（教育经济与管理专业论文）论高校自主办学能力对办学自主权的影响.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 大学自治在西方作为一种古老的传统源于中世纪大学， 是中世纪特定历史条件下的 产物。美国学者爱德华希尔斯(edward shills)指出： “所谓大学自治是指大学作为一 个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和个人，如统治者、 政治家、政府官员、宣传人员或企业主干预的自由。 ”自中世纪以来，大学自治原则一 直倍受推崇，并被认为是高等教育发展的内在逻辑。在传统惯性作用下，大学自治在西 方逐步形成了一种自治文化，这种自治文化不仅存在于高校与政府的关系中，而且还存 在于整个社会。正是这种自治文化使高校办学自主权得到可靠保障，极大地推动了西方 高等教育的发展。 在我国，19 世纪末，随着现代大学的引进，大学自治制度一度被引入。然而大学自 治从一开始就与中国传统的以皇权依附为主要特征的学术价值观产生严重冲突。 冲突的 结果是大学自治被修正、高校更多地受到政府控制。特别是新中国成立后，由于受到高 度计划体制的影响，高等教育管理一向遵循计划管理原则，高校长期没有自主权，完全 变成了政府的附属机构，失去了自主性。由于长期自主性的缺失，高校习惯于按政府指 令和社会现成标准办学，在被动适应成为一种习惯之后，当代高校就完全不自觉地扮演 着政府下属和社会附庸的角色。高校在失去了自觉的自我意识后，相应地，高校在相当 程度上丧失了应有的自我发展能力，甚至自觉不自觉地放弃了对卓越的追求。 马克斯韦伯（max weber）认为，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础， 没有某种形式的权力，任何组织都不能达到自己的目标。他把人类社会存在的权力分为 三种：传统惯例或世袭得来的传统权力；来源于别人的崇拜与追随的超凡权力；理性 法律规定的法定权力。他明确指出，理想组织应以法定权力为基础，才能维系组织的连 续和目标的达成。作为社会重要组织之一的高校要想顺利实现组织目标，也必须以法定 权力作保障。我国高等教育法的颁布，使高校的办学自主权有了法律依据，然而要 真正落实法律赋予高校的办学自主权，还有许多障碍，其中一个重要障碍就在于高校自 主办学能力的缺失。正是由于高校自主办学能力不足，不能正确行使办学自主权，往往 导致“一放就乱” 。高校自主办学能力不是与生俱来的，而是有一个从不成熟到成熟的 过程。 由此， 我们认为培育和提高高校自主办学能力是落实高校办学自主权的必由之路。 关键词：高校；自主办学能力；办学自主权 论高校自主办学能力对办学自主权的影响 ii abstract university autonomy in the west as an ancient tradition from medieval university is a product of the middle ages because of specific historical conditions. american scholar edward shills said , the so-called university autonomy refers that a university enjoys freedom without intervention from the state, the church and any other official or unofficial corporate and individual such as rulers, politicians, government officials, propagandist and entrepreneurs. since the middle ages, the principle of university self-determination has been highly praised and regarded as the intrinsic logic of the development of higher education. an autonomous culture has been gradually formed in the west because of the traditional role of university autonomy. the culture exists not only in higher education and self-government relations, but also in whole society. it is the culture that guaranteed autonomy of higher school and greatly promoted the development of higher education in the west. in our country, with