（行政管理专业论文）我国行政审批的公平价值及其实现途径研究.pdf

摘要 行政审批制度建设是涉及到我国政治体制和经济体制改革全局的一项重要工 作，它从源头上预防和治理腐败、既适应了加入w t o 的新形势、按国际规则办 事的客观需要，同时也符合转变政府职能、改进工作作风的客观需要。2 0 0 4 年7 月1 日实施的中华人民共和国行政许可法( 以下称行政许可法) 在制度层 面不仅确立了行政审批的效率原则，更强调行政审批的公平原则，为我国进一步 深化行政审批改革提供了明确的指导思想和具体操作办法。行政许可法的实施， 使我国从以往的高度重视行政审批效率而忽略了公平的局面得到逐步改善，它提 出的公平、公正、公开原则在行政审批中进一步得到贯彻和落实。由于在执法过 程中出现的执法不严，执法不公的现象，导致了许多腐败现象和权钱交易的大案 要案的形成。因此，本文提出在行政审批中不仅要强调效率，更要重视公平，而 实现公平的关键要靠一系列制度保障。尤其是法律的保障。 本文共分为五个部分： 第一部分在阐述选题背景和意义，评述行政审批国内外现状的基础上，提出 了本文的研究思路、框架和方法。 第二部分简要阐释了行政审批的概念、特征。引述了理论界对行政审批涵义 的不同理解。在此基础上，简述了行政审批的基本价值及其关系，力求在理论上 对行政审批有一个清晰的认识。 第三部分分析了我国行政审批偏重效率导致的后果及其危害。指出我国的行 政审批自由裁量权过大，重审批、轻监管，重收费、轻服务，限制创业自由，破 坏市场机制，而且还容易产生腐败现象。 第四部分阐述了行政审批公平价值的法律保障。提出建立和完善程序制度， 实现执法公正的法律保障，行政许可法是最为重要的法律保障。在此基础上， 分析了行政许可法中的公平价值及其体现。 第五部分提出了实现我国行政审批公平执法的途径。首先，树立依法行政的 理念；其次，建立健全监督制约机制；再次，推行网上审批，增强行政审批的透 明度；最后，完善行政审批的听证制度，推进行政审批公平价值的实现。 关键词：行政审批；效率；公平 a b s t r a c t t l l ea d m i l l i s t r a t i o ne x 锄i n a t i o na n da p p r 0 v a l s y s t e mi s t l l ek e yj o bw h i c h i n v o l v e si no u rc o u n 时p o l i t i c a ls e 呻a n de c 0 n o m 主cs y s t 锄t 0r e f o 订i lo v e r a l ls i t t l a t i o n ni s 丘。o mm es o u r c et op r e v e n ta n dc o i l 缸o lc o r r u p t i o n ，a d a p tt ot h en c ws i t u a t i o no f a c c e s s i o nt 0n l ew t 0 ，a c c o r d i n gt oi n t 啪a t i o n a lm l e so fo b j e c t i v en e e d s ，b u ta l s om e 的l l s 南彻a t i o no f g o v 锄m e l l t 亿n 鲥0 1 1 s ，i i l l p r o v et l l eo b j e c t i v en e e d so fw o r k j n gs t y i e j u l yl ，2 0 0 4 曲p l e i i l e i l 协t i o no fm ep e o p l e sr e p u b l i co fc ! l l i i i aa d i i l i l l i s h a t i v e l i c e 苴l s 诹l a w ( c a l l 鹄旬1 1 0 w sl a wo na d i l l i l l i s 缸a l i v c “c e l l s i n 曲l e v e li l lt h es y s t 锄 o fa d m i 正s 仃a t i v e e x