（行政管理专业论文）地方政府政策执行中的利益冲突与调适.pdf

i 摘 要 利益是社会生活的基础，是社会生活中唯一的、普遍起作用的社会发展动力 和社会矛盾根源，一切错综复杂的社会现象都可以从利益得到解释。而公共政策 的执行作为政府运用公共权力对有限的社会资源进行权威性分配的过程,其中利 益的重要性是不言而喻的。 随着经济的飞速发展和政府的深入改革， 公共政策涉及的利益关系日趋复杂， 政府在国家前进历程中的地位和权威逐步受到多元利益主体的挑战。由于政策执 行中存在的利益冲突没能得到妥善解决，导致各利益主体零和博弈、公共政策执 行偏差、政府行为失范而形象受损。如果不能对社会各方利益主体需求进行因势 利导，将会进一步激化已有利益冲突由量变转化为质变，最终出现政府生存危机。 所以中国政府应致力于形成科学的制度安排，兼顾各方面的正当利益要求，构成 合理的利益分配格局，完善广大社会成员得以可持续发展的利益保障机制。 本文首先从概念入手，阐明利益、利益冲突的含义，并理清政策执行与利益、 利益冲突间的关系。将政策执行置于纵向历史和横向空间的立体框架内进行多维 度审视，按照研究过去和现状，面向未来的思路，综合运用政治学、社会学、政 策学和管理学等多门学科的研究成果来论证支持本文观点。本文立足于利益是人 类行为动力的基本点，对比中国新旧利益格局的不同，结合其他国家政府协调社 会利益关系的经验教训，分析中国政策执行过程中利益冲突的表现、特征及其影 响，并根据利益关系在公共政策执行过程中的运行机理，提出利益整合和矛盾化 解的途径。 关键词： 利益；利益冲突；地方政府；政策执行 ii abstract benefit is the social life basis,is social development driving force and social contradictions origin unique , playing role commonly in the social life,all sinuous social phenomena can be explanated from benefit. common policy implementation is the government applies common authority to carry out the process that authority assigns on limited social resources , benefit among them significance is comprehended without being told. with economys develop at full speed and governments thorough reform, the interest relation that common policy relates to is getting a complicacy with every passing day , the government accepts the challenge come from multivariant benefit body step by step in position and authority in country developed course. benefit conflict existing policy carries out can not in middle appropriate solve, have led to every benefit zero composes in reply game between the main body, common policy implementations deviation imitates low , government behavior loses standard and sincere message sharp descend. if respectively square benefit of society the main body needs the guidance not being in progress, change to being able to become acute further already having benefit to conflict from quantitative change into the qualitative change, ultimately, the government survival crisis appears. therefore the chinese government should concentrate efforts on the system forming sciences arrange for, give consideration to every aspect just