（新闻学专业论文）信息公开中的媒介角色.pdf

摘要 政府及其相关机构是当代社会中各种信息资源的主要拥有者，政府的信息公 开制度对新闻媒体具有至关重要的意义。在政府信息的传播过程中，大众媒介是 联系政府和公众的重要环节，而中国的新闻媒体长久以来面临着党和政府在宣传 上赋予的重要任务和严格要求的同时，也承受着公众在知情权的旗帜下对其信息 传播不够及时全面准确的批评。探讨在政府提倡信息公开、大力推行政务公开的 背景下，大众传媒以何种身份履行信息传播职能，发挥其在社会塑造和建构中的 作用，是本文的主要目的。 本文首先梳理了中国政府信息传播的历史和现状，以此作为大众传媒的政府 信息传播行为得以进行的背景和前提，着重分析了我国传媒所处政治传播环境的 特殊性对于新闻传播活动的制约。进而阐述了在中国特色的社会政治语境中，我 国政府的信息传播模式从封闭到开放的演变过程，随着我国的社会经济结构和组 织方式的变化发展，以及由此带来的政府职能的转变，政府的信息传播模式从单 一走向多元，从封闭走向开放，而传统模式失效促使大众传媒成为政府信息传播 的中介。当前形势下信息公开已经成为政府、传媒、公众三者共同的要求，三要 素从各自立场出发，对于政府信息公开又有着需求上的分歧，这直接影响到大众 传媒对政府信息传播的选择和加工。 在对政府信息公开中的政府、媒介和公众三者关系从政治传播的角度进行了 理论上的分析后，论文的第四章通过定量分析的方法，从媒介实际业务的层面来 研究当前传媒究竟如何传播政府信息，发现大众传媒的政府信息传播行为表现出 了与政府职能转变相一致的趋势，但媒体在彰显一定独立性的同时也与政府意见 趋同，淡化了公众的利益表达。公众和政府之间可能的利益冲突以及媒介组织自 身的利益选择，使得传媒处于政府和公众的力量拉锯之间，它试图寻找两者利益 和需求的平衡点，但是这一过程总是动态的，因此媒介本身难以对自己的身份认 定进行明确认定，角色和功能定位不断游离。 本文的最后部分对如何优化大众传媒在政府信息传播中的作用进行了探讨， 提出必须明确大众传媒这一力量的相对独立地位，为此需要明确媒体产权，减少 政府对媒体的行政干预，才能发挥大众传媒在保持社会的和谐、平衡和稳定当中 发挥的作用。 关键词：政府信息公开政治传播媒介身份 中图分类号：g 2 1 3 a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n ta n dr e l e v a n to r g a n i z a t i o n sa r er e a l l ym a i no w n e r so fd i f f e r e n t i n f o r m a t i o nr e s o u r c e si nt h es o c i e t y t h ep u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni s e s s e n t i a lf o rm a s sm e d i a i nt h es p r e a do fg o v e r n m e n t si n f o r m a t i o n ，m a s sm e d i ai sa l l i m p o r t a n tl i n kb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h ep u b l i c m a s sm e d i ao fc h i n ah a sb e e n f a c i n gt h ei m p o r t a n tt a s kt h a tt h ep a r t ya n dg o v e r n m e n te n t r u s ti np r o p a g a t i n g , a n di n t h es a m et i m e ，b e a r i n gc r i t i c i s m sg i v e nb yt h ep u b l i ct oh i sn o ts oo v e r a l li nt i m eo f i n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o n t h em a i np u r p o s eo ft h i sa r t i c l ei st od i s c u s sw h i c h i d e n t i t ym a s sm e d i ah a v ew h e nt h e yf u l f i lt h ei n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o nf u n c t i o na n d h o w t h e yb u i l dt h ef u n c t i o ni nc o n s t r u c t i n gt h es o c i e t yi nm e d i a t h i st h e s i s d e p i c t e d t h eh i s t o r ya n dc u r r e n ts i t u a t i o no fi n f o r m a t i o n d i s s e m i n a t i o no fc h i n e s eg o v e r n m e