the introduction of the modern university in the 19th century the university autonomous system was introduced. however university autonomy seriously conflicted with the academic value views of chinese tradition characterized by the attachment to imperial authority from the outset. as a result university autonomy was amended and higher schools greatly were controlled by the government. particularly after the founding of new china, the management of higher education has always followed the principle of plan because of the impact of highly planned system. for long term the higher schools in our country didnt enjoy autonomy of running school. the schools turned into the subsidiaries. due to deficiencies of autonomy in the long period of time, higher schools have been accustomed to running school according to the commands of the government and the ready-made standards of society. after passive adaptation becoming a habit, higher schools unconsciously play the roles of the governmental subordinates and social subsidiaries. when higher schools lost in the self-awareness, accordingly, to a considerable extent, they lost the capacity for self-development or even unconsciously abandoned to pursue excellence. max weber thought that any organization must enjoy some rights. an organization cant achieve their goals without some rights. he divided the rights of the human society into three kinds: traditional rights from traditional practices or hereditary authorities; charisma rights from the worship of others; legal rights from ration or laws. he pointed out that ideal organizations is sustainable and can achieve their goals only basing on the legal rights. higher schools can successfully achieve organizational goals if they hold legal rights. chinas “higher education law” was enacted so that the autonomy of higher school based on laws. higher schools cant enjoy complete self-governing rights because of many obstacles. one of the obstacles is that self-governing abilities of higher schools are very poor, which cause 中南民族大学硕士学位论文 iii higher schools can not adequately exercise their self-governing rights and which often lead to the chaos after the release. the