（行政管理专业论文）区域协调互动中的地方政府作用分析.pdf

西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适 学位论文作者签名： l 争一s 年占月上日 指导教师签名：彳鱼盟 弘口g 年6 月多日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包古为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：“ d 加善年善窍y 日 1 导论 1 1 问题的提出 经济全球化是2 0 世纪后半期的一个重要现象，而与全球化相伴生的是区域相互 认同和地区意识的普遍增强，使得各个区域之间相互依赖、相互渗透的程度不断加深。 与此同时，全球化角色的分工，也使得各个区域间的竞争也更加激烈。这种区域间的 激烈竞争，已经很大程度上表现为地域的竞争，而地域竞争能力的高下，关键在于地 方政府能否更有效率和影响地发挥作用。正是在这种背景下，现阶段地区经济发展中 地方政府不断增强自己在经济和其它领域的管理能力和范围，地区经济与地方政府行 为的作用与关联越来越突出。从某种意义上讲，政府在推动经济、社会与环境协调发 展的作用及管理手段也正在发生着深刻的变化，呈现出区域发展的新特征。 区域是人口、资源、环境经济发展的综合体，区域发展就是要通过对区域综合体 中的人口、资源、环境、经济、科技等各个方面进行组织和协调，以实现区域的可持 续发展目标。但从目前国内区域的发展状况来看，区域差异已经超出了适度的范围， 而且呈现不断拉大的趋势。“如何缩小区域差异，使得一个国家的公民不会因为出生 地域的不同而决定了其享有机会的不平等从而造成结果的不平等。删区域的协调发展 不仅是一个经济发展问题，更重要的是一个国家管理体制的演化问题。建立有效的区 域协调互动机制，避免区域发展失调现象发生，是国家在社会经济发展过程中的重要 政策目标，也是实现区域合作战略的保障和区域发展目标得以顺利实现的关键因素。 如何协调区域之间的发展? 区域协调发展就是要形成相互依赖的发展格局，由于 区域是某一群体稀缺资源拥有控制权的一定空间，区域之间的相互依赖不仅是一种要 素资源的交流，更是某种控制权的交换。一般而言，区域的控制权由地方政府执掌， 行政权的权力排他性构成了区域协调发展的障碍。伴随着地方政府利益意识愈来愈 强，地方政府之间利益博弈越来越明显，因此靠行政单一手段不适应，需要有新的合 作机制，即用经济区组织经济发展取代用行政区组织区域经济。而这种新的合作机制 的建立，需要地方政府建立地方与之相配套的政府职能或作用的改变，加强地方政府 。严汉平制度创新与区域经济发展：西部经济发展中制度创新主体角色定位及转换【m 】，北京：经济科学出版社， 2 0 0 5 6 p 2 l 有企业的许多优点，却较少中央政府强制性行动的危险。地方政府之间的竞争或一个 允许迁徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法 进行实验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点。 新古典经济学认为市场是自我平衡的，区域问题不过是调整生产要素失败的词旭；蒂窿醇蚕萋疆醐蔼聿蓁耐群漪。 驺酯治羹萄吞帮薹雾窘掣蛉。望羹锹强奠霜型燮蚺羽郸挚鲤翼争型薪型蔼筐筛i 毒 厘雾瑟噬到嚼蹬回蓁孺囊蓁翎繇芗菱r 谢耋荠驻；鹾锺鼗辖赫雯矗鼓经习瓣稿鼗 髦i 矍巍瞪薤蚺杉明聊酯鳃鄹翡鼢橱莘瓤瞢禹陡i 露差锚掣涩蓁剽煮勤舅型薰蓁型 型割戮；判蒌鬟靼驰酗篓势鲤殂翳鲢鲷鹳h = 稳笼拦哩嘎蹋雾和j 斑荆妻； 香蕞婴塑仕囊驰驰酗i 蚕! 髦两掰濑鐾葡羹嘤焉说协调区 域发展中扮演的角色问题等论述较少，而系统研究各区域经济协调发展的机制，并探 讨处于转型期中国如何通过制度创新构建相关机制的论述更是少见。 1 3 研究理论 1 3 1 行政区经济理论 行政区经济是计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的衍生物，是由 于行政区划的约束而对区域经济的发展所产生的一种特殊的区域经济现象。行政区经 济是与区域经济一体化相对的概念，由于行政区域上的格局，在一定程度上导致了区 域经济的分割，最终使区域经济一体化的态势难以形成。按照区域经济一体化的内在 要求，区域经济一体化要求突破行政区划的界限，大力发展区域经济，寻找和培育不 同类型的经济区经济，从而推动区域经济一体化的发展。但是，由于目前特定的历史 和体制背景，行政区的功能异常强化，在地方政府追求自身利益最大化的趋势下，政 府对区域经济的干预相当严重，使区域经济的发展深深烙上了地方政府的痕迹，一旦 涉及到地方政府的利益时，地方政府的职能行为就会发生扭曲，很容易演变成地方主 义或保护主义。而作为地方政府职能管辖范围行政区划界线，就成为区域经济发展的 一道屏障，严重制约区域经济的健康发展。正是由于行政区划的影响，区域内的企业 。钟坚深圳与香港经济合作关系研究 m 北京：人民出版社，2 0 0 l ，p 2 9 6 。张济合作关系研究 m 北京：人民出版社，2 0 0 l5 x 利克和戴维厄恩斯特指出“为了竞争必须合作，以取代损人利己的行为。 