（教育经济与管理专业论文）我国公立高等教育投资来源结构变迁研究.pdf

摘要 高等教育在促进人力资本形成过程中起着重要的作用，而教育投 资对高等教育的发展起制约作用.解决我国高等教育投入不足问 题， 需要从高等教育投资的来源和高等教育内部资源配置效率和使用效率 两方面进行研究。 文章从我国公立高等教育的投资来源结构层面进行研究，分为六 部分。 第一部分是引言，介绍选题的理论意义和实际意义，以 及课题 的研究方法。第二部分是研究综述，系统介绍该课题的研究动态和研 究成果。第三部分对我国公立高等教育投资的来源结构变迁进行了理 论分析， 指出合理的或适宜的公立高等教育投资来源结构的两条标准: 一是能满足公立高等教育发展及社会经济发展对公立高等教育投资的 需要，二是具有较高的投资效率。第四部分用历史的眼光回顾了我国 公立高等教育投资来源结构的发展变化历程，我国公立高等教育投资 来源结构经历了从完全依靠政府投入到现在的以政府投入为主体多渠 道地进行教育投入的历史变迁。第五部分是对我国 现行的以财政拨款 为主的公立高等教育投资来源结构的问 题分析，用判断是否是合理的 或适宜的公立高等教育投资来源结构的两条标准来衡量我国现行的公 立高等教育投资来源结构，不难发现我国现行的以 财政拨款为主的投 资来源结构还不是合理的或适宜的，还需要改革。 第六部分指出我国 公立高等教育投资来源结构的发展趋势，即在坚持让一部分公立高等 教育投资来源仍以 政府财政拨款为主的前提下，应让一部分公立高等 教育投资来源改革为以自筹经费为主，财政拨款为辅，这是对我国现 行公立高等教育改革的一种新的尝试和挑战，文章对这种改革的可行 性和可采取的措施进行了深入的探讨。 关键词: 公立高等教育， 投资来源结构，财政拨款，自 筹经费 a b s t r a c t h i g h e r e d u c a t i o n p l a y s a n i m p o r t a n t r o l e i n a c c e l e r a t i n g t h e f o r m o f h u m a n c a p i t a l . h o w e v e r , t h e f u n d s o f e d u c a t i o n r e s t r i c t t h e d e v e l o p m e n t o f h i g h e r e d u c a t i o n . i f w e p l a n t o r e s o l v e t h e p r o b l e m t h a t t h e e d u c a t i o n f u n d i s o u t o f s t o r e , w e m u s t r e s e a r c h i t f r o m t w o s i d e s . o n e s i d e i s t h e s o u r c e o f h i g h e r e d u c a t i o n i n v e s t m e n t , a n d t h e o t h e r s i d e i s t h e e f f i c i e n c y o f d i s t r i b u t i n g a n d u s i n g t h e r e s o u r c e i n h i g h e r e d u c a t i o n . t h e a r t i c l e s t u d i e d o u r p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n f r o m t h e a n g l e o f i n v e s t m e n t s o u r c e s t r u c t u r e . t h e m a i n b o d y o f t h e a r t i c l e i n c l u d e s s i x p a r t s . t h e f i r s t p a r t i s a f o r e w o r d , i n s t r u c t i n g t h e t h e o r y s i g n i f i c a n c e , p r a c t i c e t h e r e s e a r c h w a v s o f t h e a r t i c l e . t h e s e c o n d s i g n i f i c a n c e a n d s u m m a r i z e , t h e t h i r d s t r u c t u r e s u m m i n g u p a l l t h e v i e w p o i n t s a b o u t p a r t , t h e r e i s a t h e o r y a n a l y s i s i s a s t u d y a r t i c l e . i n t h e s o u r c e o f o u r