分配在高等考试或普通考试中进行。不同的时 期有不同专业的专门考试，视社会需要而定。事实上，公职候选人考试和专门职 业及技术人员考试，虽然早已由考试法规定其名目，但它们的单行法规直至 2 0 世纪4 0 年代初才正式颁布，真正付诸实施自然更晚。本文主要针对南京国民 政府时期最为普遍的公务员考试任命人员考试予以论述。 二、公务员考试 任命人员考试是最受国民政府重视、持续时问最长、引起各阶层关注和反响 最强烈，也是南京国民政府最主要的一种考试。任命人员考试分为高等考试、普 通考试和特种考试三种。高等文官考试是国家最高一级考试，是选拔县长以上高 级文官与干部任职资格的考试。，其地位很重要，它由考试院直接举办，及格者 分发中央和地方机关以荐任级任用。普通考试由各省举办，是为“甄拔中等以上 学校毕业生以委任职分发任用之考试” 。但是高等考试和普通考试都不止学校 毕业这一种应考资格，所以以考试及格后任用的等级来作为区分两者的标准更为 恰当。也可简单地说，“高等考试是一种荐任职考试”，“普通考试是一种委任 职考试”。 ( 一) 任命人员之高等考试 高等考试参加者的应试资格为：高等学校毕业人员：或具有同等学力而经过 政府组织的高等检定考试及格者：或有专门技术或著作经过审查合格者；或经过 普通考试及格4 年以后者；或曾任委任官3 年以上。这些应试资格的规定，可以 。刘梅生：中国近代文官制度史，开封，河南大学出版社1 9 9 4 年第2 2 2 页。 。常洪渡：南京国民政府文言考试制度评析，北方论丛，2 0 0 1 年第6 期。 。考试院成立后历年考选旨形( 1 9 4 7 年) ，中国第二历史档案馆藏：国民政府考试院档案，全宗号3 7 案卷号5 5 4 。 o 赵汝言：中国现行公务员考试制度，考政学报，第2 期，1 9 4 5 年。 9 保证考试及格人员应具有的高素质和高水平。高等考试分为若干种，每种考试都 有其单行法规。t 9 3 0 年至1 9 3 6 年，国民政府考试院陆续公布了各种公务员的高 等考试条例，如高等考试财务行政人员考试条例、高等考试教育行政人员 考试条例、高等考试警察行政人员考试条例、高等考试农业行政人员考 试条例、高等考试会计审计人员考试条例、高等考试土地行政人员考试 条例、高等考试普通行政人员考试条例等。除上述公布的外，还有社会行 政人员、经济行政人员、财政金融人员、司法官、外交官、领事官、统计人员、 建设人员等公务员高等考试，其考试种类在逐年增加。这也从一个侧面反映出， 国民政府对公务员职掌的分类已经趋于精细化和专门化，符合文官制度现代化的 趋势。 高等考试一般分为三试。第一试为- f l ，即国文和党义。1 9 3 5 年修正的各 高等考试条例，将第一试科目改为6 门，增加了中国历史、中国地理等科目。第 一试及格后才能参加第二试。第二试考专业科目，依不同学科而定，一般分为必 试科目和选试科目。有时，只有必试科目而无选试科目。第三试，主要就应考人 必试的科目及其经验，进行面试。也有高等考试分二试的，第一试科目有专业科 目和选试科目，第二试分笔试和口试。笔试为总理遗教、中国历史及地理、宪法 等；口试是就应考入第一试的必试科目及其经验进行面试。高等考试及格人员可 以取得荐任官资格。高等考试每两年举行一次。抗战前举行了5 次高等考试，分 别是1 9 3 1 年7 月在南京举行的第一届高等考试；1 9 3 3 年l o 月在南京和北平举 行的第二届高等考试；1 9 3 5 年1 1 月在南京、北平、西安、广州4 处举行的第三 届高等考试：1 9 3 6 年蒋介石5 0 大寿，特别举行的第四届高等考试；1 9 3 7 年举行 的第五届高等考试。 