1 2 2 国内研究现状 我国学者对区域问题的研究在2 0 世纪8 0 年代正式开始的，而对于区域协调发 展问题的研究直到9 0 年代才开始，代表性的论述有：曾坤生认为( 2 0 0 0 ) ，经济发展 的区域不平衡具有普遍规律性，要实现区域经济协调发展，必须从整体经济的实际出 发，结合区域经济发展的阶段特征，在一定时期内突出相应的发展重点，扶持能在较 短时间内做到自立发展的区域或产业，培育区域自我发展能力，以争取在一个不长的 时期内，实现整体经济的全面发展。胡乃武、张可云认为( 2 0 0 4 ) ，现阶段和今后一 段时期我国面临的区域问题将越来越多，主要表现在区域差距的进一步扩大、以东北 地区为主的老工业基地的老化问题突出、东部一些城市因膨胀问题突出有可能陷入萧 条的泥潭、中部各省的相对地位可能下滑、新一轮区域经济冲突有可能爆发等。政府 必须对区域经济进行管理和统筹，才能达到区域经济协调发展的目的。此外王健、鲍 静等人认为( 2 0 0 4 ) ，造成当代区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因不在于行 政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求，并且提出了 “复合行政 的新理念，即多中心、交叠的自主治理；唐亚林认为在中国相对缺乏 地方自治基础，在压力型政府绩效评估指标体系下，难于催生跨区域政府合作的真正 动力；高新才提出地方政府合作应建立区域经济合作的信息交互机制、利益补偿机制、 利益分享机制、评价激励机制、行为约束机制等；张可云在区域大战与区域经济关 系一书中用博弈论分析了地方经济中的冲突与合作，并指出“区域经济关系协调 是指不断完善区域利益获得机制与规则，并在新的区域制度框架内进行组织创新，以 尽可能克服区域经济冲突和加强区域经济合作，其中区域经济组织创新所推动的区域 经济合作至关重要 ；谢庆奎的中国政府体制分析、毛寿龙有限政府的经济分 析、中国政府功能经济分析中主要运用交易成本理论来分析地方政府间的关系， 指出了政府间的合作交易成本问题。钟坚以深圳和香港的经济合作关系为例强调了建 。【美】乔尔布利克，戴维厄恩斯特协作型竞争嗍中国大百科伞书 f j 版社，1 9 9 8 p l 圆王健，鲍静，刘小康，王佃利“复合行政”的提出解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路 j 中国行政管理，2 0 0 4 ( 3 ) p 4 7 4 8 张可云区域大战与区域经济关系 m 北京：民主与建设出版社，2 0 0 1 4 立政府间合作机制的重要性，张敦富与覃成林从区域经济协调发展的角度强调了加 强地方政府间经济合作的重要性圆。此外，林毅夫( 1 9 9 8 ) 、洪银兴( 2 0 0 4 ) 、王韶光、 胡鞍钢( 1 9 9 9 ) 等学者，也从不同的角度提出了解决区域差距、促进区域协调发展的 方法和观点。 从以上的研究现状分析，国内学者对解决区域协调的认识逐步深入，也极大的推 进了人们对区域问题的认识，但同时也存在一些问题：第一，对于区域协调发展的内 涵不一致。第二，对区域差距现状多进行实证性描述，而对造成差距的深层次原因、 实现区域协调发展的机制缺乏深入思考和进一步的探讨。第三，部分学者虽然提出了 通过区域分工和交换、要素流动、产业剃度转移、区域技术传播等途径可以实现区域 协调发展，但对于这些途径的实现需要什么样的市场条件和政府引导，政府在协调区 域发展中扮演的角色问题等论述较少，而系统研究各区域经济协调发展的机制，并探 讨处于转型期中国如何通过制度创新构建相关机制的论述更是少见。 1 3 研究理论 1 3 1 行政区经济理论 行政区经济是计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的衍生物，是由 于行政区划的约束而对区域经济的发展所产生的一种特殊的区域经济现象。行政区经 济是与区域经济一体化相对的概念，由于行政区域上的格局，在一定程度上导致了区 域经济的分割，最终使区域经济一体化的态势难以形成。按照区域经济一体化的内在 要求，区域经济一体化要求突破行政区划的界限，大力发展区域经济，寻找和培育不 同类型的经济区经济，从而推动区域经济一体化的发展。但是，由于目前特定的历史 和体制背景，行政区的功能异常强化，在地方政府追求自身利益最大化的趋势下，政 府对区域经济的干预相当严重，使区域经济的发展深深烙上了地方政府的痕迹，一旦 涉及到地方政府的利益时，地方政府的职能行为就会发生扭曲，很容易演变成地方主 义或保护主义。而作为地方政府职能管辖范围行政区划界线，就成为区域经济发展的 一道屏障，严重制约区域经济的健康发展。正是由于行政区划的影响，区域内的企业 。钟坚深圳与香港经济合作关系研究 m 北京：人民出版社，2 0 0 l ，p 2 9 6 。张敦富，覃成林深圳与香港经济合作关系研究 m 北京：人民出版社，2 0 0 l 5 竞争受到了政府的影响，导致生产要素流动受阻，企业发展行业结构雷同，重复建设 现象严重，区域经济一体化就很难实现。因此，如何在行政区划客观存在的条件下， 平衡区域经济的发展，规范地方政府的行为，就成为区域发展亟待解决的问题。 