p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n i n v e s t m e n t . w e c a n j u d g e w h e t h e r t h e i n v e s t m e n t s o u r c e s t r u c t u r e i s r e a s o n a b l e o r s u i t a b l e f r o m t w o s t a n d a r d s . f i r s t l y , i t m u s t m e e t t h e i n v e s t m e n t n e e d s o f t h e p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n f o r t h e d e v e l o p m e n t o f p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n a n d o u r e c o n o m y . s e c o n d l y , i t m u s t h a v e h i g h e r e f f i c i e n c y a m o n g a l l t h e s t r u c t u r e s . i n t h e f o u r t h p a r t , i t l o o k s b a c k t h e d e v e l o p m e n t p r o c e s s o f t h e i n v e s t m e n t s o u r c e s t r u c t u r e o f o u r p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n . t h e s o u r c e s t r u c t u r e c h a n g e d f r o m r e l y i n g o n t h e f i n a n c e t h o r o u g h l y t o r e l y i n g o n m a n y w a y s i n c r e a s i n g t h e e d u c a t i o n f u n d s a t p r e s e n t , a n d i t m u s t s t r e s s t h a t t h e g o v e r n m e n t i n p u t i s t h e m a i n f o r c e a m o n g t h e s e w a y s . i n t h e f i f t h p a r t , i t f o c u s e s o n t h e t r o u b l e o f o u r p r e s e n t p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n i n v e s t m e n t s o u r c e s t r u c t u r e t h a t m a i n l y d e p e n d s o n t h e f i n a n c i a l a p p r o p r i a t i o n . w e . c a n e a s i l y f i n d t h a t o u r p r e s e n t s o u r c e s t r u c t u r e i s n o t r e a s o n a b l e i i i o r s u i t a b l e . i t m u s t b e r e f o r m e d . i n t h e s i x t h p a r t , i t p o i n t s o u t t h e t e n d e n c y t h a t o u r p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n i n v e s t m e n t s o u r c e s t r u c t u r e w i l l b e . a s t o t h e p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n , s o m e m u s t v a r y t h e m a i n i n v e s t m e n t b o d y f r o m g o v e r n m e n t f i n a n c e t o i t s e l f , a n d s o m e s t i l l i n s i s t o n t h a t t h e g o v e r n m e n t f i n a n c e i s t h e m a i n b o 勿.t h e r e f o r m i s a n e w t r y a n d c h a l l