（课程与教学论专业论文）当前我国国家助学贷款困境及对策研究.pdf

当前我国国家助学贷款困境及对策研究课程与教学论专业研究生：冉晓东指导教师：丁明鲜国家助学贷款政策是伴随着我国高校收费制度改革而出现的新事物，其目的是为普通高校经济困难学生提供教育资助，解决学费难问题，以促进教育公平与效率的实现。该政策在支持教育事业的发展，推动科教兴国战略的实施方面有着重要的战略意义。本文在对我国推行国家助学贷款政策的背景及实施必要性作出分析后，深入研究了当前我国国家助学贷款运行的困境及原因，进而提出了促进国家助学贷款运行的应对措施。2 0 世纪末以来，随着我国高校不断扩招及高校收费制度的全面实行，虽积极推动了我国高等教育事业的发展，但与此同时，经济困难学生就学难问题也日趋突出。在此背景下，我国于1 9 9 9 年出台了国家助学贷款政策。但自该政策实施以来，虽然在资助贫困生方面发挥了积极作用，但在其推行过程中也存在不少问题。其中，突出的困境是，国家助学贷款的覆盖面、发放金额都远不能满足目前贫困生的需求，经办行明显地表现出惜贷行为。笔者认为导致国家助学贷款运行不畅的直接原因是部分地方政府、学校、经办银行及借款个人缺乏利益驱动，表现出参与积极性不高所致；深层原因在于制度安排及经济环境不利于提高参与主体的积极性：就制度安排而言，我国国家助学贷款政策相关规定没有很好遵循参与约束与激励相容约束原则，不利于经办行、学校从中获益：从经济环境讲，当前大学生的低就业率、低薪酬水平制约了国家助学贷款的偿还，银行发放贷款心有余悸。针对国家助学贷款困境的这些症结，本文提出如下应对措施：在认识层面上，应加强宣传、舆论力度，加深对国家助学贷款政策的认识：在制度层面，遵循约束与激励相容约束原则，改进现有制度，充分考虑各参与主体收益，提高其参与积极性：在操作层面，配套改革，简化操作流程，发动社会力量，以期有利于国家助学贷款政策的顺利开展。关键词：国家助学贷款背景必要性困境原因对策t h ec u r r e n tp l i g h to fo u rn a t i o n a ls t u d e n tl o a n sa n dc o u n t e r m e a s u r e sm a j o r lc u r r i c u l u ma n di n s t r u c t i o nt h e o r yg r a d u a t es t u d e n t ：r a nx i a o d o n gt u t o r ：d i n gm i n g x i a na b s t r a c t ：t h en a t i o n a ls t u d e n tl o a np o l i c yi sn e wt h i n g sa c c o m p a n i e db yr e f o r mo fo u rc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e s ，f o rt h ep u r p o s eo fh e l p i n gr e g u l a rc o l l e g es t u d e n t sw i t hf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e si no r d e rt or e a l i z ee q u i t ya n de f f i c i e n c yo fe d u c a t i o n t h ep o l i c yt h a ti si ns u p p o r to ft h ed e v e l o p m e n to fe d u c a t i o na n dp r o m o t i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h es t r a t e g yo fp r o s p e r i n gt h ec o u n t r yt h r o u 曲s c i e n c ea n de d u c a t i o nh a si m p o r t a n ts t r a t e g i cs i g n i f i c a n c e a tt h ee n do ft h e2 0 r bc e n t u r y , w i t ht h es c a l eo fr e c r u i t i n gs t u d e n ti no u rc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sc o n t i n u e st oe n l a r g ea n di m p l e m e n t i n gac o m p r e h e n s i v es y s t e mo f h i g h e re d u c a t i o nf e e s ，c h i n a sh i 曲e re d u c a t i o nw a sp r o m o t e da c t i v e l y b u ta tt h es a m et i m e t h a ts t u d e n t sw h oa r ee