1 3 2 区域合作和分工理论 区域分工是区域间经济联系的一种形式，是由于区域的比较优势所造成的。区域 在发展过程中由于自身资源禀赋条件和基础差异，在资源和要素不能完全、自动流动 的情况下，为满足生产、生活的多种需要，以提高自身的经济发展，区域之间将会参 照一定的利益分配原则，选择和发展自身具有优势的产业，即所谓的发展“比较优势”， 在区域之间就会产生分工。通过区域分工，能够使区域充分发挥资源、要素、区位等 方面的优势，合理利用资源，以达到提高区域经济效益和社会整体经济发展的客观需 求。 在区域分工发展的过程中，各区域经济发展的专业化趋势日渐增强，但同时在分 工的基础上相互之间的相互依赖程度也在增强，合作意识在各区域之间增强。由于区 域在产品、技术、服务及区域之间公共产品等方面的关联而形成互补和依赖关系，需 要通过彼此之间的合作才能满足各自多方面的需求。同时，由于市场存在强大的竞争 力，区域间通过合作，利用自身的比较优势以弥补相对方的不足，实现优势互补或扩 大同种优势，共同形成竞争力的合力，达到追求自身经济发展的目的。 区域的分工使区域能够根据自身的优势发挥比较优势，而通过区域的合作，形成 优势互补、优势共享和优势叠加，把分散的经济活动有机的组织起来，发挥潜在的经 济活力，最终形成一种合作生产力，而这种优势合力所产生的经济效益是分散条件下 单一个体所难以取得的。合作为分工提供了保障，使区域经济专业化能够存在和发展。 通过合作可以冲破对区域经济发展要素的阻碍，促进要素之间的流动，最终实现区域 经济的整体社会效应和区域之间的协调发展。 1 3 3 交易费用理论 交易费用理论是西方新制度经济学的核心，是指个人交换他们对于经济资产的所 6 有权和确立排他性权力的费用。交易费用的构成一般包括搜集市场信息的成本、缔 约成本、监督成本和强制履约的成本。 交易费用理论采取行为主体基本假设( 包括追求效用最大化的经济人假设、认知 的有限理性假设和行为动机的机会主义假设) ，通过基本假设，从而确立交易费用理 论的成立。而决定交易费用的因素在于两方面：首先是资产的专用性，是指一旦形成 后很难再转移配置的资产。资产专用性越强，交易越容易实现，而对于交易双方持久 稳定的契约关系要求则要求更高；其次是不确定性，在交易过程中，交易双方既要面 临来自外部环境的不确定性，同时也要面临来自交易本身的不确定性。当不确定性很 高时，交易双方就需要一定的保障机制；再次是交易的频率，是指交易双方在一定时 间段内交易的次数。如果交易的频率高，耗费的费用就是值得的，反之亦然。 制度的重要性在于降低交易费用，而降低交易费用是所有理性经济主体的合理选 择，在特定的制度与组织体系内，经济主体趋利避害的本性会促发其寻找并利用制度 与组织的缺陷来实现其效用最大化。制度变迁可以减少资产专用性、减少机会主义行 为动机和增加理性行为，因此，制度变迁是降低交易费用的基本思路。 1 3 4 政府间的博弈理论 博弈论( g a m et h e o r y ) ，是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以 及这种决策的均衡问题，也就是说，当一个主体，好比说一个人或一个企业的选择受 到其他人、其他企业的影响，而且反过来影响到其他人、其他企业选择时的决策问题 和均衡问题。圆博弈论可以划分为合作博弈和非合作博弈，而“囚徒困境”是博弈论 的一个典型案例，反映了个人理性与集体理性之间的矛盾。 囚徒b 囚徒a 坦白 抵赖 坦白抵赖 一8 ，一8o 一1 0 1 0 ，01 ，一1 例如囚徒a 和囚徒b 在被抓之前，共同约定誓死抵赖，两人各判一年，但要是其 冰 思拉恩埃格特森新制度经济学 m 吴经邦译，商务印书馆，1 9 9 6 ，p 1 6 。张维迎博弈论与信息经济学 m 上海：上海三联书店和上海人民出版社，1 9 9 9 p 2 7 中一方坦白，另一方相应的处置如表中所示：当a 选择坦白时，b 的最优战略选择就 是坦白。同样，对于b 选择坦白时，a 的最优选择自然也是坦白。而最终的结果， 双方均被判处8 年。假如两个囚徒在被警察抓住之前建立一个死不坦白的攻守同盟， 并且双方都能够遵守盟约，最终的结果两人各判1 年，显然比双方坦白的结局满意。 “囚徒困境”的逻辑揭示一个道理，即在一定的条件下，合作所能得到的收益会 最大。而“囚徒困境”的问题同样在公共产品生产领域也广泛存在，如在公共产品生 产领域表现为供应不足，在私人产品生产领域表现为产品供给过剩。由于具有理性的 区域利益主体在决策时会选择从自身利益最大化的行为，也就是一旦机会主义存在， 社会整体利益的最大化就难以形成，区域与社会的整体效率将大大降低。由于在一定 时期，社会的总需求量是一定的，而这种有限的总需求，对于各个个体( 区域) 成员 来说，就是一种公共资源。当公共产品在私人的生产领域出现过剩时，区域就会积极 的保护市场，从而确保本区域产品能够顺利实现其价值。区域之间从自身角度考虑积 极的保护市场，一方面使市场不能健康的发展，急需政策的引导来理顺这种不健康的 市场机制。另一方面造成区域间即区际公共产品的“公用地悲剧 的发生。 区域之间竞争的过程中地方政府扮演了重要的角色，地方政府以企业、产业为载 体，通过行政权力参与或干涉企业的竞争行为，其目的就在于提高本区域的经济发展 水平。