（中国近现代史专业论文）论湖北省在现代化中的主导角色19291936以财政为中心.pdf

中文摘要 y 3 5 6 9 j 0 1 9 2 9 1 9 3 6 年，塑j 銎岱丝的发展要求政府扮演主导 角色。由于这期间南京国民政府在与湖北省地方政府划 分行政权限时，采取均权主义，湖北省政府成为本省地方现 代化主导角色的扮演者。八年中，由于湖北省政府已具备 一定的政府能力，其在现代化过程中一定程度上发挥了主 导作用。同时，由于主客观条件的限制，湖北省政府这一主 关键词：湖北省政府。现代化主导角 a b s t r a c t d u r i n gt h ep e r i o do f 19 2 9 1 9 3 6 ，t h ed e v e l o p m e n to f m o d e r n i z a t i o ni nh u b e ip r o v i n c ed e m a n d e dt h a tt h eg o v e r n 。 m e n tp l a yt h eg u i d i n gr o l e t h i sr o l ew a sr e q u i r e dt ob e p l a y e db yt h el o c a lg o v e r n m e n to fh u b e ip r o v i n c eb e c a u s eo f t h ee q u a l i t r a r i a n i s mh e l dw h e nt h en a n j i n gc e n t r a l g o v e r n m e n id i v i d e dt h el i m i t so fa u t h o r i t yw i t ht h eh u b e il o c a lg o v e r n m e n t d u r i n gt h e8y e a r s ，w i t ht h ec e r t a i na d m i n i s t r a t i v e p o w e r ，t h el o c a lg o v e r n m e n to fh u b e ip r o v i n c eh a di ns o m e d e g r e eg u i d e dt h el o c a lm o d e r n i z a t i o n a tt h es a m et i m e ，d u e t ot h er e s t r i c t i o n sb o t hs u b j e c t i v ea n do b j e c t i v e ，t h e g u i d i n g r o l ep l a y e db yt h eh u b e il o c a lg o v e r n m e n tc o u l d n tb ec o u n t e da se x c e l l e n t k e yw o r d s ：t h el o c a lg o v e r n m e n to fh u b e ip r o v i n c e m o d e r n i z a t i o n g u i d i n gr o l e 论湖北省政府在现代化中的主导角色( 1 9 2 9 1 9 3 6 ) 以财政为中心 绪 论 近代以降，实现现代化一直是中国人呕心沥血、奋斗不已的理想。现代化 不仅是人们的追求目标，而且是中国学术界所殷殷思索的学术问题。 对于现代化的内涵，学术界从各自不同的学科出发形成了不同的界定。 从历史的角度来透视，广义而言，现代化是指人类社会从工业革命以来所经历 的一场急剧变革，这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代工 业社会的全球性转变过程，它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领 域，引起深刻的相应变化；狭义而言，现代化又不是一个自然的社会演变过程， 它是落后国家采取高效率的途径( 包括可利用的传统因素) 。通过有计划的经 济技术改造和学习世界先进，带动广泛的社会改革，以迅速赶上先进工业国和 适应现代世界环境的发展的特定过程。因此，“把高度发达的工业社会的实现 作为现代化完成的一个主要标志也是合适的。”o 现代化，无论是早发、内生型，还是后发、外源型，都需要政府行为。由于 实现工业社会的基本过程是市场经济体制的形成、确立和发展完善的过程，在 现代化的不同阶段，根据市场经济发展的不同时期，对政府的行为有不同的要 求。成功的后发、外源型现代化，一般要求政府在现代化中依次扮演四种角 色。在现代化的肇始阶段，要求政府“包办”，由政府直接创办大工业，创办近 代学校，从而莫定现代工业在本国发展的初步基础。在现代化的初期，要求政 府承担“主导”角色，为市场机制的生长发育创造条件，包括鼓励民营企业的发 展、维持社会秩序、发展基础教育、发展交通等等。在现代化发展到一定阶段， 。现代化”是本文将不断反复出现的概念，其具体所指，有两种不同层次的含义，一是如绪论中所定 义指一般的现代化过程，另一则是指中国早期现代化史。