self-governing abilities of higher schools gradually form while they turn immaturity into maturity. therefore, we believe that higher schools will truly enjoy their self-governing rights after their self-governing abilities are enhanced. key words：higher school, self-governing abilites, self-governing rights 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 论高校自主办学能力对办学自主权的影响 第一章 绪论 一、选题理由及研究意义 （一）选题理由 高等学校办学自主权历来是世界各国进行高等教育体制改革的重点与核心问 题，是影响高等学校办学效益和实现高等教育健康发展的重要因素之一，是建立 现代大学制度的关键所在。在我国，自 20 世纪 70 年代末以来关于高等学校的办 学自主权问题，一直是高教界及许多社会有识之士关注的焦点，同时党和政府也 在不断思考并做出了不懈努力。时至今日，对高等学校办学自主权问题无论是从 理论研究方面还是实践探索方面都取得了突破性进展。社会各界及高校自身对高 校办学自主权问题的认识不断深化，高校自主权的地位也逐步在政策和法律上得 到认可和确立，从 1985 年中共中央关于教育体制改革决定和 1993 年中国 教育改革发展纲要 把高等学校办学自主权作为重要问题写入文件， 到 1998 年 高 等教育法出台，以法的形式规定了高等学校 “面向社会，依法自主办学”等等， 都为高等学校办学自主权提供了政策依据和法律保障，高等学校的办学自主权逐 步得到扩大。 但是高等学校由政府包办的传统思想观念仍然存在，计划经济体制下形成的 管理制度也依然起作用，政府转变职能进展缓慢，高等学校对政府的依赖意识和 等、靠、要思想没有根本上改变，法律赋予高校的办学自主权没有得到根本落实， 理想与现实之间的差距还很大。从行政学的基本理论来看，政府管理方式的转变 并不是政府的单向行为，政府对社会组织的管理方式不完全取决于政府自身的意 志，在很大程度上要取决于社会组织为政府管理职能提供了怎样的余地和条件， 取决于社会组织自身在多大程度上拥有自我管理的条件和能力。要真正落实高校 办学自主权，建立新的高等教育制度，是一个需要政府与高校共同努力的双边行 为，离开高校对这一体制的回应，新制度既无基础，也无价值。但是，从现实来 看，我国高校还远没有为完成这些使命做好准备。我国高校是“被抱大的一代” ， 依赖性的供给思维，自我发展、自我管理、自我约束等方面能力的不足，长期以 来因权力势微而形成的责任势微的惯性，仍然深深地影响着高校的办学行为，使 高校在适应新制度要求方面存在很大的距离，这样不可避免地造成“一放就乱” 。 这种状况实际又成为导致政府包办或直接干预高校活动的重要因素，也成为落实 高校办学自主权的重要障碍。 “ 自主意味着没有外在的控制，具有能够自行管 理的能力” 1，所以要维系高校自主，高校必须不断提高自我管理、自我约束、 自我发展的能力。当高校在成长过程中，自我管理能力和自律能力还处于弱化状 论高校自主办学能力对办学自主权的影响 2 态时， “太多的自主可能使得大学对社会不负责任。 ” 2由于我国高校没有自治的 传统，高校的自主能力和自律能力没有得到很好地培育，有的高校面对法律赋予 的大量办学自主权无所适从，特别是在行使办学自主权过程中面临压力、遇到困 难时，往往认为办学自主权就是一个“烫手的山芋” ，不要也罢。我国高校还没有 建立起完善的自我约束机制，更缺乏自我约束的能力，导致有的高校在行使自主 权的过程中行为失范，严重损害了高校的形象，影响了高校的可持续发展。 我们强调要落实高等学校办学自主权，不仅要让高校拥有自主权，更重要的 是要使高校善于正确行使办学自主权，承担起应负的社会责任。 中国教育改革和 发展纲要提出要“使高校善于行使自己的权力，承担应付的责任” ，因此，如何 使高校逐步建立起自我调控、自我约束、自我发展的运行机制，逐步培育和提高 高校的自主办学能力，是落实高校办学自主权的关键所在。 （二）研究意义 1、理论意义 高校自主办学能力直接影响高校办学自主权的落实，对高校组 织目标的实现起着决定作用。本文通过分析我国高校办学自主权及自主办学能力 的历史与现实，提出高校自主办学能力是落实高校办学自主权的重要影响因素， 从而得出结论：我国高校办学自主权的实现有赖于自主办学能力的培育和提高。 为研究我国高校办学自主权问题提供一个新的视角。 2、现实意义 高校办学自主权已在法律上有了保障，但高校是否能充分享有 自主权，能否正确行使权力，负起应有的社会责任，很大程度上取决于高校的自 主办学能力。目前，我国许多高校在发展过程中盲目贪大求全，沉醉于攀高升级， 不顾高等教育发展的内在逻辑，使高等教育的发展处于无序竞争的混乱状态，也 直接导致高校办学自主权难以真正落实，其内在根源就在于自主办学能力不足， 不能正确行使权力。