demand, compose rational benefit assigning a pattern, the benefit perfecting the extensive member of society managing to may continue developing ensures mechanism. the main body of a book start with the concept first, import expounding benefit , benefit conflicting, and, clear policy of reason carries out the relation among benefit conflicting with benefit. the degree carrying out many dimensions within the body frame policy is carried out being put in direction history and transverse direction space is scanned, compose in reply current situation , be geared to the needs of future train of thought according to studying over, wield much door discipline research result such as political science , sociology , political science , study of policy and principles of management synthetically, do the viewpoint expounding and proving support main body of a book. the basic keeping a foothold being that the human behaviour is dynamic in benefit counts the main body of a book, contrast new old chinese pattern of interests diversity, have summed up the experience and lessons that country iii coordination society benefit concerns other, the performance characteristic analysing chinese policy implementation process middle benefit conflicting and their effect. and carry out operation mechanism in process according to interest relation in common policy, have suggested that benefit integrates the approach resolving with contradiction. key words: benefit; benefit conflicts; local government; policy execution 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 引言 1.1 选题的背景和意义 1.1.1 选题的背景 选题来源：湖南省社科基金项目地方政府政策执行力研究 （编号:05yb43） 中国历届政府都为国家福祉、人民利益的谋求作出了无尽的探索和努力，开 创了一片国泰民安、欣欣向荣的既和平又繁昌的景象。但光环的背后也无可避免 的存在着一些不容忽视的政策失败现象，环境污染、矿难屡发、官民冲突等等都 是执行政策的政府有法不依、执法不严使利益的流向不合理而带来的苦果。这些 社会现实严重影响了政府形象，给政府带来了诚信危机。也就是说，经过近三十 年的改革发展，处于社会转型期的中国面临着前所未有的全新考验：随着经济的 飞速发展和政府的深入改革，公共政策涉及的利益关系日趋复杂，政府在国家前 进历程中的地位和权威逐步受到多元利益主体的挑战。 由于政策执行中存在的利益冲突没能得到妥善解决， 导致了各利益主体零和 博弈、公共政策执行低效、政府行为失范。而公共政策执行的效度直接决定着政 府更替的可能性。如果不能对社会各方利益主体需求进行因势利导，将会进一步 激化已有利益冲突，甚至由量变转化为质变，出现政府生存危机。因而，为了有 效整合社会各阶层的利益需求，维护和强化政府权威，就必须充分认识到政策过 程中执行环节的重要性和复杂性，必须正确把握政策执行过程中利益关系的重要 性和复杂性，通过正确对待地方政府多种利益的合理需求，调整利益关系重构利 益格局，以有效缓解社会利益冲突和矛盾，实现政策执行的高质量及利益追求的 大和谐。 