c o n o m i cd i 伍c u l t i e sh a v en oe n o u g hm o n e yt og ot os c h o o lh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yc o n s p i c u o u sp r o b l e m i nt h i sc o n t e x t ，o u rc o u n t r yi n t r o d u c e dt h en a t i o n a ls t u d e n tl o a np o l i c yi n1 9 9 9 b u ts i n c et h ep o l i c yw a si m p l e m e n t e d ，d e s p i t ei tp l a y e da na c t i v er o l ei nt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s sb u tt h e r ea r es t i l lm a n yp r o b l e m s t h eh i g h l i g h ti st h a tt h ep l i g h to fn a t i o n a ls t u d e n tl o a n sc o v e r a g ea n dt h ea m o u n to fl o a n sa r e 缸f r o mb e i n ga b l et om e e tc u r r e n tn e e d s it h i n kt h a tn a t i o n a ls t u d e n tl o a n ss t u g 萝s ho p e r a t i o nr e s u l t sd i r e c t l yf r o ml o c a lg o v e n m a e n t s ，s c h o o l s ，b a n k sa n dl e n d i n ga g e n c i e sl a c ko fp e r s o n a lb e n e f i t s a f t e ra n a l y s i s ，t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h em o s te s s e n t i a lr e a s o no ft h en a t i o n a ls t u d e n tl o a ni nt h ep l i g h ti st h a ti n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sa n de c o n o m i ce n v i r o n m e n ti sn o tc o n d u c i v et oi m p r o v i n gm o t i v a t i o no f t h em a i np a r t i e i p a n t s i nl i g h to ft h ep l i g h to ft h e s ep r o b l e m so ft h en a t i o n a ls t u d e n tl o a n ，t h ep a p e rp r o p o s e st h ef o l l o w i n gm e a s u r e s ：o na w a r e n e s sl e v e l ，g o v e r n m e n ts h o u l ds t e pu pp u b l i c i t ya n dp u b l i co p i n i o nt op r o m o t ea w a r e n e s so ft h en a t i o n a ls t u d e n tl o a np o l i c y ；o i li n s t i t u t i o n a ll e v e l ，f o l l o w e db yp r i n c i p l eo fi n c e n t i v ec o m p a t i b l ew i t ht h er e s t r a i n t ，i m p r o v i n gt h ee x i s t i n gs y s t e m ，f u l l yc o n s i d e r i n ga l lt h eb e n e f i t so fp a r t i c i p a n t st oe n h a n c et h e i rp a r t i c i p a t i o n ；f i n a l l y , o no p e r a t i o n a ll e v e l ，s u p p o r t i n gr e f o r m s ，s t r e a m l i n i n go p e r a t i o n sp r o c e d u r e s ，s t i m u l a t i n gas o c i a lf o r c e ，l o o k i n gf o m , a