要真正落实办学自主权，必须努力培育和提高高校自主办学 能力。 二、研究现状 1、关于大学自治和高校办学自主权的研究 西方学者关于大学自治的研究或相关研究著述颇丰，从大学自治的发展、大 学自治的内涵、大学自治与学术自由的关系、大学自治的限度、大学自治的模式 等大学自治的诸方面进行了深入研究。1999 年浙江教育出版社出版的由王承绪先 生主编的汉译世界名著丛书 ，其中高等教育哲学 、 高等教育新论多学 科的研究 、 学术权力七国高等教育管理体制比较和高等教育系统 学术组织的跨国研究 ，对大学自治问题都有专门论述。英国学者 robert berdahl 将大学自治分为“实质性自治”和“程序性自治” ， “实质性自治”是大学或学院 以法人形式决定自己的目标和教育计划的权力， “程序性自治”是大学或学院以法 人形式决定通过什么手段实现目标和教育计划的权力 3。阿什比将大学自治的内 中南民族大学硕士学位论文 3 容分为六个方面，即在大学管理上免于非学术的干预；以大学看来合适的方式自 由地分配资金；自由地招收教职员并决定其工作条件；自由地选择学生；自由地 设计和传授课程；自由地设置标准和决定评价方式 4。美国学者爱德华希尔斯 在论学术自由一文中认为大学自治的核心在于大学自己能够独立处理内部事 务，即大学有自己的管理方式并由自己决策内部事务。瑞典学者 susan g.marton 在其著作国家的精神瑞典大学自治的政治学中，对于大学自治的模式及 确定模式划分的依据进行了理论分析。 国内尽管还没有研究高校自主权的专著问世，有关大学自治和高校办学自主 权的研究文章却很多，也有许多研究散见于高等教育管理学专著中。如潘懋元、 姚启和、朱九思的著作都曾论及大学自治。近年来出版的一批著作，如别敦荣的 中美大学学术管理 、眭依凡的大学校长的教育理念与治校 、阎光才的识 读大学组织文化的视角 、张维迎的大学的逻辑 、徐小洲的高等教育 论 、周光礼的学术自由与社会干预 、张俊宗的现代大学制度等，这些著 作都对高校办学自主权有专门论述。在报刊、杂志上发表的有关大学自治和高校 办学自主权的研究文章，如刘淑华的论大学自治的限度及其张力 、刘莘的论 大学自治的限度 、彭虹斌的大学自治与我国高校内部体制改革 、董立均的试 论高校办学自主权的完善 、王开忠的论高等学校办学自主权等也都对大学自 治与高等学校办学自主权提出了自己的看法。王修娥等在高等学校办学自主权 问题研究的综述一文中，对我国高校办学自主权问题的研究视角、研究特点、 研究进展等作了分析、归纳和总结，并对我国高校办学自主权问题的研究方向提 出了建议。 2、关于高校自主办学能力的研究 自主办学能力属于组织能力范畴，国内有许多学者就高校组织单方面的能力 分别进行了论述， 如阳荣威的 等额资助： 培养大学筹款能力的引擎 、 周勇的 高 校党委要着力提高办学治校能力 、石亚军的加强高校领导班子办学兴校能力建 设 、王建华的加强领导班子建设，提升现代大学治理能力 、杨朝晖的强化 高校财务管理，提高自我发展能力 、齐再进的严格规范，全面提升教学管理能 力 、杨玉良的发挥高校综合优势，增强自主创新能力 ，这些文章分别就高校 筹资能力、领导管理能力、财务管理能力、教学管理能力、自主创新能力等高校 组织能力建设提出了自己的观点。但目前国内外对组织能力的研究主要集中在企 业、政府及其他非营利组织，还少有学者就高校组织能力进行专门论述。国内有 部分学者在论述高校办学自主权时提到高校办学能力，但都没有作深入的研究和 论述，如姚启和在高等教育管理学中论述高等教育体制改革时认为， “确立高 等学校的办学自主权是管理体制改革的核心问题，涉及政府管理权限和高等 学校的办学能力” ；贾永堂在重点大学须有更多的办学自主权一文中分析我国 高校缺乏自主权的原因时认为，政府不愿放权的“一个重要的思想原因就在于对 大学的领导能力和自我约束能力缺乏信任” ；常小勇在我国高校办学自主权的现 论高校自主办学能力对办学自主权的影响 4 状及迫切性分析一文中认为， “扩大高校办学自主权是一个问题的两个方面：一 是政府要能利用宏观的调控手段对高校进行约束，另一是学校应具备适应经济社 会发展需求进行自我发展和自我约束的能力” ；王继明在体制创新是教育创新的 关键一文中认为， “要进一步转变政府管理教育的职能和模式，形成(学校)自我 发展、 自我约束、 自我管理、 自我完善的机制， 增强学校依法自主办学的能力。 政府管理部门往往管得过细、过具体，从而削弱了学校自主办学的能力” ；汪立夏 在落实高校办学自主权的问题与对策一文中分析落实高校办学自主权的对策 时认为， “高等学校要一改过去过多依赖政府、缺乏自主办学意识的习惯，主动提 高在市场经济条件下依法自主办学、民主管理的能力和水平” ；王开中在论高等 学校办学自主权一文中分析如何实现高校办学自主权时认为， “从高等学校这方 面来说,办学自主权的实现必须有赖于自我发展、自我约束能力的提高。 ” 从以上分析可看出，目前对高校组织能力的研究仅涉及到高校组织能力的某 些方面，还不够深入、不够系统，而高校组织作为一个整体的组织能力直接影响 着高校办学自主权的落实及高校组织目标的实现，所以将高校组织能力作为一个 整体加以研究显得尤为必要。 