n ta tf i r s t ，a n da n a l y z e de m p h a t i c a l l yp o l i t i c a l r e s t r i c t i o n so ft h i sa c t i v i t y t h ei n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o nm o d eo fo u rg o v e r n m e n ti s t r a n s f e r r i n gf r o mac l o s eo n et o a no p e no n e t h i st h e s i sa l s oe x p l a i nh o wt h e s i t u a t i o nl a yi n f o r m a t i o nd i s c l o s eb e e m m ec o m m o ur e q u i r e m e n tb yg o v e r n m e n t ， m e d i aa n dt h ep u b l i c ，w h i c hh a v ed i f f e r e n td e m a n d sa b o u tt h ec o m m u n i c a t i o no f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n t h et r a d i t i o n a lm o d el o s e se f f i c i e n c y a n di m p e l sm a s s m e d i at ob e c o m et h ei n t e r m e d i a r yo fg o v e r n m e n t 。si n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o n c h a p t e rf o u ro ft h i s t h e s i ss t u d i e dh o wm a s sm e d i ap r o p a g a t eg o v e r n m e n t s i n f o r m a t i o no ne a r t ha t p r e s e n tt h r o l 】i g hm e t h o do fc o n t e n ta n a l y s i s t h es t u d y i n d i c a t e dt h a tt h eb e h a v i o ro fm a s sm e d i ad e m o n s t r a t e st h et r a n s f o r mo fg o v e r n m e n t f u n c t i o n sa n dt h em e d i ak e p tc o i n c i d e n c ew i t hg o v e r n m e n t so p i n i o nw h i l er e f l e c t i n g c e r t a i ni n d e p e n d e n c e t h em e d i ai n s e r t sb e t w e e nt h ep u b l i ca n dt h eg o v e r n m e n ta n d b o t hs i d e so r g a n i z eo n e 。so w ni n t e r e s tc h o i c e s ，w h i c hm a yc o n f l i c tw i t he a c ho t h e r t h em e d i aa t t e m p tt ol o o kf o rab a l a n c i n gp o i n to fd i f f e r e n td e m a n d s ，b u tt h i sc o u r s e a l w a y sv a c i l l a t e s ，s oi ti sd i f f i c u l tf o rm e d i at oi d e n t i f yt h e m s e l v e sc l e a r l y l a s tp a r to ft h i st h e s i sc a r r i e so nt h ed i s c u s s i o na b o u th o wt oo p t i m i z em a s s m e d i a sr o l ei n g o v e r n m e n t s i n f o r m a t i o n d i s s e m i n a t i o n ，p r o p o s i n g t h a to u r g o v e r n m e n ts h o u l dg i v ea ni n d e p e n d e n ts t a t u sf o rm a s sm e d i ab yc l e a r i n gm e d i a s p r o p e r t yr i g h ta n dr e d u c i n g a d m i n i s t r a t i v ei n t e r f e r e n c e k e yw o r d ：p u b l i c i t yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n p o l i t i c a lc o m m u n i c a t i o n m e d i ai d e n t i t y 4 前言 据不完全统计，当代社会中8 0 的有用信息掌握在政府手中1 ，不少相关论 述多次引用这一数据，用以说明政府乃是当今最大的信息源。