（社会保障专业论文）论我国税收征管模式的优化.pdf

i 中 文 摘 要 自1998年以来,我国的税收征管模式进行了三次重要的改革， 现行的集中征收、 划片管理、一级稽查的征管模式，实现了税收征管向专业化、集约化、信息化的重 大转变。目前我国的征管模式是按着征、管、查职能分类的要求进行设置的，在此 基础上引进了非组织性措施和行政行为及技术要求，例如“优化服务”和“计算机 网络依托”等理念，修补了纯职能分离的专业化组织性缺陷，可以说是一种实现税 收管理规范化的优化选择。 在近年税收的增长中，大约 50的增长与当年经济增长有直接关系。2001 年 税收增长速度 19.8，大概 9与当年经济增长有关，这个增长速度与同期 gdp7.3 的增长速度基本接近。经济因素、政策因素、征管因素是影响税收收入的三大因 素，可以看出，税收征管制度的改革带来了税收 50的增长，也就是说，是由于征 管制度进一步落到实处、征管质量进一步提高带来税收的大幅增长。 本文共分四个部分:第一部分阐释了我国税收征管模式的改革历程和三次转型; 第二部分剖析国外税收征管模式及基本特征，指出所具有的共性特征和及发展趋势; 第三部分分析我国现阶段税收征管模式存在的主要问题及原因分析;第四部分是本 文的重点，表明自己的观点，提出了现行征管模式优化的基本思路，并针对性地给 出相应具体的对策与建议，阐述新时期如何运用管理科学理念对税收征管模式进行 优化选择。在税收管理过程中，征管模式的选择及优化是一个永恒的主题，我们要 不断地进行探索和尝试，因此本文在研究过程中将国内外的主要理论和实践作参 考，加以借鉴，也是对该课题研究的有益补充。 关键词: 税收征管；模式；优化 iii abstract taxation reform in china since 1998, the three important transformation, the centralism collection, huapian management and audit collection of tax collection, is towards the direction of specialization, intensive and informationization of the most important transformation. the new administration mode, belongs to the press, set up offices, classification and introduces optimization service and computer networks rely on so some of the organization and administration behavior and technical requirements for the functional separation, pure specialization organized the repair, should be a kind of management standardization of optimized selection. in recent years, the growth of tax year about 50% of the growth and economic growth have direct relation. in 2001, the revenue growth rate was about 9% 19.8% and economic growth, the growth rate compared with gdp7.3 % growth basic approaches. may think so, 50% of the tax revenue growth is the tax collection and management of exogenous variables, namely because of the economic development of tax increases. additional revenue growth is 50% of the tax collection and management system of endogenous variables, i.e., is due to the collection system, further enhance the quality of instructing, collection. the paper has four parts: the first part of the explanation of the tax collection and management mode reform in china three times in the course and transformation, the second part analyzes foreign tax collection model and basic characteristic, which pointed out the common