1.1.2 选题的意义 江泽民同志指出： “政策的制定与执行是相互联系的统一过程，制定政策只 是事情的一半，更重要的一半在于执行政策，执行得不好，再好的政策也会落空， 而且会损害党的声誉。 ”中国现状是利益旧格局已打破、新格局还未成熟、利益 密度不均、需求多元，导致利益冲突加剧，而政府成员执行政策时必然以利益取 向为衡量标的。因此，从利益的角度来分析政策过程的执行环节，对公共政策执 行效率的提高有一定的参考价值。 1、有助于避免政策执行偏差，提高行政效率。 从利益的角度去分析公共政策执行，明确利益在公共政策过程中的基础地位 2 和利益取向对公共政策执行的根本导向作用，有利于维护公共权威，提高公共政 策执行的效率。一方面，明确政府的公共利益导向，使政府致力于扩大公共物品 的有效供给，可以凝聚社会的智慧和勇气，推动社会全面、快速、健康发展；另 方面，强化政府的利益整合功能构建公正合理的、能够激励各社会阶层致力于现 代化建设的利益获取机制，规范各利益主体的获利行为，杜绝平均主义和非法获 取社会财富的现象，特别是杜绝政府利用公共权力获取不当自身利益和局部利益 的行为，有利于改善经济环境，提高政府权威，提高社会成员对现有政府的认同、 理解和支持，从而有效化解社会利益矛盾，为改革开放营造稳定的社会环境。 2、有助于政府推动社会和谐进步并可持续发展。 和谐社会，指的是人人有饭吃，人人能说话。也就是说，社会成员能得到他 们应该拥有的利益，而不会为了利益的得失起冲突。和谐社会是“各方面利益关 系得到有效协调的社会” 和谐社会是“有能力解决和化解利益冲突，并由此实 现利益大体均衡的社会” 和谐社会的建造在一定程度上取决于政府对社会利益 矛盾的化解能力和对社会利益的整合效能， 即始终坚持以人为本， 坚持立党为公、 执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出 发点和落脚点。明确这一点，将有助于政府树立正确的发展理念，促进社会协调、 稳步的发展，顺利完成社会转型。 3、有助于补充政策过程分析角度，完善研究体系。 公共政策执行研究就是要判断社会利益矛盾与利益冲突的性质，探讨规范利 益主体行为、平衡社会利益关系、解决社会矛盾的路径选择。现代政府应该是有 限政府，政府实际上不可能同时期满足不同利益主体的一切需求，而只能是为部 分成员增加一定利益。公共政策是对社会利益的分配，它首先要解决的是“分配 给谁、如何分配”等问题，而解决这些问题的依据就是利益分析。事实分析、价 值分析、规范分析与可行性分析是公共政策研究的四种基本方法。这四个范畴虽 然重要，但缺少了关键的分析，即利益分析。 故从利益的角度分析政策执行， 是转型期中国公共政策执行研究的有效途径。 1.2 国内外的研究综述 1.2.1 国外研究综述 20 世纪 60 年代西方的社会现实为政策执行研究的兴起创造了条件。1965 年 美国约翰逊政府所发起具有美好政策目的的“伟大社会”改革计划，最终却归于 失败。这不仅产生了对政府的信任危机，而且造成了民众对政府政策制定与执行 青连斌构建和谐社会必须抓住几个着力点j科学社会主义，2004.5 孙立平利益时代的冲突与和谐：和谐社会是利益均衡基础n南方周末，2004-12-30 陈庆云关于利益政策学的思考j北京行政学院学报，20001 3 有效性的质疑。正是基于对政策执行失败的考察研究才造就了大量的早期公共政 策执行研究成果。第一代政策执行研究真正开始于 20 世纪 70 年代。其代表人物 是美国学者艾伦维尔达夫斯基和杰弗里普瑞斯曼，他们认为要使政策科学从 理论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行问题，以便在政策制定与政策 执行之间架起桥梁，给政策执行予理论指导。他们于 1973 年合著执行：联邦政 府的期望在奥克兰市落空一书，以公共政策案例为实证，指出政策失败的原因 不在于公共政策内容本身有问题，而是因为基层政府公共政策执行不力。第一代 政策执行研究正确地指出了公共政策制定和公共政策执行之间客观存在着严重的 断裂层，但并没有指出政策执行产生梗阻的根本原因，且偏重于政策执行实务及 个案研究，没有上升到理论高度。 。 保罗a萨巴蒂尔、丹尼尔a马兹曼尼安等学者采用自下而上的模式在 第一代政策执行研究的基础上继续研究。他们偏重政策执行理论分析架构及模式 的建立，提出有效的政策执行在于包含多元组织的执行结构；政策执行结构是有 共识的自我选择；政策执行以计划理性为基础；有效的政策执行取决于执行机关 间的过程与产出；有效的政策执行是多元行动者的相互作用的结果；有效的政策 执行在于基层官僚或地方执行机关的行政裁量权；有效的政策执行必然涉及妥协、 交易或联盟的活动等观点。在他们的研究中开始渗入对利益的分析。 上个世纪 80 年代以来，由于政府权力的扩张、利益的膨胀与公共事务日趋复 杂， 使得现代政府的政策过程的不断被分割， 愈来愈多的团体被允许参与政策领域， 政策执行逐步多元化， 这一事实促成了第三代政策执行研究中对利益影响政策执行 研究的重视。