从主观上讲，在一定程度上提高了本区域的收入水平，但在客观上却导致了区 域经济冲突的发生，使区域与整个社会的总体利益受到危害，这种区域经济关系趋于 均衡态的利益竞争行为，其最终的结果必将是各竞争主体陷入囚徒困境之中。因此， 强化区域政策的引导作用，制定具有针对性的区域经济政策，就显得非常的重要。 1 4 研究的切入点及研究思路 1 4 1 相关概念的界定 1 4 1 1 地方政府的内涵界定 关于地方政府的内涵和包括的范围，可谓仁者见仁，智者见智。 国际社会科学百科全书认为“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权 决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府和中央政府的一个分支机构。 地方政府在政府体系中是最低一级，中央政府为最高一级，中间部分就是中间政府( 如 州、地区、省政府等) 。 美国学者普遍将美国的政府分为三个层级：联邦政府、州政府、地方政府。特别 是在美利坚百科全书明确指出“地方政府在单一制国家内，是中央政府的分支机 构，在联邦制国家，是联邦成员单位政府的分支机构。 中外政治制度大辞典认为“地方政府有广义与狭义两种解释。广义的地方政 府是与中央政府的对称。从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政 府。狭义的地方政府则是指直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府。与 之相对应的则是中央政府与地方政府之间的中间政府，也有称这为区域政府的。 归结上述观点，对于“地方政府 的理解，无非在于它包含的范围和所指的内涵 两方面。基于以上分析，本文中所指的“地方政府”是当代中国，即在单一制国家从 纵向上划分的中央政府以下的各级地方人民政府，具体而言，就是指相互之间经济联 系密切的地方政府。 1 4 1 2 区域的内涵及界定 区域( r e g i o n ) 是按一定标准划分的有限空间范围，对于“区域 不同学科有不 同的理解：地理学把“区域 作为地球表面的一个地理单元；经济学把“区域 理解 为一个在经济上相对完整的经济单元；政治学一般把“区域 看作国家实施行政管理 的行政单元；社会学把“区域”作为具有人类某种相同社会特征( 语言、宗教、民族、 文化) 的聚居社区。固然而，就区域的本质而言，它是地球表面的一个范围，是地球 表面各种空间范围的泛称或抽象。由此，可以简要表述为：区域是一个空间概念，是 地球表面上占有一定空间的、以不同的物质客体为对象的地域结构形式。 区域概念中具有根本意义的是区域内部各组成部分间在特性上存在的高度相关 性，通常表现为两种情况：第一为均质区域，即区域内部间特性的一致性和相似性， 并以这种一致性或相似性区别于其它区域，如山区与平原区，干旱区与湿润区，农区 与牧区，汉族区与少数民族区，发达区与贫困区等。地理学和经济学中传统的各种区 划，即以一组一致性和相似性的地理、经济、社会指标划分出各种不同特征的均质区 域，如自然区、经济区、文化区等。第二是结节区，或称功能区、枢纽区，是由区域 。转引自薄贵利近现代地方政府 m 北京：光明f _ 1 报出版社，1 9 9 8 ，p l 。转引自周平当代中国地方政府 m 北京：人民出版社，2 0 0 7 ，p 5 崔功豪区域分析与规划 m 北京：高等教育出版社，1 9 9 9 9 出了我国区域协调互动机 i 。羹j 片坶湖潸 | | ! 漭区霹到鋈盟：硼塑鬻蛘暨裂鬻荆鬟嫩型i 坐毹帮泌； | 毒l 凿蹩型萋蓼副器恕；躺“乳霎鐾菰爹篙第匿冀蚕蕊；立后蓁学囊翔崾晰弱鋈鼍 呓埽獬蝌灌烂，婆萎蓁鬟。 薹茎藤器笈矬矧i 隔基硒郓d 馥羹酾崩i 型鐾蓟萋趄j 馏j 咄季受r 明剿纠俐豇= l _ 笪全 国化分为东北、华北、华东、华中、华 南、西南、西北等七个协作区。1 9 6 1 年，在合并七大经济协作区的基础上形成了六 大经济协作区，即东北经济区、华北经济区、华东经济区、中南经济区、西南经济区、 西北经济区，每个经济区至少有一个中心城市，实质上是一种计划区域。在8 0 年代 制定“七五 计划时，国家将全国划分为三大经济地带，即东部、中部和西部地带。 1 9 9 6 年，八届人大四次会议提出在全国形成七个跨省区市的经济区域：长江三角洲 及沿海地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部5 省区、西部地区。 正是由于区域的划分标准难以统一，在遵循“同质性标准 的前提下，充分考虑 到各地方的特色的基础上，把发展条件和水平相近、具有共同特征的省区划归。因此， 本文中所指的区域，主要是指我国的东中西三大地带，具体而言，东部区域包括北京、 天津、上海、河北、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南1 1 个省区市；中 部区域包括黑龙江、吉林、山西、河南、安徽、湖南、湖北、江西8 省区；西部区域 2 区域差异及其解决途径区域协调 2 1 区域间差异现状 中国市场经济转型已经历了2 9 年的过程，期间东南沿海等东部地区取得了令人 瞩目的经济增长态势，相对而言，中部和西部地区经济发展相对缓慢，区域之间差距 拉大，区域经济发展处于非均衡状态。