尽管难以找到这个 数字的原始出处，但是随着现代政府以更加多元的方式管理国家事务、经济文化 事业和各项社会事务，人们不难直观地感受到政府及相关机构确实是社会当中各 种信息资源的主要拥有者。 在政府信息的传播过程中，大众媒介是联系政府和公众的重要环节，而中国 的新闻媒体长久以来面临着党和政府在宣传上赋予的重要任务和严格要求的同 时，也承受着公众在知情权的旗帜下对其信息传播不够及时全面的批评。在中国， 宫方给予媒体的定位是党、政府和人民的喉舌，这种媒体与政府之问的密切关系 一方面从理论上保障了媒体获取信息渠道的通畅，但是从另一方面也隐含着媒体 “发声”主动权的丧失。 而在实践中，官员不披露某类信息不会承担任何责任，但一旦他披露了，却 可能要承担由此丽来的全部后果。在这种责任不对称的情况下，官员倾向于沉默， 倾向于不披露，倾向于不跟媒体接触。2 这种在信息披露方面存在的制度缺陷导 致了媒体实际获取政府信息的困难。 “公开为前提，不公开为例外”的政府信息公开化为传媒改变这一尴尬状 态提供了契机，一些地方和部委出台的“官员不可拒绝采访”的规定也为记者的 采访打开了方便之门。在政府提倡信息公开、大力推行政务公开的背景下，传媒 是党和政府的耳目喉舌，还是公共事务的讨论平台抑或民意的代言人? 中国的新 闻媒体如何满足政府信息传受双方的不同要求，如何定位自己在政府信息传播中 的角色和功能，这正是本文所关注的问题。 政府信息公开是一个外延十分广泛的研究课题，它是我国政府当前正在推 进的重要工作，也已经成为我国政治体制改革的一项重要内容。其贯彻落实，除 行政实践外，还需要法律制度层面的保障。同时，政府信息公开亦与我国社会的 信息化进程密切相关。 从中国期刊网、万方数据资源系统和中文科技期刊数据库这三个中文全文 数据库的检索结果可以看出，除新闻传播学外，进入这一研究领域的主要还有公 挟行政学、行政法学、信息学、图书情报学等，不同学科的研究者从各自角度切 入，主要展丌了以下三方面的研究： 比较研究( 中外信息公开制度比较、中外信息公开立法比较) 现状分析( 我国政府推进信息公jf 的各种举措，如电子政务、新闻发言 5 人、政府出版物等) 对策研究( 当前工作中存在的不足，如何才能进一步推进我国政府信息 公开) 这些研究从理论到现实层面对政府信息公开进行了较为系统的梳理，在一 些关键问题上形成了基本一致的意见。 政府信息是政府部门为履行其职责而产生、获取、利用、传播、保存和 负责处置的信息。 政府信息公开是指政府部门通过多种方式公开其政务活动，公开有利于 公民实现其权利的信息资源，允许公民通过查询、阅读、复制、下载、摘录、收 听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。 信息公开的主体是国家机构。根据我国宪法，国家机构应该包括全国人 民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代 表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。 其中国务院及下属机构为政府部门。同时我国宪法中规定了中国共产党的执政党 地位，它的各项方针政策都要在全国贯彻执行，因此，共产党组织的机关应该列 入国家机构的范围。另外考虑到中国人民政治协商会议在国家政治生活中发挥着 重要的参政议政作用，也应将其列入国家机构的范围 政府信息公开制度基于公民享有知情权和信息自由权而建立，信息公开 作为一项原则和制度，应体现在国家活动的各个方面与环节，其水平是民主政治 是否建立与完善的重要标志。 政府信息公开的意义在于：这是公民行使监督权的前提，是政府科学决 策的条件，是市场经济公平竞争的保障，是防止国家权力腐败的有效措施，是保 护公民权利的良好途径。 与其他学科的研究相比，从新闻传播学角度对政府信息公开进行的研究数 量卜相对较少，较为零散。相关研究主要有： 从保障公民知情权和建设社会主义民主政治的角度，探讨推进政府信息 公开的必要忭。 通过对非典报道的反思，强调政府信息公开对丁社会稳定、政府公信力 6 的重要意义。 从政治传播的角度对政府新闻发布机制的探讨，特别是对政府新闻发言 人的理念、制度和实务的研究。 从以上的回顾可以看出，与政府信息公开的相关研究，基本上属于定性的 理论分析，虽然不乏对实践的描述和思考，多数仍是从理论到理论的推理，往往 缺乏量化的数据支撑。 政府信息公开的目的是实现公众对政府掌握的公共信息的知晓，在这一传 播过程中，大众传媒是至关重要的一环，是公众了解政府信息的主要途径。新闻 报道作为政府信息的载体，其呈现出来的面貌，直接影响到政府信息公开的效果。 同时我们还要看到，信息公开和信息控制是一枚硬币的两面，对立统一于政府信 息公开制度当中。当前的政府信息公开在哪些规范、调整、约束的条件下进行， 在新闻报道中也会有所反映。 