麦尔科姆l高金、兰德尔雷普利、格雷斯弗兰格林等学者认 为典型的公共政策执行是发生在一个复杂的府际间关系网络中， 其中多元参与者经 常抱持着有分歧而且冲突的利益目标与期望。劳伦斯奥托尔指出“执行在本质上 是政府机关之间的合作问题，各机关可以基于正式权威、共同利益或者其他价值的 交换来诱导合作的达成” 。巴达克在执行博弈 （implementation game）中的相 关观点是：政策执行过程就是相关参与者围绕政策目标进行博弈，每一参与者都遵 循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。 1.2.2 国内研究综述 中国政策执行研究则起步较晚。基于国外政策研究系列成果，中国学者进而 提出自己的相关见解,主要代表有: 湘潭大学的宁国良教授认为“公共政策过程实质上就是政府的利益分配过程， 就是由利益表达、利益综合、利益分配、利益落实，再到利益分配之后的信息反 jl pressman and awildavsk,implementation:how great expectation in washington are dashed in oakland berkley:umiversity of california press,1973 保罗a萨巴蒂尔编；彭学超，钟开斌译政策过程理论m上海三联书店，2004 4 馈、平衡和调适所组成的一个完整的运作流程。 ” “公共政策执行的重要表现是用 政策对人们对社会资源的提取、对人们的行为加以引导和限制，从而使一部分人 受益，又能使一部分人利益受损。 ” “公共政策执行人员有时会从自身利益的角度 出发去理解和执行公共政策。因此，在公共政策执行过程中渗透着国家利益与地 区利益、部门利益和个人利益的冲突、斗争与整合。 ” 北京大学的张金马教授认为“政策的执行在某种意义上就是对利益的分配和 对行为的调整，当政策执行人员身兼目标群体和政策执行者双重角色时尤其应该 注意这一点。 ” 。 “当作为政策目标群体的政策执行人员自身的利益被他们执行的 政策所调整时，他们便处在整体利益和局部利益的二难选择之中。 ” 。 “要通过广 泛、深入的思想教育来提高广大政策执行人员的思想政治觉悟” 南京师范大学的金太军教授指出公共政策的执行主体具有多重角色：一方 面，他们作为上级政策的执行者，代表国家和社会整体利益；另一方面，他们在 政策执行中，还有本地区、本部门利益的考虑，有时甚至从个人自身利益出发。 当在政策执行中遇到社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的冲突和斗 争时，由于利益驱动，就有可能出现地区利益、部门利益、个人利益相互冲突的 现象，甚至会出现腐败。从政策科学的角度看腐败的实质就是：由于政策执行人 员素质低下，导致以牺牲政府的政策目标来换取个人或小团体利益的行为。其结 果当然会出现政策执行的扭曲和变形。 综上所述，可见政策执行研究已取得一定的成就，但遗憾的是对政策执行与 利益之间的关联针对性、系统化的专项研究较为缺乏。故本文致力于地方政府政 策执行中的利益冲突与整合的探析。 1.3 研究的思路和方法 1.3.1 研究的思路 本文首先从概念入手，阐明利益、利益冲突等的含义，并理清政策执行与利 益、利益冲突间的关系。将政策执行置于纵向历史和横向空间的立体框架内进行 多维度审视，按照研究过去和现状，面向未来的思路，综合运用政治学、社会学、 政策学和管理学等多门学科的研究成果，来论证支持本文观点。本文立足于利益 是人类行为动力的基本点，对比中国新旧利益格局的不同，结合其他国家政府协 调社会利益关系的经验教训，分析中国政策执行过程中利益冲突的表现、特征影 响及其产生的原因，并根据利益关系在公共政策执行过程中的运行机理，提出利 益整合和冲突化解的途径。 宁国良公共利益的权威性分配公共政策过程研究m湖南人民出版社，2004 张金马公共政策分析概念过程方法m人民出版社，2004 5 1.3.2 研究的方法 1、利益分析法 利益是社会生活的基础，是社会生活中唯一普遍起作用的社会发展动力和社会 矛盾根源，一切错综复杂的社会现象都可以从利益得到解释。而对政府运用公共 权力权威性分配公共利益的公共政策执行过程进行利益分析的必要性是显而易 见。本文运用马克思主义利益分析的相关理论剖析转型期中国公共政策执行过程， 有利于从理论和实践两个方面推动中国和谐社会的进程。 2、比较分析法 主要采取纵向及横向比较分析法：纵向比较指时间上改革前后中国的利益配置 与政策执行之间关系的比较；横向比较指中国外转型社会的有关经验教训的比较。 中国公共政策执行中的利益冲突是由社会利益关系的调整和利益结构的重构引起 的，而对利益的整合需要总结前车之鉴及借用他山之石，结合中国当今国情，科 学地选择最佳利益整合途径。 3、制度分析法 制度分析就是关于制度与人的行为、制度与组织以及制度本身完善的问题。公 共政策执行作为执行主体在制度的影响下完成的过程，可以说公共政策执行的主 体、客体和环境各个方面都要受到制度的影响。