a m i i l a t i o n 觚d 印p r o v a ln o to i l l ya d _ v o c a t 酣m e 研n c i p l eo f e 衔c i 锄喵b u ta l s os 讹s s c dm a tm ea d 面m s 啾i v ee x 锄i n a t i o n 锄da p p r o v a lo fn 地 p 血l c i p l eo ff a i m e s s ，向rm ef h r d l 盯d e 印1 yo 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写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确酌说明并表示了谢意。 学位串毒人( 学住论文作者) 签名：壹兰 、d 2 0d8 年s 月爿曰 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核 比准授子硕士学住。作为学位论文奇白作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) h 学住获得者( 学位论文作者) 签名：! 蟹兰 2 0 9 9 年s 月27 日 学位论文指导教师签名： 2 0 ( 一) 选题背景和意义 一、导论 中国的行政许可制度形成于2 0 世纪5 0 年代初的计划经济体制下，膨胀于 计划经济体制向市场经济体制转轨时期，曾经发挥过巨大作用。但在中国经济市 场化和国际化的过程中不断暴露出许多弊端，成为制约经济社会发展的“制度性 瓶颈”。所以，伴随着经济体制改革的步伐，相应地，开始了行政许可制度改革 的历程。1 9 9 2 年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，行政许 可制度改革便作为行政改革的突破口，由点到面渐次铺展。2 0 0 1 年9 月，国务 院成立了行政审批制度改革工作领导小组，并下发了文件，召开了电视电话会议， 对在全国范围内推行行政许可制度改革工作做了统一部署。同年，中国正式加入 世贸组织，这给行政许可制度带来了直接的冲击。2 0 0 4 年7 月1 日，：行政许可 法颁布，从而使得行政许可制度改革再度成为社会各界普遍关注的热点。在世 界经济一体化趋势不断加快的今天，在中国己成功加入世界贸易组织的2 1 世纪， 如何改革和完善行政审批制度，以适应新时代经济发展的要求，己成为各级行政 机关所面临的一项艰巨任务。为满足市场经济的要求和适应世界贸易规则，我国 开始了行政审批制度改革。经过国务院三次审批改革和地方的几次清理，我国的 行政审批项目己经从数量上大大减少。这些改革在一定程度上提高了行政审批的 效率，方便了群众，受到社会的赞誉。但实践表明，行政审批制度改革在提高审 批效率的同时也带来了审批公平的缺失。由于审批程序的不透明、监管体制的不 完善导致了权力的腐败、破坏了市场机制，造成了行政审批公平的缺失。每一项 行政审批在达到它的某些价值预期的同时，也都会逻辑地暗含着许多消极影响和 腐败机会。在市场经济时代，进入市场才能获得利润，而审批者手中则掌握着进 入市场的钥匙。这个审批事项批不批、如何批、批给谁、什么时候批、审批者手 中有很大的自由裁量权。审批程序的不透明、监督机制的不完善等等都是诱发腐 李殿勋，行政审批制度改革中国政府应对入世挑战的战略选择，探索，2 0 0 l ，( 5 ) 1 败的直接驱动因素。行政许可法的实施，在我国行政审批制度改革进程中具有 里程碑意义。行政许可法第五条明确规定：“设定和实施行政许可应当遵循公 开、公平、公正的原则”。另一方面要从思想观念和习惯上转变过来，思想是行动 的先导。只有认识提高了，才可以促进实践。 行政许可制度改革既是转变政府职能、深化行政管理体制改革的突破口，又 是健全和完善社会主义市场经济体制、解决改革与发展深层次矛盾的切入点，因 此，意义重大，影响深远。行政许可法的颁布实施，虽然使得中国的行政许可 制度法治化程度有了很大提高。但是，由于我们对行政许可统一立法是在社会经 济基础尚未充分发育的背景下进行的制度变革，所以，不能仅仅看其本身的规范 结构或法律原则，更重要的是要看立法是否能够实现与实践互动，推动社会的发 展。