（会计学专业论文）我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新.pdf

独创性声明 本人郑重声明：今所呈交的故同和鞭f 7 1 j 勃机l 袍谈，q 敞i 庐印哆 论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。 尽我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首 都经济贸易大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名： 司鳖日期：堕年生月l 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的 有关规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查 阅、借阈或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可 以采取影印、缩印或其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 作者签名：整 导师签名：靼 日期：2 ：篁年l 月二l 日 首都经济贸易大学硕士学位论文我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新 内容提要 内部控制的研究当前是一个热点问题，针对营利组织的内部控制研究到目前 为止已经相对成熟，营利组织的内部控制框架及体系的研究已经深入、全面而广 泛的开展，使营利组织在管理理论与实务工作中得到了极大的促进与提高。但在 我国整个社会经济的构成当中，事业单位同样是一个起着重要作用的、必不可少 的组成部分，它们所承担的社会责任及运营结果对经济社会的影响同样是广泛而 深远的，提高事业单位的运营效率，保证运营结果的充分与有效，提高经济社会 整体运营效用一样是我们应该关注的问题，事业单位的内部控制研究同等重要。 本文通过借鉴国内外内部控制理论和实践，同时依据我国内部控制法规，采 用规范的分析方法，从四个方而论述蛳殳，首先论述了我国事业单位内部控制理 论基础，并着重论述了事业单位内部控制现状及其特殊性，总结了事业单位内部 控制现存问题并构建了我心事业单位内部控制框架结构，同时提出了相关完善内 部控制体系的配套措施。 写作本文的意义也就在于提出一个应该得到广泛关注并且急需解决的问题， 在市场经济条件下，要重视事业单位内部控制体系与制度建设，高度重视事业单 位业务流程的构建与舰范，曲、调事业单位内部控制体系各要素，强化突出事业单 位内部控制管理功能，完善事业单位内部控制制度，提出切实可行的解决方法， 进一步完善整个经济社会有效运行的保障体系。 关键词：事业单位内部控制问题建设 首都经济贸易大学硕士学位论文 我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新 英文提要 s t u d yo ni n t e r n a lc o n t r o li saf o c u st o d a y a i m e da ts t u d y i n go ni n t e r n a lc o n t r o l o fp r o f i to r g a n i z a t i o nc o m et om a t u r e s t u d yo ni n t e r n a lc o n t r o lf r a m e w o r ko f p r o f i t o r g a n i z a t i o n c o n et o d e e pa n dw i d e ，m a k i n gg r e a tp r o g r e s s t o i m p r o v e m a n a g e m e n tt h e o r ya n dp r a c t i c eo np r o f i t - o r g a n i z a t i o n b u tn o n p f i v a t en o n p r o f i t o r g a n i z a t i o np l a y si m p o r t a n tr o l e i ne c o n o m i cs t r u c t u r eo fo u rs o c i e t y , i ti sa n e c e s s a r yp a r t s t h e s eo r g a n i z a t i o n ss o c i a la b i l i t ya n di n f l u e n c eo ne c o n o m yi sa l s o d e e pa n dw i d e i m p r o v i n gn o n p r i v a t en o n p r 蕊to r g a n i z a t i o no p e r a t i n ge f f i c i e n t l y , p r o t e c t i n gt h ef i m c t i o n ，i m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo fo u re c o n o m i cs o c i e t yi si m p o r t