features of and development trend, in the third part of the current tax collection and analysis of the main problems existing in the model and analyzes the reasons, this is the fourth part, the key views himself, the current collection modes of optimization, and proposes the corresponding basic ideas of concrete countermeasure and the suggestion, and expounds the new period of tax collection administration of work to use scientific concept of tax collection iv optimization countermeasures and suggestions. in the process of taxation management, collection, collection and selection of mode reform is an eternal theme, the optimization for collection is an attempt to explore and so on the process of research at home and abroad for the main theory and practice, for the reference of the research is a beneficial supplement. keywords: tax collection；optimization；model 承 诺 书 35 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 37 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档， 允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 1.课题研究的目的和意义 税收征管模式是指税务机关在税收征收管理活动中内部分工的组织形式，属税 务管理范畴，但又超脱于各项具体的税收征管。它不是征管工作本身，却是各项征 管工作组织分工、征管形式和协调运行的一种总的形式、总的机制。在近年税收的 增长中，大约 50的增长与当年经济增长有直接关系。2001 年税收增长速度 19.8 ，大概 9与当年经济增长有关，这个增长速度与同期 gdp7.3的增长速度基本 接近。经济因素、政策因素、征管因素是影响税收收入的三大因素，可以看出，税 收征管制度的改革带来了税收 50的增长，也就是说，是由于征管制度进一步落到 实处、征管质量进一步提高带来税收的大幅增长。经济基础与上层建筑的辩证关系 告诉我们：税收征管模式与国情及税收环境紧密相关，直接影响着经济基础的巩固 及税收目标的实现。税收征管模式如果能够适应经济体制、税收环境的需要，就能 促进经济基础的发展；反之，就会阻碍经济基础的发展。充分认识税收征管模式的 重要作用， 准确分析各种税收征管模式的利弊， 积极探索税收征管模式的优化之路， 无论对于促进地方经济健康发展，还是对于提高税收征管的质量和效率，都大有裨 益。 2.国内外研究现状 加拿大税务专家理查德m伯德认为，在发展中国家，税收管理的范围应该 作为税收改革的中心位置，而税务工作的核心内容是税收征管，也是充分发挥税收 作用的根本保证。从全世界来看，不论任何国家和地区，实现依法征税，其应征税 款与实收税款都存在一定的差距。从理查德m伯德阐述的税收征管的三个基本 因素和三项基本工作内容来看，税收征管始终贯穿于从纳税义务发生开始到税款入 库的全过程。 古典经济学创始人亚当斯密(asmith)提出了税收四原则：平等、确实、便 利和最少征收费用原则，其中有三项原则都是在谈税收征管，阐述了如何使税款征 收和税收负担合理化等效率问题。他寄希望于中性的税收政策可以带来税收效率的 提高，主张征税要避免给纳税人带来额外负担。 德国新历史学派代表人物阿道夫瓦格纳(a.wagner) 于 19 世纪后期深层次地 提出了税收的四项九目原则，其中的国民经济原则、财政政策原则、社会正义原则 都是从税收对经济、社会的影响角度来阐述的，其涉及有关税收征管的也仅仅是确 论我国税收征管模式的优化 2 定原则、便利原则及节省原则等。税收征管效率原则在西方的财政经济理论中也多 有论述。主要包括资源配置、经济机制及税务行政的效率影响。税务行政的内容包 括征纳双房费用的节省、实现简便的制度。 国内专家学者认为适合我国国情的科学的税收征管模式下有效的税收征管应 具备以下内容:一是税收征管模式有利于实现税收征管高效率。这种高效率具体体 现在征纳成本的整体下降及税收流失的有效控制。具体来说既要降低税务机关的征 税成本，又要降低纳税人的纳税成本。同时要使税收流失最小化，入库的税收收入 最大化接近应征税款，确保政府的基本财政收入。