同时，一个制度设计的良好初衷，在立法完成以后，其运作环境至关重要， 必须要有比较完善的配套措施和良好的内外部环境。因此，行政许可制度改革显 然不能单单寄托在一部行政许可法之上。我们只有对行政许可法的功能 予以恰当定位，采取切实措施保证该法严格实施，及时推进综合改革与系统的制 度设计，推动相关配套制度的建设，才能确保行政许可制度改革目标的实现。因 此，必须继续深入进行理论研究，丰富研究的思路，扩展研究的深度，力求为行 政许可制度改革提出既具有理论价值又具有可操作性、实效性的对策建议，以促 进中国的改革开放事业。 ( 二) 研究现状 在国外的研究中，与“审批 一词相对应的概念是“规制”或“管制。国 外学者对这方面研究比较深入、成果也较丰富，现在己经形成了成熟的理论。政 府规制理论是在特定的历史背景下形成的。为了挽救1 9 2 9 年到1 9 3 3 年的经济危 机，罗斯福政府在宏观上增加有效的需求来刺激萧条的经济，在微观上则颁布大 量的管制规则。从“新政 到2 0 世纪6 0 年代末，罗斯福统治时期美国资本主义 也被称为“管制资本主义 。但随着经济发展，大量管制限制了企业活力，产生了 英 艾伦法律与秩序，1 9 4 5 年英文版，第2 7 9 页。 2 腐败，暴露了制度管理的缺陷。2 0 世纪7 0 年代施蒂格勒提出的“规制俘虏理论” 引发了人们对规制作用的思考。以卡恩的经典教科书规制经济学和斯蒂格勒 的经典论文经济规制论为代表，逐渐发展为一门新兴的研究学科一规制经济 学，并迅速发展为现代西方经济学体系中的一个非常活跃的研究领域。美国学者 丹尼尔f 史普博的管制与市场，日本学者植草益的微观规制经济学等著作 是规制研究的代表作。国外学者对规制与市场间的关系、规制的手段、规制的成 本评估等问题都有深入的研究。 近年来，国内有不少关于行政许可制度研究的论著和文章，如马怀德的行 政许可( 中国政法大学出版社1 9 9 4 年版) 、张正钊和韩大元的中外许可证制 度的理论与实务( 中国人民大学出版社1 9 9 4 年版) 、杨解君主编的行政许可 研究( 人民出版社2 0 0 1 年版) 、罗文燕的行政许可制度研究( 中国人民公安 大学出版社2 0 0 3 年版) 、张兴祥的中国行政许可法的理论和实务( 北京大学 出版社2 0 0 3 年版) 、应松年和杨解君主编的行政许可法的理论与制度解读( 北 京大学出版社2 0 0 4 年版) 、郭润生和宋功德的论行政许可及其规范化( 晋阳 学刊1 9 9 8 年第6 期) 、李军鹏的建立适应市场经济的公共审批制度( 学术 季刊2 0 0 1 年第l 期) 、潘怀明的：行政许可制度基本问题探讨( 贵州大学学 报( 社会科学版) 2 0 0 1 年第3 期) 、徐邦友的行政审批制度透视( 浙江社 会科学2 0 0 3 年第2 期) 、章剑生的行政许可的内涵及其展开( 浙江学刊 2 0 0 4 年第3 期) 、陈端洪的行政许可与个人自由( 法学研究2 0 0 4 年第5 期) 等。张兴祥的行政审批改革思路剖析( 国家行政学院学报2 0 0 1 年第1 期) 、 肖金明的行政许可制度的反思和改革( 中国行政管理2 0 0 1 年第6 期) 、陈 耀春和李国友的行政审批制度改革初探( 学习论坛2 0 0 1 年第8 期) 、崔勇 的论w t o 法境下的行政审批制度改革( 行政法学研究2 0 0 2 年第1 期) 、 刘金程的现实与出路一行政审批制度改革的分析及展望( 云南行政学院学 英 威廉韦德，行政法，楚建译，中国大百科全书出版社1 9 9 r 7 年版，第3 0 页。 美 约瑟夫p 托梅恩、西德尼 夏皮罗，分析政府规制，苏苗罕译，法大评论，中国政法大学出 版社2 0 0 4 年版。 