（行政管理专业论文）公共危机中的政府形象管理研究.pdf

摘要 伴随着经济和社会的转型，我国进入了一个公共危机的高频率发生期。公共危机 正以极大的力度和广度冲击并影响着全社会，它不仅导致社会财富与生命的损失、经 济环境的破坏，甚至还会引发政府合法性的丧失以及政局的动荡等灾难性后果。公共 危机管理是非常态的管理，此时公众对政府形象的认识是不稳定的，对政府的期望值 也在不断增加。这就要求政府不仅要建立体制完备、高效运行的社会统一公共危机管 理体系和应急机制，及时、有效地处理各类突发公共危机事件，而更为重要的是构建 应对公共危机的现代政府新形象。 政府形象是社会公众对政府总体表现与客观效应所形成的综合印象，是公众对政 府整体素质、能力以及绩效的认知和评价。良好的政府形象是政府的无形资产，也是 政府发挥效能的重要前提。政府形象问题是一个具有重要研究价值的课题，在公共危 机中，良好的政府形象能够减少社会混乱，提高政府危机决策的认同感，增强政府危 机动员能力。 当前我国公共危机中的政府形象管理还存在着形象意识不强、公关系统不完善以 及信息沟通渠道不畅等问题，与理想中的政府形象还有较大差距。基于此，本论文从 阐述基本的概念出发，借鉴前人理论，结合中国实际，运用系统的分析方法，将政府 形象置于公共危机的广阔视角进行研究。在分析公共危机与政府形象关系的基础上， 论文探讨了目前我国公共危机管理中政府形象建设的现状与困境，提出了危机中政府 形象管理的原则并从规划、传播、控制、反馈和调整五个方面阐述了优化公共危机中 政府形象的管理措施。 关键词：公共危机；政府形象；危机公关 ar e s e a r c ho nt h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ti m a g e d u r i n gp u b l i cc r i s i s a b s t i a c t f o l l o w i n ga l o n gw i t ht h et r a n s f 0 彻a t i o n0 fe c o n o m ya n ds o c i e t y ，o u rc o u n t r ye n t e r e d i n t oap e r i o do fp u b l i cc r i s i sw h i c hh a sah i g hf e q u e n c y t h ep u b l i cc r i s i si sa f f e c t i n gt h e e n t i r es o c i e t yw i t h 黟e a ti n t e n s i t ya n db r e a d t h i tn o to n l yc a u s e st h ep u b l i cw e a l t ha n dt h e l i f e sl o s s ，t h ed e s t n l c t i o n0 fe c o n o m i ce n v i r o n m e n t ，b u ta l s oi n d u c e st h ed i s a s t r o u s c o n s e q u e n c e ss u c ha st h el o s so fl e 舀t i m a c ya n dt h ep o l i t i c a lt u n n o i l t h ep u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n ti san o n - n o 硼a lm a n a g e m e n t ，a n da tt h i st i m et h ep u b l i c sa w a r e n e s so ft h e g o v e m m e n ti m a g ei su n s t a b l e ， t h ep u b l i c se x p e c t a t i o n st ot h eg o v e m m e n th a sa l s o i n c r e a s e d t h i sr e q u i r e st h ee s t a b l i s h m e n to ft h ee f ! f i c i e n t s y s t e mo ft h eg o v e m m e n t s p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ta n dt h ee m e r g e n c ym e c h a n i s m ，r e q u i r e st h eh a n d l i n go fa l lt y p e s o fe m e 略e n c i e st i m e l y e f ! f e c t i v e l ya n ds t e a d i l y b u tm o r ei m p o r t a n ti st h ec f e a t i n go ft h e m o d e mi m a g eo f9 0 v e m m e n tt h a