三、研究思路及方法 1、研究思路 本文共分四部分。第一部分为绪论，提出问题；第二部分以西方大学自治为 逻辑起点，分析我国高校办学自主权的历史渊源、现实状况及难以落实的原因， 提出高校自主办学能力是落实高校办学自主权的重要影响因素；第三部分先阐述 高校自主办学能力的含义，分析我国高校自主办学能力的现状，探析高校自主办 学能力缺失的根源。第四部分先阐明要实现办学自主权，必须提高高校自主办学 能力，最后，提出培育自主办学能力的策略。 2、研究方法 比较分析法。通过比较西方大学自治与我国高校办学自主权，追溯我国高 校办学自主权的历史渊源。 历史分析法。 用历史分析方法对我国高校自主办学能力缺失的根源进行探 析。 逻辑演绎法。用逻辑分析方法提出问题，分析问题，解决问题。 中南民族大学硕士学位论文 5 第二章 高校办学自主权 一、西方“大学自治” 什么是大学自治？美国学者爱德华希尔斯指出： “所谓大学自治是指大学作 为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和个人， 如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业主干预的自由。 ” 5 西方大学自治作为一种古老的传统源自中世纪大学。这与中世纪特定的社会 历史条件是紧密相关的。欧洲中世纪，最早的城市市民主要由商人和手工业者构 成，无论在政治上和经济上，他们都受到教会当局和封建领主的盘剥和压迫。为 了有效地保护商品生产和交换的利益，手工业者和商人纷纷组织起自我保护性质 的行会。因此，欧洲中世纪行会之风盛行。行会组织对商品经济从强大的自然经 济夹缝中挣脱出来起了巨大的作用。它们代表工商业者的利益，在与封建势力的 斗争中通过获取特许状的方式取得合法性。它们是最早的法人团体，而作为法人 团体，行会则被赋予了广泛的自治权。行会组织是在中世纪强大的封建和教会势 力压迫下最能保持一定的独立性、获得一定自主权的自治组织，因而，它对那些 渴望独立自主地探索知识的人来说是一种理想的样板。由知识分子组织的行会逐 步把自己组织成永久性的机构，具有能够保证教师和学生利益的管理体制，目的 是为了结成同盟，以便自由地、不受任何阻挠地追求知识，发展智慧。为了摆脱 外界的控制和干扰，他们也像工商行会那样，从教会当局和世俗政权两方面获取 了具有法人性质的特许状，以及其他的一些特权，成为一种自治性的组织，使大 学不受教会、世俗政权和其他法人机构的干扰，自主地处理大学事务。中世纪大 学所获得的自治权力主要有以下几个方面：(1)免税免役权和司法审判权。大学师 生在研习期间免除各种赋税乃至兵役。许多大学有权设立校内特别法庭，凡外人 与大学师生发生诉讼，均由大学审理。(2)颁发任教特许状的权力。(3)罢课和迁 校权。大学师生在与教会、封建领主或市民发生冲突时，或在教学事务上受到无 端干扰时，以罢课、罢教直至举校搬迁。从中世纪大学的产生来看，大学受到市 场经济早期的组织形式“行会”的影响较大，在很大程度上是对工商行会的模仿。 但是，大学毕竟担负着保存、传播和扩展人类文明和思想的重任，不同于纯经济 组织的工商行会。 中世纪大学自产生起就不断受到教会和世俗政权的控制和干涉。 由于大学是一种引人注目的社会力量，其所以能够在封建势力的统治下保持相当 大的自治权，主要原因就在于欧洲中世纪晚期教权与世俗政权的二元抗衡状态。 教会当局与世俗政权之间的矛盾，使得行会性质的大学能够在长期的斗争中，既 从教会当局那里获取特许状，又从世俗政权那里获取特许状。当大学受到外界控 制和干扰时，大学既可以从教会方面寻求庇护，也可以从世俗政权那里寻求庇护。 论高校自主办学能力对办学自主权的影响 6 可以说，中世纪大学的自治是中世纪晚期教权与世俗政权二元抗衡状态的产物。 此外，中世纪大学数量少、规模小、任务单一，处于社会的边缘状态，远未成为 影响社会发展的强大力量。 总之，大学自治是中世纪特定历史条件下的产物。由中世纪大学所创立的自 治原则一直备受称赞，被认为是高等教育发展的内在逻辑。大学自治在西方逐步 形成了自治文化。人们深信，如果大学要坚持探索知识、扩展知识、传递知识和 促进理智的发展等本职工作，那么，大学自治是至关重要的。 二、我国高校办学自主权 在中国，19 世纪末，随着现代大学的引进，大学自治制度一起被引入中国。 大学自治从一开始就与中国传统的以皇权依附为主要特征的学术价值观产生严重 的冲突。冲突的结果是大学自治被修正、高校更多地受到政府的控制。但由于大 学自治毕竟是植根于大学的本质之中，大学自治在中国还是艰难地存在下来了， 只是自治的程度不如西方。中国建立现代大学制度的最初尝试，集中地体现在北 京大学创建者蔡元培的教育独立议中，蔡元培认为， “大学者，研究高深学问 者也” 、 “学术自由，教授治校” 、 “大学的事务，都由大学教授所组成的委员会主 持，大学校长也由委员会选举出。 ”蔡元培所设想的正是西方的大学自治、学术自 由的制度，虽然这种大学制度没有完全实现，但大学自治制度的基本精神还是一 直沿袭下来了，受到学者们的广泛推崇。 