具体表现在以下三个方面：一是发展水平的差 异，主要体现在工业化水平、经济结构和基础设施发展水平上；二是生活水平差距， 体现在居民收入水平和消费水平；三是体制、文化背景的差距，如市场化程度、经济 开放度和商业意识等。无论从经济增长速度、经济增长水平，还是在市场化进程中， 东部与中西部地区都存在很大的差异，并且东部、中部及西部地区之间的差异呈拉大 的趋势。 ( 1 ) 区域间人均国内生产总值的差异。上世纪8 0 年代，全国及各个地带经济增 长相对较慢，地区人均产值差距相对较小。到9 0 年代，特别是1 9 9 2 年以后，地区人 均绝对差距呈现出显著加大趋势( 见表1 ) 。东部、中部比和东部、西部比在1 9 9 0 年 以前大致平稳，1 9 9 0 年后两者均显著增加。1 9 8 0 年东部地区人均g d p 分别相当于中 部、西部地区的1 5 3 倍和1 8 倍，1 9 9 0 年则扩大到1 6 2 倍和1 9 0 倍，分别扩 大了5 9 和5 6 。2 0 0 5 年东部、中部、西部经济发展水平的差距进一步扩大，东 部地区人均g d p 已经相当于中部的2 4 6 倍和西部的2 8 3 倍。与1 9 9 0 年相比， 分别扩大了2 8 4 和3 8 4 。1 9 8 0 2 0 0 2 年，西部人均g d p 平均相当于中部地区的 8 2 ，而2 0 0 2 年西部人均g d p 只相当于中部地区的7 9 。2 0 0 4 年至2 0 0 7 年，东部 地区g d p 远远高于全国平均水平，中部地区、西部地区则低于全国平均水平。 表l ：1 9 7 8 2 0 0 7 年间全国及三大区域带人均g d p 及其差异( 单位：元) 年份全国东部中部西部东中东西中西 1 9 7 83 7 94 6 73 1 22 5 41 51 8 41 2 3 1 9 7 94 1 75 1 73 5 62 9 31 4 51 7 61 2 2 1 9 8 04 6 05 7 23 8 93 1 61 4 71 8 1 1 2 3 1 9 8 14 8 96 1 74 2 13 3 21 4 71 8 6 1 2 7 1 9 8 35 8 07 3 35 1 54 0 81 4 21 81 2 6 1 9 8 46 9 28 6 95 9 94 7 81 4 51 8 21 2 5 1 9 8 58 5 31 0 4 57 0 45 7 11 - 4 81 8 31 2 3 1 9 8 69 5 61 1 5 87 7 56 1 91 4 91 8 71 2 5 1 9 8 71 1 0 41 3 5 99 2 77 1 31 4 71 9 11 - 3 1 9 8 81 3 5 51 6 9 21 0 8 78 8 41 5 61 9 11 2 3 1 9 8 91 5 1 21 8 9 01 1 9 39 7 21 5 81 9 4 1 2 3 1 9 9 01 6 3 41 9 6 41 2 6 41 0 7 81 5 5 1 8 21 1 7 1 9 9 1 1 8 7 92 2 5 91 3 5 81 2 0 3 1 6 61 8 8 1 1 3 1 9 9 22 2 8 72 8 1 91 6 0 21 3 8 61 7 62 0 31 1 6 1 9 9 32 9 3 93 8 5 42 0 4 61 7 5 11 8 82 21 1 7 1 9 9 43 9 2 35 4 2 12 8 9 22 3 9 21 8 72 2 71 2 1 1 9 9 54 8 5 46 7 7 73 6 9 12 9 4 51 8 42 31 2 8 1 9 9 65 5 7 67 9 5 14 4 2 63 4 5 61 82 31 2 8 1 9 9 76 0 5 48 8 4 44 9 5 l3 8 1 01 7 92 3 21 3 1 9 9 86 3 0 89 4 8 3晓4 94 0 5 21 8 12 3 41 3 1 9 9 96 5 5 11 0 5 9 25 5 0 34 2 5 41 9 22 4 91 2 9 2 0 0 07 0 8 61 0 6 1 15 8 9 24 6 1 21 82 31 2 8 2 0 0 l7 6 5 11 2 0 3 86 1 1 34 8 9 41 9 72 4 61 2 5 2 0 0 28 2 1 41 3 8 8 76 5 4 55 4 0 32 1 22 5 71 2 1 2 0 0 39 1 0 11 6 4 5 97 5 0 16 3 0 62 1 12 6 11 1 9 2 0 0 41 0 5 0 31 6 5 4 08 6 5 96 9 5 01 9 12 3 81 2 5 2 0 0 51 3 9 2 52 6 9 2 11 0 9 6 29 5 1 12 4 62 8 31 1 5 2 0 0 61 5 9 7 32 9 9 4 91 3 1 1 19 7 9 42 2 83 0 71 3 5 2 0 0 72 0 4 1 83 4 5 3 71 4 7 6 41 2 8 7 5 2 3 42 6 81 1 5 资料来源：据中国统计年鉴2 0 0 4 ，新中国5 0 年统计资料汇编；h t t p ：f i n 柚c e s i n a c o m 2 0 0 6 年0 1 月 2 5 日1 2 ：0 7 中国新闻网；h 丛验；丝h i 鱼垫：垒垒i 血：q 幽坠西q 幽1 2 q 墨2 咝：b 也! 