td e a l i n gw i t hp u b l i cc r j s e s 一t h eg o v e m m e n ti m a g ei st h ec o m p r e h e n s i v ei m p r e s s i o nw h i c hf o 册sw i t ht h e p u b l i c si m p r e s s i o nt ot h eg o v e l l l m e n t so v e f a l lp e r f 0 册a n c ea n dt h eo b j e c t i v ee f c t i ti s t h ec o 印i t i o na n de v a l u a t i o no fp u b l i ct ot h eg o v e m m e n t so v e r a l lq u a l i t y ，c o m p r e h e n s i v e a b i l i t y 柚dp e o 珊a n c e ag o o dg o v e m m e n ti m a g e i sg o v e m m e n t si n t a n 酉b l ea s s e t ，w h i c h i sa l s oa ni m p o r t a n tp r e c o n d i t i o nf o r t h ee f f e c t i v e n e s so ft h eg o v e m m e n t t h eq u e s t i o no f g o v e r i l m e n ti m a g ei sa ni m p o n a n tt o p i cw h i c hh a sr e s e a r c h i n gv a l u e i nt h ep u b l i cc r i s i s ， t h eg o o dg o v e m m e n ti m a g ec a nr e d u c et h ec h a o so fs o c i e t y ，i n c r e a s et h ei d e n t i t yo ft h e d e c i s i o n m a k i n go fg o v e m m e n ti nc d s i sa n de n h a n c et h eg o v e m m e n t sa b i l i t yt om o b i l i z e i nt h ec r i s i s 1 nt h ec u r r e n to u rc o u n t r y sm a n a g e m e n to fg o v e m m e n ti m a g es t i l lh a sm a n y q u e s t i o n ss u c ha st h ew e a k n e s so ft h ei m a g es e n s e ，t h es c a n t yo fp u b l i cr e l a t i o n si d e aa s i l w e l la st h eo b s t n l c t i o no ft h ei n f o 珊a t i o nc o m m u n i c a t i o nc h a n n e l t h ep a p e re m b a r k s f 如mt h ee l a b o r a t i o no fb a s i ct h e o p u t st h eg o v e m m e n ti m a g ei nt h ev i e w p o i n to fp u b l i c c r i s i st oc o n d u c t t h er c s e a r c h a t t h ef o u n d a t i o no fa n a l y z i n gt h er e l a t i o n so fp u b l i cc r i s i s a n dg o v e m m e n ti m a g e ，t h ep a p e rd i s c u s s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dd i l e m m ao ft h e g o v e m m e n ti m a g e sc o n s t n l c t i o nd u r i n gt h ep e r i o do fp u b l i cc r i s i s i no u rc o u n t r y f i n a l l y t h ep a p e rp r o p o s e st h ep f j n c i p l e sa n dt h em e a s u f e so fg o v e m m e n ti m a g em a n a g e m e n t w h i c hi n c l u d ef i v ea s p e c t sa sf o l l o w s ，p l a n ，p