政府信息公开制度为媒体深化改革提供了宝贵和必要的机遇，通过对当前 媒体、政府在政府信息传播方面表现的分析，有助于双方形成良好的互动，完善 政府信息公开制度，改进媒体的相关报道，实现对社会公众的裨益。 作为一篇硕士论文，本文试图从新闻报道的具体表现入手，通过对广州报 纸传播政府信息的个案研究，探讨在市场经济的背景下，大众传媒如何获取政府 信息，对这些信息又进行了怎样的选择和j i i 现行的政府信息公开制度是否符 合传媒运作规律；政府、媒介如何互动才能实现政府信息的有效传播。这将提供 一个解读我国政府信息公开制度的新视角，审视国家、媒介、公众三者关系，探 索我国政治传播走向成熟和规范的途径。 7 第一章我国政府信息公开的历史回顾和现状分析 媒介组织生存于一个复杂的环境系统中，影响着大众传播机构生存和发展的 因素包括文化规范、经济技术水平、社会政策、媒介资源以及媒介组织所处的竞 争环境等。探讨媒介在政府信息传播中的角色和功能，首先需要了解我国政府信 息公开工作的整体进展，这是媒介的政府信息传播行为得以进行的背景和前提。 第一节我国信息公开制度的产生与演进 信息公开是现代民主政治对国家行政机关的必然要求，也是现代政府的普 遍做法。在向现代政府转型的过程中，以打造透明政府为目标，推行政府信息公 开成为我国政府在当前的一项重要工作。 瑞典是世界上最早确立新闻出版自由和信息公开制度的国家，早在1 7 6 6 年 就制定了出版自由法，这是世界上最早的一部新闻出版自由法，其中对民众 获得行政文书的权利予以保障。3 但行政公开原则( o p e n n e s s ) 作为一项行政法 的基本原则在本世纪中叶以后才迅速发展和推广起来。二战以后，人类从法西斯 统治的教训中认识到社会公众、新闻媒介等对政府行为监督的重要性，提出了“政 府公开”、“行政公开”、“情报自由”、“政府在阳光下”、“提高政府行为透明度” 等1 3 号，并陆续制定了各种相应的法律法规，如芬兰1 9 5 1 年制定的行政文书 公开法、澳门的现行行政程序法典等，其中影响最大、体系最完备的是美 国1 9 6 6 年的情报自由法及1 9 7 6 年的阳光下的政府法。4 世界各国特别是 发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的一大热点 和发展趋势。 一、我国政府信息公开理念的源流 我国政府信息公开传播的理念可以追溯到建国初期，中央人民政府政务院 曾两次发布法规性文件，规定由新华社统一发布有关政府事务的公告和公告性新 闻，由人民日报负责刊载。1 9 5 9 年6 月2 0 日，毛泽东在看了新华社关于广 东水灾的内部参考资料后，就曾在有关批示中指出：“广东大雨，要如实公开报 道。全国灾情，照样公开报道，唤起人民奋力抗争。一点也不要隐瞒。”5 1 9 7 8 年党的十一届三中全会召开后，我国的社会主义民主政治建设进入了一 个全新的发展时期。在党的重要文件中，必于信息公开的论述f i 渐清晰： 1 9 8 7 年党的十三大报告提出，“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人 民知道，重大问题经人民讨论。”_ 卜三大报告还指出，“要通过各种现代化的新闻 8 和宣传工具，增强对政务和党务活动的透明度，发挥舆论监督的作用。” 十四大报告提出：“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导 组织协调，提供服务和检查监督。” 十五大报告提出：“坚持公平、公正、公开原则，直接涉及群众切身利益的 部门要实行公开办事制度。”要求“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织， 都要健全民主选举制度实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事 务和公益事业，对干部实行民主监督。” 十六大报告进一步明确提出要认真推行政务公开制度，完善公开办事制 度。这足我们党在新世纪新阶段加强社会主义民主政治建设和推进政治体制改 革的一项重大战略举措，具有广泛而深远的意义”。“实行多种形式的领导干部述 职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。认真推行政务 公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。” 十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，提出：“扩大基层民主， 完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，坚持和完善 政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，保证基层群众依法行使选举权、 知情权、参与权、监督权等民主权利。” 2 0 0 5 年1 月党中央印发的建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防 腐败体系实施纲要明确要求“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。为 加强对这三项工作的领导，全国村务公开协调小组、全国厂务公开协调小组和全 国政务公开领导小组先后成立，于2 0 0 4 年1 1 、1 2 月份分别召开三个全国经验交 流会议，对“三公开”工作提出了明确要求。 