新中国成立之初，大学自治的制度仍然得到保持，然而随着“学习苏联”的 全面展开，大学自治制度被政府对高校直接的集权管理所取代。高校变成了政府 的附属机构，失去了自主性。由于受到高度的计划经济体制的影响，高等教育管 理一向遵循集权管理原则，政府既是高等教育的投资者，高等学校的举办者，也 是高等学校的领导者和管理者，政府对高等学校的领导和管理不仅体现在政策法 规的制定上，而且对高等学校实行直接控制和管理，管得宽、严、细。学校基本 上只是有关指令的执行者，政府成为高等学校的上级机关，学校与政府之间事实 上存在着一种直接的隶属关系，高等学校缺少办学自主权。在其后的近 30 年中， 这种大学制度进一步僵化与强化。直到改革开放后，针对高校自主性的丧失，要 求建立新的大学制度的呼声才日渐高涨。人们在最基本的方面有一点共识，即新 的大学制度必须要改变高校从属于政府的地位，高校要成为面向社会自主办学的 法人实体。这一思想在有关的政策法规中得到了相应的体现。 我国没有大学自治的传统，高等学校自主办学思想产生于改革开放新时期。 70 年代后期以来，逐步深入的社会变革带来了各种社会关系的大调整。高校与政 府之间存在的传统的关系己经不能适应于社会经济、政治和教育发展的需要，政 府应当转变行政管理职能和手段，实行宏观调控职能，而将高等学校所需的办学 自主权下放给学校。也就是说，提出高等学校自主办学思想的出发点开始不在高 中南民族大学硕士学位论文 7 校，而是在政府。不论是高等学校的法人地位还是高校的办学自主权，都是以政 府的行政管理改革为前提条件的。随着政府宏观管理职能的加强，管理权力的逐 步下放，高等学校的法人地位和办学自主权才能逐步得到落实和保障。这也就增 加了落实高等学校办学自主权的复杂性和难度。 大学自治思想所包含的办学自主权可以说是高校与生俱来的权力。在历史传 统的惯性作用下，西方国家高等教育管理还形成一种特有的自治文化。这种自治 文化不仅存在于高校与政府的关系中，而且还存在于整个社会。正是这种自治文 化，才使高校办学自主权得到可靠保障。而我国高校办学自主权在很多人看来是 一种外部赋予高等学校的权力，实际上是一种有限自主权。政府宏观调控的范围、 力度及影响都直接决定高等学校办学自主权的大小及其是否能够得到保障。 三、我国高校办学自主权的理想与现实 （一）高校办学自主权的应然 1高校自主办学是社会发展的客观要求 (1) 自主办学是社会变革的必然要求 自新中国成立后，我国长期实行与计划经济体制相适应的由国家举办高等学 校的体制，尽管在教育管理权力上曾几放几收，但主要还是遵循集权管理的原则。 政府对高等学校的领导和管理不仅体现在制定高等教育法规、政策方针、发展规 划上，而且对高等学校直接控制和管理，管得很宽、很细、很死，直到毕业文凭 的发放。这样，学校和政府的关系实际上是一种隶属关系，政府是高等学校的上 级机关，高校只是政府有关指令的执行者。 当然，和我国以前的计划经济体制一样，这种借鉴苏联的教育体制在特定的 时期曾发挥了相当大的作用，为我国培养了大量人才，它是和我国高度集中的计 划经济体制相适应的。然而，自改革开放以来，我国社会发生了历史性变革，高 度集中的计划经济体制逐渐向开放的市场经济体制转变，原来的教育体制所赖以 存在的社会基础日渐削弱， 政府对各种社会事业的综合管理模式逐步向宏观调控、 微观放权的模式转变。同样，作为社会事业一部分的高等教育，也应该朝这种模 式转变。因此，实行自主办学，实现政府宏观管理和学校自主办学的整体的、有 机的结合，是社会改革的一个必要组成部分，也是我国高等教育走向现代化的必 由之路。 (2) 自主办学是社会要求教育直接为经济服务理想的体现 随着社会的发展，高校在其发展中所起的作用越来越大，所涉及的范围也越 来越广。从西方中古以前的“以传授知识为主”的功能到德国洪堡提出的“研究 高深学问” ，再到后来美国威斯康星大学的“直接为社会服务”的宗旨，整个社会 和高校的关系已越来越紧密，每个社会都希望高校能为社会的发展多做出贡献， 在当前“以经济为基础”的时代，更是强调高校要更好地促进本国经济的发展。 论高校自主办学能力对办学自主权的影响 8 因此，在我们的现代化建设过程中，社会不仅要求高校要起到传授知识、加强基 础研究和学科建设，还要求高校重视研究解决经济和社会发展中的现实问题，培 养适应社会需要的人才，甚至要求高校直接为社会提供服务。江泽民曾指出： “教 育与经济社会发展紧密结合，为现代化建设提供各类人才支持和知识贡献。这是 面向二十一世纪教育改革和发展的方向。 ”由此可见，政府把权力下放给高校，让 其实行自主办学，在很大程度上也是基于这一目的，因为要直接为经济服务，研 究现实问题，高校就不能遗世独立、自闭为“象牙塔” ，而应积极主动地进入社会， 与社会紧密结合，加强与企业或企业集团的协作，积极主动地帮助企业开展科学 研究和科技开发，运用高新技术提高产品质量，开拓新产品。另外，社会对高校 的另一要求是要其培养大量能适应社会发展的人才，这同样要求高校积极主动地 加强与生产、生产、科研和社会其他各方面的联系，对市场和社会各方面的需求 信息要能够准确及时把握，才能培养出适应社会和经济发展的有用人才。