r o p a g a t i o n ，c o n t r o l ，f e e d b a c ka n da d j u s t m e n t t oo p t i m i z et h em a n a g e m e n to f9 0 v e m m e n ti m a g ed u r i n gt h ep e r i o do fp u b l i cc r i s i s k e yw o r d s ： p u b l i cc r i s i s ；9 0 v e m m e n ti m a g e ；c r i s i sp r 1 n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 t 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：多垫i 垂指导教师签名：磅袭 z 。客年r 月坩日 ) - ，年f 月矿日 西北大学学位论文独创性声明 一 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：j 嚆每虿参 矽o ，年f 月硝日 1 引言 1 1 问题的提出 2 0 世纪9 0 年代以来，公共危机事件发生频率增加，从1 9 9 8 年亚洲金融危机到 2 0 0 3 年的“非典 事件，一系列危机事件不断发生，引起了世界范围的关注。近年 来，我国也进入了一个危机事件的高频率发生期。这些公共危机事件种类繁多，发生 频率高，既有传统的自然灾害危机，也有事故灾难( 或称技术性危机) 、公共卫生事 件以及社会安全方面的危机性事件。公共危机事件常易衍生多种灾害，有很强的连锁 反应，给生命健康、环境资源、经济发展和社会秩序等方面都造成了严重的损失，已 经成为公共安全领域的严重威胁。 各种公共危机事件的频繁发生对政府应对危机的能力提出了挑战。目前，我国政 府的危机管理能力与一些发达国家相比还存在一定差距，存在着危机风险意识不强、 应急管理机制不健全、救援救助能力不足等问题。这些问题又进一步增加了危机事件 的发生频率，加重了危机的消极后果。如此诸多问题，各种问题又有深刻的渊源背景 以及错综复杂的联系，研究综合性问题的可行性存在问题，本论文仅对政府形象与危 机管理的相互关系以及如何针对公共危机进行有效的政府形象管理作初步的探讨。 政府形象是社会对政府的综合印象，是公众对政府整体素质、综合能力及政府绩 效的认知和评价。良好的政府形象是政府的无形资产，也是政府发挥效能的重要前提。 良好的政府形象能够提高政府行为的合法性和合理性；有利于推进政治共识和政治稳 定；能够促进公共政策的有效实施；有利于增强政府威信，提高政府凝聚力和号召力。 因而，政府形象问题是一个具有重要研究价值的课题，论文研究政府形象主要是基于 其在危机管理中的重要地位。 第一，公共危机中的政府形象管理对于增强政府凝聚力和感召力，提高政府在危 机管理中的应急动员能力具有重要意义。政府的凝聚力和感召力是政府良好形象的必 然结果和集中体现。政府机关及其公务员注重自身的形象建设，在公众心目中具有良 好的形象，这样在公共危机情况下，公众就会广泛地参与到危机的治理中，缓解社会 对政府的压力，无形中使得政府应急动员能力得以提高。 第二，公共危机中的政府形象管理对于增强政府的权威性和公信力以及危机决策 的有效认同和高效执行具有重要意义。政府拥有良好的形象，公众会比较信任和支持 政府，政府的方针、政策不但能得到国内公众的支持与帮助，而且在国际上也能树立 良好的权威，赢得更多的理解和支持，有利于政府危机决策的有效认同，降低政策执 行成本，提高政策执行效率。反之，如果政府形象欠佳，人们对政府会处于一种不信 任状态，政府的权威性与公信力就会瓦解，危机决策就不能够有效执行，就会谣言四 起，造成社会的混乱和动荡。 第三，公共危机中的政府形象管理对于减少危机中的混乱，降低危机损失具有重 要意义。政府无时不在公众的视野之中。在危机情境中，社会处于秩序失序状态下， 如果政府形象不佳，会使社会道德整体滑坡，加剧社会秩序的混乱和失控。但如果政 府及其公务人员具有良好的形象，受到公众的崇尚和尊敬，在整个社会上形成良好的 道德风尚，这样在公共危机出现时，就会减缓社会的混乱状态。 第四，研究公共危机中的政府形象管理弥补了公共危机管理研究中忽视政府形象 构建的缺憾，对于塑造良好的政府形象，更好地应对公共危机具有重要意义。目前学 术界研究中对危机中的政府形象的完整系统的研究较少，论文在分析危机管理与政府 形象关系基础上，从公共危机的视野出发研究政府形象，提出危机中政府形象管理的 原则以及相关内容，将对我国构建应对危机的政府形象具有现实的借鉴意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 关于公共危机管理的研究 早期西方学术界对危机的研究主要集中在对自然灾害的研究上，后来在2 0 世纪 6 0 年代至8 0 年代中期，西方危机管理的研究出现了一次高潮，研究领域从自然灾害 领域向公共危机管理领域扩展，从政治领域向经济、社会领域扩展，危机管理成为学 术界研究的热点话题，大量的研究著作出版。