e n g e f o r u s . t h e a r t i c l e d e e p l y i n q u i r e s i n t o t h e f e a s i b i l i t y o f t h e f o r m a n d t h e s t e p s t h a t w e c a n t a k e u p . k e y w o r d s : p u b l i c l y - o w n e d h i g h e r e d u c a t i o n , i n v e s t m e n t s o u r c e s t r u c t u r e , f i n a n c e , s e l f - s u p p o r t i n g f u n d n 一 、引 言 ( 一)选题的理论意义和实际意义 知识经济的到来使得知识、技术的重要性日益突出，知识的创 造、加工、传播与应用将成为经济增长的重要源泉。知识作用的发 挥离不开其天然载体一人，在当今国际社会，加快拥有知识和技术 的人的生成普遍被世界各国提上了议事日 程。 这种体现在劳动者身 上的知识、技能及其表现出的能力被称为 “ 人力资本” 。人力资本 概念的创始人，1 9 7 9年诺贝尔经济学奖获得者西奥多. w 舒尔茨认 为教育投资是人力资本投资的主要部分。 高等教育作为一 种专业教 育，对人力资本的形成起着尤为重要的作用，成为科技进步和社会 经济发展的重要源泉。 制约和影响教育发展的决定性因素，从根本上讲，是对教育的 资金投入和运用，也即是教育投资来源与运用的合理安排与确定。 我国高等教育资金投入不足一直是制约高等教育发展的一个瓶颈。 高等教育的发展需要高的投入，高等教育要生存和发展，办出自己 的特色，必须要有充足的经费。 然而，我国高等教育进入大众化阶 段后，随着学校办学规模的扩大和招生人数的增多，尽管教育投资 总额在增加， 但其增加的速度赶不上高等教育扩招的步伐，有限的 教育投资仍显得捉襟见肘，教育经费成为制约高等教育的重要难 题。要解决这一难题有赖于从以下两方面进行研究:一是高等教育 投资的来源，二是高等教育内部资源的配置效率及使用效率的提 高。因此， 对我国高等教育投资来源进行研究对于缓解我国高等教 育大众化阶段的经费短缺问题是很有帮助的。 从高等教育投资的来源是否依靠国家财政拨款的角度分析， 可 以将我国高等教育分为公立高等教育和私立高等教育两类。 根据投 资经济学理论， 投资来源结构是否合理， 对投资规模的 控制和投资 效益的提高具有很大的影响。 11 在本文中， 选取了公立高等教育的 投资来源结构作为研究对象， 希望能从中探询出一些规律， 得出一 些有启发性的结论， 从而对解决我国公立高等教育的经费难题起到 m郎 荣 深 黎 谷. 投资学 ( m . 中国 人民 大学出 版社， 1 9 9 6 , p 5 7 重要的作用。 我认为对我国公立高等教育的投资来源结构变迁进行研究的 重大理论和现实意义可以概括为以下几点:( 1 ) 从我国公立高等教 育投资的来源结构变迁史，我们可以试图探寻其中结构变迁的规 律，用来指导实践，丰富教育经济学的理论。( 2 ) 对我国公立高等 教育投资来源结构变迁进行研究，探究现行的投资来源结构的弊 端，制定出相应的对策， 有利于缓解甚至解决我国当前高等教育投 入不足的问 题。c 3 )通过借鉴其他国家的公立高教投资来源，可以 开阔我们的视野， 取其精华，为我所用。( 4 )通过对我国公立高等 教育合理的投资来源结构的理论探索， 可以 推动我国教育体制改革 的进行， 促使我国高等教育从精英化向大众化成功转变， 从而提高 新一代的整体素质，增强我国的综合实力和国际竞争力。 ( 二) 课题的研究方法 研究我国公立高等教育投资的来源结构变迁主要从纵向和横 向 两个维度进行阐述。纵向上主要运用历史分析法， 从投资来源结 构的历史变迁历程进行阐述、分析、演绎和推理;横向上主要运用 国际比较法，借鉴其他国家的高等教育投资来源结构进行比较分 析。 在具体论证中， 运用到规范分析法、 实证研究法、 个案分析法、 定性分析法、定量分析法、演绎法和归纳法等。 二、研究综述 公立高等教育投资的来源， 它表明公立高等教育投资规模或教 育发展所需要的资金来源何处，怎样筹集以 及由谁负担和提供。 而 公立高等教育投资来源结构， 则是指各种公立高等教育投资来源在 整个公立高等教育投资来源中所占的份额，以及由 此所形成的相互 关系，也就是个人、 企业和政府等的投资在整个教育投资来源中 所 占的份额及比 例。 学术界对高等教育投资来源结构作过许多研究， 这些研究可以 归纳为以下几方面: 第一、 对我国公立高教投资的来源， 来源结构的形成及现状的 研究。 观点一: 公立高等教育投资来源“ 为主论” 。 ( 1 ) 2 0 世纪8 0 年 代我国 开始探索和实践新体制，初步实现了以 政府财政拨款为主， 通过多种渠道筹措教育经费的体制，实现了教育由政府包办到国 家、 社会和群众共办的转变。 1 9 9 5 年全国人大第八届三次会议通过 的 .教育法从法律地位上确立了以 财政拨款为主， 其他多种渠道 筹措教育经费为辅的体制。 ( 2 ) 袋景州分析了我国公立高教投资来 源结构经历了由中央财政全部负责，到中央和 地方财政共同负责， 到以财政拨款为主的多渠道筹措教育经费的历史发展变迁 ( 袭景州 1 9 9 6 ) 0 ( 3 )胡瑞文、陈国良 等认为过去1 0 年间，中国教育经费收 入的来源结构发生的显著变化是教育经费的总收入中， 非财政的投 入在总经费收入中的比 重越来越大， 学杂费收入在总收入中的比 重 相应递增， 1 9 8 9 年以 来高等教育的经费结构的显著变化是“ 成本分 担” ， 但教育经费政策仍体现出以 财政拨款为主 ( 胡瑞文 2 0 0 2 ) . 观点二:公立高等教育投资来源 “ 唯一论” 。湖北经济学院教 授吴少新认为从宏观上看，高校系统似有公立、民办以 及民办公助 等多元高校。 但是在单个公立高校中， 并没有一个多元投资主体和 多元所有制下的多元资本结构的公立高校。即使学生成本收费和社 会捐助， 都不是公立高校的日 常经费筹集， 他们并不形成对公立高 校资本的所有权。因此， 在公立高校目 前资本形成仍然只有唯一渠 道政府公共教育投资 ( 吴少新 2 0 0 4 ) 0 观点三:公立高等教育投资来源 “ 多元论” 。沈百福通过对地 方教育投资的 研究指出 从我国地方教育投资的来源结构看， 各地教 育投资来源多元化的格局已 经形成， 并正逐步完善。 但是， 各来源 渠道在教育投资总量上应占 什么样的份额，仍是善未解决的问题， 并且在这方面还缺乏系统的研究 ( 沈百福 2 0 0 3 ) 0 第二、 对我国现阶段高等教育投资的来源结构进行剖析， 指出 不足，并要求进行改革。( 1 ) 杨葆馄、范先佐等人指出我国国家投 资主渠道不到 位， 企业缺少投资教育的意愿， 个人尽管近几年开始 交部分学费， 但教育免费的 程度较高。 这些是我国教育投资短缺的 存因 ( 杨葆琅，范先佐 1 9 9 5 ) 0 ( 2 )蒲镜彦等学者指出我国已出台 的筹措教育经费的法律法规和政策措施难以 得到全面落实， 这是形 成近几年教育经费投入问题得不到较好解决的重要原因 ( 蒲镜彦 1 9 9 8 ) . ( 3 ) 沈百福、雷春、许剑等学者注意到我国 有些地区的 预 算外教育经费占 教育经费比例增长过快， 政府财政预算内 教育经费 增长比 较缓慢， 认为这种趋势将会影响这些地区教育的持续和稳定 发展 ( 沈百福 2 0 0 0 ) , ( 4 ) 陈国良 等指出高等教育经费总额中， 个 人承担的部分，即学杂费近几年增长速度非常快， 一些特困生的问 题比 较突出，所以 对高等学校收费标准的增加应十分慎重，宜将我 国高等学校学杂费占经常性成本的比 例控制在 2 5 % 以内 ( 陈国良 2 0 0 0 ) . ( 5 ) 刘剑等认为以 政府财政拨款为主的高 等教育投资 模式 容易导致教育资源使用效率低下和社会不平等状况的 进一步恶化) ( 刘剑 张筱峰 2 0 0 4 ) . ( 6 )郑文谦等认为高等教育的发展主要受 制于国家财政拨款，此外，还受制于学费和学杂费收取的数量。 形 成这种局面的根本原因是没有把高等教育作为一种产业来经营， 而 只把它作为一种不盈利的公益事业看待。( 郑文谦2 0 0 3 ) 第三、给我国高等教育投资的来源结构指明改革的方向，从而 有利于解决高教经费短缺问 题。 观点一:应增加政府对高等教育的投入。( 1 ) 杨葆混、范先佐 等人指出 增加国家对教育的 投入是缓解投资短缺的关键所在 ( 杨葆 现 1 9 9 5 ) . ( 2 )李祖超认为必须拓宽政府财政拨款这一主渠道， 加 大预算内 教育拨款力度，若这一主渠道不确保，总想通过其他渠道 来弥补甚至替代这一主渠道就会出现教育经费危机 ( 李祖超 2 0 0 2 ) . ( 3 ) 郑建仁等学者认为解决我国教育经费不足的根本出路 在于确保与增加政府教育投入 ( 郑建仁 1 9 9 9 ) . ( 4 ) 教育部部长周 济在 2 0 0 4年度教育工作会议上的讲话中指出 今后政府的主要职能 是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。 教育在社会管理和 公共服务中占了 非常大的比 重， 这就要求把发展教育摆在公共行政 体制和公共财政体制更加突出的位置上， 越是搞市场经济， 越是要 坚持教育的公益性，加大对教育的投入。 观点二: 进行市场化的高等教育筹资。 ( 1 ) 潘军等人认为依靠 政府解决教育经费短缺问题是没有摆脱计划经济束缚的表现， 教育 走市场化道路， 通过市场获得教育投资来源， 才是一条解决教育投 入不足的好路子 ( 潘军 2 0 0 0 ) . ( 2 )陆根书等认为虽然学生在接受 高等教育时需要承当 较高水平的私人成本， 但资料显示对学生及家 庭而言，高等教育 “ 消费”并不是一种 “ 奢侈品” ， 可以 进一步提 高高等教育的收费标准，以便为高等教育的发展筹措更多的资源。 ( 陆根书 2 0 0 2 ) 观点 三:应稳定政府对高等教育的投入，增加社会投入。( 1 ) 复旦大学林荣日教授指出现在我国许多大学的教育经费有 6 0 % 一 8 0 % 来自 政府财政拨款，为减轻国家教育负担， 应鼓动社会力量办 学 ( 林荣日2 0 0 2 ) . ( 2 ) 沈百福从我国 近几年教育经费来源结构变 化分析指出 预算内 教育经费所占比 例应稳定在当 前水平， 不能进一 步下降。 