r dt ob e n e f i t i n gt h es m o o t hd e v e l o p m e n to f p o l i c y k e yw o r d s ：t h en a t i o n a ls t u d e n tl o a nb a c k g r o u n dn e e d i n gp l i g h tr e a s o nc o u n t e r m e a s u r e sv工9 2 8 2 8 1四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师工明鲑副熬攫指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而弓i 起的学术声誉上的损失由本人自负。本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定：学校作为申请学位的条件之，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。论文作者签名：球存 ，年弘月曲钼前言2 0 世纪末以来，随着我国高校的不断扩招，以前主要依靠国家财政投入形成的高校资源越来越难以适应这种需求。在此情况下，改革我国普通高校收费制度，形成更为多元化的资金投入渠道，成为高等教育发展的必然趋势。但是，在高校收费制度改革的同时，也带来了学费难问题。为此，我国于1 9 9 9年出台了国家助学贷款政策，国家助学贷款的出现为个人进行人力资本投资增加了新的资金来源渠道，是促进高等教育健康发展、实现科教兴国战略必不可少的配套改革。从国际上看，国外早在2 0 世纪5 0 年代就已开展了助学贷款业务，据世界银行1 9 9 3 年的一份调查报告，i f l 前已有j o 多个国家于6 0 年代以来就实施了多种形式的助学贷款项目。国外现行助学贷款模式主要可以归纳为以下三种：无偿助学金( 如原苏联、法国) 、学生贷款( 如日本、哥伦比亚) 和混合资助( 如美国、加拿大、瑞典) 。与我国的国家助学贷款政策相比较，国外的国家助学贷款因实施历史较长，在理论及实施方面都较成熟，积累了许多成功经验，在贷款品种、担保方式和还贷机制上都己趋于完善，表现出国家助学贷款借与贷良性循环的景象。我国助学贷款分为国家助学贷款和一般国家助学贷款，其中，国家助学贷款采取国家贴息方式，在资助贫困生方面具有非常重要的作用。自我国国家助学贷款实施以来，虽取得了一定成绩，但也表现出诸多问题。针对当前我国国家助学贷款实施过程中呈现出的问题，我国理论界提出了众多解决办法，主要集中在八个方面：是提高对国家助学贷款政策的认识。如付永生等认为：各家银行、财政、教育部门的领导一定要从科教兴国的战略高度出发，认真学习、领会国家助学贷款电话会议精神，统一思想，提高认识，把进一步推进国家助学贷款的工作摆上议事日程，及早研究，抓紧安排。二是改进政府贴息力度。如李文利在高校学生贷款运行模式的中外比较和政策分析中指出：政府需要根据实际情况制定有关法律法规，按照具体情况有分别地进行政府贴息。三是借鉴国际担保方式。如杨文升等提出：借鉴美国助学贷款法律制度的成功经。付永生、刘希忠、刘松岩大力推进国家助学贷款业务促进国有商业银行信贷结构调整e j 黑龙江金融2 0 0 2 ，3 ：7 。车文利高校学生贷款运行模式的中外比较和政策分析 j 复旦教育论坛，2 0 0 4 ，4 ：s 61验，我国政府应成为国家助学贷款风险的主要承担者，通过提供贷款本金，或者贷款担保，来实现资源的有效配置、促进教育的可持续发展。4 四是延长还款期限。如沈华、沈红、黄维在学生贷款偿还负担的国际比较及我国的实证研究中指出：还款期限过短是我国学生贷款偿还负担率偏高的重要原因之一，建议延长还款时间。9 五是加强诚信制度建设。如杨文升等认为：借鉴美国的个人信用体系的经验，我国应设立建立适合中国国情的大学生个人信用档案以及信用评级体系。六是调整贷款利率。如沈华、沈红、黄维通过对香港、美国与我国大陆地区的助学贷款利率比较认为：适当地调整利率，例如：免交借贷期和宽限期的利息，降低还款期利率是可行的。9 七是建立国家助学贷款中介机构。如李文利在高校学生贷款运行模式的中外比较和政策分析中指出：在学生贷款的国际经验中，中介机构是一个重要的环节。中介机构承担了大量的日常业务，这主要包括中介担保( 政府为符合规定的贷款损失提供最终担保)和贷款回收。8 八是实施多种放款和还款方式( 包括生源地放款) 。如戚谢美、管晓怡在国家助学贷款的政策学分析中提出，贷款发放要灵活化，指出了借助生源地信用社发放助学贷款的优势。尽管理论界对促进我国国家助学贷款实施提出了诸多建议，但自1 9 9 9 年国家助学贷款政策实施以来，在其推行过程中始终存在不少问题。就目前情况看，突出难题是，经办银行明显地表现出对国家助学贷款的惜贷行为，贷款的覆盖面、发放金额都远不能满足目前贫困生的需求。所以，从理论上探究国家助学贷款实施困境及其原因，从而根据其症结对症下药，以解诀国家助学贷款推行难问题，仍显得非常必要。本课题在综合不同学者不同见解的基础上，首先，对我国推行国家助学贷款政策的背景及实施必要性作出了分析，认为在我国现实国情下，实施国家助学贷款有其独有的经济学、社会学基础；接着，深入研究了我国国家助学贷款运行的困境及其原因；最后，根据具体原因有针对性地提出了从认识层面、制度层面、操作层面促进国家助学贷款推行的应对措施。