这时西方危机管理涉及的领域已经比较 齐全：从理论研究到国际危机研究、灾难研究、冲突研究，还有危机中的个人与组织 关系研究。在政治学和国际关系领域中关于公共危机管理的研究比较集中，代表人物 有：格尔( t r g u r r ) 、赫尔曼( c h a r l e sh e 珊a n n ) 、齐默尔曼( e z i m m e 册a n ) 、亨廷 顿( s a m u e l p h u n t i n g t o n ) 等。这时的主要代表性著作有，格尔的人们造反时( 1 9 7 0 ) ， 赫尔曼的国际危机( 1 9 7 2 ) ，戴恩斯( r r d y n e s ) 的灾难中的组织行为( 1 9 7 0 ) ， 2 齐默尔曼的政治暴力、危机与革命( 1 9 8 3 ) ，德罗尔的( y e h e z k e ld r o r ) 逆境中 的政策制定( 1 9 8 6 ) 等。当代西方关于公共危机管理的研究在对研究领域扩展的同 时正在向纵深方向发展，近几年9 1 1 事件以及海啸等灾难的发生更加深了这种趋势。 在研究的趋势上，由过去主要侧重于政治稳定等定性问题的研究逐步转向对确定危机 的临界指标、构建危机预警以及危机管理的数学模型等定量化问题的研究；在研究的 方法上，从过去的主要采用政治学的研究方法发展为政治学、管理学、社会学、统计 学以及数学等多种学科研究方法的综合运用；在研究的范围上，从自然灾害领域和政 治领域逐步转向社会领域。 s a r s 危机以后，我国学术界出现了研究公共危机管理的高潮，从不同角度研究 危机的著作与论文纷纷问世。薛澜等人的危机管理：转型期中国面临的挑战一书 通过理论研究和案例分析，深层探讨了转型期我国危机形态的根源和特征，从时间序 列、组织行为和决策过程三个角度勾勒了现代危机管理体系的基本框架，提供了非常 规决策治理的整体战略设计和制度安排，通过借鉴国外经验和分析国内现状为促进公 共治理结构的顺利转型和社会协调发展提出了可资借鉴的模式。李经中编著的政 府危机管理系统地阐述了政府危机管理的基本理论、基本框架和基本宗旨，对中外 政府危机管理体制进行了横向比较，并以上海市为例纵向分析了我国政府危机管理的 发展历程并对我国政府危机管理的未来进行了展望，对各类危机的特点和管理的主要 措施进行了阐述，最后针对标本兼治，提高政府危机管理水平提出了若干建议。中 国行政管理学会政府应急管理课题组的研究专著中央和大城市政府应急机制建设 对国内外中央和大城市政府应急机制和体制进行了系统的研究，介绍了发达国家政府 应急机制的特点和经验，从危机预警、决策、动员、处置机制以及信息系统、科技支 撑、法律体系等方面分析了我国的应急机制框架，实证考察了国内几个大城市政府应 急机制建设的现状、特点和经验 。此外，许文惠、张成福主编的危机状态下的政 府管理，汪明生等著的冲突管理，张小明的公共部门危机管理等也从不同角 度对政府危机管理进行了探讨。在学术论文方面，从1 9 9 7 年至2 0 0 7 年，仅清华全文 期刊数据库中篇名围绕“危机管理”命名的论文就达1 9 0 5 篇( 精确检索) 。这些专著 和论文对公共危机管理的研究涉及了我国公共危机管理能力建设问题，危机决策体制 国薛澜、张强、钟开斌，危机管理：转型期中国面临的挑战，清乍大学f i ；版 t ，2 0 0 3 年版。 饼李经中，政府危机管理，中困城市j i ；版t ，2 0 0 3 年版。 国郭济，中央和人城市政府应急机制建设，中国人民大学i j 版社，2 0 0 5 年版。 3 和危机管理中的公共政策制定问题，公共危机管理流程问题，公共危机管理体系的构 建问题；既有来自实践一线的研究，也有为危机管理研究提供基础性背景框架的理论 研究。但目前学术界对公共危机管理的研究多集中于政治学与行政学领域，对危机管 理这一整体链条中部分环节的研究，比如政府形象以及农村公共危机等问题较少涉 及。论文选择政府形象视角研究危机管理，以期为公共危机管理研究增添部分枝叶。 1 2 2 关于政府形象的研究 西方学术界对政府形象的研究一般集中于政府的国际形象，关于国内政府形象则 多集中于政府合法性和公信力方面。政府合法性是公民在认同基础上对政府权威的自 愿服从；公信力是政府赢得公民的普遍性信任所拥有的权威性资源。合法性与公信力 是良好政府形象的最重要的方面。韦伯( m a xw 曲e r ) 强调形式上的合法性，哈贝马 斯( j h a b e m a s ) 则关注合法性的价值维度。另外，公共选择理论与新公共管理理论 对政府职能的再造进行了论述，但对政府形象的直接论述较少。 在我国，近些年来，政府形象越来越受到关注。“中国政府形象战略”课题组的 研究成果中国政府形象战略是专门研究政府形象的代表性著作，该书将“中国政 府形象 作为学理分析和战略研究的核心，认为政府的价值理念、政府的行为和政府 的产品与绩效共同构成了政府形象的基本内在结构，并从政府能力、法治、政府决策、 领导者、廉政建设、政府绩效、政府公共关系等多个角度全面阐述了政府形象。颜 如春的现代政府形象管理一书对现代政府形象管理的基本问题：政府总体形象设 计、政府工作全面质量管理、政府政策形象管理、政府领导者形象管理、政府公务员 形象管理、政府环境形象管理、政府传媒形象管理、政府行为形象管理的组织机构等 作了系统深入的分析，建构了现代政府形象管理的基本框架。