而预算外教育经费中的一些项目， 如学杂费、社会团体和 个人办学经费所占比 例还有进一步增加的可能性， 但其他几个来源 渠道所占比例增加的可能性不大 ( 沈百福 2 0 0 3 ) . ( 3 )曾坤生教授 等认为解决高教经费需求与供给之间的差距， 惟有改变教育经费的 来源结构， 在现己 逐渐形成的以 财政拨款为主， 多渠道筹措教育经 费为辅的教育经费筹措机制的基础上，建立以“ 政府投入为主，全 社会共同分担”的多元化教育经费投入体制 ( 曾 坤生 2 0 0 0 ) 0 ( 4 ) 陈昭芳认为在未来十年里，以国家财政拨款为主， 多渠道地筹措教 育经费，实现教育资金来源的进一步多元化， 将仍是中国大学教育 经费来源的必然选择 ( 陈昭芳 2 0 0 2 ) 0 观点四: 效率论。 王善迈教授等人认为教育不能走产业化路子， 其投入主要是通过政府向纳税人征税和财政预算分配来获得， 解决 教育经费短缺的出 路在于确定适度的教育发展目 标和增长率， 多渠 道增加投入，提高教育资源的利用效率 ( 王善迈 1 9 9 7 ) 0 我认为解决我国高等教育投入不足问 题不能光靠政府， 必须改 变现存的公立高教投资的来源结构。 让一部分公立高教投资来源仍 以 政府财政拨款为主， 而让一部分公立高教投资来源变为以自 筹经 费为主， 财政拨款为辅。 实质上让一部分公立高教走上自 谋出路的 市场化道路是让我国中央及地方政府负责的公立高教数目 减少， 减 轻政府负担。这样， 有利于提高教育资源的利用效率， 有利于多渠 道地获取教育资金。 在改革过程中， 我认为就算是让一部分公立高教仍以财政拨款 为主，这些高教获得拨款的方式也不应该是通过高校申 请，然后审 批，再直接拨给高校的方式，而应该引入市场竟争的机制，比如通 过 “ 竞标” 、获得 “ 教育券”等方式，再加以 法律的约束，这样才 能真正提高教育投入的效率。 现今全球性高教经费收入己 形成了以 拨款、学费、各种创收 ( 包括接受捐赠) 、贷款为主的四大来源的 投资新格局 ( 王建成 2 0 0 4 ) 。 我国部分公立高教若要转变为以自 筹 经费为主获得教育投资来源，从这四大经费来源分析，除政府应保 证实现教育投入的目 标外，由于学费近几年上涨幅度己 很大，资料 显示: 2 0 0 1 年， 我国普通高校学费收入占学校收入的比 例已 超过了 美国1 9 9 9 -2 0 0 0 年度学费收 入占 学校收入比 例的 平均水平 ( 李勇， 阂维芳 2 0 0 4 ) 。 因而， 高校不可能为获得教育经费采取无限 制提高 学费的杀鸡取卵的做法。 这样，高教自 筹经费的重点应放在创收和 贷款两种方法上. 三、对我国公立高等教育投资来源结构的理论分析 ( 一)公立高等教育投资来源结构的界定 1 、含义 公立高等教育投资是投入公立高等教育领域， 用于培养后备劳 动力和专门人才以及提高现有劳动力素质的人力和物力的货币 表 现。公立高等教育投资来源，也可称为公立高等教育投资供给， 它 表明一定水平的公立高等教育投资规模或教育发展所需要的资金 来源何处，怎样筹集以及由 谁负担和提供。投资结构是指一定时期 投资总体中所含各要素的内 在联系和数量比 例。 投资来源结构是反 应不同 来源渠道投资资金的相互关系及其数量比 例。 公立高等教育 投资的来源结构是指各种公立高等教育投资来源在整个公立高等 教育投资来源中所占的份额，以 及由 此所形成的相互关系。 2 、分类 根据教育部财务司的统计口径，当前我国公立高等教育经费 来 源包括以下几个部分: 财政预算内 教育经费， 各级政府征收 用 于教育的税费，企业办学经费，校办产业、勤工俭学和社会服 务收入中用于教育的经费， 社会团体和公民 个人办学经费， 社 会捐 ( 集) 资经费， 学费和杂费， 其他教育经费。 我们可以 将 以 上各部分经费根据他们不同的投资主体再整合为三大块， 即来自 政府的教育投资， 来自 社会的教育投资 ( 其中主要包括来自 企业和 社会团体的教育投资) 和来自 个人的教育投资。 教育投资的来源结构可以有多种分类方法: 根据教育经费 来源的层次可以分为中央教育投入和地方教育投入; 根据是否 为财政性可以分为财政性教育投入和非财政性教育投入， 其中财政 性教育投入根据是否来自 财政预算又可以分为预算内教育经费和 预算外教育经费; 根据教育投入是否来自 政府可以分为政府教 育投入和非政府教育投入， 这种方法相当于财政性教育投入与非财 政性教育投入的分类。 ( 二) 公立高等教育投资来源结构的演变依据及影响因素 1 ， 什么是合理的公立高等教育投资来源结构? 从理论上讲，公立高等教育投资的来源结构并不是固定不变 的，也不是可以 任意确定的， 在不同的社会经济条件下， 受不同因 素的制约和影响，各投资来源可能会呈现出不同的比 例关系，而且 这些比 例关系也可能符合社会及教育发展的客观需要， 具有一定的 经济合理性，也可能是不合理的。 但若从效率的角度看，在这些种 种的比 例关系中， 应该说只有其中的 一种比 例关系才是最优或比 较 适宜的。这种最优或适宜的比例关系，即是在组织教育投资来源， 确定各来源的比 例关系时所追求的一种合理的教育投资来源结构。 