杨文升于 云孙强发达国家助学贷款制度及其对我国的启示 j 航海教育研究2 0 0 5 ，1 ：2 3 。沈华沈红黄维学生贷款偿还负担的国际比较及我国的实证研究：j 比较教育研究2 0 0 4 ，l o ：4 2 杨文升于j 云孙强发达国家助学贷款制度及其对我国的启示 j 航海教育研究2 0 0 5 ，1 ：2 38 沈华沈红黄维学生贷款偿还负担的国际比较及我国的实证研究比较教育研究二j ，2 0 0 4 ，1 0 ：4 2 。李文利高校学生贷款运行模式的中外比较和政策分析 j 复旦教育论坛，2 0 0 4 ，4 ：5 6 2在研究过程中，本课题采用了定量分析与定性分析、实证分析与规范分析相结合的研究方法。如，就国家助学贷款利率、还款期限等问题需作定量分析，而对各参与主体的认识、配合等问题则需作定性分析。因此，只有定量与定性的有机结合，才能使问题研究全面、细致。与此同时，本课题在对国家助学贷款的还款负担现状、违约情况等现实问题进行分析时，用到了实证分析方法，而对信用制度方面的改进、信贷风险约束的加强等问题，则更多地借用了规范分析的手段，其目的都在于更好地达到研究的效果。总之，从国际经验看，通过政府的财政性资金注入或支持方式来建立国家助学贷款体制，是成熟市场经济国家的普遍做法和经验。国家助学贷款不是纯粹的商业性贷款，政府的积极参与和支持，既有利于让更多的贫困学生享受高等教育，同时也有利于对高等教育的发展方向进行有效的引导。为此，本课题旨在对我国国家助学贷款困境及其原因作出深入分析，从而提出应对策略，以期在加快国家助学贷款顺利推行上尽一份力量。本文分三部分阐述：第一部分对我国国家助学贷款政策背景、实施必要性进行分析。该部分分析了我国国家助学贷款的特殊历史背景，认为当前在我国实施国家助学贷款政策非常必要。第二部分对我国国家助学贷款的实施困境及其原因进行分析。在这部分中，首先对我国国家助学贷款的实施困境进行分析，然后对国家助学贷款循环进行剖析，最后，指出形成国家助学贷款困境的原因。这部分是本文的重点，也是第三部分分析的基础。第三部分是为促进我国国家助学贷款实施，所提出的应对措施。这部分是本文的最终目的所在。在这部分中，笔者从认识层面、制度层面、操作层面提出了促进国家助学贷款推行的应对措施，以期达到使其顺利运行的目的。3一、我国实施国家助学贷款的历史背景及其必要性2 0 世纪5 0 年代，在国外就已开展了助学贷款业务，我国也于1 9 9 9 年出台了国家助学贷款政策。该政策的推行在我国有其独特的历史背景及其实施必要性。( 一) 我国实施国家助学贷款的历史背景任何新事物的出现都有支撑其产生与发展的特殊历史原医。国家助学贷款是我国高等教育发展过程中出现的新事物，跟其它新事物的产生一样，我国出台国家助学贷款政策有着特殊的历史背景。1 、高等教育从精英型向大众型转变国际经验表明，现代化社会中经济的发展越来越依赖科技进步和人才素质的提高，高新技术只有通过“人才”这个载体才能转化为先进生产力，从而带来巨大的经济效益。改革开放以来，我国社会、经济得到了迅猛发展，为了适应时代发展的需要，社会对高端人才的需求也急剧增加，时代呼唤高等教育制度的历史变革。另外，随着时代发展，广大人民群众对高等教育认识的不断深入，人们更加迫切地希望能够更多、更好地接受高等教育。在此背景下，我国的高等教育逐步由传统的精英型教育向大众教育转变，在1 9 9 9 年6 月召开的第三次全国教育工作会议上，中央政府作出了扩大高校招生的重要决定，并提出至u 2 0 1 0 年将高等教育入学率提高到1 j 。随着普通高校改革的不断深化，2 0世纪末以来，我国高等教育已经进入一个规模急速扩张的时麓。如图l 所示，1 9 9 8 年我国普通高校在校学生人数为3 4 0 9 万人，是1 9 7 8 年的3 9 8 倍，而1 9 9 9 年普通高校在校学生数剧增为4 1 3 4 万人，约是1 9 7 8 年在校生数的4 8 3 倍，l l l 9 9 8 年在校生数增2 n 7 2 j 万人。至2 0 0 3 年，我国普通高校在校学生数达1 1 0 8 6 万人，是1 9 7 8 年在校生数的1 2 9 5 倍，比1 9 9 8 年在校学生数增长了7 6 7 7 万人，是1 9 9 8 年在校生数的3 2 5 倍。可见，1 9 9 9 年以来，我国普通高等学校在校学生数呈直线上升之势，为更多学子提供了可以接受高等教育的宝贵机会，也为社会发展输送了更多高素质人才。但正是因为国家普通高校在校生规模的快速增加，以前主要依靠国家财政。人民教育出版社教育统计转引自沈红国家助学贷款与高等教育的大众化 a 1 2 0 0 4 年中国教育经济学学术年会论文 c 4投入形成的高校资源越来越难以适应这种需求。改革我国普通高等教育财政体制，形成更为多元化的资金投入渠道，成为高等教育发展的必然趋势。、数(1 2 0 0i 0 0 08 0 06 0 04 0 02 0 0o枣枣妒$ 亨擎亭亭亨p 守4 彤数据来源：根据中国统计年鉴中国统计出版社，2 0 0 4 7 7 9 的数据整理2 、普通高校学费制度改革不断深化1 9 8 4 年，美国布鲁斯约翰斯通( b r u c e d j o h n s t o n e ) 教授在美国科罗拉多召开的“2 0 0 0 年议程”( a n a g e n d af o rt h ey e a r2 0 0 0 ) 会议上第一次提出了著名的“高等教育成本分担”理论。