彭伟步的信息时代 政府形象传播对当代社会的政府形象传播进行了专门的研究，指出政府必须建立一 套行之有效的信息发布系统，真实、客观地反映政府工作，并接受传媒权力的制衡 。 另外，赵劲夫主编的市场经济中的政府形象，徐家良的政府形象与战略，曹随、 陆奇主编的政府机关形象设计与形象管理也是研究政府形象的重要著作。论文方 面，国内学者关于政府形象的研究已达到一定规模，自1 9 9 7 年至2 0 0 7 年，在清华全 。胡宁生，中国政府形象战略，中共中央党校i i ；版社，1 9 9 8 年版。 颜如备，现代政府形象管理pq j l l 人学j f ；版社，2 0 0 4 年版。 彭伟步，信息时代政府形象传播，社会科学文献 【；版社，2 0 0 5 年版。 4 文期刊数据库中以“政府形象”为篇名的文章有2 1 0 篇( 精确检索) 。这些专著或论 文对政府形象的内涵，树立政府形象的意义，政府形象的构成，形成政府形象的过程， 政府形象的塑造与传播等方面的内容进行了论述。以上对政府形象所进行的研究中多 是专门的、单纯的政府形象研究，没有将政府形象置于更广阔的层面进行分析研究， 缺少针对特定领域的政府形象建设研究( 政府国际形象除外) ，因而将政府形象置于 危机视角下进行进一步研究是必要的。 1 2 3 关于公共危机中的政府形象管理的研究 国外学者对危机中的政府形象研究多是政府合法性危机及其解决途径和政府危 机公关。针对合法性危机，西方形成了不同的理论和解决途径。治理理论以政治国家 与公民社会的合作性管理作为解决方法；“第三条道路 的追寻者希望寻找一条介于 福利国家和自由放任主义之间的中问道路来解决问题；新公共管理运动则通过引入企 业家精神和竞争机制来解决。对于政府危机公关西方政府机构大多都以身作则进行 了系统研究。以美国为例，美国联邦紧急事态局圆( f e m a ) 提出了有效公共信息管 理的四个要点：以服务对象为中心、领导承诺、将沟通包括进预案和行动中以及媒体 合作。 国内学者对于危机中的企业形象论述较多，而针对危机管理中的政府形象方面的 专著却是凤毛麟角，只有少数文章论及了这一问题。在清华全文期刊数据库中精确检 索，自1 9 9 7 年至2 0 0 7 年，篇名中含“危机管理 与“政府形象”的文章只有2 篇，篇 名中含“危机与“政府形象 的文章也只有1 0 篇。 第一，关于危机公关和政府形象。徐刚、黄训美的政府危机管理中的公共关系 问题研究较早地涉及了危机管理中的政府形象，该文从危机公关的角度论述了危机 管理中的政府形象塑造，指出要把公关危机管理纳入国家体制，提高信息和决策的支 持能力，保持沟通渠道畅通等等锄。朱光喜等人的危机事件中的政府形象和政府危 机公关指出，危机对于政府的形象而言既是机遇又是挑战，政府的危机公关要建立 在法律、技术、管理和社会四个支持平台上，在危机的预备期、冲击期、恢复期三个 邢玲，高信奇，两方公共政策合法性危机及j e 消解对策，h 儿p ：、w ，n j d x g o v c i i x i a o k a n x k - d e t a i l a s p ? i d = 8 4 0 。 瞎天围困十安伞部成一诳之前的专职公共安全管理部门，2 0 0 3 年3 月后归膳紧急事态准备j l 近对d ，为天e 目公共安 伞管理的核心部门。 夏保成西方公共安伞管理，化学t 业版 l ：，2 0 0 6 年版第1 3 7 1 3 9 页。 徐刚、黄训荧，政府危机管理中的公共关系问题研究，载中国行政管理，2 0 0 4 年第5 期第1 4 1 6 页。 5 阶段从信息、行为、心理三个方面全面展丌1 。另外，梁莹的危机公关和政府形象 一文也对危机中的公共关系和政府形象进行了论述。这几篇文章都是强调政府危机公 关，对危机中的政府形象管理缺少全面系统的论述。 第二，关于公共危机对政府形象的影响。朱秦危机事件对政府形象的影响及其 重塑一文指出，为维护和巩固危机中的政府形象，政府必须在真诚公开真相、快速 决策应对和全员维护的原则下，抓住危机具有的建设力，从危机公关意识、非常规决 策、常规决策、应对网络的建立和评估机制、责任机制的完善等方面重新塑造政府形 象。王世彤、肖雅楠的突发公共事件中政府形象的变化分析文分析了公共事 件影响政府形象的原因，从政府理念、政府行为、公众直观感受三方面提出了突发公 共事件中政府形象构筑的原则( 更接近于建议) 。以上两篇文章较为系统地分析了 危机事件对政府形象的影响，对于重塑危机中政府形象也有所论及，但对于危机中政 府形象维护的原则与管理措施论述相对单薄。 第三，关于公共危机中的政府形象建设。伍洪杏、吴丽娟的论公共危机中的政 府形象建设一文提出政府在危机管理中可以通过信息公丌塑造诚信形象，指挥和组 织危机的处理塑造服务形象以及理性治理塑造责任形象锄。邹东升在危机管理视角 下的现代政府形象塑造中提出打造人本、法治、阳光、责任、服务、学习的新型政 府形象是应对危机事件治本之策 。周晓丽的论公共危机中政府形象及其重塑指 出应对公共危机政府必须具有透明、责任和高效的形象，要有效治理公共危机需设立 专门的危机公关机构，完善政府新闻发布制度，提高公务员素质来提升政府形象。 