a n t ， a n ds t u d y i n go nb o l l p r i v a t en o n p r o f i to r g a n i z a t i o ni n t e m a lc o n t r o li sa l s oi m p o r t a n t t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h e p r o b l e mf r o mf o u rp a r t s ，f o c u s e s o n p r e s e n t p h e n o m e n o n o f n o n p r i v a t en o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n i n t e r n a l c o n t r o l ，d i f f e r e n c e s b e t w e e np r o f i to r g a n i z a t i o nm i dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，e m p h a s i si m p o r t a n c ea n d n e c e s s i t y0 ns t u d y i n gh o wt os t r e n g t h e ni n t e m a lc o n t r o lo fn o n p r i v a t en o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n ，f u r t h e rn l o r e ，p o i n to u tm e a s u r e sa b o u to u rn o n p r i v a t en o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n s t h em e a n i n go ft h i sa r t i c l ep o i n t so u tai m p o r t a n tp r o b l e m ，t h e r e f o r ew es h o u l d i m p r o v ei n t e r n a lc o n t r o lt h e o r y ，s t r e n g t h e nm a n a g e m e n tf u n c t i o no fi n t e r n a lc o n t r o l ， i n r e g u l a ro f1 1 0 1 2 一p r i v m en o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，g i v i n gt h em e t h o do fs o l v i n g q u e s t i o n ，p r o t e c t i n gt h ee f f i c i e n c yo fo u re c o n o m i cs o c i e t y 2 首都经济贸易大学硕士学位论文“我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新* 引言 内部控制理论的研究到目前为止已经相对成熟，内部控制的概念及体系从产 生到现在刊f 在经历个不断发展、不断完善的过程。从早先将内部控制等同于 内部牵制直到现存发展为内部控制系统包含五要素，可以看出内部控制理论体系 不断成熟与完簿的趋势。茭圈c o s o 提出的关于内部控制整体框架的报告对内 部控制的概念及体系给出r 一个明确的解释。该报告的核心内容是内部控制的定 ， 义、目标和要素。报告中提出的观点，超越了内部控制以往理论中的内部牵制、 内部控制制度和内部控制结构等理论，构建了营利组织新型内部控制框架。 针对于营利组织的内部控制理论体系的如此发展，使营利组织在管理理论与 实务工作中得到7 极大的促迸与提高，同时针对营利组织中实际出现的内部管理 问题如管理环境复杂、制度不完善、管理效率低下、财务舞弊、风险不清等等都 很到了极大的改进。 但是不容忽视的是，c o s o 提出的这个关于内控制度框架更多的还是着眼于 其服务于财务与审计( 报告与监督) 的功能与视角，而忽略或是淡化了其中最为 关键的管理挣制职能，更适用于带有营利性质的企业，即组织以赚取尽可能多的 利润为最终日标。针对我国目j 日组织现状，还存在着大量类似于国外非营利组织 性质的事业单1 口，营利性的企业与非营利性的事业单位在组织的业务流程、管理 流程、管理模式、资金流转过程、信息种类及传递过程、面临的风险、运营结果 的评价等等方面都存在着n 人的差异。而目前我国事业单位是一个客观存在的组 织形式，拥有备类资源，有着其确定的社会职能与功能，同时有着组织即定的社 会责任与目标 ! j _ | 司样会面临提高组织运营效率、有效协同内部各部门、各管理 层的管理活动、合理配置资源、允分评估风险、评价运营结果等等问题，显然目 前针对企业的内部控制理论有其叫i 完善的地方，适用于营利性企业的内部控制度 体系是否也同样适用于非。衍利性的事业单位? 企业与事业单位在内部控制体系 的构建上有何不同? 事业目【位内部控制体系更着重哪些方面的规范与建设? 