表一历年高等考试应考与及格人数比较表( 1 9 3 卜一1 9 4 7 ) 。 年别应考人数 及格人数及格占应考人数百分比 1 9 3 12 0 7 0 1 0 14 8 8 1 9 3 32 2 9 69 9 4 3 1 1 9 3 5 3 4 1 22 4 8 7 2 7 。房烈曙：中国历史上的人才选拔制度( 下) ，北京，人民出版社2 0 0 5 年版，第6 7 7 页。 。杨学为主编：中国考试通史第四卷，第1 4 8 页，北京首都师范大学出版社，2 0 0 4 年1 1 月版。 0 1 9 3 61 4 7 91 1 57 7 8 1 9 3 71 7 43 52 0 1 l 1 9 3 91 3 5 22 0 81 5 - 2 4 1 9 4 01 8 8 73 1 01 6 4 3 1 9 4 11 6 4 63 2 21 9 5 0 1 9 4 22 5 7 42 6 41 0 2 6 1 9 4 32 5 9 73 7 41 4 4 0 1 9 4 42 9 3 73 8 6 1 3 1 4 1 9 4 52 7 3 81 8 36 6 8 1 9 4 66 4 3 96 8 51 0 6 4 1 9 4 77 6 8 17 3 99 6 2 从表中可以看到，抗战爆发前历届高等考试录取率均在1 0 以下：1 9 3 7 年 只举行了司法官一种考试，报考人数少，故录取率最高，达2 0 0 0 以上；从1 9 3 9 年恢复高考后，除1 9 4 5 年、1 9 4 7 年两年以外，历年高考录取率均在1 0 至2 0 之间，比抗战以前高出许多。这是因为抗战开始后，国民政府以立法形式对高等 考试做了重大变革。国防最高委员会于1 9 3 9 年8 月通过了高等考试分为初试、 再试并加以训练办法，将原来的三试或两试酌减科目，合并为笔试一试举行， 称为初试。初试及格后，一律送中央政治学校及有关机关训练，期满1 年( 后改 为4 个月) 后，由考试院举行再试。再试就i l l l 练科目择要考试。再试及格，发给 证书，分发任用。不及格者，有1 次补行讲f 练的机会。 高等考试办法变革后，初试和再试的办法使考试变得更容易通过：初试科目 有所减少，初试及格后的训练主要是培训党义和增强实际工作能力，再试淘汰的 人数相当少。所以应试人在初试及格后的训练或分派学习，相当于战前高等考试 及格人员的分发学习。此外，高等考试的考期改为每年定期举行两次，有一些类 别的考试经常临时举行，所以高等考试的次数和录取人数较抗战以前增加十分迅 速。考试种类也明显增多，其中，财政金融人员、经济行政人员、社会行政人员、 土地行政人员、户政人员和法医师等都是战时新增的。至1 9 4 7 年共举行过1 4 届 高等考试。1 9 4 8 年国民党“行宪”，国民政府结束，戴季陶辞去考试院长职务。 这年国民政府又举行了最后一次高等考试，共计1 5 届。1 9 4 9 年，国民党统治 面临崩溃，公务员考试已不能吸引知识分子，国民党在大陆的高等考试也随之结 束。 由于高等考试由考试院统一举办，各省没有举办高等考试的自主权。陕西省 于每次高等考试举行时，转发考试院关于举行考试的公文。公文中具体规定考试 的地点、考试时间、考试的类别、考试录取名额及初试及格人员训练办法及训练 结束后的再试及任用办法等。公告的最后部分还规定了陕西省参加考试人员的报 名办法和报名截止日期。 高等考试及格人员分发到陕西任用的极少。1 9 4 2 年1 0 月政府举行了普通行 政人员、教育行政人员、财政金融人员、经济行政人员、社会行政人员、司法官、 外交官领事官、会计审计人员、统计人员、建设人员等高等考试。其中，及格人 员原鸿儒、