所谓合理的或适宜的公立高等教育投资来源结构，总的讲，就 是既能满足公立高等教育及社会经济发展对公立高等教育投资的 需要， 又具有较高投资效率的一种投资来源结构。 如何判定能满足公立高等教育及社会经济发展对教育投资的 需要呢?所谓满足公立高等教育及社会经济发展对教育投资的需 要，是指个人、 社会和政府对教育的投资安排以 及由 此所形成的投 资比 例关系， 应能满足社会经济对公立高等教育发展的要求， 满足 公立高等教育发展对教育投资的需求。 这应是判断公立高等教育投 资来源结构是否合理的首要标准。 具有较高的投资效率的判断标准又是什么呢?所谓具有较高 的投资效率是指在满足公立高等教育投资需要的前提下， 各投资 来 源比 例关系的确定应有利于提高教育投资的运用效率及投资效果。 这包括: 在向公立高等教育提供投资的过程中，各类型投资比 例关系的确定，应有利于充分发挥各自 的投资积极性和主动性， 有 利于充分利用各自 不同的投资优势， 从而使公立高等教育投资的供 给成本降到最低点。 在既定的公立高等教育投资来源下，应有 利于提高公立高等教育投资的“ 产出” 效果， 使既定的投资来源产 生出 尽可能多的经济效益和社会效益。 这两点应是判断公立高等教 育投资来源结构是否合理的另一重要标准。 总之， 从满足需要和提高效率的角度看，公立高等教育投资来 源结构的确定，有一个最优组合和最佳选择的问题。应该说，各投 资来源的投资比例关系的安排只有同时符合需要和效率这两大准 则， 才能称之为比 较合理而适宜的公立高等教育投资来源结构。当 然， 判断各投资来源间投资比 例关系的标准是复杂而多重的， 甚至 涉及到社会的、文化的、 传统等方面的标准或规范，不过若从经济 的角度看，上述两大标准应是最基本的。 2 .决定公立高等教育投资来源结构的基本因素 既然教育投资在现代社会经济条件下采取由 个人家庭、社会和 政府共同承担的方式是一个普遍的规律， 那么， 在整个高等教育投 资来源中 个人家庭、 社会和政府各自 应承当多大的比 重呢?或者说 各投资主体所占比重受哪些因素制约和影响呢? 个人、社会和政府在高等教育投资中的负担比 重因国家不同， 时期不同 而不同，目 前的研究尚找不出带规律性的结论，也不存在 共同的一成不变的模式。 但有一点是肯定的，即个人、 社会和政府 在整个高等教育投资中必须坚持两条原则， 即利益获得原则和能力 支付原则。 所谓利益获得原则， 是指为了合理地负担教育投资，使教育投 资的负担合乎公平的原则，教育投资的负担应与收益相配合，收益 多者应负担较多的投资， 收益少者负担较少的投资。 所谓能力支付 原则， 是指所有从教育中获得好处和利益的人 ( 不论是直接的还是 间接的)都应按其能力大小提供教育经费，能力越大，支付越多; 能力越小，支付越少。这两条原则并不是彼此孤立，各自 独立存在 的，而是相互联系，缺一不可的。 在遵循上述基本原则的前提下， 个人、 社会和政府在公立高等 教育投资中各自 应承担的比 重，总的讲必须考虑生产力发展水平和 社会生产关系， 具体讲要注意以下几个问题: ( 1 ) 个人家庭的收入水平以 及收入分配状况 一般说来， 在个人的家庭收入水平较高、社会收入分配结构比 较合理、 个人普遍都有能力支付教育所需费 用的情况下， 人们便会 因在收入分配中 得到了 对应的满足而激发出 相应的参与教育、 经济 和社会发展的巨 大积极性， 政府一般则无须向 个人提供教育补助或 举办大量的公共教育， 对教育的投资基本上可以由 个人家庭单独承 担。 但是，如果个人家庭收入水平一定、社会收入分配不合理，贫 富差别悬殊，有相当一部分人不能正常支付接受高等教育所需费 用， 那么为满足低收入家庭对高等教育的需求，以 及为了 从低收入 家庭子女中挖掘所需要的各种人才， 政府则应承担向 个人提供教育 补助或直接举办公共教育的责任。 然而，上述第一种情况在现实中几乎是不存在的。在现代社会 经济条件下， 政府理应承担向个人提供教育补助或直接举办公共教 育的责任， 并且政府承担责任的大小应与社会收入分配不公的程度 成正比，即收入分配越不公平，政府对高等教育的投资应越多， 与 之相对应，政府投资在整个高等教育投资中 所占的比 重也就越高: 反之亦然。 ( 2 ) 社会需要 由 于不同的知识和技能对个人、 社会、国 家所带来的收益和好 处是不一样的， 所以 个人、社会、国家对不同 类别教育的投资也应 当是有区别的。比 如， 有些知识和技能对个人讲十分重要，并能为 其带来直接的利益， 那么， 个人对传授这类知识和技能的教育就应 当给予较多的 投资。 而有些知识技能也许只对社会有着重要的 价值 和意义， 或者说只具有较强的社会、政治及文化功能， 如各种基础 学科知识、 军事知识、哲学、 文化教育知识 就是如此。 那么， 出 于 社会利益和需要的考虑，或为了 特定的教育目 的， 政府或社会就应 当承担起相应的 投资责任， 而且这种责任的大小应与社会的这种需 要成正比，以 便培养出社会所需要的各种不同性质的人才。 ( 3 ) 经济体制和管理 模式 一般而言， 在传统集中管理的体制下， 政府对教育的投资将占 有绝对的比 重， 甚至承担全部的教育投资责任， 个人和企业并不需 要承担什么投资义务。 