制度因素贯穿于整个公共政策执 行过程，在公共政策执行系统中具有决定性的作用，因此本文从制度这个视角来 分析公共政策执行具有重大理论价值和现实意义。 1.4 研究内容及创新点 1.4.1 研究的主要内容 本文共四章 第 1 章: 引言 分析本文选题背景及意义，综述国内外关于利益视角公共政策 执行的研究现状，并提出自己的研究思路方法和可能成立的创新点。 第 2 章: 地方政府政策执行中的利益冲突。首先阐述利益、利益冲突的相关概 念及其与公共政策执行的相关关系。然后概述政策执行中利益冲突的表现：利益 格局重构、利益主体错位、利益密度不均、利益供求失衡等，并归纳出利益冲突 的客观性、典型性及可控性等特征；最后从正反两方面分别点出利益冲突的积极 影响和阻滞作用。 第 3 章：地方政府政策执行中利益冲突的产生原因。社会转型的实质就是利益 关系的再调整和利益的再分配。由于传统文化和计划经济体制的影响，市场经济 崛起打破了传统的利益格局，地方政府角色的变化以及地方政府本身的自利性膨 6 胀，机构交叉重叠，责、权、利配置不明晰，内部制衡机制低效，外部监督渠道 不畅等因素，中国在社会转型的过程中不可避免的会面临利益冲突问题。 第 4 章：地方政府政策执行中利益整合的途径选择。政府要想合理有效地配置 利益，就必须进行科学的利益整合。首先应承认地方政府的多种利益需求，并不 断增加公共利益总值。其次还要理顺关系，严格划分各种利益界限。同时要进一 步完善政府责任机制；推广听证，规范政策执行程序；加大监督力度，完善监督 体系。 1.4.2 可能的创新点 以利益为基点，分析公共政策的执行过程，将利益视角的分析与其它分析方 法有机结合，完善政策的研究体系。 7 第二章 地方政府政策执行过程中的利益冲突 2.1 利益、利益冲突与政策执行的关联分析 2.1.1 利益 1利益的概念 利益是人类有史以来盛行不衰的话题。早在春秋时期，墨子就提出“兼相爱， 交相利” ，把利作为社会生活的主要内容；战国时思想家旬况指出“人之性，生而 好利” ，认为人就是天生的趋利动物。 辞海中把“利益”解释为：凡事物足以增进吾人精神上、物质上之幸福 者” 。 奥塔希克认为， “利益是人们满足一定的客观产生的需要的集中的持续较 长的目的” 。 霍尔巴赫指出， “所谓利益，就是每一个人根据自己的性情和思想使 自身的幸福观与之联系的东西；换句话说，利益其实就是我们每一个人认为对自 己的幸福是必要的东西。 ” 苏宏章说“所谓利益就是指在一定的社会形式中由人 的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象” 。 本文认为，利益是人在社会关系中通过社会实践活动而获得的、能满足人们 需要的有限资源。 2利益的本质 （1）人的需要是形成利益的自然基础。 “饥饿是自然的需要；因而为了使自 己得到满足、得到温饱，他需要在他之外的物质、在他之外的对象。 ” 人们有需 要就会形成利益。利益使人的需要得到满足，也正因为如此才强烈地影响着人们 的思想和行为，成为人们从事一切活动的动机和目的。人类如果没有需要就不会 产生对外界的依赖，需要主体与客体之间就不会出现矛盾，人们就不会作出相应 的调和矛盾的实践行为，也就不能实现利益。 （2）社会关系是实现利益的社会基础。 “人的本质并不是单个人所固有的抽 象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和” 人的社会属性决定了人的利益 实现必然以一定的社会关系为基础。只有在一定的社会关系中，人们才有可能进 行社会实践活动，才能解决需要主体与需要对象之间的矛盾。人不是以孤立的个 体形式存在，而是以类的存在为其根本特征的。正是由于人与人之间的矛盾关系， 捷奥塔希克经济利益政治m中国社会科学出版社，1988 法霍尔巴赫自然的体系m商务印书馆，1964 苏宏章利益论m辽宁大学出版社，1991 马克思1844 年经济学哲学手稿，马克思恩格斯全集m第 42 卷北京人民出版社，1972 马克思关于费尔巴哈的提纲，马克思恩格斯选集m第卷北京人民出版社，1972 8 才使需要主体与需要对象之间的矛盾成为现实的矛盾。假如世界上只有一个人存 在，他与需要对象之间并不构成真正的矛盾。现实是世界上存在的不是一个人， 而是众多人，他们都需要这一定的需要对象，这时就造成需要对象的匮乏，需要 主体之间产生矛盾，形成人与人之间的利益关系。 （3）实践活动是获得利益的途径。社会实践活动是形成利益的手段，社会实 践活动的结果就是利益的得失。要想解决需要主体之间及其与需要对象之间的矛 盾，就必须通过社会实践活动创造利益、分配利益。任何人的利益都不能离开他 合乎目的的努力而存在。利益始终只能通过这种努力，通过人们极其顽强而努力 追求的目的表现出来并得以实现。而且每个人的具体利益都必然会不断变化发展， 形成新的预期和新的目的，促使他又进行下一轮的求利实践。 （4）利益是有限的资源。如果所有社会成员都能无区别、无限制的获取世界 上任何资源，他所需要的一切都不用花费任何力气和代价就可以轻松获得，那么 人们就不会计较自身某种利益的有无，更不会计较多少。