本文在谈到一般的现代化理论时，是指第一 层含义，而在诫到湖北省晚蒲至民国时期的现代化，以及省政府在现代化中的作用时，是指第二层含义。 因此，本文标题中的现代化，实质上是指。早期现代化”。本文所要谈论述的校心问题实质上湖北省政府 在1 9 2 9 - - 1 9 3 6 年早期现代化中的主导角色同愿。由于在行文中，往往是理论与史实相互穿插，为方便 起见，一律用。现代化”一词。 1 市场机制已初具雏型时，要求政府充当“拐杖”，通过有利的税收和信贷政策进 一步扶植民营经济的发展，并通过立法进一步确立市场经济秩序，从而使市场 经济体制得以确立。在现代化已取得较大的发展，市场经济体制已比较成熟 时，则要求丢开“拐杖”，政府成为“守夜人”，让市场机制成为资源配置的基础 方式。 中国的现代化是后发、外源型。中国现代化史中的成就与挫折，无不与政 府的作用密切相关。史学界已有的研究成果也集中于探讨不同历史时期中央 政府对中国现代化历程的作用。问题是，中国幅员广阔，不同省份和地区的现 代化往往呈现出很大的差异性。而这些差异又往往同地方政府有着密切的关 联。而且事实上，自洋务运动以来，地方政府的确在中国的现代化中发挥了举 足轻重的作用。作为中国现代化开端的洋务运动，是由曾国藩、李鸿章等封疆 大吏在地方推动起来的。新政时期，中央政府势微地方督抚的权力逐渐膨 胀，新政在各省的成就在很大程度上决定于各省督抚的作为。民国北京政府 的大部分时期，全国实际上处于割据状态，各军阀在各省推行的政策使各省在 现代化成就方面出现差异。南京国民政府相对而言是比较具有现代化意志的 政府，其在领导中国实现现代化方面也较有成就。但在此时期，由于南京国民 政府在中央与地方的权限划分上实行均权主义，地方政府在国家权力构成中 也占有相当的地位。因此，探讨地方政府在现代化中的角色是研究中国现代 化史所不可或缺的部分。但目前史学界对地方政府在中国现代化中的作用的 探讨却十分不够。本文的写作便是希图在这一方面有所补益。 在中国的现代化史上，南京国民政府十年建设时期是一个重要阶段。十 年中，中国虽然战争频仍、灾患丛生，但现代化却取得了许多成就。例如，同世 界其他大部分地区在三十年代的停滞和衰退形成对比，中国的经济在该时期 保持了比较快的发展速度；中国建立并实行了五权分立的政制体制；在外交 上，中国基本上实现了关税自主；另外，十年中中国的城市化、文化教育等都有 一定发展，社会风俗也有所变化。近年来，对南京国民政府十年建设的研究已 引起史学界越来越多的关注。 然而，南京国民政府却是一个很有限度的政府。在十年建设时期，真正为 其所统辖的省份只有十余省。湖北便是这样的省份。湖北省位于长江中游， 对于国民政府的首都南京具有重要意义，因此，国民政府对湖北省一向非常重 视。故此，研究湖北省地方政府在现代化中的角色，不仅可以增加对湖北的现 代化的了解和认识，而且有助于理解十年建设时期国民中央政府在领导中国 2 的现代化过程中所取得的成就和所面临的困境，有助于认识这一时期国民政 府的现代化能力及其限度。 在1 9 2 9 年湖北国民地方政府建立时，湖北的现代化经过清末、民初的发 展，仍处于初期发展阶段，此时的民营企业已在数量和资本上超过了官办企 业，但仍十分薄弱，市场经济体制尚在生长发育之中，市场机制发展所需要的 各种外部条件如基础设施、社会教育和社会秩序等等尚十分欠缺。因此，湖北 省这一时期的现代化仍需要政府承担“主导”角色。而南京国民政府在与湖北 省地方政府划分行政权限时，采取“均权主义”原则，规定湖北地方的事业，由 湖北省政府“自由发展”( 省内有关全国大局的事业，则由中央掌握) 。因此，该 时期湖北省地方觋代化中的“主导”角色需要由湖北省政府来担当。那么，这 一时期湖北省政府担当这种“主导”角色的能力如何、方式怎样、成效又如何， 这就是本文所要论述的核心问题。 本文试图以财政作为透视点，主要是基于以下考虑： 其一，财政从本质上讲，是一种分配关系，是社会劳动产品在全社会的再 分配。它体现了社会阶层、组织之间的权力分配关系。国民政府是在明确了 中央政府和地方政府之间的行政范围和界限的基础上制定的国地财政收支划 分标准，当这标准得到实施时，中央政府和地方政府的这种行政权限的划分 便具备了实际的经济基础，具有实际意义。湖北省政府作为国民政府的一个 地方政府，其在现代化中应承担怎样的角色，首先取决于中央政府对其所赋予 的权限。湖北省所实行的国地财政收支划分，便成为分析这一权限的良好视 角。 其二，一个政府在现代化过程中能否承担某种角色，在很大程度上还取决 于它的能力。政府的能力包括多方面，其中最基础的能力便是财政能力，它决 定政府的其他一切能力。因此，从分析湖北省政府的财政能力入手，可以透视 其在现代化扮演主导角色的能力。 其三，政府在现代化过程中对菜一角色的实际承担，也需要从财政上着手 分析。正如戈德斯契德和丹尼尔贝尔所指出的：“每个社会问题，实际上还有 每个经济问题，说到底都是财政问题。无论讨论什么问题一一不管是强化农 业的问题，还是工业生产合理化的问题，抑或是试图避免我们的文化进步 造成人的生命和健康大量浪费的问题一我们总是需要资金”。o 政府的任何施 政行为都需要资金的支持。在施政之前，政府往往有所规划，实现这些规划则 需要财政支持。