王雯霏的论政府危机管理中的形象构建指出务须通过寻求保障公众知情权和加强 有效沟通、强化政府的责任意识与服务意识、坚持核心价值观和提升政府公信力、完 善政府危机管理的法制、体制和机制等多元并举的救治策略来推进政府危机管理中的 新形象构建。这些文章论述了构建危机中政府形象的具体措旌，对于现实中的政府 形象管理具有很强的借鉴意义，但是缺少危机管理事前的、应对危机的政府形象管理。 朱光喜、一f 赵铭、万细梅、郑瑜怡，危机事件中的政府形象和政府危机公关，载公共管理学报，2 0 0 6 年 第2 期第4 0 - 4 8 页。 o 朱秦，危机事件对政府形象的影响及其晕塑，载行政论坛，2 0 0 5 年第1 期第1 8 2 0 页。 1 i 世彤、肖雅楠，突发公共事件中政府形象的变化分析，载求索2 0 0 6 年第6 期第7 5 7 7 页。 伍洪杏、吴丽娟，论公共危机中的政府形蒙建攻，载湖南t 程学院学报，2 0 0 4 年第4 期第1 8 2 0 页。 劬邹东，f _ ，危机管理视角下的现代政府形象塑造，载社会科学战线，2 0 0 5 年第2 期第3 2 5 3 2 6 - 贞。 周晓晡，论公共危机中政府形象及】e 重塑，载重庆 会科学，2 0 0 6 年第2 期第1 1 4 1 1 8 页。 o 干雯霏，论政府危机管理中的形象构建，载山东省农业管理十部学院学报，2 0 0 6 年第5 期第8 7 8 8 页。 6 1 3 研究思路与方法 1 3 1 研究思路 文章将政府形象置于公共危机管理的广阔视角进行研究，综合运用政治学、行政 学、社会学、传播学等多学科的知识，着力于分析公共危机管理与政府形象的相互关 系，并为实现两者的良性互动提出了若干在危机管理中维护和构建政府形象的路径。 本文从阐述基本的理论出发，具体论述危机、危机管理、公共危机管理的内涵与特点 以及政府形象的概念与特征，深入探讨公共危机与政府形象的相互关系，同时分析我 国目前公共危机管理中政府形象建设的现状与困境，最后提出优化公共危机管理中政 府形象建设的路径选择。论文总体框架如下( 图卜1 ) ： 1 3 2 研究方法 图卜1 论文组织结构图 第一，理论与实际相结合的研究方法。本文在研究过程中，注重理论与实际的结 合，紧密结合当前我国公共危机管理和政府形象建设的实践，以求充分发挥理论对实 7 践的指导作用，并在实践中不断发展理论。 第二，系统研究的方法。本文的主要写作目的是要构建一个政府形象和危机管理 的相互促进的优化的政府形象框架体系，其中关于危机管理中与政府形象有关的每个 环节都是整个体系个有机组成部分。 第三，文献参考的方法。关于公共危机管理与政府形象建设有大量文献，笔者通 过图书馆、互联网、报纸杂志和数据库等收集了不少资料，并将其作为成文基础。 1 4 论文的难点与创新点 1 4 1 论文的难点 本文主要研究公共危机中的政府形象管理问题，因此研究的重点在于如何有效地 进行应对危机的政府形象管理。鉴于此，文章分析了公共危机与政府形象的相互关系 问题，这也是本文的难点之一，由于国内对两者关系的界定比较模糊，还处于粗略的 分析阶段，缺少详尽的研究，有必要迸一步深究两者的相互关系。受国内研究现状的 限制，两者关系的分析成为本文的难点。论文的另一个难点是如何针对危机进行政府 形象的管理，虽然我国学者对如何构建良好的政府形象已经有一定的研究，但是关于 危机中的政府形象建设却缺少相关论述，只有几篇学术论文论及到这一层面。政府形 象建设本身就是一个没有完全形成固定体系的领域，再将其置于公共危机管理之中， 进一步构建基于危机管理的政府形象框架，增加了分析的难度。 1 。4 2 论文的创新点 对于公共危机与政府形象的相互关系分析是本文研究的一个新视角。公共危机会 对政府形象造成。定影响，政府形象也制约公共危机的管理。因为存在的情况不止一 种，论文既分析了公共危机管理对政府形象的影响，也分析了政府形象管理对化解公 共危机的作用。另外，论文对于公共危机中构建良好政府形象的原则和路径进行了新 的探讨和分析，提出了建设应对危机的良好政府形象的相关原则，指明了促进公共危 机管理和政府形象良性互动的政府形象建设的路径。 8 2 1 危机管理 2 1 1 公共危机 ( 1 ) 危机 2 相关理论概念 “危机( c r i s i s ) 是一个用途广泛，涵盖宽泛的词语。辞海中关于“危机 的解释是：“潜伏的祸机”，见于晋书诸葛长民传：“富贵必履危机”；或指生 死成败的紧要关头。韦伯词典中英文的定义是“有可能变好或变坏的转折点或关 键时刻。”关于“危机 概念的界定，国内外学术界众说纷纭，莫衷一是。 美国学者赫尔曼在国际危机( 1 9 7 2 ) 中指出“危机是威胁到决策集团优先目 标的一种形势，把危机定义为一种情境态势；而罗森塔尔( u r o s e n t h a l ) 则倾向 于把危机定义为一个过程，即“一段剧变和集体紧张的时期”( 应对危机：灾难管 理1 9 8 9 ) 。巴顿( l a u r e n c eb a n o n ) 认为：危机是“一个会引起潜在负面影响的具 有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和 声誉造成巨大的损害。 他将危机影响的范围扩大到了人和组织名声，由此认为沟通 形象管理是必要的。 近年来，国内学者也提出了自己对“危机 的界定。