避免因税收流失原因引起的税负 水平提高损害了守法者的经济利益。由此可见，税收征管模式的高效率必须具备先 进的征管手段、 完备的征管人员素质、 合理的征管组织和均衡征管组织分配等因素。 二是科学的税收征管必须有利于依法治税的正常开展。依法治税程度主要表现在征 管权利制衡的程度及纳税意识的高低成都。制衡机制是税收征收管理过程中权利制 衡的重要保证。科学的征管方式可以在一定程度上防范以税谋私、滥用税权等行为 的发生，有效地推动依法治税的进程。事实上，依法治税是征纳双方共同作用的结 果。因此，科学的征管必须有利于纳税意识的培养及提高。三是科学的征管必须有 利于建立和谐的征纳关系。营造良好的税收征管环境，建立和谐的征纳关系与税收 征管模式有着密不可分的联系。 税收执法行为逐步规范， 征管质量和效率不断提高。 征管机构设置更加规范，岗责、流程进一步优化，在按税种、按环节管理的基础上 开始探索按纳税人类型实行专业化管理。征管体制、业务的优化重组，为信息技术 的全面应用提供了良好基础，为实现执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的 目标提供了组织和机制保障。 3.研究内容和研究方法 本文的研究方法主要体现在:一是论证结构上采用实证分析与规范分析相结合 的方法。二是在论据采用上，采取文献研究与实证研究相结合的方法。前半部分对 我国现行的征管模式及西方发达国家征管模式特点机型分析比对;后半部分，指出 我国现行税收征管模式下存在的问题，针对性地提出解决所述问题的措施及建议。 第一章 我国现行税收征管模式及基本特征 3 第一章 我国现行税收征管模式及基本特征 1.1 我国税收征管模式的改革历程 1.1.1 我国税收征管模式的两个阶段 回顾我国的税收征管模式，以 1994 年分税制改革为标志，基本上可以划分为 两个阶段。 1代位的征管模式： “保姆式” 1994 年分税制改革以前，我国各地基本实行的是“一员进厂，各税统管”的税 收专管员制度。 税收专管员集征、 管、 查职能于一身， 对纳税人进行无微不至的 “照 管” ，代位行使纳税人应享有的权利与应履行的职责。其基本特点有：一是全职能 化的机构设置，一般按隶属关系和行政区划设置全职能的税务分局。如按市（县） 属企业设立直属分局（所） ，以实行驻厂员制度为主；按区（乡镇）设立税务分局 （所） ，以实行行业、地段或经济性质专管专查为主。二是大包大揽的管理职能， 征收环节：税务干部需按户填写“纳税鉴定手册” ，并与纳税人各执一份作为纳税 依据。手册中明确纳税人何时、何地应该缴纳哪些税种，并由税务干部核定纳税人 当期各税种应缴纳多少税额； 发票环节： 由税务干部核定纳税人用票种类和用票量， 领购发票和缴销发票都须经专管员审核。减免环节：纳税人能否享受减免政策，该 享受何种减免政策和减免金额，都由专管员主动发起并审核报批。三是地位缺失的 纳税主体，纳税人权利与义务均由税务干部代为行使，不能自主完成纳税义务，享 有税收优惠，纳税主体地位和纳税主体责任缺失。四是简单落后的征管手段，征管 方式主要以税务干部主动上门为主，且无论是征收税款，还是催报催缴，都以传统 的手工操作为主。 2越位的征管模式： “管理式” 1997 年，国务院办公厅转发国家税务总局关于深化税收征管改革的方案 ， 明确提出税收征管改革的任务是，建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机 网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的征管模式。在 2004 年全国税收征管工 作会议上，时任国家税务总局局长谢旭人在 30 字的基础上补充了“强化管理”四 字， 并提出在全国税务系统建立税收管理员制度。 为适应总局征管改革的总体要求， 各地税务机关纷纷实行“征、管、查”三分离或“征管、查”二分离的征管体制， 并强调“在管理中加强服务，在服务中加强管理” 。其基本特点有：一是专业化分 工的机构设置，实行“征、管、查”三分离模式的税务机关，按专业化分工的模式 论我国税收征管模式的优化 4 分别成立征收机构、管理机构和稽查机构，形成部门间相互制约和相互协作。即使 是实行“征管、查”二分离的税务机关，也普遍在征管机构内部分设征收部门与管 理部门，通过专业化分工提高工作效率与工作质量。二是双重越位的管理职能，尽 管总局于 1994 年前后曾试行过“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的税 收征管模式， 但随着 “34 字征管模式” 的提出， 特别是税收管理员制度的正式实施， 税收管理员又被赋予诸多越位职责。如税收管理员制度（试行） 明确提出： “实 行税收管理员制度，应遵循管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分 类管理相结合的原则。 ”管户与管事相结合，即意味着纳税人办理一切涉税事宜， 如纳税申报、减免缓抵退等涉税申请等都要由管理员审核、把关，确认其真实性并 承担相应职责。事实上，税收管理员的工作职责中也是这样明确的。税收管理员不 但越位行使纳税人的职责，还在越位行使着稽查部门的职能。因为，纳税评估更多 地被赋予了纳税服务的职能， 而不是执法职能。 