在财力一定的情况下，政府在行政、经济、文化、教育等各方面 3 的财政预算投入及其比重，反映了政府的施政意图，而它在各方面的实际投入 及其比重则表明了政府在施政过程中的实际局限及其对之所作的权衡和选 择。由于1 9 2 9 一1 9 3 6 年间的湖北省，已处于现代化过程中，省政府各项政务 的开展，实质上包涵了现代化行为。因此从省政府的财政支出的构成中，可以 窥见到省政府主导现代化的基本方式。 至于史学界对于抗战前八年湖北省政府的研究，可以说是十分欠缺。就 目前所知，过去涉足这一课题的主要是台湾中研院近代史研究所的苏云峰。 苏云蜂著有湖北的政治现代化一书，探讨湖北自清末至抗战前的政治演变。 在台湾中研院近代史研究所举办的“抗战前1 0 年前国家建设史学术研讨会” 上，他又宣读过一篇论文抗战前l o 年之湖北政治与社会，介绍了这十年间 湖北各任省主席的情况。 另外有三部著作对8 年建设时期的湖北省有所涉及，它们分别是湖北省 志( 湖北省志编委会编，湖北人民出版社，1 9 9 2 ) ，湖北通史民国卷( 田子 渝、黄华文著，华中师范大学出版社，1 9 9 9 ) ，湖北财政史略( 贾士毅，1 9 3 8 ) 。 前两部著作对8 年建设时期的湖北都从政治、经济、文化教育等方面来撰 写。两部著作都认为，在抗战前8 年，尤其是1 9 3 5 1 9 3 7 年间鄂省的社会经 济建设取得了较大的发展，达到了民国时期的最好水平。但它们都没有对这 一时期湖北省政府在社会经济建设中的角色问题作专门的、深入的探讨。 第三部著作的作者贾士毅在1 9 3 3 - - 1 9 3 6 年间担任湖北省财政厅厅长，他 由于职务之便，搜集了从晚清至抗战前湖北财政的丰富资料，因此该著对8 年 中湖北财政的阐述十分详实，但它只是一部纯粹的财政史著，并未对财政背后 的政府行为问题进行分析。 本文正文拟分为四个部分。第一部分试图从南京国民中央政府与湖北地 方政府的权限划分上，来阐述1 9 2 9 1 9 3 6 年间湖北省政府被赋予“主导”本省 地方现代化事业的职权。第二部分试图从湖北省政府的财政能力上，来探讨 1 9 2 9 1 9 3 6 年湖北省政府在省现代化中承担“主导”角色的能力。第三部分 试图从湖北省政府在1 9 2 9 1 9 3 6 年中所进行的资源配置上，来分析几年中湖 北省政府“主导”本省现代化的方式。第四部分试图从1 9 2 9 1 9 3 6 年湖北省 现代化建设的成就上，来认识这一时期湖北省政府“主导”本省现代化的成效。 在正文之后，本文作出结论，结论认为在1 9 2 9 1 9 3 6 湖北地方的现代化中，湖 北省政府是“主导”角色的主要扮演者，几年中湖北省政府在维系自身统治的 前提下，根据自身的财力以及所面临的实际条件，以直接推动经济的发展为重 4 心，同时兼顾政制、司法和教育的发展，在一定程度上实现了“主导”本省现代 化建设的职责。但由于财力以及灾害的影响，湖北省政府对“主导”角色的扮 演尚不十分出色。 一、湖北省政府在现代化中主导角色的界定：财政权限 随着中国现代化的发展，中国地方与中央的关系也由传统向近代转变，传 统的高度中央集权的专制主义政治，逐渐向民主化发展，地方政府逐渐能够代 表地方利益，中央政府同地方政府划分了明确的行政权限。在现代化过程中， 政府已被赋予了发展现代化的历史使命，中央政府与地方政府行政权限划分， 实质上是划分了各自在现代化过程中的职责范围。 国地财政收支的划分，是近代地方与中央关系发展的必然产物，它以国家 与地方行政权限的划分为根据，是国地行政权限划分的体现，也是这一行政权 限划分得以实施的经济基础。因此1 9 2 9 1 9 3 6 年，湖北省政府同中央政府的 财政收支划分，体现了这一时期湖北省政府同中央政府的行政权限划分，财政 划分案所规定的湖北省的财政权限，也反映了湖北省的行政权限，进而界定了 湖北省政府在现代化中的角色。 ( 一) 湖北省政府在现代化中角色的历史演变 湖北省省级行政成立于康熙三年( 1 6 6 4 年) ，在清前中期，湖北省政府的 主要职责在于禀承中央政府维持社会秩序。根据清廷的规定，湖北巡抚的主 要职责是“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊；考群吏之治，会总督以 诏废置”。与此相适应，湖北省几乎没有相对独立的省级财政。省内赋税包 括田赋和盐税的征收均由中央决定，省只是禀承中央的意旨来征收赋税，征收 后，仍按照中央的规定将其中的一小部分，大约占整个收入的l o 一2 0 ，左 右，留作省用，其余则上解中央。而且省每一项开支都要上奏朝廷。这就是所 谓的奏销制。 晚清，由于太平天国运动的兴起和发展，湖北省作为军兴省份，被授予充 分权力，包括财政权、军事权、人事权等等，以图迅速镇压太平天国运动，湖北 省政府的权力急骤扩大。在太平天国运动被镇压后，朝廷便力图收回这些权 力，但并未完全奏效。 湖北自此形成了“就地筹款”、“自行核销”的外销款项和相对独立的地方 财政机构，从而形成了相对独立的地方财政。但湖北地方政府职能的近代性 转变是在张之洞督鄂时期。张之洞督鄂时，在湖北主持新政，致力于湖北的近 代化，湖北地方政府开始承担发展地方社会经济建设、发展地方现代化的角 5 童 色，从而开始代表地方利益。 在这一时期，湖北逐步建立起自身的财政金融体系。