等整理。 ( 2 ) 区域间经济总量的差异。2 0 世纪8 0 年代以来，由于地区经济增长速度的差 异，东、中、西三大地带的g d p 占全国的比重发生了显著变化，截至2 0 0 3 年，东、 中、西部地区的国内生产总值占全国的比重由1 9 8 0 年的5 0 2 ：2 9 7 5 ：2 0 0 4 改变为 5 7 8 6 ：2 5 1 2 ：1 7 0 1 ，东部地区的比重提高了7 6 6 个百分点，中、西部地区下降4 6 3 和3 0 3 个百分点( 见表二) 。而据国家统计局课题组最近的预测表明：如果以 1 9 9 8 2 0 0 2 年东、中、西三大区域的g d p 各年增长速度的加权平均数为基准，那么 2 0 1 0 和2 0 2 0 年三大区域g d p 占全国的比重将由2 0 0 2 年的5 7 8 ：2 5 2 ：1 7 0 变 为2 0 1 0 年的5 9 5 ：2 3 8 ：1 6 7 ，2 0 2 0 年的6 1 6 ：2 2 2 ：1 6 2 。东部与中、西部 的差距在未来2 0 年间将继续存在。 表2 ：东、中、西部g d p 占全国的比重( ) 地区1 9 8 01 9 9 02 0 0 02 0 0 2 2 0 0 3 年1 9 月 东部5 0 5 2 5 1 5 0 5 7 2 9 5 7 8 6 5 8 8 6 中部 2 9 7 52 8 2 6 2 5 5 8 2 5 1 22 4 5 8 西部 2 0 0 42 0 2 41 7 1 31 7 o l1 6 5 6 资料来源：王梦堂关于统筹城乡发展和统筹区域发展 j ，理论动态，第1 6 2 8 期 2 2 区域差异成因及缩小差异的路径 2 2 1 区域差异成因 区域经济的发展不可能是一种永久的均衡态势的发展格局，适度的区域差异从某 种意义上讲有利于区域经济的发展，但从目前区域间的发展态势来看，已经超出了度 的限制，因此对于造成区域差异的成因有必要进行进一步的研究。 对于区域间差异的成因，由于区域间资源禀赋条件，传统的文化习俗、国家政策 等因素，差异的成因大体可归结如下： ( 一) 基础原因 第一，区位条件或自然地理环境差异。区域的发展离不开其原有的资源禀赋，并 且也是发挥作用的一个基础性因素。中国地形特征，如东部地区以冲积平原为主，地 势平坦，水土资源匹配相对较好；西部地区除四川成都平原和陕西关中地区外，地形 地貌复杂、人文环境相对较差、文化教育相对滞后、土地生产力低下，并且由于深居 内陆腹地，没有直接海洋运输条件，远离国际市场，参与国际经济的合作和交流的难 。国家统计局课题组我国区域发展差距的实证分析 j 中国国情国力，2 0 0 4 ，( 3 ) 1 4 第二，制度因素影响。区域之间的差异可以归结为地区之间生产要素的差异，但 这只是“静态 的，假如从动态发展的角度来分析，这就失去了意义。从世界发展的 格局来看，往往是资源贫乏的国家却是发达国家，而资源相对充足的国家缺失发展中 国家，因此对于区域的发展关键在于能让生产要素充分流动和充分发挥作用，而这个 作用的发挥，就是一个区域生产要素的组合和体制问题。同样的生产要素在不同的地 区或体制下产生的效率明显有别，如西部劳动者素质相对较低，但却大量的流入沿海 等东部城市，究其原因还在于生产要素发挥作用的制度和制度环境的差异。制度环境 是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。制度环 境作为制度创新的外生力量是可能改变的，但与其他制度安排相比较，制度环境的变 迁又是一个相对缓慢的过程。我国东部地区与中部和西部地区相比，其制度环境存在 很大的差别，而究其原因在于中部和西部地区的经济主要是建立在以国有企业为主 导、公有制经济为主的基础上，而东部沿海地区经济发展中私有企业即非公有制性质 的经济基础占有一定的地位，东部和中部、西部的产权制度基础不同。其次由于东部 地区是一种市场导向型的经济，而东部和中部地区则是在计划经济和市场经济相互影 响下的一种经济形态。同时由于东部与中部和西部地区在制度变迁的成本上也存在很 大的差别。由于在制度的变迁过程中，一般而言，新制度替代旧制度就要考虑到利益 主体的补偿问题，而这种利益补偿的过程并不是一蹴而就的，相反是一个相对缓慢的 讨价还价过程，正是由于这种缓慢的利益博弈过程，错过了制度变迁的最佳时机，有 时候不得不考虑放弃最优方案而选择次优策略。相对而言，新制度的建立则不存在这 些问题。我国中部和西部地区制度变迁主要是一种新制度替代传统旧制度，制度变迁 的成本表现为替代成本，而东部地区制度的变迁主要是一种新制度的建立过程。可以 说，在东部与中部、西部制度变迁的运作中，在制度的变迁中，西部或中部的成本远 远高于东部地区。正是由于存在成本与收益相比，中部或西部地区利益主体宁可维持 原状而不愿参与到制度的变迁中，造成经济发展的差异也就在所难免了。 第三，地方政府行为作用。基于“经济人假设，地方政府作为一个理性的经济 人，也会追求自身利益的最大化。