3 报2 0 0 2 年第2 期) 、徐晓林的试论中国行政审批制度改革( 中国行政管理 2 0 0 2 年第6 期) 、董幼鸿的论地方政府审批制度改革从行政审批边界的理 论视角进行探讨( 桂海论丛2 0 0 2 年第6 期) 、程胜利的行政审批制度改革 的现实与取向( 决策论坛2 0 0 2 年第8 期) 、李煜兴的革新行政审批制度( 党 政论坛2 0 0 2 年第8 期) 、赵肖筠和孙剑钢的论行政审批制度改革兼论政 府管制的法定化( 山西大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 3 年第1 期) 、梁建东 和魏丽艳的从管制到服务一一我国政府审批制度改革的理念追寻( 福建行政 学院福建经济管理干部学院学报2 0 0 3 年第1 期) 、麻宝斌的行政审批制度改 革的价值取向与行为选择( 中共福建省委党校学报2 0 0 3 年第2 期) 、汪波和 金太军的从规制到治理：我国行政审批制度改革的理念变迁( 上海行政学院 学报2 0 0 3 年第2 期) 、湛中乐和韩春晖的行政审批的观念转变与制度创新( 国 家行政学院学报2 0 0 3 年第3 期) 、张康之的行政审批制度改革：政府从管制 走向服务( 理论与改革2 0 0 3 年第6 期) 等。 ( 三) 研究思路和框架 本文广泛吸收学术界的最新研究结果，全面梳理了审批改革的现状，剖析了 审批改革存在的主要问题，在此基础上提出了改革建议。论文首先简要介绍了选 题的背景及意义、国内外的研究现状、研究方法以及基本框架。接着介绍我国审 批的基本理论及其基本价值，为全文作了概念的界定和理论上的辅垫；然后在简 要阐述我国行政审批偏重效率观的体现及其弊端的基础上，以行政许可法为契机， 说明了我国行政审批公平价值的法律体现。最后结合中国现实，对如何实现行政 审批的公平价值提出了有一定前瞻性和操作性的思路和举措。 ( 四) 研究方法 1 文献分析法。在本文的研究过程中，通过图书馆、互联网等途径，收集了 大量的文献资料，系统掌握了国内外相关领域的研究现状。 2 实证分析研究方法。行政审批是一种具体的行政行为，实践性非常强。只 有通过实践经验的总结才能寻找到一般理论和有效措施。在总结我国行政审批制 度改革的经验基础上，提出改革的构想，有较强的现实性和实用性。 3 系统分析研究方法。行政审批制度改革是一项复杂的系统过程，涉及到政 府理念转变、领导机构、改革程序、权力监督机制、政府职能转变和中介组织发 育等方方面面。通过对系统各要素相互关系以及要素与系统整体的研究，在措施 构想部分从宏观和微观入手进行探讨，尝试全面地分析行政审批制度改革。 4 跨学科研究法。本论文不单独拘泥于单一的行政管理学的研究方法，而是 综合运用了行政法学和社会学的研究方法，在具体论述中灵活运用。 二、行政审批的基本理论及其基本价值 ( 一) 行政审批的相关理论 1 行政审批的涵义及特征 一般来说，行政审批的涵义有广义和狭义之分。狭义的行政审批释义为：审 查批示( 下级呈报给上级的书面计划、报告等) ；报请上级批示。这里，审批的主 体是上级，这个上级可以是政府首脑，国家各级政府，而下级则是国家各级政府 所辖部门：上级可以是各专业部、委、办，下级则是部、委、办所辖行政和企业 事业单位；上级可以是各部门各单位内部上下级如厂长对科长、局长对处长等。 总之，审批对象是下级呈报上级的有关政治、经济、文化、教育、科技、国防与 内部治安的书面计划报告。审批就是上级批准下级在某一时间、某一地点、 某一限度内，做某一事或实施某一计划的行为。 在我国，广义的行政审批的涵义一直没有统一的认识，学理上有多种观点并 存。 ( 1 ) 根据 的通知中明确规定：行政审批是指行 政机关( 包括有行政审批权的其他组织) 根据自然人、法人或者其他组织依法提 出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事 关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。 ( 3 ) 行政审批( 从社会学角度讲) 是对权利和自由使用的手段。审批是指政 府机关或授权单位，根据法律、法规、规章制度及有关文件，对行政管理相对人 从事某种行为，申请某种权利或资格等，进行具有限制性管理的行为；判断一种 行政管理行为是不是审批，主要看其是否具备三个基本要素：首先指标额度限制， 其次审批机关有选择决定权，再次一般都是终审；它包括审批、审定、批准、同 意、许可、特许等多种内容。