湖北省不仅改善了 善后局的财政管理体制，增设了一些财税机构，而且于1 9 1 0 年设立了科层化 的财政机构一省度支公所。度支公所内设6 科8 课各科课均有专门的分工， 6 科分管机要、行政、田赋、税捐、俸饷、会计，8 课分管秘书、综核、收掌、统计、 铨叙、礼制、民事等。各科课均按照一定的职责权限进行具体的专门的分工。 “各科委派科长科员分任职掌，并令自行遴选熟悉财政候补道员派充参事，督 同策划。”o 度支公所成立后，善后局及他些财税机构一并裁撇。湖北度支 公所的成立，使湖北省建立起了集中统一的财税行政管理体系。 另外，湖北地方政府设置了银元局、铜钱局和官钱局三个金融机构。直到 清政府灭亡，湖北银元局、铜钱局和官钱局共发行银、铜、纸币约4 0 0 0 万两，通 行全省及长江中下游各省埠。 湖北财政金融体系的形成，为湖北省政府开展湖北的现代化奠定了基础。 在1 9 1 1 年的财政预算中，湖北掌握的地方开支已包括民政、教育、实业、政府 办公、地方工程、新军和水师等若干临时性开支，共计2 1 6 9 9 4 5 两，占支出总额 的1 4 。 这同以往地方开支在平常时期以官员薪俸为主的情况有很大的转 变。 由于张之洞督鄂时期是湖j e 省现代化的肇始时期，湖北省的各项现代化 事业包括制度改革、建立近代工业、创办近代教育以及编练新军，都是由省政 府一手“包办”的。湖北省政府在现代化中承担的是“包办”角色。 在民国时期湖北省政府发展本省现代化的职权进一步被国家法律确认。 民国政府定都北京后，开始划分中央行政和地方行政的范围，以此为基 础，北京政府于1 9 1 3 年颁布了国家税法与地方税法草案和国家费目地方 费目标准案，1 9 1 4 年又颁布了修正案。此时湖北是民国北京政府的统辖省 份，国地收支划分案在湖北得以推行。根据该案，湖北的财政仍集权于中央。 税收中，属于国家的有关税、田赋、厘金、盐课、矿税、契税、牙税、当税等正税， 属于湖北地方的有田赋附加、商税及其他一些杂税。支出中，列入国家支出的 有省县行政、省城商埠之警察费、由教育部直辖机关及国立学校之费及司法诸 费，其他则为地方支出。1 9 1 4 年，湖北不仅实行了国地财政收支划分，而且按 规定，将收支相抵后的结余1 7 1 万元上解中央。o 通过中央与地方行政权限 的划分，湖北省政府发展本省现代化的职权虽然得到法理上的认可，但同清末 相比，湖北省政府的实际权限受到很大的削弱，在湖北省内的大部分行政事务 6 仍由中央政府管辖。因此，根据这次行政权限的划分，湖北省政府不负有“包 办”或“主导”本省现代化的职责。 1 9 1 5 年，袁世凯取消了国地财政收支划分，实行由中央统收统支、省上缴 中央解款和中央专款的旧财政体制。中央与地方的行政权限划分随之流于形 式。是年，湖北总督段芝贵，为表对袁氏的效忠，当年上解中央解款专款2 4 2 6 万元， 1 9 1 6 年，袁政权覆灭。国地财政收支划分得以恢复，在实行中则汲 取了旧税制中解款制度的一些做法。但从此，民国北京政府势微，湖北成为了 军阀割据势力范围，湖北地方政府为地方军阀所把持，与中央政府的关联十分 脆弱。所谓湖北地方政府的权限实质上就是湖北军阀的权力，中央政府的限 制极为有限。这一时期，湖北财政在预算上虽有国家税与地方税、国家费与地 方费之分，但除关税、盐税、烟酒及印花税等由中央直接征收外，其他各税均由 省主持征收。1 9 1 7 年一1 9 2 5 年间，湖北省除1 9 1 9 、1 9 2 0 两年向中央解款有 1 0 0 余万元外，其余各年仅几十余万元，只相当于段芝贵督鄂时每月向中央解 款的数目。 而且，在萧耀南主政湖北的1 9 2 1 1 9 2 6 年中，萧氏更是听命于吴 佩孚，大量截留国税。 军阀把持湖北省政后，并没有将其主要财力用于湖北的现代化，而是用于 维持和争夺地盘上，1 9 1 7 1 9 2 5 年间，湖北省平均每年的财政支出为1 0 0 0 余 万元，军费常年支出即达5 0 0 万元左右。o 湖北省这一时期的现代化已由政府 创办转向民间发展，这表现在私营企业和私立学校的大量发展上。这一时期 的民营企业，不论在数量上、还是在资本上都远远超过了官办企业，而且私立 学校也远远超过了官办学校。但也并不能认为，在民初湖北省政府对现代化 完全没有参与，湖北省毕竟每年保持一定数额的教育费、商费支出，湖北的城 市化和交通现代化在这一时期取得了较大成绩。o 换言之，这一时期湖北省政 府还是部分地承担了导引本省现代化的角色。 ( 二) 湖北省政府在现代化中主导角色的界定 国民政府莫都南京后，以均权主义为宗旨划分中央政府与地方政府的行 政权限，“凡事物有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归 地方；不偏于中央集权或地方分权”。o 以此为基础，国民政府在财政上采取国 家和省两级财政体制，并制定和颁布了划分国家收入地方收入标准、划分 国家支出地方支出标准案，划分中央政府与省政府的财政权限，而省与县政 府之间的财政划分则由各省白定。 1 9 2 9 年，湖北省被纳入南京国民政府的统治，从而结束了湖北省政府被 7 地方军阀把持的局面湖北省政府成为南京国民政府政制体制下的地方政府， 自此湖北省政府对南京国民中央政府的指令十分遵从。