二、我国政府信息公开实践的发展 作为执政党的中国共产党对政务信息公开的重视以及对政务透明的承诺和 推动了我国政府信息公开在实践中的开展。第十届全国人民代表大会第二次会议 上，温家宝总理在政府工作报告中明确指出：“为便于人民群众知情和监督，要 建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度。”2 0 0 5 年3 月2 4 日，中共 中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见正式发布。这是继 2 0 0 0 年1 2 月中共中央办公厅、国务院办公厅关于在全国乡镇政权机关全面推 行政务公开制度的通知以来，中央出台的关于政务公开的又一个指导性、规范 性文件，进一步明确了政务公开的指导思想、工作目标、重点内容、形式载体、 制度建设、组织领导；提出“经过不懈努力，使政务公开成为各级政府施政的一 项基本制度”。 9 各地普遍把行政管理制度、社会发展规划、公共资金的使用和监管、政府 机构和人事变动及其他与群众生活密切相关的事项列为公开的主要内容a 除通过 政府公报、报纸、电视、广播、文件阅览室、电子触摸屏、新闻发占人、昕政会、 专家咨询会以及市长热线等形式公开政务外，还采取电子政务、行政服务大厅等 方式向社会公开政务。 1 、电予政务 作为政府信息公开工作的一项重要内容，电子政务在近些年取得了长足的 发展。1 9 9 9 年是中央和国务院有关部委的政府上网年。政府上网工程启动以来， 在京的中央机关和国务院所属的6 6 个部、委、办、局加入互联网的行列，开设 了5 2 个政府站点。政府上网使公众更直接、更难确、更迅速地了解政务信息， 提高欧府办公的透明度。越来越多的政府部门通过网络公开旌政，可以提高办公 效率、转变工作模式、促进廉政建设。2 0 0 6 年1 月1 日，中央政府门户网站正 式开通，方便公众了解国家法律法规和重大决策，面向社会提供与政府业务相关 的服务。 2 、新闻发言人 在党和政府的推动下，我国健全和发展了重大新闻发布制度。实际上早在 1 9 8 3 年4 月2 3 日，中国记协就首次向中外记者介绍了国务院各部委和人民团体 的新闻发言人，宣布我国正式建立新闻发占人制度6 。2 0 0 4 年底我国已建立健全 了国务院新闻办、国务院各部门和省级政府三个层次的新闻发布和发言人制度， 外交部、国家发改委、科技部、教育部、公安部等6 2 个国务院部门建立了新闻 发布制度，设立了新闻发言人，共有7 5 位发言人；北京、河北、内蒙古等2 3 个 省市区制订了新闻发布制度，北京、天津、西藏等2 0 个省市区设立了省级政府 新闻发言人72 0 0 4 年1 2 月2 8 日，国务院新闻办首次公开了6 2 个部委7 5 名新 闻发言人的联系方式，这标志着我国的政府新闻发布制度迈上了一个新台阶。 3 、政府信息公开的制度保障 2 0 0 0 年3 月1 5 日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的中华人民共 和国立法法，第一次以法律形式对法律、法规、地方的条例规章的公布于众作 了规定。立法法第五十二条规定：“法律签署公布后，及时在全国人民代表大会 常务委员会公报和全国范围内发行的报纸上刊登。”第七十条规定：“地方性法规、 自治区的自制条例和单行条例公布后及时在本级人民代表大会常务委员会公报 和在本行政区范围内发行的报纸上刊登。” 尽管专门的政府信息公开法尚未出台，f 避是不少地方政府相继出台地方性 的政府信息公开条例或规定，反映出政府信息公开实践在我国的蓬勃发展之势。 2 0 0 3 年1 月广州市在全国率先实旖政府信息公开规定，明确政府信息原则上 1 0 都要公开。这是我国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的 政府规章。 到2 0 0 5 年底，中央政府部门共制定3 0 部政务、政府信息公开的法规文件， 7 5 家地方党政部门颁发了政务、政府信息公开的法规文件。3 0 个省级政府建立 了政府网站，2 1 个省级地方制定了有关政府信息公开的条例或者办法，1 7 个国 务院部门制定了有关政务公开的规定。政府信息公开条例已被列为国务院2 0 0 6 年一类立法计划，有望于今年出台8 。 第二节政治传播视野中的政府信息公开 一、隶属于政治传播的政府信息公开 政府信息公开从字面上解释就是政府将所拥有的信息向公众公开。有研究 者将其定义为政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所 有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充 分利用政府所掌握的信息的行为与制度9 。 政府信息公开是以政府为主体开展的具有特定目的的传播活动，隶属于政 治传播的研究范畴。布莱恩麦克纳尔在政治传播学引论中将政治传播解释 为“关于政治的有目的的传播”1 0 。 政治组织、媒体和公民是政治传播中的三大要素。三者之间的互动和影响 一直是西方政治传播研究的中心议题之一。政治学者对传播的研究兴趣多集中在 媒介所起的政治作用，尤其注意大众传媒的功能。另一方面，传播学者在研究传 播活动时，往往不能忽视政治场景( p o l i t i c a lc o n t e x t ) 对传播产生的影响。“ 二、西方自由民主理论中的政府、媒介和公众关系 西方传统的自由民主理论高度强调了媒体之于自由民主政体的重要性。