评估出的税款， 可以只入库不罚款， 已经成为许多一线管理员的共识。三是尴尬境地的纳税主体， 征管法赋予纳税 人以纳税主体的地位，纳税人本应根据税法规定的计税依据、税率和减免税政策， 依法进行纳税申报和减免申报即可； 可在实际征管过程中， 纳税人无论是用票资格、 纳税申报，还是汇算清缴、享受减免，都必须经过主管税务机关的审核、确认。四 是信息支撑的征管手段，在技术手段上，这一阶段的税收征管改革把计算机技术引 入了税收管理的各个环节，纷纷开发各种综合性的税收征管信息系统和单税种、单 行业税源管理软件，使税收管理开始由传统的手工操作向现代管理转变。通过信息 化技术的支撑，解决了专业化分工后部门与部门之间、岗位与岗位之间信息交互与 共享的问题。 1.1.2 我国税收征管模式的三次转型 自1998年以来,我国的税收征管模式进行了三次重用的改革， 现行的集中征收、 划片管理、一级稽查的征管模式，实现了税收征管向专业化、集约化、信息化的重 大转变。目前我国的征管模式是按着征、管、查职能分类的要求进行设置的，在此 基础上引进了非组织性措施和行政行为及技术要求，例如“优化服务”和“计算机 网络依托”等理念，修补了纯职能分离的专业化组织性缺陷，可以说是一种实现税 收管理规范化的优化选择。随着税收征管的三次转型，我国的税收征管改革随着市 场经济的发展而步步深入，并日益体现出巨大的优越性：税收征管向着现代化和集 约化方向发展。 三轮征管改革， 显示了税收征管以事设岗、 专业化管理的发展轨迹， 而新征管模式包含的征、管、查实行专业化的管理，更体现了机构精简、效能提高、 第一章 我国现行税收征管模式及基本特征 5 管理规范的特点，是市场经济条件下税收征管的必然选择。依法治税更加规范。伴 随着税收法制化建设的不断成熟，税收征管的各个环节也都按照法制化的要求日趋 完善， 税收征管的制约性、 规范性得到了较大程度的强化。 现行征管模式形成了征、 管、查三个既相互联系，又相互制约的有机整体，为分权制约、明晰职责，增强税 收管理内部制约和监控能力创造了条件。 1.2 我国现行的税收征管模式 随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深入，税收征管体制的改革也取 得了可喜的成绩。从 1997 年开始，全国各地按照总局提出的 “以纳税申报和优化 服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式作为征管 改革的目标。新的征管模式的成功实施，为保障税务机关各项工作任务的完成发挥 了十分重要的作用，其效果是有目共睹的。 1.2.1 现行税收征管模式取得的进展 当前税收征管模式，初步建立了征管查三分离的管理体制，税收征管手段和水 平上了一个较大的台阶，税收增幅远远超过了 gdp 的增幅，征管质量和效率都有了 很大的提高。一是现代税收管理理念初步确立，征管法律制度体系进一步健全。全 系统普遍树立了科学化、专业化、精细化以及征纳双方法律地位平等等现代税收管 理理念，提高了法治、创新和服务意识，征管现代化进程逐步加快。以税收征管 法为征管程序基本法律制度， 征管法实施细则和发票管理办法为行政法 规制度，及相配套的征管制度体系不断得到完善。先后围绕欠税公告、纳税信用等 级评定、抵税财物拍卖变卖、纳税担保、税务登记、纳税评估、税收管理员等，制 发了十多项征管制度和办法。近年来，税务总局积极开展了税收征管法修订工 作，研究明确了税收征管法的修订原则和思路，进行了法律清理，向全国人大 提交了评估报告，现已列入五年立法规划，并组织系统内力量和有关专家，完成了 征管法修改稿。结合税收征管法及其实施细则的修订，对发票管理办法及其实 施细则也相应进行了修改，现已提交国务院法制办并正在审议之中。二是税收征管 模式进一步完善，税收征管体制不断改革创新。确立并贯彻了“以申报纳税和优化 服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管 模式， 税收执法行为逐步规范， 征管质量和效率不断提高。 征管机构设置更加规范， 岗责、流程进一步优化，在按税种、按环节管理的基础上开始探索按纳税人类型实 行专业化管理。征管体制、业务的优化重组，为信息技术的全面应用提供了良好基 论我国税收征管模式的优化 6 础，为实现执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的目标提供了组织和机制保 障。 三是初步建立了税源管理的有效机制， 税源监控工作不断加强。 建立税收分析、 税源监控、纳税评估、税务稽查“四位一体”的税源管理机制，已成为各级税务机 关的普遍共识和积极行动。一些地方积极完善税源管理体系，探索县以上税务机关 征管实体化，形成了同级职能部门横向联动、上下级机关纵向互动、辖区范围内整 体协调的税源管理运行机制。一些地方引入税收风险管理理念，构建风险识别、预 警、排序、处置的信息化应用平台，从流程上把服务、征收、管理、稽查等环节、 岗位联结起来，形成职责分明、操作简便、环环相扣的征管机制，提高了税源管理 成效。全面推行税收管理员制度，大力加强税收管理员队伍的综合素质培训，落实 岗位职责，探索专业化管理方式，对于解决“疏于管理、淡化责任”问题，加强税 源管理发挥了积极作用。