o 根据南京国民政府 国地权限划分的“均权主义”原则，湖北省政府享有在不违背中央法令的情况 下，主导本省地方事业的职权。 国民政府颁布的四届五中全会关于中央与地方权责划分纲要之决议即 明确规定：“各地方行政方针，与夫经济建设，应由各地方斟酌实情，撰写计划， 编制预算，呈请中央核定施行。中央既经核定之后，只须按其期程，考其成绩， 而不必遇事干涉，辄令纷更。其他各项要政，凡具有地方性质者亦概可依此 原则，责令地方因势利导行之”，以期“对地方事业必须责成地方政府自由发 展“。 1 9 2 9 年，国地财政收支划分标准案在湖北实施。根据该案，湖北的财政 收入属于国家的有盐税、关税、烟酒税、煤油税、统税( 厘金) 、邮包税、交易所 税、公司及商标注册税、国有财产税、国有营业收入、中央行政收入等，属于湖 北地方收入的有田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、船捐、房捐、地方财产收入、地 方营业收入、地方行政收入等。o 支出方面，属于国家支出的有军费、外交费、 中央行政支出( 包括中央各部所属之机关) 、中央司法费( 指大理分院) 、中央财 务费( 指征收国家收入所需之经费) 、中央教育费( 指国立专门以上的学校经 费) 、中央官业经营费等，属于湖北地方政府支出的有地方党务费、地方行政费 ( 省政府各厅及市、县政府经费) 、地方教育费( 除教育部直辖机关及国立学校 外凡地方所办教育之经费) 、地方实业费、地方司法费、地方财务费、地方公安 费( 凡警察费及一切维持公安之经费) 、地方卫生费、地方救恤费以及地方债务 偿还费。o 同民国初年相比，湖北省政府的财政权限有明显的扩大。民初，除关税、盐 税、厘金外，连田赋、牙税、契税都归中央政府，湖北省地方政府只有田赋附加及 其他一些杂税。而在南京国民政府时期，湖北省地方政府却享有田赋正税及附 加、契税、牙税以及营业税。在支出方面，民初，湖北省县行政费、教育费、省防费 及司法费均被归人中央财政支出。而在南京国民政府时期，湖北省地方的行政 费、教育费、省防费、司法费均由湖j b 省地方政府支出。湖北省政府财政权限的 扩大与这一时期湖北省政府在现代化中职权的扩大是相适应的。 不过，“均权主义”是南京国民政府同其地方政府划分权限时所推行的普 遍原则，同一原则在不同的省份所产生的实际效果不同。例如，根据财政划分 标准案的规定，统税收入一律归中央，田赋和后来开征的营业税划归地方。同 8 是这一规定在江苏省和湖北省实施的影响并不相同。在湖北，划分国地财政 收支前，统税收入远远超过田赋收入。在1 9 2 7 1 9 3 0 间，湖北每年的田赋收 人不到1 0 0 万，而统税收入却在3 0 0 万至1 1 0 0 万之间。在最好的年份，湖北 的田赋收入也只有2 0 0 余万元。而江苏省情况恰恰相反，江苏省是田赋大 省，1 9 3 0 年田赋收入达1 1 9 3 万余元，0 1 9 3 2 年也达1 0 1 2 万余元。田在支出方 面，国民政府两省均根据国民政府的有关规定来担负本省地方事务的一切费 用，不足部分，由中央财政补助。这样，在湖北省的财政收人中，中央补助款和 协款份额就比江苏省大得多。1 9 3 0 年，湖北省财政的辅助款收入达5 6 0 万元， 而江苏省只有1 4 67 j - ：元。 1 9 3 3 年，中央对湖北省的财政补助款是2 4 0 万元，而 对江苏省的财政补助是1 4 6 万余元。o 而且本年度中央对湖北省的特税协款高 达4 8 0 万元。西因此，相对于江苏省，湖北省财政中的地方自有收入较少。一般 而言，如果某一地方政府的财政收入中，地方自有财政所占份额越大，就说明财 政分权程度越高。 因此同江苏省相比，湖北省的财政分权程度显然要小得多； 相应地，湖北省在现代化中的“主导”角色受到更多的限制。 在抗战前八年中，湖北省政府不仅同中央政府形成了明确的职责范围，同 其下属市县政府也厘定了各自的权限范围。1 9 3 4 年，国民政府颁布财政收支 系统法，并训令各省财政统收统支。同年湖北省政府开始对本省财政进行整 顿，厘清省县财政关系。不过这一级权限之划分由省政府而非中央政府决定。 因为中央政府规定“省、市、县收入之分配，由各省及各特别市自定之。”在与 下属县市政府的权限划分上，湖北省政府占主导地位。省府不仅在财政收入 上占有大宗，而且在支出上担负省内社会经济建设的大部分。1 9 3 5 年，湖北 省财政预算收入共计7 7 5 8 万元，其中国家收入为4 2 5 9 万元，省地方收入为 1 9 2 9 2 万元，县市地方收入为1 5 6 9 8 万。母预算支出共计7 7 5 8 万元，其中国 家支出为4 2 5 9 万元，省地方支出为1 8 6 6 2 万元，县市地方支出为1 6 3 2 8 万 元。o 是年，湖北省、县市、县财政收入来源及支出项目如下表所示。 