薛澜等人认为，危机通常是 在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高 度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚固。张成福对危机的定义为： “它是这 样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、 财产、环境等造成威胁损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采 取特殊的措施加以应对” 。龚维斌认为，危机是指个人、群体或者组织以及社会正 常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严 重威胁正常的生存与发展的状态。综合近几年来对“危机”概念的界定，可以把“危 【美1 罗们特希斯，危机管理，f ：成、宋炳辉、会瑛译，中信f | ；版 i ：，2 0 0 4 年版，第1 3 页。 圆薛澜、张强、钟开斌，危机管理一转型期中罔面临的挑战，清华人学i | ；版社，2 0 0 3 年版，第2 5 页。 圆张成福，公共危机管理：伞面整合的模式o j 中困的战略选择，载中国行政管理2 0 0 3 年第7 期第6 页。 龚维斌，公共危机管理的内涵及j e 特点，载西南政法大学学报2 0 0 4 年第3 期第7 页。 9 机”定义为：因威胁组织系统的基本价值和行为准则框架的事件发生而导致的、需要 立即决策和行动加以解决的紧张状态。 虽然各种对危机的定义在角度出现较大的差异性，但所界定的危机范围是大家都 认同的，即危机包括“天灾与“人祸”：战争、自然灾害、骚乱、经济、金融等， 并且上述危机有其共同的基本特征，这就是突发性、不确定性、破坏性、紧迫性和威 胁性。其一，突发性。危机虽然存在着发生征兆和预警的可能，但由于危机发生前的 量变过程不为人们所注意，待到危机发生时，事物原有的发展格局和人的心理惯性突 然被打乱，使人感觉非常突然。同时，危机中的混乱局面使人们既得利益丧失或可能 丧失，面临一个陌生的环境，产生一种强烈的恢复原来状态的心理愿望，更加感觉到 危机是突发性的。其二，不确定性。人们很难判断危机是否会发生，也很难预测危机 发生的概率。一方面，很多危机的爆发都是极其突然的，在爆发前往往都被人们认为 是不可能的。另一方面，几乎所有的危机在爆发时人们都无法获得全面的信息，因此 对于危机的性质、危机未来可能的发展，人们往往不能准确把握，这就造成了危机的 不确定性。其三，破坏性。危机会造成损失，这种损失可能是有形的，也可能是无形 的。危机会造成生产资料和原材料的损失，导致资金流失，甚至人员的伤亡，还会损 坏主体形象以及信誉等等。其四，紧迫性。不但危机的发生是突然的，而且危机的发 展也非常迅速，随着危机的进展，危机造成的损失会越来越大。对危机的反应越是快 速，危机的反应决策越是准确，那么损失就会越小。所以危机中，时间非常紧迫，对 时间的把握程度很大程度上决定了危机管理的有效性。其五，威胁性。危机一定是 对过去的稳定状态构成了一定的威胁，这种威胁既有可能是重大的利益，也有可能是 社会的基本结构，还有可能是某些核心价值观。另外，威胁性还表明危机发生的程度 是严重的。 ( 2 ) 公共危机 危机从不同的角度，根据不同的标准可以划分出不同的危机类型。从涉及的范围 来看，危机可以分为个人危机、家庭危机、企业危机以及公共危机等。1 9 9 7 年亚洲 金融危机、1 9 9 8 年夏天中国的洪水、2 0 0 1 年美国发生的“9 1 1 事件、2 0 0 3 年春天 中国发生的s a r s 事件以及2 0 0 8 年初的雨雪冰冻灾害等，都可以称之为公共危机事 朱德武，危机管理：面对突发事件的抉择，广东经济f n 版社，2 0 0 2 年版，第1 0 页。 1 0 件。 不同学者对“公共危机的具体界定也有所区别，可以说除了部分研究以“企业 危机 为标的外，一般的危机管理研究都是指对“公共危机 的研究。王茂涛认为： “由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的 一种危险境况和紧急状态。那么，能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共 危机事件w ”。张小明在对“公共危机”、“一般危机 、“政府危机”进行比较分 析的基础上，认为三个术语是有区别的：公共危机是与一般危机相对应的专业术语， 强调的是其影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严 重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时问压力和不确定性极高的情况下做出 关键性决策；他指出，“政府危机”这一专业术语可以看作是与“企业危机”相对应 的，是以危机发生领域为依据所做出的简要划分谤。借鉴张小明对“危机 概念的区 分，可以把“公共危机”定义为：因威胁整个社会系统的基本价值和行为准则框架的 事件发生而导致的、需要立即决策和行动加以解决的紧张状态。公共危机既可能是由 于自然原因造成的，也可能是经济原因造成的。