事实上这个世界不存在 绝对意义上“取之不尽，用之不竭”的资源，任何一种资源本身都是有限的。用 零和博弈的观点来看，在一定的范围内，别人获得更多的利益就意味着自己可能 得到更少的利益。正因为利益是有限的，所以不同的利益主体之间才会为了各自 不同的利益目标而起取舍冲突。 （5）利益是人类活动的动力。首先，人们要生存，就要获得足够的物质生活 资料，即物质利益，所以利益是人们改造自然、进行生产活动的直接动因和最终 目的。其次人们基于一定的利益关系联合在一起，构成了阶层、阶级、民族、国 家等各种各样的利益集团。我们可以在利益差别、利益矛盾上追溯到社会矛盾和 社会斗争的根源。最后，利益是推动社会改革和革命的内在动力。当生产关系与 生产力或生产关系与上层建筑不相适应时，某些利益集团获利过多，而某些利益 集团的利益却得不到满足，就需要改革或革命来调整利益关系，以满足代表新生 产力的阶级的利益或满足某些利益集团的合理利益需求。 以上是构成利益的五个不可或缺的要素。但是，这些要素的机械相加并不等 于利益，要形成利益还必须把它们有机统一起来。利益就是需要主体以一定的社 会关系为载体，以社会实践为手段，使利益需要主体与需要对象之间的矛盾得到 解决，即人类的需要获得满足。 2.1.2 利益冲突 1利益冲突的概念 利益冲突是利益主体基于利益差别和利益矛盾而产生的利益纠纷和利益争 夺。利益冲突表明利益主体之间由于所追求的利益目标不同而处于自觉或不自觉 王伟光、郭宝平社会利益论m人民出版社，1988 9 的对立之中，并从情绪对立发展到行为对立。利益冲突是利益内在矛盾的激化， 一般过程是首先两个或两个以上的利益主体对各自利益目标实现多少的不相容的 确认；其次是由于一个利益主体的要求和行动构成对另一个利益主体的利益威胁， 所以各利益主体为了保护自身利益，抵制他方利益实现而采取敌对行为。 2利益冲突的形成 美国政治学家莱特 quincy wright 指出：冲突概念有时用来表示社会实体之 间的动机、意识、目标、要求的不一致，有时用来表示解决这一些不一致的过程。 可见，利益冲突不是一种单纯的静止状态，冲突表现为一种社会公共利益流向的 动态过程。并且利益冲突的引发原因是利益主体之间存在利益要求的不一致，即 利益差别。 (1)个体自然需要和社会需要的差别是形成利益冲突的基本因素。由于自然界 物质生活条件等复杂因素是千差万别的，所以个体的自然生理需要也是千差万别 的。男女老少等各自生理状态不同，他们的自然需要就必然有差别。更重要的是， 千差万别的社会生活条件决定了阶层、阶级、不同利益集团需求的差别，决定了 社会个人发展的个体性、多样性，从而决定了人的社会需要是多样的、复杂的。 自然需求和社会需求的差别是利益冲突形成的客观基础。 (2)生产资料、生活资料的占有差别是形成利益冲突的决定性因素。人们对利 益的占有归根到底是受经济关系制约的，而对生产资料占有的方式、占有的多寡 决定了生活资料占有的方式和多寡，从而决定了人们之间的利益差别。 “同一氏族 内部的财产差别把利益的一致变为氏族成员之间的对抗” 在原始社会，财产公 有，人们的利益从根本上是一致的，然而私有财产的出现，财产占有上的差别， 使利益一致变成了利益冲突。 (3)劳动分工带来的工种差别是形成利益冲突的根本性原因。社会劳动是满足 人类利益需求的基本条件。社会劳动分工则是社会劳动发展的决定性前提。劳动 分工是社会劳动的划分和独立化，正式劳动分工从根本上决定了利益差别的存在。 随着生产力的发展，社会出现了三次大分工，畜牧业和农业的分工、农业和手工 业的分工、商业同其它行业的分工。社会总劳动成为互相对立、互相分离的私人 劳动，使劳动带有强制性、单纯的牟利性，同时就意味着利益冲突的存在。 (4)社会地位差别产生的利益差别是形成利益冲突的直接原因。除了由生产资 料占有所决定的阶层、阶级和社会集团的差别以外，社会分工所造成的城乡差别、 脑体劳动差别、工农差别等社会差别是形成利益冲突的直接原因。工人阶级与农 民阶级这二者同生产资料的结合方式、获取生活资料的分配方式、文化需要等方 面有着各自不同的利益需要。城乡差别使得城市居民和农村居民在经济生活、政 马克思马克思恩格斯选集m第四卷北京人民出版社 1972 10 治生活、文化生活等方面存在很大的差别，这些差别造成了利益需求之间的差异。 体力劳动和脑力劳动的差别使得劳动者在劳动性质和劳动内容、文化科技水平、 劳动报酬、文化修养、文化生活等方面存在一定的差别，决定了不同劳动者的利 益要求不同。 2.1.3 利益冲突与政策执行的关系 1.政府与利益 “人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和重要的目的，是维护他们的财 产” 。 政府这个共同体是国家的产物，在某种方式上只不过是具有一种假借的 和附属的生命。他是社会公共力量的代理人，并按公益的指示而活动。政治体行 为的动力在于力量与意志，力量是行政权力，意志即是立法权力。立法权力属于 人们，当人们将立法权委托给立法者时，政府即被授予行政权力。 