目前，侄找因整个社会经济的构成当中，事业单位同样是一个起着重要作用 的、必不可少的绢成部分，它们所承担的社会责任及运营结果对经济社会的影响 同样是广泛而深远的，提高事业单位的运营效率，保证运营结果的充分与有效， 首都经济贸易大学坝士学位论文 我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新 提高经济社会整体运营效朋一样是我们应该关注的问题。写作本文的理论意义在 于完善我国内部控制的理论体系，丰富国有事业单位内部控制理论，为事业单位 加强内部控制、提高管理服务效率提供理论支持，并且对改善我国事业单位资金 使用效率低下、内部控制制度不健全、规章制度执行不利等问题起到现实的指导 意义。 综上所述，写作本文的目的电就在于提出一个应该得到广泛关注并且急需解 决的问题，在1 盯场经济条件下，要重视事业单位内部控制体系与制度建设，高度 重视事业单位业务流程的构建与规范，构建事业单位内部控制框架，协调事业单 位内部控制体系各要素，发展内部控制理论体系，强化突出内部控制管理功能， 完善事业单位内部控制制度，提出切实可行的解决方法，进一步完善整个经济社 会有效运行的保障体系。 一我国事业单位内部控制理论基础 ( 一) 事业单位与内部控制 1 、事业单位内涵 事业单位是一类具有t f 。固特色的组织，在国外存在着与之相类似的组织类 型。我国建幽初期建立起来的事、单位组织是与当时的计划经济体制相适应的。 改革开放以来，随着社会- i ：义市场经济体制的建立，事业单位的改革逐步推进， 事业单位这一概念的内涵也发生了很大变化。首次使用事业单位这一概念是在 1 9 5 5 年第一届全幽人大第一二次会议关于1 9 5 4 年国家决算和1 9 5 5 年国家预算 的报告中，直沿用至今。在渐进的改革过程中，事业单位本身不断地发生变 化，不同阶段刈事业誓位的解释和界定有所不同： ( 1 ) “凡是为同家创造或名改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、 卫生等需要，其经费由国家枣、l k 费内开支的单位均为事业编制。”国务院关 于编制管理n 勺暂行舰定，1 9 6 3 年7 月 ( 2 ) “儿是为凼家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增 进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事 业单位，使用事业编制。”关于国务院各部门直属事业单位编制管理的实 行办法( 讨论稿) ，1 9 8 4j 、固编制工作会议印发 ( 3 ) “事业单位指从可生j ? + 和牛活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服 务的独立核算单位”，“独立核算单位的条件是：行政上有独立的组织形式，具有 法人资格；会计上独立核算盈亏，独立编制资金平衡表或财务预算、决算表；有权 与其他单位签汀合同，并在银行设有独立户头。”人民网，h t t p ：w w w p e o p t e c o m g n 首都经济贸易大洋硕士学位论又我国事业单位内部控制现状，问题及制度创新 2 0 0 2 年2 月6 同 ( 4 ) “事业m 位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利 用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。” 事业单位登记管理暂行条例，幽务院，1 9 9 8 年 以上散见于政府政策文件中的关于事业单位的界定有所不同，这说明事业单 位在改革过程中的各个日j 期发生了诸多变化。从国家政策法规中的表述可以看 出，在计划经济体制h 对丁事业单位的界定是从经费、编制等方面进行界定的， 而在当前的f i j 场经济体制一卜，事业单位的界定转化为从设立宗旨、举办主体、活 动性质等方面进行界定，同时，随着事业单位改革的深入进行，在我国仍需进一 步确定事业学4 ( z i l e 确的定义与内涵。 根据我幽现阶段组织类型的现状，大量的研究结果表明，我国事业单位经过 政事分离、企事分离后，组织形式及运作方式更接近于当今发达国家已经比较普 遍的组织形式一。非营利组织。根掘1 9 9 8 年国务院颁布的事业单位登记管理 暂行条例第二一条规定，事业r 位现被定义为指国家为了社会公益事业目的，由 国家机关或者其他组织利川国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活 动的社会服务纽织。抓此，笔者认为，事业单位的含义主要包括以下几个方面： ( 1 ) 事业单位是以公益为目的的组织。这是它与企业单位的主要区别。事业单 位与社会团体一样，是以公益为目的，而非以营利为目的。事业单位本身可以从 事营利的活动，出可以举办营利性经营组织，只是其获得的营利不能分配给出资 人，只能用丁奠同的事业= ( 2 ) 事业单位j i 要是从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动。 ( 3 ) 事业单位是利用崮有资产举办的。改革开放前，事业单位基本上都是国有 的，只有少数是集体所有，但实际上也完全受政府控制。改革开放以后，出现了 民间的事业单位，被称之为民办非企业单位。而事业单位的概念只限于国有事业 单位。因此，事业单位都是利用国有资产举办的。 ( 4 ) 事业单化是j h 国家机关或者其他组织举办。绝大多数事业单位是由国家机 关( 主要是行政机关 举办的，但也有“其他组织”利用国有资产举办的事业单 位。例如大学( 事业单位) 举办的医院，国有企业举办的子弟小学等。这里的“其 他组织”应当是旧有性质的。 ( 5 ) 事业单化都具备法人资格，它是事业单位唯一的一种法律形式。作为法人 的事业单位是承担有艰贞任，现行法律没有明确，一般认为事业单位属于公益 性质的社会绍易 ，因此不应当承担无限责任。 传统计划经济体制f ，政事不分、企事不分，混淆了政府机关、事业单位与 企业组织之川的职能界限，泛化了事业职能范围。在事业单位改革过程中，原有 首都经济贸易大学硼士学位论文“我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新* 事业单位组织已经出现了分化。不论理论界还是在实践中，人们都己认可了现有 事业单位内部分化后的三个发展方f 司：政府、企业法人和非营利组织。这实际上 也是一个职能归位问题。带有行政职能的事业单位转变成政府机构或权力回归政 府，营利性够伉变成企业法人，并入企业改革之中。原有的事业单位组织体系经 过剥离后，剩余部分形成了当前事业单位的核心单位。 事业单位是我国重要的公共部门，承担着科技教育、医疗保健、文化娱乐等 方面的公共服务。目前，全因有各类事业单位1 3 0 多万个，就业人员2 9 0 0 多万 人。7 0 以上的科研人员集中住各类事业单位，事业经费支出约占政府财政支出 的3 0 以上。占1 | 丰jj 7 大量社会资源的事业单位对国家g d p 的贡献在5 一- 1 0 之 间。 中国事业单位改革经过2 0 多年的改革实践，取得了一定进展。随着改革的 不断深化，事业币位组织性质与运营特点逐渐显现出来，逐渐从原先的政府附属 部门转变为其有特定目的、特定服务范围、特定资产来源以及特定法人资格的组 织。特别是入i i t ：u t ；i 哿放开公共月务市场，中国事业组织面临着更为严峻的挑战。 因此，需要逊一步深化市、k 呼位改革，加强事业单位内部管理，强化事业单位 内部控制，提高组织运营效率，满足服务社会的目标。 2 、事业单位内部控制 内部控锘l ( i n t c l n a lc o ne r 0 1 ) 一词，最早出现在1 9 3 6 年美国会计师协会( 美国注 册会计师协会的j 身) 发布的注册会计师对财务报表的审查文告中，指为保 护现金和其它资产，检查簿记事务的准确性，而在公司内部的手段和方法。近几 十年来，随着内帮控制的不断发展，不仅在美国，而且在其它国家和组织，其概 念的内涵# i j p l 、延帆都发生了较大的变化。当前，国际上比较典型的定义主要有： ( 1 ) 1 9 7 6 年，加拿大特许会计师协会在审计推荐草案中指出：“内部控制 由组织体制的改计和企业管理人员制定的所有协调制度组成，就其实用方面而 论，是为取得确定的管理同标，促进企业的业务有秩序和有效率地进行，保证资 产的安全、会计记录的i 叮靠和及时地提供准确的财务资料”。 ( 2 ) 1 9 8 6 年，最高审计机关罔际组织在第十二届国际审计会议上发表的总声 明，对内部护。j 制做出r 权威性解释：“内部控制作为完整的财务和其它控制体系， 包括组织结构、方法程序科效果性，保证管理决策的贯彻，维护资产和资源的安 全，保证会7 , f 一记录晌准确利完整，并提供及时的、可靠的财务和管理信息”。 ( 3 ) 1 9 8 8 年，荚罔注册会计师【办会发布的审计准则文告第5 5 号指出：“企 业内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策和程 序”。 在我胜- i - j ，抛是本文所采纳关1 二内部控制的观点，是2 0 0 1 年颁布的新会 计法中提到的内部控制，即是指为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安 全与完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而 首都经济蟹易大学砸 乎侄论文 求我国事业单位 部控制现状、问题及书i 垒创新 制定和实施的政策与程序。广义地讲，一个组织的内部控制是指组织的内部管理 系统，包括为保赶组织正常经营所采取的。系列必要的管理措旌。内部控制的职 能不仅包括组织最高管理当局用来授权与指挥进行经营活动的各种方式、方法， 也包括核算、审核分析各种信息资料及报告的程序与步骤，还包括为对组织经营 活动进行综合计划、控制和评价而制定或设置的各项规章制度。因此，内部控制 贯穿于组织经营活动的各个方面，只要存在组织经营活动和业务管理，就需要有 相应的内部控相l 。 因此从j 义卜讲，事业单位的内部控制，就是指事业单位的内部管理系统， 包括为保证事、i k 单位j f 常粤务管理所采取的一系列必要的管理措施。从狭义上 讲，事业单位内部挎制是指该事业单位进行事务管理所采取具体的方式、方法、 步骤与措施。 ( 二) 事业单位内部控制理论产生与发展 i 、事业单位内部控制理论产生背景 内部控制的思想产生j 。1 8 世纪产业革命以后，是因营利性组织的内部管理需 要而发展起来的，它是企_ k 人规模化和资本大众化的结果。到2 0 世纪初，随着股 份公司规模h 益扩大，所有权与经营权进一步分离，实践中逐步出现了一些组织、 调节、制约a ：口监督生产经营活动的方法，为了纠错查弊，在企业中逐渐建立了内部 控制制度。 