而高校 要做到这一点，没有一定的自主权是不可能的。 2自主办学是高校自身发展的必要条件 (1) 自主办学可以为高校追求真理、发展学术赢得一个足够大的自由空间 我们在强调教育直接为经济服务的同时，不能忽视了高校另一个更为重要的 使命追求真理。实际上，随着现代大学的完形，加之受欧洲理性哲学的影响， 探求真理、学术自由，已成为大学的主流取向之一，因此，对于高校本身来说， 永远不能抛弃人类这一重大责任而不顾。而探求真理的一个首要条件，就要保持 学术自由，鼓励多元、独立的探索。洪堡曾经说过： “大学应相对独立和享有学术 自由，以摆脱国家政治和经济的干扰，这并不是现代生活的保证，而仅仅是作为 献身学术事业的先决条件，以便更主动地承担为社会服务的责任。 ”研究学术，追 求真理贵在创新，而学术创新需要学术研究自由，学术研究应服从学术活动本身 的内在逻辑，只接受专业领域已证实的真理或根据科学方法和事实所得出的正确 结论。因此，追求真理，以促进整个人类社会向前发展，我们需要给高校一个相 对自由的空间。然而，我们过去的高等教育管理体制却是面面俱到，招生分配、 学科设置、课题研究、人事安排等权力都由国家严格控制，学校只能听令行事， 缺乏自主权。更为严重的是，没有清楚地区分学术问题和政治问题的界限，在学 术研究中存在着有形无形的禁区，更是窒息了学术的发展。因此，扩大高校办学 自主权，将大大改善高校学术发展的环境，为提高学术水平创造条件。只有提高 了学术水平，才能提高一所学校的知名度，从而更具有竞争性。 (2) 自主办学可以为高校适应经济发展的要求争取一个更为广阔的空间 高校自身的发展必须适应社会政治、经济发展的要求，因为高等学校的办学 活动也是一项社会活动，它不可能完全脱离现实社会，高校只能通过扩大自主办 学权来更好地适应社会经济的发展。这首先反映在办学经费的筹集上。任何一个 国家都不可能完全承担本国高等教育的全部经费，随着大学在规模和影响上的扩 大，它的财政需求也相应增加，大学得越来越依靠社会的资助以支持其日益增多 中南民族大学硕士学位论文 9 的开支。例如美国，在第二次世界大战后，不仅私立学校，就是公立学校也成立 了专门机构，并设专人向基金会、公司和校友寻求资助。我国在经济不甚发达的 情况下推行大众化的高等教育，国家更是无力支付日益庞大的高等教育经费，因 而要求高校通过各种渠道筹集办学经费。而对于高校本身来说，要做到这一点， 同样需要拥有足够的自主权和社会密切联系，同时深化学校改革，调动教职工的 工作积极性，提高高校办学质量，争取为社会提供更多更为合适的人才和提供更 好的服务，只有这样才能得到社会的认可，获得社会的支持，创造更好的发展机 遇。 （二）高校办学自主权的实然 法律赋予了高校办学自主权，高校拥有了部分办学自主权，要让高校充分享 有办学自主权，政府与高校都面临两难困境，政府或因担心既得利益受损而不愿 放权，亦或因担心高校缺乏自主办学能力“想放不敢放” ；而高校或因“想要要不 了” ，亦或因某些自主权难于行使而“想要不敢要” 。 韩映雄博士将西方大学与政府的关系按历史发展脉络分为四种形态，即无共 同利益期、国家利益主导期、大学利益主导期、以及利益共生期 6。从西方大学 的历史发展中我们可以清楚地看出，西方大学有悠久的自治传统，积淀了丰富的 自治文化，同时也培育了大学较强的自主办学能力。而我国真正意义上的大学自 建立至今才 150 年左右的历史，在这段时间里，大学的发展由于受到社会结构以 及文化传统等方面变化的影响,其发展过程并不是一帆风顺的。 对照西方大学与政 府关系的四个发展阶段，可以发现，我国高校与政府的关系并没有完全经历这四 个阶段。应该说，只经历了国家利益主导期，现在正在向利益共生期阶段转变。 尽管这一转变是符合国际潮流的，但却是艰难的，这就像我国的社会制度跳过资 本主义社会阶段直接由封建社会进入到社会主义社会一样，政府与高校关系的发 展是直接由国家利益主导期阶段进入利益共生期阶段，中间的高校利益主导期阶 段是跳过的，这样的发展过程决定了我国现在的政府与高校关系转型的艰难。在 我国，由于高校没有经历过完全意义上的自治，因此今天的高校在办学自主权的 落实方面也就出现了一些困难。比如，关于对高校办学自主权的理解以及高校究 竟该如何行使办学自主权，等等，这些问题都是现在我国高校发展与改革过程中 的重要问题。长期以来，我国的高校依靠政府的计划和行政管理在办学，尽管这 一方式在 21 世纪是不可取的，其弊端是有目共睹的。可是，即使国家在高等教 育法中明确地提出高校享有办学自主权，高校在具体的办学过程中仍显得顾虑 重重。一方面，究竟该如何做？我国的高校并没有太多的办学自主权的经验积累； 另一方面，根深蒂固的等、靠、要思想并没有消失，高校在一定程度上还比较习 惯于“计划式”的统一管理。一些高校特别是那些有一定办学基础的高校积极探 索并努力争取一些具体的办学自主权（比如招生自主权）的同时，另外一些高校 则害怕或者说对办学自主权的真正下放心存余悸。造成这种情况的一个重要原因 论高校自主办学能力对办学自主权的影响 10 是不同高校的自主办学能力存在差异，部分高校在发展过程中逐步走向成熟，而 另外一些高校还在蹒跚学步，不能自主自立。 