托 马斯杰弗逊曾说：“人民才是他们政府真正的审查者。他们必须通过报纸享有 充分的信息，如果让我来决定我们是应该拥有一个没有报纸的政府，还是一 个没有政府的报纸，我会毫不犹豫地选择后者。”控埃德蒙伯克在描述 八世 纪晚期萌芽时代的媒体时将它称作执法、立法和司法之外的“第四权力”，他认 为媒体代表了一个独立的知识源泉，不仅仅让民众知情，还保护了他们不受权力 的蹂躏。1 3 民主政治假定了“一个开放的社会，一个所有人民都可以参与决策，并能 够接近媒体和其他存在政治辩论的信息网络”“，布莱恩麦克纳尔将这种“理 想化的”民主社会中的媒体功能归纳为以下五种”： l 、侦察或监控功能：媒体必须告知( i n f o r m ) 民众在他们身边发生了什么。 2 、媒体必须教育民众发生了的“事实”的意义和重要性。 3 、媒体必须为政治讨论提供一个公共平台，促进公共舆论的形成，并把舆 论回馈给公众。而且这个平台必须为反对意见预留空间。 4 、媒体必须给予政府和政治机构“曝光率”，只有执掌最高权力者的行为 被公开监督( 意指在多大程度上可见、可知、可行与可信) ，公共舆论才有意义。 5 、媒体同时也是鼓吹政治观点的一个渠道，即政党需要一个对大众公开自 己政策和纲领的途径，媒体必须向它们开放。 根据自由民主理论，公民是理性的，他们都尽可能的接触信息，从而做出 最佳的选择，因此，促进选民获得更充分的信息是民主政治过程的一项基本目标。 在民主的理想状态下，权力来自人民，人民才真正体现了政治体系的声音。领导 者要了解人民的声音，并且把这种声音用政治方式表达出来。记者在这个架构中 扮演者一个独立监督人的角色，向人民报道领导者是如何对待公众信任的。兰 斯班尼特在新闻：政治的幻象一书中将理想的三者关系用下图表示 公众 ( 把 么表述记者+ 表述 黼 + 一领导者 当代的政治传播研究表现为两种路径，一种是以政府公关研究为代表的实 用主义，通过不断完善政治传播中的技巧和策略，塑造出某一组织或个人更加完 美的政治形象。另一种则是用批判的眼光分析现存的民主政治系统和媒体在其中 所扮演的角色。布尔斯廷指出政治家和媒体从业人员之间存在相互依存、互惠互 利的关系，前者满足后者对新闻素材的渴求，后者则提升了前者的正面曝光率。 激进的左派理论家认为，媒体已经成为一股明显的反民主的力量。”作为公共机 构的大众传媒，由于政府“鼓励”公司联合与集中，从而导致媒介市场有少数几 家大公司主导的局面，追逐利润成为媒介公司的第一法则，媒介公司借助高科技 无限放人了媒体的传播功能，他们制作那些迎合受众的节目，而这些节目大多流 于低级趣味缺乏“公共性”，他们将公民浸泡在娱乐节目的世界里，公民既失去 了关心公共问题的兴趣，也失去了判断是非的能力。因此民主政治文化在媒体高 1 2 度发达的美国社会却极度萎缩，造成“政治疏离”现象。1 7 三、我国传媒所处政治传播环境的特殊性 在研究中国当前在政府信息公开的背景下政府、媒体、公众三者关系时， 西方政治传播学研究给了我们诸多启示，但是中国的社会主义国家性质和转型期 社会的复杂性，都决定了大众传媒在与政府和社会的互动中呈现的角色和功能及 其变迁趋势有着与西方不同的表现。 首先，西方自由民主的政治理论前提是一个竞争性的政治环境，政治组织 在其中必须依赖大众传媒这一沟通渠道，瞄准那些可以选择不止一种政治产品的 受众，以获取支持。在我国，中国共产党领导下的多党合作制度是由我国宪法确 立的一项基本政治制度，执政党及其组织的政府基本上处于一个非竞争性的政治 环境中。因此，获取选举胜利这一西方政治传播中的重要目的并不是我国政治传 播中的迫切要求。 其次，西方传媒的产业性质清晰，除公共广播体系外，基本上属于私营的 商业媒体。媒体集团可能有不同的政治取向，但是与政府没有直接从属关系，而 是受财团控制，代表财团利益。西方媒体被要求以公众利益为最终归依，承担起 监督政府的责任，同时政府对媒介的干预只能是外部的、柔性的。 中国传媒则是具有双重属性，事业性质、企业化运作使得传媒既要充当“党 和政府的喉舌”( 在一些情况下新闻从业者甚至成为行政权力的代表，社会公众 需要服从媒体的力量) ，又要在市场上作为商业主体以赚取利润。近两年我国的 传媒产业开始进行体制改革的重大尝试，将传媒产业划分成公益性的事业单位和 经营性企业单位，但是就目前而言，绝大多数仍然既不是完全的公益性事业单位， 也不是完全的经营性企业，而是具有一定公益性的经营性非营利组织。传媒身份 的混沌不明带来了传媒与政府、公众关系上的模糊。 第三，在西方的媒介理论中，市场化对传媒的影响常常遭遇负面的批判， 而中国媒体走向市场的过程则更多地被赋予了积极的意义，这与社会主义市场经 济体制在中国的建立和地位密切相关。经营层面的企业化转型被认为是媒体必然 的发展方向，市场化还被认为有利于传媒管理职业化和专业化程度的提高。人们 普遍认为，市场经济的引入带来了中国传媒业近年来的蓬勃发展。同时，市场和 竞争促使传媒及其从业者开始重视受众的存在和需求，这将有利于公众利益诉求 的表达。 尽管市场所带来的消极影响，比如新闻的娱乐化倾向、对社会责任的逃避 等已绛为研究者所重视，但是市场的正面意义依然被置于主流的地位。 1 3 在接下来的章节里，我们将重点分析在中国特色的社会政治语境中，我国 政府的信息传播模式从封闭到开放的演变过程，特别是当前形势下信息公开如何 成为政府、传媒、公众三者共同的要求，三要素从各自立场出发，对于政府信息 公开又有怎样的诉求。 