而在市场经济条件下，则大不相同， 政府被 视为市场的补充者和调控者， 凡是市场能够有效调节和发挥作用的 领域都不需要政府来介入， 政府对整个社会经济活动的 干预仅仅局 限在市 场无 法调 节， 或虽能 调节但调节效率太 低的 领域， 那么 政 府 在整个教育投资的来源中原则上应处于一种辅助性的地位上。 这即 是说， 在市场经济条件下， 凡是能够由 个人和企业有效提供的投资， 政府就不应该替代个人和企业而对教育进行投资。个人、 企业和政 府对教育的投资在市场经济条件下都应占据相当的比 重， 并拥有各 自的特定投资范围。 ( 4 ) 教育自 身的特点 教育是一种比较特殊的产品或劳务，既具有较高的经济价值和 功能，同时也具有较强的文化、 社会价值和功能，即既具有一定的 私人性，又具有较强的公共性。受这种特殊属性的制约，一般讲， 有些教育的投资应由 个人和企业这些私人部门 来满足， 有些教育的 投资则只能由政府这一公共部门 来满足。当 然， 所谓公共性与私人 性的区分是相对和抽象的，事实上，在教育的很多领域这两种属性 常常是难区分清的， 几 似乎个人、企业和政府三者都可以对教育进行 投资。 这一点，从世界各国的教育投资实践中也可以 得到比 较充分 的证实，即几乎没有一个国家把三者的投资严格限定在既定的范围 内。那么，某一特定的教育领域具体应由 谁来投资，原则上讲， 就 应取决于个人、 企业和政府对教育投资的投资效率和效果: 凡投资 效率和效果较高者，即为这一领域的投资者，相应对教育的投资份 额也就相对比 较大;反之，亦然。 一般而言，在非义务教育阶段， 相对于义务教育， 政府只占 小的比 重， 个人家庭支出则占 较大的份 额。 四、我国公立高等教育投资来源结构的历史变迁 在中国高等教育史上， 官办的高等教育都是以培养为国家政权 服务的“ 士”为目 的， 体现了 统治阶级的需要。 从齐国的 “ 樱下学 宫” ，到汉代的太学、唐代的国子监基本实行的是免费教育，所有 的教育经费都由国家负担， 学生还可获得一定的生活补助。 1 9 世纪 末， 现代意义的高等教育进入我国，办大学是振兴国家的措施，实 行的是低学费制，个别特别优秀的贫困学生还可免除学费负担。新 中国成立后，只是近几年，随着社会主义市场经济体制的建立，社 会分配方式更多的选择了市场机制， 接受高等教育的个人进行成本 分担才逐渐体现出来。 具体而言， 可将我国公立高等教育的投资来 源结构变迁分为以下几个不同的时期来分析: 1 . 国家财政全额负担全部高等教育成本时期 ( 1 9 4 9 -1 9 8 5 ) 新中国建立后， 针对新中国成立初百废待兴的状况，当时的经 济体制是强化中央集权的计划经济， 与此相适应的高等教育全部由 国家主办。加上当时享受高等教育的人数很少，到 1 9 9 2年，我国 普通高等学校在校生仅 1 9 . 1万人， 所以国家采取对高等教育的招 生培养制度是 “ 统包、统分、免费入学、毕业分配” 。学生上学不 需要交纳学、 杂费用，家计困难者还可以申 请享受人民 助学金， 在 职职工考入大学者还可以带薪入学，个人受教育的花费极小，毕业 后由国家统一分配， 工资待遇由国家统一规定。 这一政策推行到2 0 世纪8 0 年代中期。 1 9 5 0 年3 月， 政务院统一规定国家财政收支， 实行三级管理体 制。 政务院关于统一管理1 9 5 0 年度财政收支的决定中规定:中 央直接管理的大中小学经费列入中央人民政府预算，由 财政部掌 管，专科以上的国立学校由中央人民政府委托大行政区代行开支 者，暂列入大行政区预算内开支。1 9 5 4 年9 月1 4日 教育部、财 政部关于解决经费问题程序的通知指出:根据政务院关于编制 1 9 5 4 年预算草案指示的规定: “ 国家预算分为中央预算和地方预算， 实行分级管理。 ”1 9 5 8 年开始下放教育事业管理权力，并规定今后 对教育事业的领导必须改变过去的条条为主的管理体制， 应根据中 央集权和地方分权相结合的原则， 加强地方对教育事业的 领导和管 理，并将原中央领导的2 2 9 所高校中的1 8 7 所和绝大部分中等技术 学校下放给地方领导管理。 1 9 8 0 年3 月， 国务院 颁布了 关于实行 “ 划分收支， 分级包干” 的财政管理体制的通知 和 关于实行“ 划 分收支，分级包干” 财政管理体制的暂行规定 。新的财政管理体 制要求各省、自 治区、 直辖市教育事业所需的教育经费由 各省、自 治区、 直辖市人民政府安排， 改变了 过去那种由财政部门 和教育部 门协商联合下达教育事业经费支出指标的管理体制。 2 .个人开始分担高等教育成本，国家财政全额负担局面被打破 的过渡时期 ( 1 9 8 5 -1 9 9 2 ) 为探索一条高等教育与社会经济发展相适应的新路子，从 2 0 世纪 8 0年代中期开始，我国 在高等学校中逐步推行了委培生、 代 培生和自 费生制度。 1 9 8 5 年， 中共中央关于教育体制改革的决定 明确指出:高等学校可以 在计划外招收少量自 费生以 及委培生，并 对这一部分学生收取一定数量的培养费。 1 9 8 6 年， 高校自 费生和委 培生占总招生人数的8 . 7 7 % 。 