圆 ( 4 ) 从字面上看，行政审批指的是审查批准的意思，从实践上看，它是指行 政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人 从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。以上观点从不同角度阐释了 行政审批的内涵，涉及到行政法治、市场经济、公共行政管理等诸多方面。综合 上述观点，笔者认为，行政审批是指行政机关依照行政法治的原则。以相对人的 申请为前提，对社会公共事务进行干预从而实现公共利益最大化的行政行为。 原 国务院法制办公室主任杨景宇在关于中华人民共和国行政许可法( 草案) 的说 明中指出：行政许可( 也就是通常所说的行政审批) 。本文的行政审批概念是 针对广义而言的，笔者在这里将行政许可等同于行政审批。 按照行政许可法的界定，它主要有以下几个特征： ( 1 ) 主体特征，行政审批主体是相对人获得特定资格，依据法定授权、有相 关管理权限的行政机关。 ( 2 ) 结果特征，行政审批是国家行政机关准予相对人从事特定活动的行为。 行政主体一旦批准了相对人的申请，相对人便获得了从事批准领域活动的某种能 欧桂英等编，行政审批制度改革若干问题解说，中共中央党校出版社，2 0 0 3 年版，第1 0 4 页。 徐晓林，试论中国行政审批制度改革，中国行政管理2 0 0 2 年第6 期，第6 页。 王克稳，行政审批制度的改革与立法，宪法学、行政法学，2 0 0 2 年第4 期。第2 5 页。 6 力和资格、享有了某种权利。而这种条件、资格、权利是其它人没有的。 ( 3 ) 程序特征，行政审批是一种行政机关根据相对人的申请所为的行政行为。 没有相对方的申请，审批就毫无意义。从程序上讲，相对人的申请是启动整个行 政审批的前提条件，无申请即无许可。即行政主体不能主动颁发许可证，这与行 政主体的依职权行为有着明显区别。它要求相对方无论是获得某种能力或资格、 行使某种权利，都必须向行政主体做出相应的意思表示，这种表示的重要形式就 是“审批申请书 。 ( 4 ) 内容特征，行政审批是以颁发许可证、批件等书面文件为表现形式的要 式行政行为，并以正规的文书、格式、日期、印章等予以证明。以便与未获得许 可证的其他个人、组织相区别。这种特定的形式要件主要是许可证和执照等。获 得许可证或执照的相对人，就意味着获得国家赋予的某种法律资格和权利，并在 一定时期内有效。 2 行政审批制度 “行政审批制度是包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程 序、监督和审批责任等内容的一个有机整体。行政审批制度改革既要减少不必要 的审批项目，还应调整行政审批的权限，减少环节、规范程序、提高效率、强化 服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的 与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。有关行政审批制度的概念， 国内理论界尚未形成一个统一的定义。相关方面的文章基本上是大同小异，主要 观点基本一致。如有学者认为一行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国 家行政权力对公民、法人和其它社会组织行使某些权利的条件进行审查，决定准 予或不准予其行使这些权利的一种制度 。 另有学者将其定义为“政府行政机关 依法处理公民和企业的申请，以确定申请者的市场主体资格、限制申请者权利、 傅思明，行政审批制度改革与法制化，中共中央党校出版社2 0 0 3 年1 2 月第l 版，第5 页 荣仕星，论政府行政审批制度改革，中央民族大学学报，2 0 0 4 年1 月 明确其义务的制度”。行政审批制度改革若干问题解说一书将“行政审批制 度定义为国家行政机关依法审查相对人的申请，并决定是否准许行政相对人从 事某种活动或者实施某种行为的各项具体制度的总称。 3 新公共服务理论 新公共服务理论是以美国著名公共行政学家罗伯特b 登哈特为代表的一批 公共行政学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之 精髓的企业家政府理论缺陷而建立的一种新的公共行政理论。