四是加强了发票管理，税收管理基础得到强化。各地税务 机关认真贯彻发票管理办法和国家税务总局关于进一步加强普通发票管理有 关工作的通知 ，积极探索建立长效机制，加强集中印制，完善防伪措施；严格发 票发售，防止发生骗购；规范发票开具，严格代开管理；建立查询系统，倡导维权 辨伪。会同公安部门深入开展重点打击制售假发票和非法代开发票行动，取得了预 期效果。 一些省市推广使用税控收款机取得初步成效， 与推广前相比税收大幅增加， 对税源管理起到明显促进作用。一些地方试行网络开具发票，取得初步经验。五是 积极开展部门协作配合，信息共享机制初步建立。国税、地税征管协作得到加强， 联合办证、 联合定税、 征管信息交换等工作普遍开展， 一些地方积极争取政府支持， 免收税务登记证工本费，减轻了纳税人负担。与相关部门开展的涉税信息共享工作 取得新进展。总局积极开展与财政、工商、质检、海关、金融、保险等部门的信息 共享，取得初步成效。一些省政府以省长令颁布了地方税收征管保障办法，从政府 规章层面，明确、细化了部门间联动监管、信息传递、委托代征等税收征管保障职 责，规定了各有关部门和单位向税务机关传递税源信息的职责、义务，为税务机关 获取第三方信息提供了法制保障。 六是积极开展纳税评估，税收流失得到有效遏制。各级税务机关加强对税源的 预警监控，深化纳税评估，取得了明显成效。有的地方积极推广应用预警和评估系 统，强化数据应用分析，2007 年以来通过两系统应用增收 90 多亿元；有的地方创 新评估方法，建成了百余个行业的评估模型，实行专业化评估，取得明显成效；有 的地方在数据分析和深入调研的基础上，开展重点行业的纳税评估和专项整治， 2006 年以来增加和查补税款约 120 亿元。有的地方加强部门信息共享，大力开展评 第一章 我国现行税收征管模式及基本特征 7 估、稽查、清欠，今年 15 月份，增加城建税和教育费附加近 2 亿元，土地使用 税和资源税同比分别增长 80.3%和 21.8%，全省地方税收收入同比增长 19.8%，增幅 列全国之首。据统计，2008 年全国共对 1377460 户企业实施了纳税评估，经评估增 加的税收约计 324 亿元。总局和各地还积极采取人机结合等方式开展对征管状况、 质量的考核分析，加强了对基层征管工作的指导。七是信息化建设稳步推进，金税 三期工程开始启动。近年来，税务信息系统基础设施建设取得较大进展，信息系统 运行的基础和保障水平得到整体提升。税务系统广域网络已覆盖全部国税机关和大 部分地税机关，运行顺畅。全国税务系统目前共有中小型机 2000 多台，pc 服务器 3 万多台，pc 机约 80 万台，联网节点近 3 万个，为保证现有税收管理系统的正常 运转和金税三期建设奠定了重要物质基础。国税、地税系统的征管信息化处理基本 实现了省级集中，征收管理、行政管理方面的应用覆盖面进一步扩大。增值税、营 业税、出口退税等领域的信息化应用成果明显，个人所得税、反避税、跨地区企业 所得税和部分财产行为税种的信息化应用逐步深入，电子申报、联网缴税等一些方 便纳税人的应用日益普及。信息化应用从事务处理型逐步向分析管理型方向发展， 预警分析、纳税评估等系统已在相当一部分地区投入运行，征管工作科技含量不断 提高。2008 年 9 月，国家发改委正式批准金税三期工程第一阶段中央投资部分初步 设计和投资概算，金税三期工程正式启动，有关设计和项目实施准备工作正在紧张 进行中。大部分省地税局已完成项目地方立项工作，落实了配套建设资金。八是征 管和科技工作的组织管理得到加强，队伍素质不断提高。总局在此次机构改革中设 立了征管和科技发展司，将税收征管的综合性职能和信息化行政管理职能集中行 使，为业务、技术的紧密融合提供了组织保障。根据机构和职能变动，总局调整、 充实了全国税收信息化工作领导小组及其办公室，加大信息一体化建设管理力度， 完善信息化建设的决策机制。各级税务机关高度重视征管、科技队伍建设，不仅注 重配齐、配强，而且加强培训和人才培养。此次机构改革中，各地调整职能，充实 人员，进一步加强对综合征管和科技发展工作的组织管理。整体上看，征管科技队 伍初具规模并保持了基本稳定，人员素质稳步提高。 1.2.2 现行税收征管模式的基本特征 我国现行的税收征管模式的具体要求是：以申报纳税和优化服务为基础，以计 算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理。具体表现为以下特征：一是以 申报纳税和优化服务为基础，进一步体现在税收征管工作中申报纳税和优化服务始 终处于基础地位。纳税人依法自行申报纳税是其法定义务，税务机关依法为纳税人 论我国税收征管模式的优化 8 提供优质服务是行政执法的组成部分，二者共同构成了税款征收的基本环节。税务 机关要在纳税人申报后按期依法对申报进行审核，依法开展征收工作，税务机关提 供的服务必须以税收征管法规定的纳税咨询服务、文明服务为基础，并贯穿于 税收管理各个环节。二是以计算机网络为依托，充分利用现代信息技术，全力推进 税收管理信息化建设，不断强化管理手段。现代化的信息网络是实行税收专业化管 理的依托，必须实现专业化与信息化的有机结合。同时要充分调动税务干部的积极 性，发挥其主管能动性，切实做到“人机”结合。三是集中征收的特征，是指对于 地域上相对集中地办理审核申报纳税资料和税款征收。