而通过从社会经济发展、管理不断进步的角度来看内部控制的发展，可以看 出生产力的进步提高了劳动生产率而劳动生产率的提高又促进社会经济的发 展，这对管理的发展变革就提出了内在需求，相应内部控制的发展也就成为必然。 从最初管理所导致的内部牵制的控制制度，到人类社会管理水平进一步发展导致 的内部控制结构一要素一控制环境、会计系统、控制程序及其内涵，以及到目 前因管理水j f 檄人提高导致的内部控制整体框架五要素控制环境、风险评 估、控制活动、信息和沟通、监督血个要素，都会发现管理的发展与需要是产生 内部控制的最根水的原因。冈此也可以说，管理的需要是内部控制发展的内在动 因。同时也谎： 月管评理论既诱导着内部控制理论的变迁且管理控制应该是内部控 制不可或缺的关键职能之一。 在市场绛济条件下，随着事业单位的地位目渐重要，事业单位运营方式逐渐 向非营利组纵运营与管理方式靠拢，对事业单位进行全面且高效的内部管理日渐 重要，事业l b 位高效的内部管理对提高整个社会的资源配罨效率起到重要的作 用。因此，讲、i 绷、1 寸内部控制理论的发展随着管理的发展成为必然。 2 、事业单位内部控制的发展 事业单位内部控制的发展是在基本内部控制理论不断发展完善的基础上逐 渐发展起来的。 首都经济贸易走r f 碗士：学位论丈我国事业单位内部控制现状、问题厦制度创新 从国外来看，最早涉及内部控制的职业文献是1 9 2 9 年美国注册会计师协会 和联邦储备委员会( v r t 3 ) 修订发布的会训报表的验证( v e r i f i c a t i o no f f i n a n c i a l s t a t e m e n t s ) ，丽最 # 定义内部控制的是1 9 3 6 年发布的独立公共会计师对会计报 表的审查( 】i x a m i n a t i o n o f f i n a n c i a ls t a t e m e n t sb y i n d e p e n d e n t p u b l i c a c c o u n t a n t s ) 该文件将内部控制定义为“为了保护公司现金和其他资产的安全、检查账簿记录 准确性而在公司内部采用的各种手段和方法。”这是内部控制早期的内部牵制发 展时期。四十年代以后内部控制理论有了进一步的发展。1 9 4 9 年美国注册会计 师协会将内部控制定义为：“所谓内部控制即是企业为了保证财产的安全完整，检 查会计资料的准确性和可靠性，提高企业的经营效率以及促进企业贯彻既定的经 营方针，所设汁的总体规划及所采用的与总体规划相适应的一切方法和措施。”5 0 年代以后，世界巾场竞争的加剧，促使内部控制扩大到企业内部各个领域，其内容 也愈加丰富。1 9 6 3 年美国审计程序委员会在其发布的“审计程序第2 3 号文件” 中，对内部挖# 4 的趟义作了进一步的说明，并首次将内部控制划分为内部会计控制 和内部管理控制。这是内部控制理论的内部控制制度发展时期。美国管理会计师 协会的内部控制结构将内部控制定义为：“内部控制是这样一个整体系统，由 管理者建立f | 勺、旨在以一种有序的和有效的方式进行公司的业务，确保其与管理 政策和规章的一致，保扣、资产，尽量确保记录的完整性和正确性。”内部控制理论进 一步发展到内部挖制结构理论时期。九十年代，c o s o 委员会( c o m m i l t e eo f s p o n s o r i n go r g a n i z a t i o n so f t h et r e a dw a yc o m m i s s i o n ) 1 9 9 2 年提出并于1 9 9 4 年修 改的内部拧制一。整体桫架c p 又对内部控制作了如下的描述：内部控制是由 企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠 性、相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。目前内部控制理论 发展到内部控制框架理论。尽管内部控制理论如此发展，理论界和实务界还是认 为该内部控制框架有些局限性如对风险强调不够，使得内部控制无法与企业的 风险管理稍结合( 朱荣恩，贺欣，2 0 0 3 7 ) 。2 0 0 4 年i o 月份发布的企业风险管理 ( e n t e r p r i s er i s km a n a g e m e n t ；e r m ) 框架就是在1 9 9 2 年报告的基础上，结合萨 班斯一奥克斯法紧( s a r b m l e s - o x l e ya c t ) 的相关要求扩展研究得到的。与传统 内部控制内容干h 比，新框架有了较多的变化。体现在着重强调了风险管理对内部 控制的内涵、内部控制的目标、内部控制的要素的扩展以及相应的角色和任务的 变化等方面。 在我固，关于事业单位内部管理与控制，从1 9 9 6 年开始国家就陆续颁发了 事业单位则务规则( 则政部) 、事业单位会计制度( 财政部) 、中华人民共 和国预算法、行政事业单位会计决算报告制度、建立健全行政事业单位资产 监督制度等相天法律规定，从国有资产管理以及会计核算的角度对事业单位的 内部管理进行妙，：，并且张：2 0 0 1 年颁布的新会计法中提到了广义内部控制， 即是指为了保址_ l ，务活动的有效进彳j 二，保护资产的安全与完整，防止、发现、纠 正错误与舞弊，f ! y i 证会汁资判的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。 