四、实现高校办学自主权的障碍分析 落实和扩大高等学校办学自主权，是一项复杂的系统工程。特别是在我国由 计划经济向市场经济转变过程中，在经济、政治、文化、社会等方面，制约落实 和扩大高等学校办学自主权的因素很多，主要有以下几个方面。 第一，计划经济体制的惰性。建国以后，我国实行计划经济体制，在计划经 济体制下，一切都按计划办事，高等教育也不例外。招生、毕业分配、办学经费 筹集、专业设置、管理体制等都打上计划经济时代的烙印。传统计划经济在建国 初期发挥了很大的作用，但随着经济社会发展，弊端愈来愈突出。传统的计划经 济体制在束缚生产力发展的同时也束缚高等教育的发展，计划经济体制的惰性深 深地影响着落实和扩大高等学校办学自主权，既影响着政府部门放权，也影响着 高等学校主动承担为地方经济服务的观念、欲望和责任。 第二，教育管理集权体制的惯性。我国高等教育实行的是中央集权型管理体 制，中国高校在这种体制下运行了 50 余年。其间经历过几次改革，也经历过多次 放权与回收权力的阵痛， “一统就死，一放就乱”现象伴随着旧体制的惯性严重影 响着落实和扩大高等学校办学自主权。但无论怎样，下放权力是大势所趋。1985 年中共中央关于教育体制改革的决定提到， “在教育事业管理权限的划分上， 政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力，而政 府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。 ”1993 年 1 月印发的中国教育 改革和发展纲要又提出“加快步伐，改革包得过多，统得过死的体制” 。1999 年 6 月第三次全教会再次强调落实和扩大高等学校办学自主权问题。改革开放以 来三次全教会及印发的重要文件都强调自主权问题，但具体实施起来，难度很大。 集权体制的惯性、 “左”的顽症影响，在相当长的时间内还存在。 第三，传统文化的保守性。中国传统文化的一个主要特征就是大一统的思维 方式和价值取向，反映在教育管理思想上就是大一统的管理思想。其外在表现为， 强调高等教育的单一功能，追求大一统的高等教育管理体制和家长式高教管理模 式。理论是行为的先导，在这种思想的指导下，一方面，政府自然不肯下放对高 等学校管理的权限；另一方面，高等学校又认为政府管理高校理所当然，因此纵 使政府已经下放了管理权力，高校的管理者也不会积极地去利用它对内部管理体 制进行改革，促进管理的科学化。另外，即使在高校内部也会集中统一管理各项 事务，基本上以行政权力为管理的主导权力，而学术权力则表现得无足轻重。大 一统的教育管理思想必然导致管理权限的集中化、管理模式的单一化、管理成就 的低效化，最终影响高校整体办学效益的提高。同时，大一统必然使管理缺乏应 有的活力，不可能实现管理的改革、发展和创新。 中南民族大学硕士学位论文 11 第四，高校管理的被动性。随着改革开放的深入，高等学校与社会经济结合 愈加紧密，这是历史的必然。但是，市场经济也有自身的缺陷，高等学校在进入 经济建设主战场的同时，拜金主义、功利主义等也渗透到高校中来。表现为：在 行政管理上，管理的行政化倾向增强，官本位意识渐浓，本应是一个追求民主、 崇尚科学的殿堂，民主化进程反而放慢；受功利主义驱使，一些高校为了追求短 期利益和效益，铤而走险，一放就乱，使国家几经放权，而后又收权；受社会不 正之风影响，即使有自主权，也不能很好地珍惜和使用。谁都知道发达国家高等 教育实行宽进严出好，但谁也知道，我们国家的国情是宽进容易，严出难。有些 高等学校在呼吁政府放权的同时本身就处于两难境地，要权难，真正放下来承担 责任更难，缺乏落实和扩大高等学校办学自主权的基础。落实和扩大高等学校办 学自主权，政府要承担更加重要的责任，高校也不例外。落实和扩大高校办学自 主权的目标是增强高校主动适应经济建设的能力和活力，高等学校的主动性也是 一个重要方面。如何按照教育规律来管理教育、如何体现知识分子在学校的主体 地位、如何使我国教育管理同国际教育管理的惯例接轨，使学校管理走向国际化 等问题还有待进一步研究。这些都与落实和扩大高等学校办学自主权有关，解决 得好，会起促进作用；解决不好，会处于被动局面，起阻碍作用。 第五，高校自主办学能力缺失。随着经济体制和政治体制改革的深入，被诟 病为“计划经济体制的最后堡垒”的高等教育也在进行全方位的改革，其中一个 重要方面就是高等教育管理体制改革，而高等教育管理体制改革的核心是落实高 校办学自主权，让高校面向社会自主办学，增强办学活力。尽管高校办学自主权 已得到一定程度的实现，但要完全落实高等教育法规定的高校自主权，除了 传统文化和外部管理体制等因素的障碍， 更有高校自身自主办学能力不足的障碍。 高校任何一项工作的开展都离不开管理，而且在某种程度上，内部管理的科 学化与否直接关系到工作的最后成败，而管理的科学化程度与高校组织能力成正 相关。本质上，高校办学自主权问题主要是关于高校与政府部门之间权限的张弛 与分配问题。扩大高校的办学自主权，就是政府对高校的放权，高校从政府的附 属地位变为有独立法人地位的办学实体，对外拥有发挥与拓