税款的集中征收是同机构、 人员、办税场所的相对集中密不可分的。要实行集中征收，必须坚持从实际情况出 发，根据税源分布情况、纳税人数量及社会信息化程度，科学地确定集中程度并相 应压缩基层征管机构。四是重点稽查的特征，体现的是充分发挥税务稽查的打击作 用，抓住重点，严肃查处各种涉税违法案件，增强威慑力。税务稽查是税收征管工 作的重要组成部分，处于重要地位。实际工作中，要加强税务稽查与税源管理的配 合，注重防范与查处相结合。五是强化管理的特征，既是对税收征管的总要求，贯 穿于税收征管模式规定的各个管理环节，也是对应于征、管、查分工强调要加强税 源管理。税源管理是税收征管的基础，要落实税源管理的各项措施，切实解决“淡 化责任，疏于管理”的问题。税收征管水平的提高要靠强化管理来实现，税收征管 各个环节的工作都要坚持依法、规范，体现强化管理的要求。 第二章 现行税收征管模式下存在的主要问题及原因 9 第二章 现行税收征管模式下存在的主要问题及原因 2.1 我国现行征管模式下存在的主要问题 自 1995 年开始，我国逐步形成了“以纳税人自行申报为基础，以计算机网络 为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式。大力推进信息化建设， 加强税源管理，税收管理逐步向科学化、精细化迈进，但这种征管改革体现不出我 国的区域特色，与各区域间经济发展方式不配套。这种征管模式的单一化与征管资 源配置的平均化造成税收成本畸高，造成地区间税收成本不均衡，西部及欠发达地 区远高于东部及沿海地区。尽管税收征管改革在十几年内取得了历史性的进步和突 破，可税收征管体制上不统一顺畅，机制上“疏于管理、淡化责任”，管理上征管 成本居高不下，执法环节上缺乏有效监督等深层次的矛盾与问题依然没有得到彻底 的解决。新征管模式所发生的变化还主要是形式上，远未涉及征管改革所要达到的 目标，即用尽量低的征收成本和纳税人奉行成本，使税法的字面规定与其实际运行 结果尽可能一致，使偷逃税情况降到最低程度。 2.1.1 征管机构设置没有统一规范 全国税务机关缺乏统一定性的征管机构设置，不同地区的机构设置在数量、名 称、管辖上都不一致，出现了机构职能上交叉分配，业务上组合重叠等现象，带来 了征纳成本的提高和管理上的混乱。如：省一级级国税局分设流转税处与出口退税 处，但各地级局只设置了流转税处，而地级局的征管、法规、流转、所得部门等五 六个部门仅对应县局的税政管理部门，基层税务人员疲于应付，一个人对上级的一 个部门或几个部门，工作疲于应付，形成了管理上的矛盾与指挥上的不顺畅。 2.1.2 征管业务组合衔接不畅 机构关系尚未完全理顺，税收管理权被分散在各个职能部门，机构间职责范围 难以划分清楚，机构重叠、职能交叉，工作分配环节多，无增值的管理环节多，造 成信息传导不畅，信息衰减和失真。征管体制、机制尚不适应形势发展，征管质量 仍有提升空间。税源管理体系建设不够健全， “四位一体”运行机制尚未全面建立， 纳税评估、税收管理员制度有待创新和完善；征管流程仍需优化，资源配置不尽合 理，专业化管理程度较低，税收风险防范机制不够健全；外部门之间协调配合缺乏 法律依托，税企双方信息不对称问题仍较突出，社会综合治税长效机制尚不完善。 2.1.3 税收负担水平差距明显 现今模式下，税收负担的公平主要存在三个方面问题：一是企业的税收负担的 论我国税收征管模式的优化 10 公平问题，特别是同行业之间的税负率相差比较大，反映比较强烈，一般来说财务 制度健全的企业，税收负担水平相对比较真实，财务制度不够健全的企业，税收负 担相对较低。二是个体税收的定额公平问题，一直是困扰基层的难题，我们虽然有 定额评定的小组，有核定办法，有公告的监督制度，但是由于核定手段的落后，核 定征收的规定本身就有较大弹性，如果核定征收掺杂着人为因素的话，很难避免背 后交易活动发生。三是税务稽查中的公平问题，在税收检查中有的企业年年查，有 的企业长期未查，有的企业查得比较认真细致，有的企业查得比较马虎，这也影响 了税收执法的公正，税收负担的公平。 2.1.4 信息化的依托作用不能有效发挥 信息管税，是税收征管工作思路的重大变革。信息化已成为当今经济社会发展 的显著特征，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富。现代信息技术，是贯穿 税收征管全过程的关键因素，是税收征管工作的重要生产力。信息管税，就是充分 利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的 采集、分析、利用为主线，加强业务与技术的融合，健全税源管理体系，进而提高 税法遵从度和税收征收率。 信息管税， 体现了以信息化带动征管现代化的必然要求， 抓住信息这个税收管理的关键因素，是逐步破解征纳双方信息不对称的难题，全面 提高税收征管工作水平的必由之路。我国信息化建设的统筹管理仍较薄弱。部分信 息系统建设缺乏统筹规划，存在功能单一、业务交叉，模拟手工、程序繁杂，标准 各异、互不共享等问题。部分应用系统升级滞后于政策变动和基层实际需求，对税 收分析、纳税评估、税务稽查等的技术支持明显不足。信息安全工作仍较薄弱。征 管科技队伍建设还需加强。