该法律条文叶，所捉到的内部控制具有普遍的适用性，这为事业单位内部控制的发 首都经济贸易大硕士学住论丈我国事业单位内部控制现状，问题及制度创新 展奠定了理论与法律基础。 我国事业单位内部控制实务主要是从防止错弊、保证会计信息真实以及国有 资产的安全l ，1 。j 整等几方而发展与不断完善起来的。 3 、事业单位内部控制的核心内容 随着我闱事、 k 单位不断发展，对内部高效管理的要求不断提高，事业单位越 来越要求提商管删效率，充分有效的配旨有限的内部资源，提高服务质量，保障 事业单位的礼会职能，根掘我国事业单位现状，目前我国事业单位内部控制的核 心内容应包* 以j - j 1 个方l 叭 ( 1 ) 保证资，、1 = 的安伞完整与会计信息的真实可靠，即通常意义上的会计控制； ( 2 ) 对重大项r 侮营；理控制，如重人的筹资、投资、借贷等活动，除应有完善 的财务控制制度外，还应该有完善的管理控制制度，比如项目的可行性研 究制度，照大琐目集体决议制度，预算制度等等； ( 3 ) 人力资源僻理控制制度； ( 4 ) 职能部门波置及管理职能划分、l 办调制度： ( 5 ) 各类资源使用情况分析及管理效果评价制度； 对于事业单位来比除需要有完善的会计控制外，事业单位更需要加强内部管理 控制，事业孽位关汽史多的也恰恰是内部管理控制。事业单位所承担的不可或缺 的社会职能要求蟮业单位存有限资金的条件下，合理进行内部管理，提高管理控 制效率，优化何限资源的内部配置，使公共服务最大化并且最优化。 ( 三) 事业单位内部控制理论与实务发展趋势 从以上二州7 l 位内部控制理论发展的过程与轨迹，结合我国当前事业单位内 部控制理论_ 啊一j 应用现状，我们不难看出事业单位内部控制有以下几个特点： 1 、强化与突出管理控制是事业单位内部控制的核心内容 会计摔制仍是市业单位内部控制的重要内容，这是基本内部控制理论同样适 用于事业单化的部分。从内部控制理论的发展进程看，内部控制与会计有着天然 的血缘关系。早烀| ：| 勺内部扣；制思想足以账簿之问的核对、账簿记录与财产的一致 性以及会计报丧数据ij 菇住为其核心内容。这点从我国会计实务和审计实务两个 方面可以得到验训。存我嗍内部控制更多的是强调内部会计控制，使会计系统建 立在内部摔制程序基础之上，从而保证会计数据的可靠性。另一方面，内部控制 制度被运用j 审讨其务当i h 也是出于保证会计信息真实性之目的。我国事业单 位内部控制自剐l l 在内部会计控制h 事业单位内部会计控制的单位最基本的 内部控制，资，、：的安全与完整是个组织能够顺利运营的根本保障，保证组织资 首都经济贸易大肇硕士学位论文r 我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新 产的安全与先整是事业单位摹本的内部控制目标。 但是不容忽视的是，事、l k 单位更应建立合理规范的业务流程，在此基础上的 管理流程及铃理控制应是事业单位内部控制重点建设的内容。事业单位与企业组 织的本质区别在于事业单位不以盈利为最终目标，事业单位的目标在于尽可能提 高内部管理效率实现社会效益最大化，即以最小的社会支出获取最大的社会效 益。因此传统的基于财务l j 审计的内部控制的核心内容对于事业单位来说就远远 不能满足内部僻理的需求，或者说重心偏移，即会计控制成为事业单位内部控制 的重中之重i m 比何事业单位特点的管理活动却缺乏应有的有效控制制度与手 段。因此，强化突出事业上位的管理控制建设，构建系统、动态的基于管理控制 的事业单位内部控制制度体系成为事业单位内部控制建设的核心内容。 2 、内部控制目标有多元化的趋势。 这点从内部控制理论发展的轨迹中就刈以看出来。在内部控制发展的第一阶 段，内部控制的目标主要是查弊纠错。随着管理发展的需要，内部控制的目标也 逐渐扩大为1 i 仪要保汪财产的安伞完整，检查会计资料的准确、可靠，还要将促进 企业贯彻经营，j 针以及提高经营效二棼纳入其中。这也使得内部控制理论目渐完 善，并使得随稽管理的需要扩充内部控制同标成为可能。 而目前柜我国内部控制立法与实践中都没有明确一个组织的会计控制与组 织的内部控制有什么本质的联系与区别。在我固的会计法及2 0 0 1 年颁布的 内部会计控制规范一一基本规范都提剑了会计控制，独立审计准则提到的内 部控制的核【、内容也是会计控制。并且从法律条文中可以看出，这些有关内部会 计控制都无一例外的借攀j 7 组织内部控制国际惯例及内部控制的最新发展，充分 体现了现在得剑广泛公认的美副c o s o 所发布的内部控制框架报告中的观点。 这一点可以从f ! 宏( 财政都会计司) 所写的关于内部会计控制规范制定工 作的几点认彭!文l l 的分析中看出来。王宏在文中指出：会计法第二十七条 中四个“应“倒角”尽管在字面【：没有出现内部控制的提法，但其所规定的职责 分离、授权批准、相互制约、监督检查等制度却体现了内部控制的核心和精髓， 反映了内部挖制的基4 、= 理念。，同时，会计法第四十二条第九款指出，“未按照 规定建立并一：施l 单位内部会计监督制度”的，将被追究相应法律责任。会计法 为推进内部控制建砹提供r 法律依据，而建立健全内部控制并落实到位也必将促 进会计法彬j 贯彻执行。 而上述既有的内部控制理论忽视了管理控制的重要性，最多是在传统内部控 制中所涉及的财、物的基础上，存事业单位的管理环境及管理需求的影响下，简 单考虑了事业 砷位内部其他相关的管理因桑，并没有完全从组织系统整体业务流 程管理与控制n i 腈j 度去考虑问题，从而也就没有从根本上脱离财务、审计的范畴。 