马克思指出， “正是由于私人利益与公共利益之间的矛盾，公共利益才以国家 的姿态采取一种和实际利益（个人利益、共同利益）脱离的独立形式” 。 政府是 公共利益的最高代表者，但政府成员又是有着个人私利的主体,所以政府是被赋予 一定能力和人格的有生命的组织，他像主权者一样具有主动性，可能偏离其创制 的目的而追求非法权力和利益。 2.政策执行与利益冲突 公共政策是社会利益的权威性分配。政府通过执行政策来实现、调整与稳定 利益。在政策执行职员个人的身上， “我们可以区别三种本质上不同的意志：首先， 是一个人固有的意志。它仅只倾向于个人的特殊利益；其次，是全体行政成员的 共同意志这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家的 关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志是公益” “公益总是 最弱的，团队的意志占第二位，而个人意志则占一切之中的第一位。因此之故， 政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民” 地方利益从利益阶层角度可分为三个层面，即地方整体利益、地方群体利益 或地方个人利益。一般来说，政策执行者在调整利益关系时扮演三重角色：首先 政策执行者作为中央政府在地方的一级政权组织成员，必须要代表中央政府利益； 其次政策执行者作为地方社会、经济、文化各领域的管理者，也必然要代表地方 利益；最后政策执行者作为有独立利益需求的个人，还要追求自己的个体利益。 而“公共政策的执行必然会触动原有的利益格局，加之社会转型期，利益主体和 利益要求的空前复杂性和多样性，不可避免会产生利益差异和利益矛盾，利益差 英洛克政府论m北京：商务印书馆，2004 法孟德斯鸠论法的精神m北京：商务印书馆，1978 马克思恩格斯全集 （第一卷）m 北京：北京人民出版社 1972 法卢梭社会契约论m北京：商务印书馆，2003 11 异的增大和利益矛盾的积累就会产生利益冲突” 2.2 地方政府政策执行中利益冲突的表现 2.2.1 利益主体错位 政府代表的是民众利益，执行政策是为了配置公共利益，但一些政府人把政 府所代表的利益切换成政府自身的地方利益或成员的个人利益，并以之为政策执 行的终极目标。他们追求个人利益最大化，把本应用于追求和维护国家利益及人 民利益的行政权力用于追求个人私利。在执行政策的具体化、操作化过程中，恶 意地利用政策的非精准性，增加政策的灵活区域，力所能及地修正中央政策，损 害政策的严肃性与公平性，使之偏离预期轨道。 当中央政策在整体上无益亦无损于包括个人利益在内的地方利益时，作为政 策执行主体的地方政府就“怠工” ，敷衍性地传递而不积极地执行；当中央政策有 益于地方政府部门及官员，但不能满足局部利益的需求时，地方政府政策执行主 体便会“附加” ，极力扩展自身预期利益；当中央政策有益亦有损于他们时，地方 政府便会对政策进行“肢解” ，去其“糟粕” ，取其“精华”或直接抵制。 政府属非赢利组织，它的任何一项政策行为的直接目的都不能是自己，因而， 政府执行政策的直接指向标底应该是民众利益。 “ 永远准备着为人民而牺 牲政府，却不是为政府而牺牲人民” 但部分政府人错误地选择政策执行价值观， 只从自身利益出发，导致政府行为经济化和政府服务商业化。 2.2.2 利益格局分化 利益格局，从广义上讲指的是一个社会中的经济、文化、政治等各方面的资 源在主体社会成员之间进行分配和配置的方式与状态。这种社会资源的配置是社 会结构形成的直接原因，资源配置方式与状态的变化形成了社会成员之间的利益 分化，最终导致不同的社会利益群的出现。 “改革开放以前，中国社会是利益 一元化的社会，单一不独立的主体、被动的利益行为（利益中介）和贫乏的社会 资源（利益客体）构成这种利益格局的基本特征” 而改革以后中国原有利益格局 开始逐步分化，形成多元化局面，包括政府成为利益主体之一。 中国还处于社会转型期，现行体制下的经济转轨过程也就是一个权力与利益 重新配置的过程。在资源有限的条件下，改革就意味着一部分人受益一部分人受 损或一部分人受大益一部分人受小益，这势必引发利益冲突。由于生产要素重新 袁汝海政策失真中的利益冲突及对策选择j中共四川省委党校学报 19994 卢梭社会契约论m商务印书馆，2003 年版 何海鹰、吕金波市场化改革中的利益重组与社会结构变迁，当代世界与社会主义 j1998 年第 2 期 陆平辉利益冲突的理念与实证分析j南京社会科学，2003 12 配置和自由流动，社会成员的经济收入差距扩大，社会阶层重新分化组合。政府 与社会公共事物间的关系体制没有根本性变革，没有形成透明公开的利益交换机 制。政府凭借公共政策的执行权力直接参与社会利益集团和自身所在组织的利益 配置。由政府官职员连结的相关少数利益集团紧密组织起来，集团成员相对少又 不承担成本，所以人均收益高，而集团外的广大民众利益却因此难以保障。另外， 政府人员的收入基本固定且数额有限，与社会其他相当一部分职业人员的收入和 福利相比还处于弱势。