新公共服务理论是 在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但是，这并不意味 着它是对新公共管理理论的全盘否定，从理论视角来看，它本质上是对新公共管 理理论的一种扬弃，它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所 具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础 上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发 展和公共管理实践需要的新的理论。这对我国服务型政府的建设提供了理论的借 鉴作用。 国务院总理温家宝在2 0 0 5 年3 月5 日召开的全国人大十届三次会议上所 作的政府工作报告中提出：“努力建设服务型政府一。学术界最早由张康之教 授提出了“服务型政府的概念，他认为“服务型政府是把为公众服务作为政府 存在，运行和发展的根本宗旨的政府。囝政府机关及其工作人员作为人民的公仆， 其责任就是为人民服务。“对于行政审批而言，服务的原则不仅要体现在审批过程 中，而且要体现在实体性的规定中，体现在审批项目是否应当设立的原初行为上。 在某种意义上，行政审批过程以及程序中的服务原则，主要表现在政府工作人员 的作风态度，相对于服务型政府模式来说，是属于表象的层面，对于构建服务型 政府而言，行政审批项目实体性方面的服务原则会更具有实质性的意义。 李珊，加快行政审批制度改革研讨会综述，中国行政管理，2 0 0 1 年7 月 张康之，限制政府规模的理念，人文杂志，2 0 0 1 年第3 期。 张康之，行政审批制度改革：政府从管制走向服务，理论与改革，2 0 0 3 年第6 期 8 公共服务型行政是现代化政府的重要特征，也是国家文明水平的标志。服务 型社会的兴起和发展要求政府用新的管理模式来扬弃传统模式，形成政府与社会 良好、稳定的关系。“一九四九年以来，我国的行政管理在经历了改革开放前的政 治导向型和其后的经济发展导向型两个阶段之后，终于开始了向公共服务导向型 的转型 。行政许可法的颁布实施可以看作是中国转变政府管理模式，再造 政府公共管理效力和机制，打造服务型行政迈出的重要而又坚实的一步。所以， 行政许可制度改革必须与建设服务型行政相配套。构建服务型行政也有利于行政 许可制度改革的顺利推行。 ( 二) 行政审批的基本价值及其关系 1 行政审批的基本价值 ( 1 ) 效率价值。效率，即以最小、最少的成本消耗，获取最大的效益，或者， 以相同的投入，获取更多的收益。行政审批的效率是指行政审批这种管理方式本 身能否提高行政效率以及在行政审批中如何减少环节、缩短时限等。如果对某一 事项用行政审批的方式进行管理，其行政效率低下，而用其他管理方式可以提高 行政效率，并且不影响行政目标的实现，那么，该项行政审批项目就应当考虑取 消。如果该项行政审批项目符合合法原则和合理原则确需保留，也应当尽量减少 环节、缩短审批时限等，以减少行政成本，方便行政审批的相对人。一些审核性 的审批项目，尤其是一些事前的审核如果只是形式上的审核，无法进行实质把关 的，就可以考虑取消，以减少管理环节。例如，企业和个体工商户在开业或者设 立登记翦办理的前置性审核事项，除法律、法规规定的外，以其他依据设定的应 当予以取消。实践中，办一个企业，出现需要盖几个、甚至几十个公章，耗时几 月、甚至几年的现象，充分说明了行政审批管理领域的效率低下，严重制约了社 会经济的发展。行政审批制度注重效率原则已经在行政许可法制订过程中得到重 视。行政许可法第四十二条已明确规定“除可以当场做出行政许可决定的外， 黄健荣、杨占营，新公共管理批判及公共管理的价值根源，中国行政管理，2 0 0 4 年第2 期。 9 行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内做出行政许可决定。二十日内 不能做出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限 的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。 ( 2 ) 公平价值。行政审批的公平是指行政机关实施行政审批行为，应当保障 公民的基本权利，坚持公平原则，平等对待当事人，禁止对申请人和利害关系人 的歧视和偏见；对于符合法律、行政法规和规章规定条件的申请人，在同等条件 下，应当按照先后顺序择优给予许可或者遵循侧重保障弱者权益的原则发放许可 证：行政机关拒绝、注销、吊销、撤销、收回许可的，应当以书面形式说明理由。 公平是公共行政的核心价值，是决定公共行政的终极价值目标是否实现的关键。 一切公共行政活动，不管是公共行政人事，还是公共行政政策，以及公共行政财 政等都必须以公平为原则。 公平在一定意义上就是正义，是正义的核心内容，而正义是人类追求的根本 价值。行政许可制度把公平作为其制度构建的一个基本价值，不仅意味着是一种 理论的假设，而且应该是一种制度的实践指导。分配的正义是最基本的、最初始 的正义，因分配不公才导致正义失衡。因而，若在分配上能实现最大价值的正义， 则会大大减少不公平现象。行政许可制度作为利益分配的一种主要方式，承担着 实现正义的重要任务。秦晖先生曾指出：“重要的不是在变革中预定的扶植一些利 益集团而损害另一些利益集团，而是尽可能的维护现代变革中的公正，使尽可能 多的人们在变革中，束缚的解除与保护的失去、机会的获得与代价的付出能够相 称，使他们能公平的分享共同体的遗产而在相对平等的起点上参加竞争。 圆反观 现实，行政许可制度并没有明确自身的价值取向，这既表现在法制本身，如立法 不公平、权责不对等；也表现在法制运行方面，如缺少程序约束、权大于法。因 此，行政许可制度改革要力求将各项许可的成本和所带来的利益进行公正的分配， 并使之法定化，以达到各自利益的最大化，并最大程度地实现公平。行政许可作 中华人民共和国行政许可法，中国法制出版社出版，2 0 0 3 年8 月第l 版，第1 3 页 秦晖，问题与主义，长春出版社1 9 9 9 年版，第4 9 4 页。 麻宝斌，行政审批制度改革的价值取向与行为选择，中共福建省委党校学报2 0 0 3 年第2 期 1 0 为行政权力支配社会资源的一种方式，政府并不是在为自身的利益而奋斗，而是 为了实现公共资源的公平分配，为了实现社会的公共利益。 2 公平与效率的关系 效率和公平是行政法中一对最关键的范畴概念，是行政权价值定位的两个最 常用和最根本的术语。自行政权产生之日起行政法学界就一直伴随着对效率和公 平两种价值的争辩。公平是法律精神的精髓，是包括行政权在内的所有国家权力 运作追求的价值目标，也是衡量行政权运行是否正当的标准之一，这已经成为普 遍公认的事实。从行政权产生的根源考量，公众的授权是基于对行政权公正运作 和行使的预期，如果行政权的运行有失公平，将会严重损害公众的利益，公众是 绝对不愿意将自己的权利让渡给国家从而产生行政权力的。公共行政应当是公平 行政，“重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支持公民更多地参 与公共政策( 及公共服务) 的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平 美 国新公共行政学派认为，“现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公 平。效率必须以公平的社会服务为前提、为代价，即把“社会公平作为核心价 值。但同时应该看到，“效率为行政之存在要素与生命 。行政权运行所追求的根 本目标，是在保证行政权的行使符合预定目的，维护和促进公共利益的最大化实 现，给社会带来效益的前提下，用尽可能少的人力、物力和尽可能快的速度，去 完成数量尽可能多、质量尽可能高的行政任务，即要不断提高行政效率。也就是 公共行政在追求社会公平的同时，也不能忽视行政管理的效率。因为没有效率的 社会公平最终不会达到社会公平。行政效率的高低是衡量行政权运行是否科学的 重要标志。因此，效率原则理所当然地成为行政权行使和运作所必须遵循的一项 重要原则。众所周知，效率和效益是市场经济追求的首要目的，同时市场经济的 缺陷也警示人们追求利润最大化将可能威胁社会的公平。因此，必须承认，效率 和公平两种价值定位不可避免地会有形式上和实质上的悖反与冲突。