表一1 9 3 5 年湖北省与县市预算收入比较表( 单位：元) 科目项目省县市县 总计 1 9 2 9 2 0 0 01 5 6 9 8 0 0 03 2 4 6 6 7 0 田赋 2 0 5 0 0 0 05 8 5 4 0 0 01 6 4 9 1 2 6 契税 7 7 0 0 0 07 5 2 0 0 04 0 1 8 7 1 营业税3 7 4 2 0 0 01 0 8 5 0 0 04 2 6 5 3 5 房捐1 3 9 3 0 0 0 地方财产收入7 2 0 0 0 05 4 6 0 0 03 3 9 9 7 8 地方事业收入5 0 0 06 6 0 0 07 0 6 8 0 9 科目项目省 县市i县 地方行政收入 6 6 0 0 0 05 2 0 0 0 地方营业纯益 4 2 5 0 0 0 补助款收入 7 8 0 0 0 0 08 9 0 0 0 05 4 0 8 0 3 债款收入 3 0 0 0 0 0 01 0 0 0 0 0 0 其他收入 1 2 0 0 0 04 0 6 0 0 0 04 2 9 1 6 3 表二1 9 3 5 年湖北省与县市预算岁出比较表( 单位：元j 科目项目省县市县 总计1 8 6 6 2 0 0 01 6 3 2 8 0 0 03 2 4 2 8 9 9 0 党务费 1 3 0 0 0 01 0 0 0 0 0 行政费 2 9 5 4 0 0 04 1 5 5 0 0 02 9 3 2 1 4 5 司法费1 7 8 0 0 0 0 公安费2 6 8 9 0 0 05 9 6 3 0 0 0 财务费9 7 5 0 0 04 6 5 0 0 0】8 3 8 4 3 教育文化费2 2 6 0 0 0 01 8 7 4 0 0 02 4 0 2 9 实业费3 0 0 0 0 01 5 2 0 0 07 5 8 3 1 交通费1 0 0 0 01 4 9 0 0 05 7 1 0 0 卫生费3 0 2 0 0 0 建设费3 6 0 0 0 0 02 0 3 2 0 0 0 协助费5 4 0 0 01 8 7 0 0 0 抚恤费6 0 0 0 04 0 0 0 债务费3 0 2 0 0 0 0 4 8 6 0 0 0 其他支出8 3 0 0 0 01 3 9 0 0 0 2 1 7 8 0 3 待查 3 1 0 0 0 0 ( 资料来源：湖北省政府秘书处统计室编印，胡北省年鉴第一回，1 9 3 7 年，第4 7 4 4 7 5 页) 由上表可见，在湖北地方政务中，省政府偏重于司法、文化教育、实业、建 设以及债务。其中，司法完全由省主持，债务主要由省掌理，文化教育、实业和 建设则大部分由省担当，在公安、行政方面也承担了一部分。县市政府偏重于 公安、行政，在建设文教方面也有所承担。县政府的功能却十分萎缩。因此， 在湖北省的现代化中，湖北省政府仍然承担主要责任。 需要指出的是，汉口，由于其地理位置和经济地位的特殊重要性，国民政 府将其划为特别市，与省政府平行，由中央直辖，并享有市财政，1 9 2 9 、1 9 3 0 年，汉口市政府的年财政收支高达5 0 0 万元左右。1 9 3 1 年，为补充省库收入 不足，汉口市改隶于省政府z - f ，市原有收入归于省库，用以维持省政。1 9 3 2 年1 0 月，汉口市又被定为特别市，与省政府平级，并享有独立的市财政。 总之，湖北省政府同南京国民中央政府的权限划分，使湖北省政府成为本 省现代化的主导角色的承担者，湖北省政府同其辖下7 0 余县、市政府的权限 1 0 划分，将一部分权责下移，但省政府仍然担负主要职责。换言之，在1 9 2 9 1 9 3 6 年湖北省的现代化中，从法理上讲，湖北省政府应扮演主导角色。 二、湖北省政府在现代化中担当主导角色的能力：财政能力 要求政府在现代化中担当主导角色，用经济学的术语讲是要求政府在市 场经济的发展中提供公共财( 或称公共物品) 和进行公共投资。所谓提供公共 财，是指由公共经济部门( 即政府) 提供对全体公民都有利益的防务、社会秩 序、法律、基础教育、基本医疗保健、道路、桥梁等等。所谓公共投资，是指政府 对公共基础设施以及其他大型公共服务设施的直接投资。政府提供公共财和 公共投资的能力都取决于政府的财政能力。另外，“经济学界一般都相信中央 政府相对于地方政府而言，在稳定功能与分配功能上要多发挥作用，而地方政 府则在配置功能上多发挥作用。”o 也就是说，从中央财政与地方财政的职能 分工上看，地方财政的主要职能是资源配置，为本地区提供公共财和进行公共 投资。因此，1 9 2 9 1 9 3 6 年间，湖北省政府的财政能力，决定了湖北省政府在 现代化中担当主导角色的能力。下面，我们具体从财政制度和财政收入上分 析这一期间湖北省政府的财政能力。 ( 一) 潜在能力：财政制度 1 9 2 9 1 9 3 6 年间，湖北省的财政制度较之民初有较大的发展，从而使湖 北省政府在这一时期的财政能力有较大的提高。这一时期，湖北省已形成了 比较完整的、分工比较明确的财政体系。早在1 9 2 8 年，湖北省即整顿财政机 构，建立了一套比较完整的财政体系。在省设财政厅，厅设三科，一个秘书处， 一个处科收发管，并设调查员4 人和特务员1 3 人。另外，财政厅直属2 3 个税 捐局和湖北公产经理处、湖北石膏专卖局、湖北制杂铜公卖处；县设财政局，每 局设两股，分别管理田赋、税捐、公债、公产，文牍、收发、统计、会计。1 9 2 9 年 后，湖北省财政机构在原有基础上以经过屡次调整，以适应省财政事务的需要 和提高财政效率。 1 9 3 1 年，湖北统税改由国家征收，省开征营业税，省财政厅所属原各捐税 征收局撤销，改在商业较发达的区市设营业税局。1 9 3 3 年，为整理县地方财 务，各县设财务委员会，受县长监督，办理地方财政事务。