而比较后所产生的不平衡心理促使有的政府组织及其工作 人员利用手中权力为自己的缺失利益寻找补偿途径。社会利益本身的复杂性和难 确定性给政府机构谋求自身利益提供了现实空间。 这样，利益分布的不均匀使原 有格局发生变化势必成为一种客观现实。 多元，一谓之曰多个，也就是说是有多种类型的利益集团共存于一个共同的 社会环境中；二谓之曰分有，每个利益集团都分别据有自己的利益位置，都应享 有本利益集团应有的利益份额；三谓之曰共享，各个利益集团之间存在着一定的 相互依赖的利益关系。多元利益格局是一个对立统一的，保持相对平衡的利益均 衡体系，它是促使社会稳定发展的稳定剂。当然社会主义社会的多元利益格局与 资本主义国家里的多员利益格局存在根本区别。中国各个利益集团之间不存在根 本对立的利益矛盾，也就不会必然导致西方普遍存在的政治上的多元化。我国是 在根本利益一元化前提下的多种利益集团并村的利益体系，我们可以利用优越的、 统一的经济政治制度，自觉地、不断地改革利益分配体制，即使地调整利益关系， 以保证多元利益体系的相对稳定，求得政治上的安定团结，以促进社会生产的发 展。 2.2.3 利益供求失衡 自 20 年前的改革开放以来，中国逐步实现由温饱型社会向发展型社会转变。 随着社会的进步，生活的改善，公众利益的需求也发生着深刻的变化。 “由于收入 分配差距不断扩大，民众对缩小收入差实行社会再分配的基本公共需求比以往任 何时期都更为强烈、更为迫切；义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重 要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出；随着经济结构的调整，就业和社 会保障已成为全社会基本的公共需求；公共安全越来越成为民众普遍的公共需求， 中国在安全生产、卫生安全、食品安全等方面的问题还比较突出；随着利益关系 的变化，合理、政党的利益表达和利益诉求开始成为关大社会成员，特别是弱势 群体的公共需求” 由此可见，社会公共需求的多元化和快速增长与政策执行不到 位无法保证公共物品的有效供给之间的矛盾已不容忽视。 涂小芳政府利益对政府行为的影响j中国行政管理，200210 迟福林政府转型与民间组织的发展eb/ol. 13 在新型多元利益格局中，不同利益主体由于经济收入、社会地位及文化背景 存在差别，故对利益的需求也存在差异。政府作为公共利益的监管人和配置员， 在政策执行的过程中，必须以实现和维护公共利益为基本利益取向。但现有的政 治结构和社会结构中，政府自身利益和局部利益的存在及膨胀促使政府在政策执 行的过程中，不可避免地面对着公平与效率、当前与长远、个人与公众等利益取 向的冲突问题。各利益主体在自身利益的刺激下，基于利益最大化原则展开博弈， 容易淡化公共利益观念，强化自我利益追求，最终导致暴力欺诈、腐败寻租等异 常现象频频发生，加剧了民众公利与官员私利之间的冲突。 2.3 地方政府政策执行中利益冲突的特征 2.3.1 客观性 “河水不能倒流，人不会逆者利益的浪头走” 。 作为一个社会的人，政府官 员与社会经济生活紧密联系在一起，他们也具有自身的利益取向。官员利益表现 更为直接：工资收入、奖金福利、工作稳定性、灰色收入、政治升迁、社会声誉 等，都构成政府官员从事公务工作的汇报或产出。政府官员利益最大化的欲望是 本能的，但实现利益的过程是间接的，工作回报与实际工作投入不直接挂钩。地 方政府提供公共行为，对个人追利益的行为有很强的制度限制，政府官员一旦突 破了制度限制，就会取得巨大的个人利益谋取空间。韦伯认为“虽然在理论上科 层组织知识人人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的 利益、价值和权力基础。 ”所以政府追求预算的最大化也就是客观的现实存在了。 我国几千年形成的官本位观念根深蒂固，难以在短时间内从根本上消除。从 建国后经济体制的演进蓝，计划经济体制的确立和发展加重了官本位体制的社会 根基。政府经济职能膨胀到经济生活的一切环节，包括生产过程的产、供、销、 人、财、物和分配过程的初次分配和二次分配，而且经济职能与政治职能相混合。 我国目前的地方政府官员的相当一部分就是长时期受这种根深蒂固的文化的影 响，从当官的角度来理解和认识所从事的职业的。转型期社会结构变化的重大标 志之一是一部分人先富了起来，而对于政府官员来说，如果尽职尽责、廉洁清正 是断没有致富的可能和机会的，这使政府工作的机会成本陡然增大。不能小视地 方政府官员在转型期机会成本增大带来的深层次的社会影响，因为在长时期的官 本位社会结构中，官员的职业机会成本一直是很小的或者说是在各种社会职业中 是最小的。地方政府官员机会成本的加大直接带来心理的失落和不平衡。这种心 理对于政府官员尤其是掌握公共资源和权力的官员来说就是一种促使谋取个人利 益的心理动力。另外政界先富起来的一部分人就是通过权钱交易、贪污腐败、行 克阿爱尔维修.论人m.北京：商务印书馆，1938 年版. 14 政垄断等途径而暴富的，他们的财富不是来源于市场竞争中