该理论认为：高等教育的教育成本应当由在教育中获得益处的各个方面分担。这种分担遵循两条原则：一是“利益获得”原则，即谁从教育中获得好处和利益，谁就应当支付教育经费f 二是“能力支付”原则，即谁从教育中获得的好处越多，谁就应当支付更多的教育经费。从“利益获得”原则看，正如西奥多w 舒尔茨所说：对教育的投资是向未来的报酬投资。，受高等教育者本身也是高等教育的直接受益者，高等教育的投资者与未投资者相比，显然其未来个人收益和社会地位都将会存在较大差异。贝克尔在其1 9 6 4 年出版的划时代的著作人力资本一书中提供的实证研究结果表明，投资于大学教育的个人回报率超过1 2 。据我国国家统计局2 0 0 2 年9 月2 6 日发布的首次中国城市居民家庭财产调查总报告也显示，我国居民家庭财产与家庭户主学历直接相关，户主文化程度越高家庭财产越多。由此可见，我国受高等教育者个人及家庭分担高等教育部分成本有其合理性。沈百福浅议高等教育的学费、价格与市场 j 交通高教研究，2 d 0 3 ，3 ：1 5 。 美 西奥多w 舒尔茨人力资本投资教育和研究的作用 m 北京：商务印书馆1 9 9 0 4 3 4 4 5表1我国城市家庭财产和家庭户主学历的关系城市居硕士本科专科中专高中初中小学民平均( 万元)及以上2 2 8 34 99 43 7 2 93 0 4 32 1 2 l1 8 7 11 5 2 81 4 3 9占平均( )2 1 8 71 6 3 31 3 3 39 2 98 196 6 96 3数据来源：根据伍海泉高等教育学费的准价格机制及其运用研究 j 现代大学教育2 0 0 4 ，6 ：9 1 9 4 的资料整理另外，从我国受教育者个人及家庭分担高等教育成本的能力看，自改革开放以来，我国人民生活水平得到了切实的提高。由中国统计年鉴统计数据表明，自1 9 7 8 年以来，我国人均国内生产总值及城乡居民人民币储蓄都呈逐年上升趋势。自2 0 世纪9 0 年代以来，我国人均国内生产总值，从1 9 9 0 年的1 6 3 4元，上升至u 2 0 0 3 年的9 i 0 1 元，以1 9 9 0 年为基期，按居民消费价格指数折算为4 4 9 0 2 4 元，上升了约2 7 5 倍；城乡居民储蓄存款余额由1 9 9 0 年底的7 1 1 9 8 亿元，上升至i j 2 0 0 3 年的1 0 3 6 1 7 7 亿元，仍以1 9 9 0 年为基期，按居民消费价格指数折算为5 1 1 2 2 7 4 亿元，增长了7 1 8 倍。居民收入水平的提高为接受高等教育个人及家庭分担高等教育成本奠定了一定经济基础。鉴于如上情况，8 0 年代末以来，我国普通高校收费制度发生了一系列变化。从新中国成立n 2 0 世纪8 0 年代末期，我国在高等教育中实行的是免收学费制度。随着我国经济体制和教育体制改革的深入，政府决策者注意到继续实行这种制度，不仅国家财政难以承受，而且也不利于高等教育的进一步发展与提高。因此，1 9 8 9 年国家出台了关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定，规定从1 9 8 9 年开始，对新入学的本、专科学生实行收取学杂费制度。至1 9 9 7年，我国再对全国普通高校之前实行的公费生和自费生的双轨收费制度进行收费制度上的“并轨”，开始全面实行收费制度，一个由国家、社会、学校和个人合理分担高教培养成本的机制正在我国逐步形成。在高等学校收取学费，是我国筹措教育经费和个人分担高等教育成本的重。沈百福浅议高等教育的学费、价格与市场：j 交通高教研究，2 0 0 3 ，3 ：1 56要措施。自我国普通高校收费制度“并轨”以来，我函教育收费取得了较为显著的成绩。如图2 所示，自1 9 9 7 年起，以后各年个人分担的学杂费占普通高等教育总经费比例大体都呈上升势头，至2 0 0 2 年，学杂费占普通高等教育总经费比例达2 6 2 6 ，与1 9 9 6 年的1 3 6 6 相比，增加了1 2 6 个百分点，增加近一倍。可见，普通高等教育受教育者个人及其家庭为推动我国高等教育发展做出了较大的贡献。图2 学杂费占普通高等教育经费比例数据来源：根据中国统计年鉴中国统计出版社，1 9 9 76 7 0 、1 9 9 9 6 7 4 、2 0 0 0 6 8 0 、2 0 0 1 6 8 1 、2 0 0 2 7 0 2 、2 0 0 3 7 4 8 、2 0 0 4 8 0 5 的数据整理和计算3 、高校学费难成为现实问题理论上讲，在普通高等教育成本分担中，因高等教育的“准公共产品”。属性及近年来国民收入分配格局向个人的倾斜，根据高等教育成本分担中的“利益获得”原则和“能力支付”原则，我国个人及家庭分担高等教育成本有其合理性和必然性。但就目前我国部分个人及家庭的分担能力而言，其经济承受能力仍显得非常有限，普通高校经济困难学生就学难成为现实问题。2 0 0 4 年8 月3 1 日，教育部原副部长张保庆同志在国务院新闻办举行的新闻发布会上指出：。