1 4 第二章我国政府信息传播模式的流变 政府信息是政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责 处置的信息。1 8 政府作为最大的信息所有者和控制者，它的信息传播模式极大地 影响到整个社会的信息流通。 从信息传播的机制来看，政府信息传播包括政府内部的信息传播和政府对 外的信息传播。从信息传播的内容看，法拉斯、蒙奇和拉赛尔谈到过三种常在组 织情境中出现的传播：与工作有关的传播、与创新有关的传播( 新观念的传播) 和与维持有关的传播( 有关维持人际关系的社会性问题的传播) 1 9 。 在政府这样一个有着严格的等级结构和明确分工的组织内部，与工作相关 的信息是传播的主要内容。在一个组织内部，信息有多种可能的流动方向，例如， 可以沿组织结构垂直上下流动，也可以水平流动。科层制是现代社会中最主要的 政府组织方式，沿着组织层级结构等级链的垂直流动是各类信息在政府内部最重 要的传播路线。而政府对外的信息传播，包括信息的类别、数量以及传播方式等， 则与政府对整个社会的治理方式直接相关。 任何一种传播方式都必须适应当时的生产力水平以及由此决定的社会结 构。随着我国的社会经济结构和组织方式的变化发展，以及由此带来的政府职能 的转变，政府的信息传播模式也从单一走向多元，从封闭走向开放。 第一节传统模式：层级传播、信息递减 改革开放以前，国家几乎垄断着全部重要资源，并采取中央计划的方式， 通过各种类型的“单位”，按行政级别和单位重要性的高低，进行资源分配。政 府所掌握的信息作为资源的一种，同样由国家统一分配。 一、政府内部“倒金字塔”式的信息流 在向现代社会转型的过程中，我国政府在具体运转中虽然仍时有家长制传 统宗族模式的痕迹，但从组织方式上来讲，基本上归属于明显的层级制架构。虽 然有会议这样的面对面传播或借助于电话、电脑等媒介的传播，但是书面传播仍 然被认为是最为规范和正式的传播方式。政府内部信息传播基本上按照政府的科 层制建构，国家为执行管理职能而下达具有约束效力的“红头文件”，通过行政 组织逐级传播，这是政府内部信息传递的主要渠道。大部分政府信息以命令、舰 定和指示的形式从 二向下流动，只有少数反馈信息从下级上行到领导者那罩。 1 5 政府内部存在着一个金字塔型的部门结构，而各级机构对信息的掌握则呈 现出倒金字塔的状况。高层政府机构和部门垄断信息，而下级政府机构和工作人 员只能掌握有限的局部信息。红头文件下发及传达的范围和级别有着严格的规 定，绝大多数公民，即使是政府内部工作人员也看不到红头文件，部分内容可以 通过会议口头传达给下层干部或普通群众，以便下级遵照执行。许多非规章、制 度性文件，如工作报告、情况通报、统计资料、对某些问题的处理决定等记录政 府公务活动情况的文件，即便没有密级也都被封存在各级政府的档案柜中，很难 与公众见面。政府信息在这样一个由上而下的传播过程中发生信息量的逐层递 减。 二、政府对外传播的类层级制 政府一方面享有对信息资源的垄断性占有权，另一方面也直接控制着政府 信息对外传播的渠道。 建国以来，为建立健全社会主义计划经济体制，发展公有制经济，国家使 用政治或行政等的强制性手段对传统组织加以改造或扬弃，建立起新型的以管理 为职能、以社会分工为基础的各类社会组织，如各种企事业单位，军队组织、公 益性组织及农村中的生产组织等。这些社会组织结构体制除了与生产资料公有制 相结合的本质特征外，在管理方法上同样具有一种类层级制的性质。 我国政府传统的对外信息传播，同样是采取层层开会、逐级传达的方式。 政府对社会生活实行全方位的管理，再加上社会组织的层级制结构，保证了政府 对外传播的有效性，国家希望传播的信息能够传达到每个个人，当然这种传播更 多地表现为宣传的性质。 大众传播媒介在当时的政府信息传递中只是发挥辅助的作用。由于所有的 大众传播媒体都由政府直接管理，什么样的政府信息能够传达给社会、以何种方 式传达给社会，都在政府的掌控之下，媒介更多地表现为政府方针、政策、指令、 意图的宣传工具，而不是作为独立的传播者而存在。在政府与媒介的关系当中， 政府作为信息源和无所不在的国家权力，完全占据了在政府信息传播过程中的主 动权。 由于资讯披露与否取决于权力意志，资讯传递的方式又是封闭式的，一些 重大资讯很容易被封锁起来，有些资讯一旦失真就难以纠正，造成重大的后果。 1 6 第二节新变化：信息技术的运用和媒体作用的凸现 随着信息时代的来临，建设信息化政府已经成为顺应时代发展的必然趋势。 政府信息化是国家信息化和信息社会化的前提，而政府信息化的核心则是政府信 息资源的有效开发和利用。信息技术的应用和公开透明的理念为政府信息传播带 来了诸多新的变化。 一、我国政府的信息网络建设 在传统的政府信息传播模式中，不论是在组织内还是在组织外，沿着科层 制，类科层制的逐级传播是信息流动的主要方式。这一通道的特点在于它的封闭 和稳定，适应于较为平稳的管理环境，但是难以对外界环境变化做出迅速及时的 反应。由于本质上是多级传播，在时效性上难以保证，而且由于层层截流往往会 发生信息变形，因而无法保障政府管理人员尤其是最终决策人员及时获得充分的 信息。在信息传播方面，减少信息流通的中间环节，扩大信息覆盖的范围已经成 为一种共识。保障这一目标的重要措施就是正在实施的政府信息化建设。 我国政府信息化工作，起步于8 0 年代中后期。主要表现为两个方面：个 是金字系列工程，一个是政府上网工程。”前者的重要内容之一就是政府内部专 网的建设，建立在此基础上的电子政务，实现了政府内部信息的网上传播。 