虽然在 1 9 8 6 年以 前， 这三类学生在招 生总数中从没有超过1 0 %， 但这种办学形式从一开始就显示了他较 强的活力。在经费筹措上，打破了单一由财政拨款的模式，展现了 学校通过自 身努力来谋求经费来源多元化的生机。1 9 8 9年国家教 委、物价局和财政部联合颁布文件，宣布对 “ 按国家计划招收的学 生 ( 除师范生外)收取学杂费和住宿费。 ” 尽管当时规定的每生每 年收取学杂费标准仅为象征性的1 0 0 元，广东、上海略高，不超出 2 0 0 元， 住宿费每学年也仅收取2 0 元， 但这一举措却昭示着我国高 等教育放弃了新中国成立后长期沿用的“ 免费上大学”政策，开始 了一个新时期。同时，自1 9 8 5年开始，随着教育费附加的开征以 及各种鼓励社会集资办学等优惠政策的出台和完善， 我国高等教育 投资来源开始逐步呈现出来源多元化的格局和态势， 提出了高等教 育经费的六条主要来源渠道，即以财政拨款为主， 辅之以征收用于 教育的税 ( 费) ， 对非义务教育阶段学生收取学费，发展校办产业， 支持社会集资办学和捐资助学， 建立教育基金的多渠道筹措教育经 费的新思路。 这一点， 从我国的教育投资统计资料中可以得到比 较 充分的反映，详见表4 - 1 : 表4 - 1 : 1 9 8 6 年一1 9 9 2 年我国的教育投资来源构成 ( % ) 财政预算内教 育投资 各级政府征收 的用于教育的 税费 企业对教育 的投资 勤工位学和 社会服务用 于教育的经 费 捐资助学及 其他对教育 的投入 6 . 0 0 5 . 5 8 1 0 . 3 3 1 1 . 5 0 1 1 . 6 9 费一86减2 杂一乃.8一一忍 学一22刁月 瀚翎一翎姗姗5.39 5.086.26-5455.876.83659 4.846.94一902柑10301012 7 4 . 8 3 7 2 . 2 9 6 8 . 6 8 6 6 . 2 9 6 2 . 8 5 哪姗姗姗绷胭1992 资料来源:根据国家教委有关教育财务统计资料整理 3 . 个人分担高等教育成本比 例大幅上升，以财政拨款为主的多 渠道筹措教育经费体制形成时期 ( 1 9 9 2 -) 1 9 9 2 年我国的经济体制开始转向 市场经济体制， 大学生资助及 学费制度也随之发生较多变革。 1 9 9 2 年6 月国家教委、 财政部和国 家物价局联合发出 关于进一步完善普通高等学校收费制度的通 知 ，指出高校收费标准不再由中央统一规定，而交由 各省级教育 行政主管部门， 根据当地情况自 行制定。改革的结果是学杂费 标准 普 遍 提高， 当 年 全国 大 学 生的 平 均 学 杂费 交 纳 金 额为2 0 8 元， 而到 1 9 9 3 年这一指标猛升到6 1 0 元。 学杂费占高等教育成本的比 例大幅 上升，由1 9 9 2 年的4 . 3 4 % 跃升为1 2 . 1 2 % 0 1 9 9 3 年， 普通高校本、 专科招生中，委培生和自 费生占 招生总数的比 例己 达3 8 . 9 9 % . 从 1 9 9 3年前国家教委决定在全国部分高校进行全部学生交纳 部分培养费的试点，1 9 9 4 年国家教委所属的3 7 所高等学校及一批 地方高等学校进行自 主招生， 取消国家任务计划招生和自 费生招生 的 “ 双轨制” ，即将国家的计划生与委培生和自 费生的招生计划、 录取标准、收费标准三统一。 新生全部缴费上学的试点，国家教委 要求到 1 9 9 7年我国所有普通高等学校，除师范、农林水利、地矿 等特殊行业的院校、专业外，都要并轨招生，新生都要交纳一定比 例的培养费。实 行并轨后，高校收费标准进一步上涨。此外，1 9 9 5 年颁布实施的 中华人民 共和国高等教育法中第一次分别以 立法 形式对保证教育经费和高等教育经费六条来源渠道的支出、 增长和 管理做出明确规定， 将保障教育经费投入政策固定下来， 从而将中 国教育， 特别是高等教育投资、 经费筹措体制和管理方式纳入规范 化和体制化的轨道。目 前，我国教育经费的主要来源是财政性教育 经费，其他各项可详见表4 - 2 : 表4 - 2 : 1 9 9 4 年一2 0 0 2 年我国教育投资来源构成 ( % ) 1 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 财政 性教 育经费 7 8 . 9 17 5 . 1 67 3 . 8 97 3 . 5 77 1 . 9 86 8 . 7 16 7 . 3 36 5 . 9 26 3 . 7 1 财 政预算 内 教 育 经费 5 9 . 3 85 4 . 7 65 3 . 5 75 3 . 6 35 3 . 0 95 4 . 2 25 4 . 1 95 5 . 6 85 6 . 8 3 各 级 政 响 征 收 用 于 拍 育 税 费 8 . 9 21 0 . 0 71 0 . 5 91 0 . 5 81 1 . 1 39 . 6 28 . 3 76 . 0 74 . 3 0 企 业 对 教 育 的 投 资 5 . 9 95 . 5 95 . 1 14 . 7 23 0 52 . 7 42 . 5 23 . 0 11 . 6 1 校 o 介 k 业 勒 工 位 学 和 社 会 服 务 用 于 教 育 经 费 4 . 0 84