征管科技队伍任务繁重、人员不足、素质不齐等问题比 较突出，高素质的专业化人才比较缺乏，知识、业务和技能培训亟待强化；征管科 技人员配置需进一步优化，征管科技部门与其他部门的协调配合需加强。 2.1.5 协税护税体系不够完善 对应纳税人的行政机关沟通不够顺畅，国、地税、工商、交通、银行等机关各 行其是，没有建立信息共享机制，如纳税人在工商注册后，工商部门没有及时把信 息报送给税务机关；银行为纳税人设立帐号后却没有在税务登记证的副本上登记； 国、地税对个体营业额的界定不统一、不科学； 交警部门存在车主没有缴纳车购 税的情况下就发放牌照等现象。 2.1.6 征管人员的素质相对落后 随着税务部门征管改革的不断深入，税收信息化与专业化建设迅猛发展，金税 第二章 现行税收征管模式下存在的主要问题及原因 11 工程、网上申报、税库银联网、远程认证等一系列现代化的管理措施的推行，对企 业办税人员的综合素质提出了新的挑战，特别是对法律知识、计算机应用等能力的 要求日益提高，但目前在基层特别是在为数众多的乡镇企业中，办税人员的综合素 质普遍较低。一方面是因现有企业财会人员聘用制度不尽完善，竞争择优、任人唯 贤的市场机制尚未健全， 部份企业老板因自身利益驱动， 任人唯亲， 财会人员工资、 福利等依附于企业，对老板只能言听计从，个别企业为了节省开支，聘用无证人员 或临时人员，“优价”但不“优质”；另一方面，基层培训条件较差，知识更新远 远滞后于社会经济发展需求，加之财会人员持证上岗准入关偏松，很多会计人员并 未接受正式培训，仅凭一两次考试发证就“堂而皇之”上岗，“糊里糊涂”办税。 2.2 现行征管模式中存在主要问题的原因 随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深入，税收征管体制的改革也取 得了可喜的成绩。从 1997 年开始，全国各地按照总局提出的 “以纳税申报和优化 服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式作为征管 改革的目标。新的征管模式的成功实施，为保障税务机关各项工作任务的完成发挥 了十分重要的作用，其效果是有目共睹的，但是，也暴露出一些问题，需要我们进 行探索和完善。随着经济的高速增长，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务也 不断创新：跨国、跨地区、跨行业的大型企业集团大量涌现，税源流动性显著增强； 电子商务迅猛发展，业务创新层出不穷。不法分子偷骗税手法也不断翻新。税收征 管的复杂性和工作难度明显加大。归结起来，问题的实质就是征纳双方信息不对称 现象日益突出。如果仍沿用传统的人盯人、税收管理员属地管户的单一方式管理税 源，显然已难以适应。必须创新工作思路和理念，努力破解当前税收征管工作面临 的主要矛盾和根本性问题。 2.2.1 专业化分工影响了税收征管的整体性和连续性 税收征管改革的最大的变化就是取消管户制，实行管事制。而实行管事制就必 须根据税收业务流程对税收征管全过程进行划分，对于加强税收征管，保障国家税 收收入，维护纳税人合法权益，发挥了积极作用。随着我国经济社会的发展，税收 征管环境发生了巨大变化，现行征管法与征管实践的矛盾日渐突出，主要表现在： 未确立完整的纳税人权利体系、对信息化条件下税收征管的有关条款缺失、不适应 有关税收实体法改革的需要、税务协助制度不健全、新征管措施缺乏法律依据等。 。 但在实际操作中存在两方面的问题，一是实行管事制后，各部门、各岗位基本只是 论我国税收征管模式的优化 12 根据纳税人书面资料办理各项税收业务，对纳税人的具体情况不能了解和掌握，不 利于整体的监控管理。二是忽视了分局与分局之间、岗位与岗位之间的业务衔接和 信息传递，这种业务衔接易间断，信息传递不流畅的现象，造成在税收征管工作出 现真空地带，影响了税收征管效率。 2.2.2 注重机构的收缩弱化了税源监控 近年来，各级国税机关进一步加强重点税源监控管理工作，通过不断规范重点 税源管理制度、拓宽数据来源渠道、改进收入分析方法，已初步建立起一套较为科 学规范的体系，为促进组织收入的完成发挥了积极作用。但受管理水平和管理手段 的制约，税源监控和预测职能未能得到深层次的体现，制约了重点税源管理工作效 能的发挥。一是税源管理深度不够。在重点税源调查上，机关向基层税务管理员要 数字多，到基层实际调查少。而基层管理人员由于任务重、人手少等原因，向企业 财务人员要数字多到企业实地调查少；上报上级部门的报表多，对重点税源数据的 分析报告少，对重点税源的发展变化不能及时把握，总是处于疲于应付的局面。从 目前税务机关掌握的纳税人基本情况看，不同程度的存在对重点企业纳税人的纳税 能力了解不准确，以及对纳税人经营情况掌握不全等现象，直接影响了税收分析和 税收预测的质量。二是税源监控内容不全面。国税机关特别是基层税务部门对重点 税源信息的采集主要依赖于纳税人申报的部分财务数据，据此产生的重点税源分析 结果只能反映重点税源户申报税源的变化，而不能反映实际税源的变化，致使对采 集来的大量数据只能停留在就数字论数字的层面上。由于监控方法的单一，税务机 关对税源的掌握只停留在纳税人所提供的税务登记资料、纳税申报资料以及企业财 务报表等有限的静态基础资料上，而对重点企业的发展前景、发展规模的预计等最 具监控价值的动态资料掌握相当少，缺乏全程动态监控机制，给税务机关对重点企 业的经营发展状况、辖区的经济发展趋势作科学预测带来一定难度，难以对纳税人 涉税信息实现实时有效的控管。 