在这样将内i 邵会计控制等h 1 卜内部控制的情况下，对管理控制要求相对较高的事 业单位，是个小能不面对的问题，因此急需完善相关的事业单位内部控制，满 首都经济贸易大学i 女士学位论又我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新 足事业单位对提高管理服务效率的需要。 3 、内部控制理论与实务有专门化的趋势 随着事业啊位逐渐非营利组织化，必须对现有的事业组织进行内部制度创 新，建立起非营利的运行机制，也就是不以营利为目的运行规则和制度，以保证 其社会公益宗旨的叮持续性的实现。事业单位是一个独立运作的实体，它有着社 会公益性的佗俞，但同时也需要有运作机制上的组织独立性。事业单位转化为非 营利组织，1 ：1 _ i = | 也了非营利的组7 j t s 4 ：境的基础上，还需要进一步明晰责权，在运 作机制上给r 更火的自卜陀和独立性，使其认识到自身的责任与目标，认识到经 营管理的重要性，加强白身管理控制能力，强化事业单位的内部控制，以期更好 的完成事业单位的组织日l q i 及社会目标。这就要求事业单位建立起符合自身需要 的内部控制理论与实务体系，使得分行业、分组织性质等进行内部控制理论与实 务的研究应用成为种必然的发展趋势。事业单位作为市场经济体制中很重要的 一个环节，加强内部控制，进行全面预算管理，降低事业成本，合理利用事业资源是 保障我国政坩【奠革顺利进行、理顺规范市场经济秩序、加强政府宏观调控能力、 推进反腐侣臁的开展、建立社会主义、j 场经济体制下的公共财政框架体系的基 石；也是提确事业成果质量和事业地! 模效益，推动单位各项管理和服务更上台阶 的源泉和动力。由此我们i j 以看出，着手建立和完善事业单位内部控制管理制度， 形成一套适应事业单位需要的、体现事业单位内部管理特点的内部管理控制方法 体系十分重夏 4 、事业单位内部控制仍需国家进行适当干预 尽管事业，位不断朝萧非营利组织的运营方式发展，在一定范围内其运营行 为通过市场这个无形的产求干预是有效的，但是事业单位终究承担着特殊的社会 公共责任，它与营利组够 有着本质的区别，因此，无论事业单位及其内部控制如 何发展，存定程度上仍然离不开国家干预，国家仍然要对其进行监管，要通过 行政干预这个仃形的手来同时对事业单位进行管理。 二我国事业单位内部控制现状分析 ( 一) 事二i k 单位与营利组织区别 通过剥书、单位范围的界定以及我国法律规范当中定义的事业单位的内涵， 我们知道事、j ”n 位具有与非营利组织极其类似的一些特性，这些特性使它们在社 会领域里发抨哲政府7 1 j7 月, 4 1 i 仓业组织无法发挥的作用，同时也是事业单位与政府 组织和企业缉钐l 的本质区别所在。 1 、非营利性 这是非荷利组织的第个基本特性，也是当前我国事业单位最重要的一个特 性，是区别介、世绢织的根本属性。在市场经济条件下，企业虽然千差万别，但 首都经济贸易夫j 硕 学位论文我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新 都以获取利涧川营利为目的，不存在非营利的企业。事业单位与企业不同，它们 不是企业，l ! ：们具有非营利性。主耍体现在以下各方面： ( 1 ) 不以营利为目的。企业的宗旨各不相同，但都离不开营利这一根本宗旨。 事业单位的宗旨也不尽一致，但都不以营利为目的，这是所有事业单位的根本宗 旨。因此，事业l 尊位不是为了获取利润并在此基础上谋求自身的发展壮大，而是 为了实现整个礼会或者定范尉内的公共利益。 ( 2 ) 收入年一1 润不能用于成员之间的分配和分红。企业的收入和利润可以用于 分配和分红，这是企业的一个重要特征。根据当前事业单位从事事务的范围，有 时也可以丌塍定形式的经营性业务，在这些业务中往往会产生一定收入和利 润，但这些j 投入和利润不能存成员之间进行分配、分红，只能用于开展社会公益 活动和自身发展。 ( 3 ) 不得将之h 织的资产以仟何形式转变为私人财产。企业的资产归企业的所有 者所有，其产权的界定是清晰的。，孛、世，译位是利用国有资产举办的，属于社会。 所以事业单4 妒是作为受托人来行使公益资产所有权的。因此，事业单位如果解散 或破产，它们的剩余资产小能像企业那样在成员之间进行分配，而只能转交给政 府。 需要强渊的是，“不以营利为目的”，并不是绝对地不能从事营利活动，事业 单位也可以从事营利活动，i l j 以获得收入和利润。实际上，事业单位在多数情况 下是营利的， i 是“主贾m 的不是为了营利”或“不以营利分配为目的”。事业 单位的宗旨不赴于赚取利涧，而在于实现“公益使命”。另外，“非营利性”也不 是“非经挤悱”，事、世币位| ：( j 运作并非没有利润，或者一切服务都是免费的，组 织本身也要进行经济运作。事实上，事、l k 耶位的经营，包括筹款、市场定位、营 销等，都需婴重要的经黄理念，并且要有自己独特的经营战略和策略。这在当前 已经得到普遍认可并已付诸实施，最典型的实例就是每年各高等职业教育学校举 办各种形式的招生宣传活动，并已经充分利用了企业的各种营销方式。 2 、公益性 这是i k ，1 1 位的第j 个基本属性，也是最能体现事业单位性质的一个属性。 事业单位的公衙j 生意味省组【织以服务大众为宗旨，它提供的公共物品是面向整个 社会的，是为多数人谋求利盏的，具有坚实的民众基础和广泛的社会资源。 