1 9 3 4 年，省政府实 行合署办公，省财政厅调整机构，设三个科，每科分设三股。同时，为整理田 赋，设立整理田赋委员会。1 9 3 6 年，湖北各县实行裁局改科，原财政局裁撤， 改为财政科。原县财务委员会专负审核县款收支的责任，原县田赋征收处改 为经征处，由财政科统一征收各项税捐。1 9 3 7 年3 月，省财政厅增设第四科， 1 1 办理保安经费的征收管理，原省保安经费总经理处撤销。湖北省财政机构的 科层化发展以及省县各财政机构的统一，无疑增强了省政府汲取财政的能力。 在税制方面，1 9 2 9 1 9 3 6 年，湖北省主要采用直接的两税制，即田赋和营 业税。所谓直接税是与间接税制相对而言。前者指由税务机关直接向税负的 承担者课征的税，纳税人即负税人，一般都把人头税、所得税、财产税等列归这 一类。后者是指对商品或劳务课征的税，这些税的负税人是商品或劳务的消 费者，但税务机关不是向这些税负的承担者直接课征，而是以工商业主为纳税 人经过转嫁实行间接课税制。在西方资本主义国家的税制发展史中，经历了 一个直接税一间接税一直接税的辩证发展过程。在前资本主义社会，由于农 业自然经济一直占居统治地位，直接对人、对物课征的直接税是主要税种。随 着资本主义经济的发展和资产阶级统治的确立，以商品流通为课税对象的间 接税制在资本主义各国得到了广泛的推行。1 9 世纪末2 0 世纪初，随着自由 资本主义向垄断资本主义的过渡，并经过长期的斗争，英美等资本主义强国叉 确立了以所得税、财产税和房产税等现代直接税为主体的直接税制。可见，资 本主义经济在发展中的不同水平，使西方资本主义国家的税制经历了这种肯 定一否定一否定之否定的辩证发展过程。 湖北省这一时期的田赋和营业税均具有现代直接税的性质。田赋，虽然 是中国自古就有的赋税，但传统田赋的征收，是根据田地的等级，直接规定每 亩应征的粮额和每石应征的银额。1 9 2 8 年以后，田赋赋率制定的依据是地 价。根据水田和早地，规定田赋占地价的不同百分率。1 9 3 1 年，湖北水田田 赋占地价的百分率是1 8 2 ，旱地是2 3 5 。o 因此，这一时期湖北省的田赋 已经是一种土地税。营业税则更具现代直接税的性质。营业税的课征对象是 “凡在各省境内经营商业、开设店铺，除已向中央纳所得税之公司及由中央征 收特种捐税者外，无论新开旧设，须完纳营业税”。西营业税的征收标准是 “照营业收入数目为原则”。o 可见，营业税实质上类似于现代的公司所得税。 不过应该指出的是，这两种直接税都包含了传统的成份。田赋虽然改征 地价税，但这种地价税仍建立在传统的的农业基础上，地价税的税率受到传统 农业生产力的限制。这与西方资本主义大农场制度下的土地税是不可同日而 语的。营业税，虽采取了所得税的形式，但其课征的对象包含了传统的典当、 屠宰、牙帖等，与田赋相似，虽然征收方式有所改变，但最终受这些传统商业传 统能量的限制。湖北省田赋采取地价税制以及营业税的开征，是湖北省税制 史上现代化发展重要一步，在一定程度上增强了湖北省政府的财政能力。同 1 2 j ，现代直接税制形式与传统税并存的局面，反映了这一时期湖北省资本主义 。一“：展的不成熟。这迸一步要求政府培育市场机制。 这一时期，湖北省在财政制度上的另一重大进步是厉行预决算制度。中 。# 制度的实施，始于1 9 1 1 年。在民国初年，湖北省也一度实行过预决算 制度，但1 9 1 7 年后，湖北战乱不断，国家税征收权为省所持，国家和地方收支 混合，基本上没有正式的预决算。1 9 2 8 年，湖北省开始编制省级地方预算。 自1 9 2 9 年后，国民政府各年均有预决算章程。1 9 3 2 年国民政府公布预算 法，规定每年十一月省政府决定省总概算，编就总概算书，呈送国民政府，经 审核后，“由省政府依法定程序制定预算，公布施行，并呈报国民政府” 1 9 3 2 年贾毅受任湖北财政厅厅长，整顿湖北财政。他十分重视预算制 度的执行，他指出，“预算为行政所寄，又为财政收支之标准，故整理财政应以 确定预算制度为原则。预算确定，则收支方有范围，而一切施政计划，均赖以 实践顾论预算之精义，第一步固在确定预算，第二步尤在尊重预算，盖预算之 编制仅为必经之程序，其真实作用之发挥，尤须赖于切实之执行。此一国 政务中，固极为重要，而在一省政务中，亦同一有重要性也。” 经过贾士毅的 切实整顿，湖北省省级财政预决算步人正轨，渐符“预算准确之原则”o 。到 i 9 3 5 、1 9 3 6 年，湖北省岁入、岁出之预算与实收或实支基本相符。具体数额如 下表所示： 表三 1 9 3 5 、1 9 3 6 年湖北财政预算与实收支比照表( 单位：元) i 项目岁入 j岁出 每劈 预算 实收 i 预算 ： 实支 l1 9 3 52 4 5 5 3 5 5 3 2 4 2 4 9 3 2 6 j2 4 5 5 3 5 5 3 2 41 0 5 7 0 2 l1 9 3 62 3 9 4 3 9 3 3 2 3 8 0 2 9 9 1l2 3 9 4 3 9 3 3| 2 3 8 0 2 9 9 1 ( 贤料来源：湖北省三年预算比较表，湖北省挡案馆l s l 9 3 3 2 2 4 ；湖北省金省 收支统计及各县预算比较表) ，湖北省档案馆l s l 9 3 3 2 2 3 。) 湖北省这一时期财政预决算制度的另一发展是开始实行县地方预 、算。