在现实经济中，由于资源的稀缺性，加上市场不完 善，市场容量有限，地方政府基于区域本位利益的驱使，优先考虑发展需求量大、技 术含量不高的“短平快 产业，以获取最大利益，这导致产业结构趋同，从而引起地 。卢现祥西方新制度经济学【m 】，北京：中国出版社，2 0 0 3 6 ，p 2 2 7 1 6 方政府之间激烈的市场竞争，区际利益冲突加剧。正如华盛顿所认为的“只要对人的 本性略知一二，我们就会相信，就人类的绝大多数而言，利益是指导原则；几乎每一 个人都或多或少受到利益的影响。公德心可能一时地或在特定的情况下促使人们遵守 纯粹无私的准则，但他们本身还不足以自行产生对社会责任的高尚要求和对义务的持 久遵从。几乎没有什么人会为了利益而一再牺牲一切看得见的私益和实惠。为此而大 声疾呼人性堕落是徒劳的。任何体制，若不是建立在根据这些准则所推定的真理之上， 就不可能成功。 由于地方政府变异行为，导致了对区域经济发展的严重阻碍。地方保护主义行为 不断以公开或隐蔽的形式出现，大大加剧了建立区域市场的难度。主要反映在地方政 府对区际要素流动和商品贸易的行政性的不合理干预上，地方保护主义的实施一般是 地方政府基于本位利益而通过政府管制和限制辖区以外产品的进入来实现的。具体表 现是圆：在市场容量增长有限的情况下，地方政府不合理地运用行政手段、经济手段 和法律手段，限制外地产品流入本地市场或限制资源商品、初级产品流入本地市场； 运用经济政策倾斜、强化经济杠杆等手段，鼓励本地产品扩张市场容量，试图通过本 地产品的扩张销售，最终实现本地企业利税的增长，抬高工业生产增长速度，增加地 方财政收入：甚至实行全面干预，画地为牢，层层设卡，对商品流通进行“超经济强 制性 封锁。地方主义行为的出现，加剧了市场割据，对区域经济的健康发展构成了 极大障碍。 2 2 2 缩小区域差异路径分析 对于区域间存在的差异，既然从其“先天 即基础性因素上无法改变，那么只有 在“后天 的因素上寻找解决区域差异的良方。关于缩小区域差异，主要存在以下几 个观点： 第一，地方政府竞争论或合作论。王绍光较早提出中国地区差别的严重性，认为 地区差别造成了三大问题，即“经济问题、政治问题和正义问题。对此，提出了缩 小地区经济差别的三种可能途径：“第一，各省以竞争方式达到地区均衡，他们之间 没有直接的财政转移支付。第二，在中央财政的鼓励下，各省之间以非强制、非制度 。转引自潘伟杰制度、制度变迁与政府规制研究【m 】上海：上海三联书店，2 0 0 6 3 ，p 2 圆任宗哲西部区域经济发展与地方政府行为创新 j 西北大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 ( 3 ) 1 7 第四，发挥比较优势论。发挥比较优势论认为缩小区域差异的关键在于欠发达地 区要发挥比较优势，从而形成自身的竞争优势。林毅夫( 2 0 0 2 ) 认为西部地区实现跨 越式发展的关键是发挥自身的比较优势，比较优势能够促使西部经济增长和收入分配 的优化，同时政府的职能在于提供一个公平的市场。洪银兴( 2 0 0 2 ) 认为比较优势有 三个层次：一是资源禀赋产品的比较优势，它具有竞争优势；二是要在产业升级的基 础上创造非资源禀赋的比较优势；三是强调创造资源禀赋的低成本比较优势。 第五，体制创新论。认为只有通过体制的创新才能从根本上缩小区域差异，实现 区域之间的协调发展。肖慈方( 2 0 0 2 ) 认为缩小区域差异的关键是落后地区必须加快 以市场化为核心的制度创新，特别是政府行政制度、产权制度、企业组织制度与所有 制结构等方面的制度创新。白永秀( 2 0 0 2 ) 认为缩小我国区域差异，对于落后的西部 地区来说关键是进行体制创新，而现阶段所面临的发展主体错位( 政府在经济发展中 扮演着主要的角色，而企业的作用没有得到充分发挥) 、所有制结构调整滞后( 公有 制在所有制结构中所占比重高，非公有制经济发展滞后) 等障碍。为此，实施体制创 新首先要消除这些障碍。 第六，积累社会资本论。张维迎( 2 0 0 2 ) 认为缩小东西部区域差异的关键是积累 社会资本，而积累社会资本有赖于有效的产权保护制度、健全的法制、规范的政府行 为、发达的中介机构、较高的城市化水平以及便捷的交通，即增加一个区域社会资本， 关键在于四个方面：一是要有足够稳定的产权制度；二是有效的交易设施和信息传递 系统。三是规范的政府行为。主要包括决策的科学性与民主性，政策制定的中立性， 政策实施的连贯性，司法活动的独立性与行政权力的有限性。同时尽可能减少政府交 易活动特别是盈利性活动。四是更为开放的竞争政策和鼓励四人自由签约的活动，即 为个人提供更为广阔的空间。总之，社会资本的形成关键是依靠制度，并依赖与对政 府行为的规范和限制。 区域差异是一个普遍存在的问题，也是大国经济发展存在的一种常态，适度有效 的区域差异对于经济的发展应该具有积极的意义，但是针对中国目前存在的区域差异 加大的趋势，国内外学者进行了积极的探讨，提出了不同的解决方案，对于这些方案 1 9 之间的合作，利用制度的约束机制，以此转变地方政府的行为，规范其行为。同时“区 域经济需要政府以市场经济机制为基础，按照要素流动和利益相关的客观要求去选择 区域发展战略。一个有效的政府对于提供物品和服务以及规则和机构是必 不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民走上更健康、更快乐的生活。