与传统的邮寄、专人传递、传真等信息传递手段相比，信息网络的优势明 显，它不仅能迅速地传递信息，减少传送时间，保证信息的时效性，保证信息的 全面与准确，并且可以大大降低信息的传递成本，节省大量的人力、物力和财力。 同时下级政府机构或其他组织也可以通过网络迅速地向上级机构或组织传送或 反馈信息，使得信息传播中的双向流动得以便捷地实现。政府上网工程则为组织 外的政府信息传播增添了新的渠道。政府部门可以通过信息网络，发布政府的文 件、公告、通知等，使得公众迅速地得到政府信息。 各政府网站上发布了大量政府信息便于社会共享，成为承载当地政府信息 资源的主流网站。政府网站的出现取消了政府信息对外传播的多重环节，在政府 网站建设完备的前提下，公民个人可以直接从政府网站上获取他所需要的政府信 息，从而形成了政府对公民的直接传播。 这一传播过程同时也是双向互动的，政府网站可以帮助政府获得更为直接、 迅速的公民反馈。存传统的方式下，公众反映意见和建议，一般需要经过信访部 门的全部环节，再经过层层批示到具体职能部门，最后将办理结果反馈到提意见 者，存这一过程中经过了许多环节和程序。如果通过信息网络，公众可以直接将 意见、建议反映到有关职能部门，并及时获得相关部门的解释或解决方案。 l q 二、新闻发言人制度的建立 政府信息传播模式中的另一项重要变化就是新闻发言人制度的建立。所谓 新闻发言人是指“国家、政党、社会团体任命或指定的专职( 比较小的部门为兼 职) 新闻发布人员，其职位一般是该部门中层以上的负责人。新闻发言人的职责 是在一定时间内就菜一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记 者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问。” 2 1 我国设立新闻发言人始于1 9 8 3 年，出发点是“满足对外宣传需要”。而今 新闻发言人已逐步演变为政府工作改革的一部分。而今我国政府已经建立健全政 府三个层次即国务院新闻办、国务院各部门和省级政府的新闻发布和发言人制 度。新闻发言人是政府公共关系框架的重要组成部分，有助于政府有效利用媒体 传播公共信息、树立良好的政府形象，而对于社会的积极意义则在于，新闻发言 人制度的建立，为媒体获取政府信息确立了一个制度的保障，是维护和实现公众 知情权的重要举措。 设立新闻发言人的最终目的虽然在于将政府信息传达给社会公众，但是新 闻发言人直接面对的还是大众传媒，政府信息必须经由大众传媒才能最终到达社 会公众。 三、传统模式失效促使大众传媒成为政府信息传播的中介 在传统模式中，政府与媒体的关系，是支配者和服从者的关系。政府对于政 府信息资源形成垄断性占有，同时一切媒体都是党和政府的喉舌，从经费来源、 人事任免到具体的新闻业务，都被纳入政府的行政管理体系当中，大众传媒只能 作为党和政府的“传达者”、“布告栏”而存在。改革开放以来，媒体在走向市场 的过程中产生了性质上的分化，在新闻管理体制上也进行了自上而下的改革，多 数媒体成为经营性的企业单位，但是党和政府依然对媒体行使着领导和管理的职 能，媒体对政府信息源的依赖也没有改变，媒体在与政府的关系中依然处于劣势 的地位。但是由于传统上依赖社会组织逐级传播模式的日渐失效，大众传媒在政 府信息对外传播过程中的重要性日益凸现。 改革开放十几年来，我国社会结构发生了急剧嬗变，由传统的、封闭的、 单一的结构向现代的、开放的、多样的结构转变，在今天的中国，出现经济成分 多样化、就业方式多样化、分配方式多样化和利益关系多样化等等新形势、新情 况。社会组纵作为社会结构的重要构成要素也发生了深刻的变化，性质上呈现出 公有与私有并存的多样化特点，组织结构纷繁复杂，计划经济体制下以车间、班 组甚至居民小组为基本单元，靠层层传达、外会学习获取党和政府重要信息的传 1 8 统方式已经不能满足和覆盖全社会的需要。同时国家与社会开始分离，这种变化 削弱了因家对个人的全面控制，增强了社会的自主性，组织成员的价值取向也不 再以国家意志为唯一标准，而呈现出多样化的趋势。这使得指令性、宣传性的传 统政府传播活动难以获得公众心理上的认同，弱化了政府传播的效果。 现代社会中，传播者如果希望所传播的信息能够到达社会的每一个角落， 只有仰仗于高度发达的大众传媒，政府对社会公众的传播同样离不开大众传媒这 个渠道。从8 0 年代中期开始，向人民提供资讯成为主管宣传部门的一项重要议 题，有关官员一再宣称资讯社会化的程度是个国家文明和民主发展的标志。中 共总书记胡耀邦在一次讲话中说新闻事业是“在人民中间、在党内外和国内外传 递资讯的一种工具”据悉这是中国领导人第一次承认新闻媒介传播资讯的功能， 标志着中国的重大资讯传递已从封闭式的层层传达转变为主要通过大众传播媒 介平等地向全社会公开。2 2 8 0 年代初各种以农民以读者的“信息( 资讯) 报”和 “科技报”盛行一时。接着是以传播商品信息为主的各类“市场报”。至9 0 年代 随着以资本市场为主的各类要素市场的形成，专门发布证券期货资讯的报刊和广 播电视节目拥有大批受众。对于经济资讯的需求激发了对于社会资讯、政治资讯 的需求，后者也逐步走向开放。过去被视为禁区的重大灾害和事故逐步在传媒上 得到及时披露。至8 0 年代末，中国最高权力枢纽全国人大会议和共产党全国代 表大会开始广泛地向记者开放并且有选择地向公众进行电视直播，高级官员通过 记者招待会主动提供重大资讯成为经常采用的方式。” 第