1 9 3 4 年，湖北省政府整顿县财政的一项重要措施便是责成其厉行预算制 度。湖北省政府所拟定的整理县财政办法中即规定，编订“县地方收支预算， 应采取严格的量人为出主义，力求适合收支”。o “财政之要，一在收支之均衡，一在行政之运用，= 者相为表里，不可或缺。 收支上之均衡，有精确之预算，始能遵守。行政之运用，能统一行政用人权，方 崔行。”毋湖北财政机构的统一，使湖北财政之用人权渐趋统一。丽预算之 一。 “法编制和公布及其执行，使湖北省财政基本上实现了收支均衡。湖北财政 ，h 秩序的建立为湖北庶政的顺利开展奠定了基础。用当时财政学家尹文敬的话 、 1 3 、 ，_ l 。一 说是“财政秩序，如此维持，庶百务进行有所依据，而财政基础亦可期望有所巩 固矣”。o 另外，预算的公布和执行，也是政治民主发展的表现。因为“人民对国家 输纳货财即有监督财政之权利。故近世立宪国家，莫不以编制预算，公布预算 为一国之要政，盖不如是不足以昭信国人”。o 总之，1 9 2 9 1 9 3 6 年，湖北省建立了具有现代特征的财政制度，形成了统 一的财政机构，开征了营业税，预决算制度渐趋完备，从而使这一时期的湖北 省的财政能力比以往各届政府都有较大的加强。 不过，应该指出的是，湖北省政府这一时期的财政制度，并非一开始即已 具备，而是在其统治期间逐渐完成的，也就是说，湖北省的财政能力也并非在 其成立时即已具备。而是在其统治期间逐步加强的。这一时期，湖北省各届省 政府主席均将整顿财政作为施政重点之一，即反映了政府增强自身能力的努 力和成效。另外，由于受湖北经济发展水平的限制，以传统农业为基础的直接 税田赋一真是湖北省税收之大宗，湖北传统农业大省这一状况并非短期内能 够改变，无论采取怎样的措施，田赋的增长率是十分有限的，这对湖北省政府 能力的加强不能不是一个严重制约。 ( 二) 实际能力：财政收入 同民初相比，1 9 2 9 1 9 3 6 年湖北省的财政收入有较大幅度的增长。在民 初，湖北省财政收入预算最高为1 9 1 5 年的1 1 6 9 1 万元( 包括国家和地方) ，实 收额最高为1 9 1 5 年的1 3 1 5 6 万元( 包括国家和地方) o ；在1 9 2 9 1 9 3 6 年间， 湖北省财政收入预算数最高为1 9 3 5 年的2 4 5 5 4 万元，实数最高为1 9 3 4 年的 2 8 0 7 6 万元。够可见，在抗战前八年，湖北省财政收入的最好年份，无论是预算 数还是实收数都是民初的两倍以上，而且在民初，还“混合”了国家收入在内。 另外，在民初，湖北各年财政的实际收入( 包括混合的国家收入) 一般在6 0 0 9 0 0 万元之间，只有1 9 1 5 、1 9 1 6 、1 9 1 8 、1 9 2 1 、1 9 2 3 超过了1 0 0 0 万。而在1 9 2 9 1 9 3 6 年间，除1 9 2 9 年湖北省实际收人在1 5 3 0 8 万元外，其余各年人均在 2 0 0 0 万以上。町因此同民初相比，湖北省政府的财政能力在成倍增强。这为湖 北省政府在现代化中担任主导角色莫定了基础。 在收入构成上，湖北省的自有收入占绝大部分，历年约占整个财政收入的 7 5 以上。而中央补助款和特税协款收入在湖北财政收入中的份额不到 2 5 。o 因此，湖北省的财政收入比较有保障，湖北省本身的财政能力较强。 在湖北省自有的财政收入中又以田赋、营业税、地方营业收入、地方财产收入、 地方事业收入为大宗，这些稳定而有增长潜力的财源，是湖北省财政能力的基 本保障。 而且，湖北省政府力图增加自有财政收入，并采取了一系列措施。鄂省田 一 1 4 赋，“历来概由各县府包办，册书胥吏把持操纵，朋比分肥”o 为了改变这 种状况，增加田赋收入，湖北省于1 9 3 3 年成立整理田赋设计委员会，根据各县 实际情形，分别制订赋率。在征收中，又改订完赋票券，以杜绝浮收中饱。经 省政府的整顿，田赋年收入从1 9 2 9 年9 3 万元，增加到1 9 3 6 年的2 4 8 万元，且 在1 9 3 2 1 9 3 5 年间，湖北每年的田赋收入均在1 5 0 万元以上。螂 为了增加营业税收入，湖北省政府也采取了各种措施。湖北省于1 9 3 1 年 1 月开征营业税，在初始，收入不多，仅8 7 万元。0 1 9 3 2 年，湖北省政府奉令改 订营业税率并改善棉花营业税征收办法，使营业税收入每月增收八、九万 元。 由于，营业税开征后，湖北屠宰、牙贴、典当各税仍由县政府办，为了统一 税制，1 9 3 3 年后均改归各区营业税局统一办理。另外，湖北省政府鉴于侨商 在本省境内经营桐油茶叶牛羊皮蛋肠衣等出口，为数甚巨，经汉口区交涉，一 律开征营业税。在租界内的华商营业，通过省财政厅与华人商业团体反复交 涉，也开征营业税。这在全国尚属首创。经过这一番整顿，湖北省的营业税收 入也有较大的增长，1 9 3 2 年湖北的营业税收人为2 1 6 万元，o 在1 9 3 3 1 9 3 6 年间的年平均收入在3 0 0 万元以上。瞄 当然，湖北省政府在增加财政收入的同时不能不顾及限度，用财政学的话 说是要保养税本。湖北省地方捐税，仅田赋、契税、营业税、屠宰税、牙税、当税 六种，“田赋定率轻微契税定率，由卖九典六，减为卖六典四，故省税制 度，均与中