没 有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能的。 区域协调是地方政府为了克服市场缺陷而在一定限度内对市场运行调节和控制 的职能。区域调控既要兼顾区域内部各地区之间的相互平衡，使地区差距控制在适当 的范围内，又要确保资源配置的效率和区域经济潜力。 2 3 1 区域协调互动机理分析 2 3 1 1 实现区域协调发展的重要途径 区域协调互动发展就在于构建相互促进、优势互补的互动机制，而这种互动机制 包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。 ( 1 ) 市场机制是区域协调互动的根本。市场机制的健全有利于突破现存的各种局 限，发挥市场对资源配置的基础作用，打破行政区划的局限，形成统一的大市场，促 进生产要素在区域间自由流动，引导产业合理有序转移。 ( 2 ) 合作机制是区域协调互动的保障。合作机制可以在经济社会的广泛领域种得 到实践，无论是经济技术合作，还是人才、教育合作都有利于区域地方之间建立共同 发展格局。 ( 3 ) 互助机制体现着社会主义优越性，表明了区域协调互动中地方各自承担的责 任和义务。在不同的历史时期，各个地区依据国家发展目标的转变承担了不少的责任 和义务。寻求良好的互助渠道，完善互助机制，推进区域间的合作，是互助机制取得 实效的关键。 ( 4 ) 扶持机制是地区获得发展的外部动力，体现着国家政策的重点和国家追求均 衡发展的意志，也是国家推动区域发展的重要方式。具体而言就是按照公共服务均等 化原则，通过加大国家的投入，来提升地方义务教育、公共卫生、公益文化、最低生 活保障、脱贫致富等方面的水平，特别是完善转移支付制度，真正实现服务均等化， 。任宗哲西部区域经济发展与地方政府行为创新 j ，西北大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 ( 3 ) 2 1 最终提高人民共享发展成果的水平。 2 3 1 2 区域协调互动机制的构建需要地方政府职能转变与之同步 新形势下的区域协调发展，对政府而言，不再是简单上项目、给资金，更重要的 是搞好总体设计，提供好公共服务，完善好发展环境。既靠市场，又发挥制度优势， 是市场机制和政府作用的统一。 地方政府的制度安排影响所有制结构和产权结构在区域间的差异。企业在各地的 分布比例与地方的所有制结构、市场化程度密切相关。实现公平、公正的“人格化” 产权，提供宽松的社会环境是地方政府重要的公共管理职能。 在区域发展中不平衡普遍存在并构成区域内竞争的基础，认为强化或消除发展差 距是不正确的。地方政府应当通过提供均等化的基本公共服务和公共产品，使区域间 市场主体的竞争公平化，实现“竞争效率 ，而不是通过“办企业”干扰市场竞争的 有效领域。 地方政府明确、一致的行为边界可以促进区域协调发展，否则，狭隘的地方利益 就可能膨胀，使市场信号发生扭曲，误导资源和要素的空间流向。规范地方政府职能， 必须建立在事权与财权的法律划分上，地方政府与中央政府需要达到新的均衡，这种 均衡最终需要通过政治文明来实现。 2 3 1 3 全球化成为中国政府在2 1 世纪进行职转变不容忽视的一个推动力 全球化反映了全球经济、政治、社会、文化交流日益发展情况下的各国间的影响、 合作、互动愈益加强，使得具有共性的文化样式逐渐普及推广成为全球通行的标准。 呲而当前世界各国的潮流是中央和地方分权，以及区域管理方式上日益加深的公共参 与和各级政府之间的相互合作趋势。就区域中政府间的关系而言，存在着区域中政府 间分工与协作，区域经济的协调发展等问题。 中国作为世界大家庭的一员，不可避免地要受到全球化的影响，尤其是在加入世 界贸易组织后，中国政府职能受到统一的规范标准要求的影响，加入世界贸易组织对 于中国政府职能转变将是一个强大的动力，因为在这种强制性国际规则的压力下，政 府的一些弊端将面临不得不革除的局面。因此，面对这样一种现实，加大政府职能转 。金太军政府职能梳理与重构 m 】，广州：广东人民出版社，2 0 0 2 ，p 4 1 4 2 2 变，深化地方政府改革，是中国政府当前比较好的一种选择。 2 3 2 区域协调互动的制约因素分析 2 3 2 1 观念因素 第一，世界经济的全球化发展与区域经济协调观念相对滞后 区域作为一种非经济实体，虽然不能直接参与国际竞争，但作为区域内部的实体， 即企业或产业，而地方政府若能相互协调，在公共基础设施建设、规范市场经济制度 和法规、破除行政壁垒、污染综合治理等方面共同努力，改善投资环境，则能极大地 降低区域内企业生产成本和交易费用，从而可以大大提升区域内企业和产业参与国际 竞争的实力。但就当前区域间合作的实际状况来看，地方政府相互协调、共同努力， 为区域内企业和产业服务，共同面对国际竞争的合作观念还比较薄弱，大部分还是立 足于本地自身利益的角度来看待问题。 第二，自身利益观念与全局利益观念 区域之间的协调与合作，从根本上讲就是区域内部的利益主体部分权力的让渡， 通过权力之间的让渡，以求得整体利益的最大化。地方政府作为地方利益的代表者， 自然而然的就以实现地方利益的最大化为目标，当然，地方利益包括经济利益和社