根据萨缪尔森在其( t h e p u r e t h e o r y o f p u b l i c e x p e n d i t u r e ) 公茫支出的纯理论一文中给出的公共产品定义，纯粹公共产品或劳务是指，每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。西方经济学家根据萨缪尔森的定义，总结了公共产品相对于私人产品的三大特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而私人产品是指可以由个别消费者所占有和享用。具有敌对性、捧他性和可分性的产品。介于二者之间的产品则是准公共产品。7据调查，目前，在全国普通高校中，经济困难学生约2 4 0 万人，占在校生总数的2 0 ，特别困难学生的比例在j 1 0 ，人数大概在1 6 0 万。另据调查，“有2 j 5 的学生表示不愿再升入大学，原因是家庭负担不了上大学的费用。可以说，高校收费标准已经逼近、在部分地区甚至超过了我国广大普通居民的承受能力。”。这表明我国当前存在部分个人及家庭分担普通高等教育成本困难的现实。由上分析可见，在普通高校扩招的同时，其学费水平也随着提高。从近几年的实际情况看，随着我国高校不断扩招及高校收费制度的全面实行，虽积极推动了我国高等教育事业的发展，但普通高校收费带来的问题也日益突出，普通高校贫困学生人数激增，学费难成为大家公认的事实。在此背景下，我国于1 9 9 9 年出台了国家助学贷款政策。( 二) 国家助学贷款政策实施的必要性国家助学贷款是指银行向借款学生发放的由国家财政贴息，用于借款学生在国内高等学校就读所需学费、住宿费和生活费的助学贷款。在中国境内就读的全日制普通高等学校中经济困难的本、专科学生( 含高职生) 、研究生和第二学位学生可阱申请国家助学贷款。国家助学贷款政策出台的初衷就是为了保证贫困生不因交不起学费而辍学，该政策以其政策性强、贴息、还贷方式灵活等优点，为贫困大学生接受高等教育提供了强有力的经济保障。2 0 世纪5 0 年代，自学生贷款机制形成并实施以来，专家普遍认为：学生贷款具有显著的积极意义。就我国具体国情而言，当前我国存在相当部分个人及家庭分担普通高等教育成本能力薄弱的现实，但从目前我国普通高等教育经费来源渠道看，缓解贫困大学生分担压力的诸多条件仍不成熟。为了给予贫困生快速、便捷的经济支持，解决其因没钱而不能接受普通高等教育的难题，积极推动国家助学贷款的实施便显得非常必要。1 、国家财力有限，不能化艇个人及家庭的分担压力财政性教育经费投入不足是我国普通高校学费难的重要原因。据统计，我。张保庆国务院新闻发布会：教育部介绍国家关于资助高校经济困难学生的政策等方面情况( 文字实录) z 中华人民共和国教育部网2 0 0 4 0 9 一0 1 。大洋网高校学费沉重1 个农民干1 3 年才能供养1 个大学生【z 转引自新华网2 0 0 5 - 0 4 1 5 8国国家财政性教育经费投入总体上是不足的，下表罗列了1 9 9 1 2 0 0 2 年国家财政性教育经费投入占g n p 的比例。表2 国家财政性教育经费投入占g n p 比例国家财政性教育经费占年份g n p 比例年份国家财政性教育经费占g n p l l 例( )( )1 9 9 l2 8 51 9 9 72 5 51 9 9 22 7 31 9 9 82 6 41 9 9 32 5 11 9 9 92 8 41 9 9 42 5 22 0 0 02 9 01 9 9 52 4 62 0 0 13 1 91 9 9 62 5 02 0 0 23 3 6数据来源：根据中国统计年鉴中国统计出版社2 0 0 48 0 4 的数据整理由表2 可知，自2 0 世纪9 0 年代以来，我国国家财政性教育经费占g n p t t 例一直在2 、3 左右，而世界上发达国家的教育经费一般占g n p 的5 7 ，与我国经济水平相当的发展中国家，教育经费一般也占到了叭p 的4 左右，由此可见我国教育经费的总体投入是不足的。在教育总财政投入中，高等教育经费约占2 0 左右，所以具体到国家对普通高等教育的财政性教育经费投入就显得非常有限。国家财政性教育经费投入的不足，直接导致了个人及家庭分担普通高等教育成本比例偏大，进而导致部分个人及家庭分担高等教育成本的能力薄弱。近年来，中国统计年鉴统计数据表明，我国国家财政性教育经费投入占普通高等教育总经费的比例呈逐年下降趋势，而个人及家庭分担的普通高等教育学杂费占普通高等教育总经费比例呈上升势头。1 9 9 6 年国家财政教育经费投入占普通高等教育总经费的比例为8 0 3 4 ，2 0 0 3 年下降n s o 5 5 ，下降近3 0 个百分点；与之相反，个人及家庭分担普通高等教育经费比例从1 9 9 6 年的1 3 6 6 上升至u 2 0 0 3 年的2 6 2 6 ，上升近2 倍( 详见表3 ) 。随着个人及家庭分担高等教育经费的比例不断上升，个人及家庭分担高等教育成本的负担越来越重，于是表现出部分个人及家庭难以承担目前高等教育费用的现象。