但虽然如此， 美 康特妮、马克霍哲，新公共行政：寻求社会公平与民主价值，张梦中译，中国行政管理，2 0 0 1 年 第2 期 1 1 效率与公平两种价值都不能偏废，实践中应当力求寻找二者之间的和谐。 中国传统行政的价值取向主要是效率和经济，而现代行政的理念则应当是公 平与效率兼顾。笔者认为，行政许可制度要从行政权偏重“效率”转向“效率与 公平 并重。行政许可制度改革也应当以效率和公平兼顾作为其价值取向，使行 政许可在追求效率和公平中得到和谐的发展。 在行政许可制度改革中，效率是行政许可制度的重要价值取向。作为市场经 济管制的行政许可，政府管制的目标是克服市场经济的缺陷。另一方面，由于过 度的管制又会严重影响市场经济的自由原则，使市场经济的优化配置资源的功能 难以得到有效的发挥。当今的经济系统和社会系统都非常重视效率观念，这就决 定了“当今的法制系统的目标和结构模式要朝着灵活、敏感、疏通、超前、信息 等方向发展。 这必然要求行政法治的建设中也必须要以高效率作为基本的价值 目标。 三、我国行政审批偏重效率导致的后果及其危害 ( 一) 我国行政审批偏重效率导致的后果 自2 0 0 1 年1 0 月以来，国务院全面推行行政审批制度改革，先后三批取消和 调整行政审批项目1 8 0 6 项，为合理界定政府在经济调节、市场监管中的职能，更 有效地发挥政府的社会管理和公共服务职能，奠定了良好基础。国务院总理温家 宝于2 0 0 7 年9 月2 6 日主持召开国务院常务会议，决定取消和调整1 8 6 项行政审 批项目。在此基础上，再取消和调整1 8 6 项行政审批项目，其中取消行政审批项 目1 2 8 项，调整行政审批项目5 8 项。取消和调整这些审批项目，有利于进一步理 顺政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民的关系，推动政府职能转 变，促进管理创新。 通过上面的数据说明，在清理审批事项上也存在一些问题。目前的改革仅仅 表现为总量上审批项目的减少。许多地方未对社会主义市场经济下政府的事权范 关保英，行政法的价值定位效率、程序及其和谐，中国政法大学出版社，1 9 9 7 年版，第9 3 页。 1 2 围加以认真的研究，未从政府与市场的角度来考虑哪些审批项目应减少，哪些项 目应保留，哪些项目又必须加强。改革实践中，许多地方为了显示改革力度都规 定了一个废止审批数量的比例，以指标的方式由上到下下达。为了完成指标，一 些地方和部门在一些概念上做文章，在减少审批事项的数字上搞“游戏 ，想方 设法拆卸、组装原有的审批项目。一些审批项目被削减掉了，经过一段时间之后 又会有一大批项目被提出。再过几年，又需要从头做起，对行政审批制度再进行 改革。这实际上就是我们所说的低水平重复。 1 审批程序不透明 行政许可法第十九条规定：起草法律草案、法规草案和省、自治区、直 辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会 等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可 能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。虽说此规定是一个值得称道的突破， 但并没有改变政府在设立行政审批事项上的不透明性。首先，由于信息不对称， 大量信息掌握在政府机关手中，行政相对人在参与过程中注定要处于劣势的地位； 其次，第十九条规定起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，至于起 草单位听取之后是否应予以采纳以及如何采纳意见则没有明确规定；再次，即使 行政审批设立是合理合法的，但其公示也存在一定困难。我国的政策受到资金及 技术的限制，行政机关的公示总是带有一定的滞后性，使得原本就不透明的行政 审批更叫入摸不清。 此外，部分法律、法规及规章的规定过于笼统、含糊，常常使用“一般刀、相 应的，“行政机关要求的其他条件”等不确定的表述，为行政机关设立行政审批事 项留下了较大的自由裁量空间。对于条文中没有明确规定的审批条件、内容等表 述，行政