公共危机尽管起因千差力别，但是有 一点是共同的，即它们涉及的对象不是单个的个人，而是社会大众，至少是一个特定 单位或地域中的一群人。 相对于一般危机而言，公共危机具有公共性的特征。公共危机是一种涉及到公共 利益和安全的危害性事件，即使是带有一定的区域性，也会因为迅速的传播而引起公 众的关注，成为关注的焦点。因此，公共危机的管理和妥善解决必然要涉及到对公共 资源的组织和协调，涉及到对公共心理和认识的引导和提高，涉及到公共组织的自我 修复、完善以及创新系统的建立。在2 0 0 3 年，中国陷入了“非典 危机，这从表面 上看是个公共卫生领域的问题，但它对出口外贸，交通运输，教育秩序，餐饮娱乐等 领域都产生了直接的影响，其直接损失和间接损失对社会稳定构成了巨大的威胁，直 到公共行政部门调动各方面资源，采取了一系列措施，这一危机才得以消弭。 对公共危机进行分类有利于研究危机性事件发生的具体过程和对其进行具体分 析。公共危机是一个十分宽泛的概念，依据不同的标准，可以给出完全不同的分类。 从危机的性质、表现形式、基本动因、影响、危害程度等方面进行分类如下表2 1 ： o j ：茂涛，政府危机管理，合肥t 业人学版礼，2 0 0 5 年版，第3 页。 謦张小i | j j ，论危秽【管理研究中的术语规范问题一从s a r s 危机，j | 发的思考，载术语标准化1 j 信息技术2 0 0 4 年第1 期第5 9 页。 表2 1公共危机类型一般划分。 划分标准相应类型 影响范围 全球性危机、区域性危机、国家性危机、地方性危机 自然灾害( 地震灾害、海洋火害、传染病疫情等) ；人为危机 成因性质 ( 恐怖袭击事件、交通运输事故、安全事故等) 表现形态政治危机、经济危机、比族危机、 及涉及范围宗教危机、宗教丰十会危机、价值危机 政治性的危机事件、宏观经济性的危机事件、社会性的危机事 公共管理角度 件、生产性的危机事件以及自然性危机事件 2 1 2 危机管理 关于“危机管理”，美国学者诺曼奥古斯丁( n o 册a nr a u g u s t i n e ) 1 9 9 5 年在 哈佛商业评论上撰文指出：“每一次危机本身既包含导致失败的根源，也孕育着 成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓。 圆 罗伯特希斯( r o b e nh e a t h ) 认为危机管理包含对危机事前、事中、事后所有方面 的管理。有效的危机管理需要做到如下方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响， 提高危机初始管理的地位，改进对危机冲击的反应管理，完善修复管理以能迅速有效 地减轻危机造成的损害 。他认为通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们 所造成的冲击，我们就能通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。 国内一些研究危机管理的学者在借鉴国外学者观点的基础上提出了自己对“危 机管理”的看法。朱德武认为：“危机管理是指个人或组织为了预防危机的发生，减 轻危机发生所造成的损害，尽早从危机中恢复过来，或者为了某种目的以在有控制的 。参考资料：薛澜、张强、钟开斌，危机管理一转型期中国面i 临的挑战，i 青华大学 h 版社，2 0 0 3 年版，第3 3 页：l ：茂涛，政府危机管理，合肥t 业人学；1 1 版礼，2 0 0 5 年版，第6 8 负。 窜诺曼r 奥古斯丁等并，危机管理，北京新华信商业风险管理有限责任公司译，中困人民人学j | ；版社，2 0 0 1 年版，第2 页。 谤【荚】罗伯特希斯，危机管理，王成、宋炳辉、金瑛译，中信出版社，2 0 0 4 年版，第1 2 页。 1 2 情况下让危机发生，针对可能发生的危机和危机采取的管理行为”。张成福指出： “所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或 者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处 理和消弭危机。 回还有部分学者也将“危机管理与“公共危机管理”等同。综合 以上观点，本论文认为，危机管理是社会系统有组织地对可能发生或已经发生的危机 事件进行预备、反应、恢复处理的全过程。 危机管理包括一系列的过程，通常可以分为预防( p r e v e n t i o n ) 、准备( p r e p a r a t i o n ) 、 反应( r e s p o n s e ) 、恢复( r e c o v e r y ) 四个阶段( 简称p p r r ) ，美困联邦安全委员会 对其作了修订：缓和( m i t i g a t i o n ) 、准备( p r e p a r a t i o n ) 、反应( r e s p 彻s e ) 、恢复 ( r e c o v e r ) ，) 。希斯在此基础上进一步提出“4 r ”理论，即缩减( r e d u c t i o n ) 、预 备( r e a d i n e s s )、反应( r e s p 伽s e ) 和恢复( r e c o v e r y )。奥古斯丁