2.2.3 信息化手段在征管中的运用力度不够 近年来，各地税务机关加大了对计算机的投入，初步建成了总局-省局-市局- 县局的四级网络，但对现有设备、网络资源的利用程度较低。 “网络不能断、系统 不能停、数据不能丢”已经成为当前各级信息中心运维管理的基本要求。其次，运 行维护的工作量与日俱增。目前总局统一推广的应用系统已多达 40 多个，加上各 省税务局自行推广的应用系统也多达几十个，而且新的应用系统还在陆续上线。此 外，主机、网络、存储等硬件设备和各类系统软件规模庞大，运维管理工作量也十 第二章 现行税收征管模式下存在的主要问题及原因 13 分繁重。第三，运维管理的技术难度不断增加。各类信息系统的技术架构和运行环 境日趋复杂，系统之间、设备之间的相互关联更加密切，新技术、新设备、新系统、 新业务都对运维技术能力提出了新的更高要求。 第四， 税收信息安全态势十分严峻。 一方面， 规模庞大、 影响广泛的税务信息系统， 已经成为众多网络黑客的攻击目标， 外部威胁日益增长。另一方面，税收业务对信息技术的依赖程度逐步提高，数据高 度集中，依托互联网运行的业务逐年增多，外部门信息交换不断扩展，对税收信息 的安全性提出了更高的要求。另外，税务系统内部仍存在信息安全隐患，税务工作 人员信息安全意识、税务机关应急处置能力、税务网络综合防护能力与信息化发展 的要求不相适应。 2.2.4 稽查工作打击犯罪效果不明显 新的税收征管模式将税务稽查工作放在了“重中之重”的位置，一些大案要案 的相继曝光，有力地打击了纳税人的侥幸心理，也促使其主动纳税意识不断提高。 但是，目前稽查环节存在的主要问题是“重查轻罚” 、 “重查轻执行”的现象比较普 遍，即税务稽查工作受到重视的同时，其处罚力度却十分的不够，且大量的查补税 款得不得到入库，体现不出重点稽查打击、威慑偷税的作用。大多数偷税案件都是 以补税加轻微处罚了事，至于移送司法机关追究相应刑事责任的就更是凤毛麟角 了，税务稽查的实际功效因此也被大打了折扣。 论我国税收征管模式的优化 14 第三章 优化我国税收征管模式的对策 3.1 发达国家税收征管模式的借鉴 3.1.1 美国税收征管模式及特点 在美国，纳税人普遍采用邮寄申报或电子申报方式。一些州，如夏威夷州税务 局还开通语音反应系统，纳税人可通过语音电话进行纳税申报，该语音反应系统还 能回答纳税人多数业务问题，为纳税人提供优质、便捷的咨询服务。由于美国税法 种类和条文繁多，纳税人一般都委托注册会计师和税务律师代为办理涉税事项。美 国实行纳税人自核自缴的征收方式，申报纳税人数超过总人口 90%以上，是全球申 报纳税比例最高的国家。美国税务部门计算机硬件配置并不先进，但其软件设计、 运用比较到位。纳税人通过扫描识别和手工识别输入计算机进行纳税申报，计算机 与银行等数据库系统进行比对，进而判定是否准确申报。检测到错误信息后反馈给 纳税人，从而大大提高了税收征管的效率。由于在美国除小额交易外，其他交易都 要通过银行账户转账，否则就是违法，且税收法律规定银行有义务向税务部门报告 超过 1 万元以上的款项往来，所以税务部门可通过集中处理系统，准确获取纳税人 的各项应税收入情况，从而对纳税人进行有效的监督。美国税务稽查的地位非常突 出，是典型的以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重 点稽查的税收征管模式。 稽查面约为 5%， 稽查对象主要有以下几种： 人机结合选案。 计算机系统根据众多参数进行分类筛选出 10%的纳税人，然后人工挑选其中的 10% 正式发通知进行稽查， 而不实行纳税评估约谈举证； 国内收入署每年挑选特定行业、 特定目标进行稽查； 对以前年度稽查有问题的， 检查其下一年度是否存在同类问题； 犯罪活动；税收法规修改后的相关涉税业务；举报案件；大公司。 3.1.2 澳大利亚税收征管模式及特点 在澳大利亚，纳税人既可以书面申报，也可以邮寄申报和电子申报。其中电子 申报是最主要的申报方式，因为它不仅可以提高效率，还可以节省税务资料的存储 空间。为鼓励纳税人实行电子申报，税务机关还制定了一些鼓励性办法，如缩短退 税期的规定： 采用电子申报的纳税人可以在两周内得到退税， 而邮寄申报则需八周。 1988 年，澳大利亚开始实行自核自缴制度，并写入法律。纳税人在申报时，税务机 关原则上相信其提供的税务资料是正确的，但并不代表纳税人已经完税，因为税务 机关还没有对纳税人的自估情况进行确定和审计。实行自核自缴后，税务局的工作 强度大大减轻，其工作重点就转移到对纳税人的审计上来，征管质量明显提高。税 第三章 优化我国税收征管模式的对策 15 务部门通过计算机对申报表进行初步审核，如无问题则输入电脑，并将结果通知纳 税人。对多缴纳的税款给予退税，不需任何机构审批；对少缴纳的税款，由税务部 门发出缴税单通知纳税人补缴税款。澳大利亚联邦税务局的税收统计核算和信息处 理全部实现了计算机网络化管理，其信息来源很多，包括税务审计、纳税申报、商 业网络、其他政府部门等。联邦税务局的税收分析处负责统计核算工作，根据统计 数据编制税收收入统计年报和其他定期的税收统计报表，通常每月做一次税收分 析。澳大利亚税务局的税务审计对纳税人产生威慑作用，是使纳税人