3 、活动的社会公开性和透明 生 企业作为川i 对独立i ：内文体，其活动具自一定的内部性或排他性；政府虽然也 提供公共物 _ j 1i ，! _ ! 一i 可避免地要面对安全或保密等问题。事业单位利用国家资产 面向社会提小公共物品，是为多数人谋求利益的，其运作过程和开展的各种活动 都要向社会公玎，保持透j ，并按受社会的广泛监督。 首都经济t l 易夫h s - d i 士学位论工“我国事业单桩内部控制现状、问题及制度创新 4 、职能的不可替代性 事业单位作为介于歧府与企业之间社会组织，在完整的社会体系和机制中， 始终发挥着政府与企业所s i 、能发挥，不可替代的社会作用。事业单位在实现自身 社会功能的同寸，也最人限度地实现了政府的社会价值，促进了企业和公民的社 会参与程度，埘社会的发展与进步起着不可磨灭的作用。 ( 1 ) 事、咿r i ，始终承担带1 教观的社会职能 社会的二r 姿白念和变化多端，仅仅靠政府的参与和管理是远远不够的，政府 提供纯公t 物i l f i 的职能决定了它只适合在宏观社会上的参与和管理，更何况在一 个“大社会”! 人 f i t l j 9 期望是一个“小政府”。所有这些都客观地要求事业单位 这种非营利组织参与其中。它叫以代替政府对某些社会事务进行监督、提供服务 以外，面对众多的市场、企, 1 1 , 1 署1 1 个人，市业单位还可以帮助政府摆脱很多具体事 务，提高宏础l 符理水平椰效率，进而为社会提供有竞争力的公益性服务。 ( 2 ) 事、忪一位可以提高公共物品的供给效率 政府的目物、之一是提箭公共物品的供给效率，但公共物品的供给并不可能完 全由政府来承担。在政府提供公其物品和市场提供私人物品的中间地带，还有相 当广大的“字r i ”区域，其寸i 一部分就是山事业单位提供公共物品的领域。和政 府相比，事业l 、江位凭借精自身的优势往往有更高的效率，可以发挥出出色的社会 作用。与政j 相提供公共物品不同的是，珥业单位提供的公共物品能够满足不同层 次的需要，虻其是特殊利益群体的利益要求。政府效率的低下是有目共睹的，而 事业单位由于追求的是独立性和非利润分配性，可以摆脱官僚主义、效率低下等 积弊，甚至i 【j 咀杜绝各种腐败因素的滋生，从而最大限度地降低自己提供公共产 品的成本。】j 电使得政府能够将“掌舵”与“划桨”的职能分离，并使市场机 制延伸到公，i 联务领域，从而更好地为众服务。从这个角度上讲，事业单位的参 与使政府提供公其物品i r , 9 效率也提高了。 ( 3 ) 事业单位能满足社会多厄化的需求 现代社会魁多冗化的，人们的兴趣、价值观念、经济利益高度地多样化，社 会阶层也同样分化出不j i j , s s q 益群体。政府的公共服务虽然具有“普遍性”的特 点，但面列社会的多元需求，不可能做出及时、恰当的反应。于是，各种各样的 事业单位在特定事务领域内存支持和体现社会“自由”与“多元化”的过程中， 能够发挥有效f i 9 作用。 除了上叫旧杼降以外，事业单位还具有其他特性，包括多样性、专业性、灵 活性、开创性锋。 ( 二) 事业单位内部控制与企业单位的异同 正是山1j 打、单位与企业的本质不同，使得事业单位的内部控制与企业内部 首都经济贸易赶学硕士学位论灭h 我国事业单位内部控制现状、问题及制度创新 控制出现了显著不同，具体体现在以下几个方面 1 、控制环境不同 应该明确的是此处所提的控制环境，应该是广义上的控制环境。除与单位 内部控制直接圳关的摔制环境外，它应该包括事业单位整体的内部环境，这些都 将深入的影响单位的内部控制活动。事业单位是由国家出资举办的，虽然事业单 位j ：f 逐步接受i f 场化的运作方式，逐步向非营利组织靠拢，但国家包办并直接控 制事业运营、各事业单化成为政府的附属物、事业单位与行政单位一体化等仍是 现存的重要问趟，事业活动的非产业化仍然很普遍。在传统的计划经济体制下， 中国各项“事_ 旷都被视作“社会”活动，而不是经济活动，目前此种状况虽有 所改观，事、u ! 小垃正逐渐向非营利组织靠拢并逐渐开始利用经济活动规律开展业 务活动，但并没囱得到根本改变。从事业单位经费的来源，到事业单位的财务制 度、人事制度、社会福利制度等管理制度都无异于行政单位，政府主管部门主要 通过行政管理系统，采用行政手段直接领导和管理事业单位。事业单位并没有适 用的综合、系统的内部管理控制体系，缺乏服务补偿观念和成本核算的机制等内 部管理手段，这与现代企业要求建立现代企业制度、优化治理结构，自主经营， 自主决策的控制环境皆然不同。冈此事业单位的内部控制环境有以下一些与营利 性组织不捌同的问题： ( 1 ) 事业单位不以营利为目标，它咀提供社会必需服务为目的，因此事业单位 内部控制的刚，j i - j 企业不 叫，事、世单位在提供服务时首先要考虑的是社会需求， 在职责划分、机构设置、内部管理控制程序与政策的制订必需与组织的最终目标 相结合： ( 2 ) 事业r p 直内部各部f j 之间是为着个社会目标而相互配合与协助，在事业 单位内部各郝fj 之间相互的协调与配合是首要而且是最重要的； ( 3 ) 内部味督体系的标准与营利组织不同，它不以营利多少作为最终的评判标 准，而是以键仪服务的质量与效率作为评判标准，这就要求设立不同于营利组织 的内部控制哥f 价体系与标准。 总之，【 吖的内部控制环境对于一个事业单位是至关重要的，它能使事业单 位高效高质n j 提供社会服务，但是由于事业单位与营利组织有着本质的不同，要 求非营利纠移构建自习的内