表3 国家财政性教育经费与学杂费占普通高等教育经费比例国家财政性教育学杂费r s年份经费投入占比比( )( )1 9 9 68 0 3 41 3 6 61 9 9 77 8 3 01 4 8 21 9 9 86 4 9 41 3 3 11 9 9 96 2 5 31 7 0 42 0 0 05 8 1 62 1 0 92 0 0 15 4 2 42 4 2 12 0 0 25 0 5 52 6 2 6数据来源：根据中国统计年鉴，中国统计出版社1 9 9 76 7 0 、1 9 9 9 6 7 4 、2 0 0 0 6 8 0 、2 0 0 16 8j 、2 0 0 2 7 0 2 、2 0 0 3 7 4 8 、2 0 0 4 8 0 j 的数据整理和计算我国对普通高等教育投入的国家财政性教育经费不足，其根本是源于国家财力的不足，所以较难在短期内提高普通高校的国家财政性教育经费投入以达到缓解贫困生分担压力的目的。根据中国统计年鉴数据显示，自1 9 7 8年以来，国家财政收入占国民生产总值的比重，总体上呈下降趋势，如图3 n示，1 9 7 8 年为3 1 2 ，2 0 0 3 年为1 8 6 ，比1 9 7 8 年下降1 2 6 。国家财政收入占国民生产总值比重的下降，必将制约国家财政性教育支出，进而必将表现出国家对普通高校的财政性教育经费投入呈下降的必然趋势。国际统计资料表明，一个国家财政对教育的支出占国民生产总值的比例高低，与财政收入占g n p f 均比重存在正相关关系。据对4 0 个国家9 0 年代初期的情况分析，当财政收入占g n p比重在1 5 以下时，财政对教育供给占g n p 的2 左右；当财政收入占g n p i ：i ：；重为2 0 左右时，财政的教育支出占g n p 比重大体为3 ：当财政收人占g n p l l 重为3 0 44 0 时，财政的教育支出占g n p 可达5 6 。1 9 9 6 年我国的财政收入占g n p 比重只有1 1 ，按现行统计口径财政性教育支出占g n p 的比例仍达n 2 4 7 ，财政教育拨款( 包括城市教育费附加) 占财政支出比例达到1 6 2 、比国际平均水平高出2个多百分点，这说明我国财政对教育支持的努力程度相对是较高的。2 0 0 2 年，我国国家财政收入占g n p 比重为1 8 2 ，同年国家财政性教育经费支出占g n p 的3 3 6 9 6 ，也说明财政对教育支持的力度较高。；一岸3 0 o，1 2 5 o、。2 0o一、j 8 z i1 50卜卜 861 00、一1 5 0一ijno。1。i$ 章$ $ 擎擎$ $ ? 旁$ 擎擎窜守铫图3 国家财政收入占国内生产总值的比重数据来源：根据中国统计年鉴，中国统计出版社，2 0 0 45 6 、2 9 1 的数据整理由上分析可见，受国家财力的制约，普通高等教育财政经费存在“僧多粥少”的局面，个人及家庭分担高等教育成本的压力不能希望于国家财政性教育经费投入的迅速提高而得到缓解。2 、普通高等教育经费筹措渠道较单一，难以化解个人及家庭的分担压力从国际经验看，高等教育经费来源表现出多种渠道，既减轻了政府财政负担也可缓解个人及家庭的分担压力。表4 说明了美国高等教育经费来源的多元化特点。对照其中某些经费来源渠道，对我国的具体情况作如下分析。刘积斌等迈向新世纪的中国财政 m 北京：中国财政经济出版社1 9 9 8 1 0 6 1 1表4 ：美国高等教育经费来源构成单位：公直高等教育私立岛等教育经费紊蒜1 9 9 4 1 9 9 5 年盘1 9 9 卜1 9 9 b 年度1 9 9 4 1 9 眄审| 芟1 9 外一1 9 年瘦联筇政府1 1 11 j 4州政府3 5 95 1：i1 6 5地方政府4 0 8o ，6学杂费1 841 88；2 44 3辅售和暇务l l 置2 3 12 222 2 22 】揣赠收0 6j 74 71 4 4其他收6 93 31 3 65 i数据来源：张芳高等教育经费筹措的国际比较 j 经济研究参考，2 0 0 4 ，6 0( 1 ) 社会团体、个人对于普通高等教育捐资及办学比例过低且不稳定对于社会捐赠，由于我国目前实行从税前所得中全额扣除捐赠额外，没有其他税收优惠，所以不能有效刺激社会捐赠的积极性。同时，由于我国高等教育不得以营利为目的，也压抑了企业家投资高等教育的热情。据中国统计年鉴统计数据表明，近年来，在高等教育经费总额中，社会团体和公民个人办学以及社会捐资和集资办学所占比例虽有所上升，但其所占份额一直保持在较低水平( 见表j ) 。由表5 数据可见，在我国普通高等学校教育经费总额中，社会团体和公民个人办学经费以及社会捐资和集资办学经费所占比例分别都在1 、2 左右，而由上表4 可见，美国高等教育经费来源中，1 9 9 5 1 9 9 6 年度，公立高等教育的捐赠收入占4 7 ，私立高等教育的捐赠收入占比达1 4 4 ，与之相比，我国该方面教育经费来源占比显得过小。另外，在其占比偏低的同时，表5 的统计数据还表明，我国社会捐资和集资办学经费占比表现出明显的不稳定性，其占比由1 9 9 6 年的1 1 3 上升至u 1 9 9 9 年的2 2 8 ，但2 0 0 2 年又下降到1 8 7 。由此分析可见，当前我国贫困大学生不能希望于社会团体和公民个人办学经费以及社会捐资和集资办学经费的上涨而达到缓解自己分担高等教育成本压力的目的。表5 社会团体和公民个人办学及社会捐资和集资办学情况普通高等学校教社会团体和公民个人社会捐资和集资年份育经费总额( 万办学经费办学经费元)金额( 万元)占比( )金额( 万元)占比( )1 9 9 63 2 6 7 9 2 95 6 6 7o 1 73 6 9 6 11 1 31 9 9 73 9 0 4 8 4 26 6 8 20 1 75 8 4 7 11 5 01 9 9 85 4 9 3 3 9 41 5 5 7 70 2 81 1 4 6 4 02 0 91 9 9 97 0 8 7 2 8 03 2 5 6 5 10 4 61 6 1 6 7 6 62 2 82 0 0 09 1 3 3 5 0 46 5 9 4 10 7 21 5 1 8 2 8l _ 6 6| 2 0 0 1l1 6 6 5 7 6 21 8 1 9 9 2 715 61 7 2 7 7 4 71 4 8l2 0 0 21 4 8 7 8 5 9 03 3 1 3 6 322 32 7 8 2 5 31 8 7数据来源：根据中国统计年鉴中国统计出版社1 9 9 7 6 7 0 、1 9 9 9 6 7 4 、2 0 0 0 6 8 0 、2 0 0 1 6 8 1 、2 0 0 2 7 0 2 、2 0 0 3 7 4 8 、2 0 0 4 8 0 5 的数据整理( 2 ) 我国普通高校销售和服务收入低下另外，从学校销售和服务收入看，长期以来，由于受计划经济的影响，我国普通高等学校产业产品单一，致使自身的许多资源没有得到有效利用，如我国许多普通高校的学术成果、人力资源、教育设备等都没能转化为应有的经济效益。1 9 9 8 年8 月2 9 日，在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上通过的中华人民共和国高等教育法第二十四条明文规定：设立高等学校，不得以营利为目的。所以，相比之下，我国普通高校存在市场开拓不力的问题，结果导致我国普通高校的教育经费来源中销售和服务收入低下，与美国相比，远远落后，显然贫困生分担普通高等教育成本难的问题也不能通过学校自身来解决。由上分析可见，当前我国政府财政性教育经费投入以外的普通高等教育经费来源仍然显得非常薄弱，不能达到缓解贫困生分担普通高等教育成本压力的目的。正如完善我国财政教育投入体制问题的研究综述一文所指出：从国际上看，高等教育资金来源于政府与民间的分担比例平均为3 9 ：6 1 ，虽然其民间投资的分担比例较高，但在民间资金来源中，由于社会捐赠和高等学校的产品销售所占比例较高，因而来自个人的家庭投资负担并不重。如美国高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重为2 4 。相比来看，我国目前高等教育资金来源于政府与民间的分担比例为5 1 ：4 9 。目前我国高等教育中的个人支出占家庭年收入的比重已经达到了6 6 。4 当前我国财政性教育经费投入外的普通高等教育经费因其额度小、不稳定，所以仍然不能及时解决部分个人及家庭分担普通高等教育成本难的问题。3 、个人及家庭收入提高水平有限，难以化解个人及家庭的分担压力当前我国城乡居民家庭人均收入增长速度与其分担的学杂费的增长速度不协调也是目前我国普通高等教育受教育者个人及家庭分担普通高等教育成本能力薄弱的重要原因之一。根据中国统计年鉴数据，作我国城乡居民自1 9 9 7 年以来家庭人均收入水平增长曲线和个人及家庭分担的普通高等学校人均学杂费增长曲线如图4 所刁i 。图4 表明，1 9 9 7 年以来，在普通高等学校总经费中，我国个人及家庭承担的人均普通高等教育学杂费每年都在一个较高水平增长，而城乡居民的人均收入水平每年却在一个较低增长速度徘徊。1 9 9 7 年，在我国高校收费改革之初，人均分担的普通高校学杂费就较1 9 9 6 年增长2 3 4 7 ，1 9 9 9 年我国高校扩招第一年，人均分担的普通高等学校学杂费较1 9 9 8 年增长达3 6 2 3 ，以后各年人均分担普通高校学杂费增长率都在1 0 以上。与之对比，1 9 9 7 年，我国城镇居民人均可支配收入较1 9 9 6 年仅增长6 6 4 ，1 9 9 9 年比上年增长仅为7 9 1 ，n 2 0 0 2年增长速度为1 2 2 9 ，才略高于普通高校人均学杂费增速；而我国农村居民家庭人均纯收入1 9 9 7 、1 9 9 9 年分别为8 5 1 、2 2 3 ，以后各年都停留在4 、5 左右的较低增长水平，远远不及人均普通高等学校学杂费的增幅。由此可见，我国普通高等学校人均学杂费增长速度与我国居民人均收入水平增长率是不成比例的，1 9 9 7 年普通高校人均学杂费增长率是农村居民家庭人均纯收入增长率的2 7 6 倍，1 9 9 9 年达1 6 2 2 倍。这是我国部分个人及家庭分担普通高等教育成本能力薄弱的成因之一，并且表明在其分担能力本已薄弱的基础上，随着普通高等教育学杂费的增长速度与居民收入的增长速度的不协调，结果必将表现出分担能力进一步削弱的态势。镣瑞娥整理完善我国财政教育投入体制问题的研究综述n 经济研究参考，2 0 0 4 ，9 51 4*迎磬4 00 0 3 00 0 2 00 0 1 00 0 0o o _ 2 。：4 徉。：磊蔓墼爱薹1 7 雠7 啪。q ，叫噬1 2 2 9 i 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2年份图4 居民人均收入增长率与普通高等学校人均学杂费增长率数据来源：根据中国统计年鉴，中国统计出版社，1 9 9 7 3 0 0 、3 1 5 ，1 9 9 83 3 2 、3 4 71 9 9 93 2 5 、3 4 0 ，2 0 0 0 3 1 9 、3 3 3 ，2 0 0 1