（教育学原理专业论文）公办普通高中转制问题研究.pdf

摘要 所谓公办学校转制，就是将原有公办学校，在国有性质不变的情况下，按照一定的 法律程序，交由企事业单位、团体或个人承办，使之成为一种产权多元化的混合所有制 学校。其特征是；学校国有，社会承办、经费自筹、办学自主。学校转制改革是当前我 国基础教育领域中的一个敏感问题。尽管目前政府教育部门对此项改革保持低调的态 度，但就公办普通高中来说，作为非义务教育阶段的准公共产品，在改革中何去何从， 在社会上和学术界仍进行着激烈的争论。然而众说纷纭，迄今为止尚无定论。因此，很 有必要从根源对其进行深刻的剖析，澄清是非，从而正确认识这一改革，寻求普通高中 未来的发展途径。本文就是基于此种考虑，试图通过对公办普通高中转制问题进行系统 的分析，给出普通高中未来发展走向的对策。 本论文体系分为引言、正文、结语三大部分，其中正文分为四个部分：第一部分是 对公办普通高中转制的发展形势及其基本内涵进行探讨，揭示了转制的基本特征。第二 部分是深刻剖析公办普通高中转制发生的原因，揭示转制发生的根本原因在于社会转型 中经济体制的变革。第三部分，对公办普通高中转制的利弊得失进行了客观分析。第四 部分是对公办普通高中转制未来发展走向的对策建议。 关键词：转制；公办普通高中；利弊；对策建议 a b s t r a c t t h es o - c a u e ds c h o o lc o n v e r s i o ni st h a tt h eo r i g i n a lp u b l i cs c h o o li nt h es t a t e - o w n e d n a t u r ei n v a r i a b l es i t u a t i o n , c h a n g e dt ob eo n ek i n do fp r o p e r t yr i g h tm u l t i p l i c a t i o nt h em i x s y s t e mo fo w n e r s h i ps c h o o lw h i c hh a n d s o v e rb yb u s i n e s su n i t ，t h ea s s o c i a t i o no ri n d i v i d u a l u n d e r t a k i n g , a c c o r d i n g t ot h ec e r t a i n l e g a lp r o c e e d i n g i t sc h a r a c t e r i s t i ci s ：s c h o o l s t a t e o w n e d ，t h es o c i e t yu n d e r t a k e s ，t h ef u n d ss e l f - p r o v i d e s , t h es c h o o li si n d e p e n d e n t t h e s c h o o lc o n v e r s i o nr e f o r mi sas e n s i t i v e i s s u ei no u rc o u n t r y se l e m e n t a r ye d u c a t i o ni n n o w a d a y s a l t h o u g ht h ep r e s e n tg o v e r n m e n t se d u c a t i o n a ld e p a r t m e n tk e e p sl o wm a n r e r a b o u tt h i sr e f o r m ，t h eo r d i n a r yp u b l i ch i g hs c h o o lw h ot o o kt h en o n - c o m p u l s o r ye d u c a t i o n s t a g ea st h ep u b f i cp r o d u c tw i l lg ot ow h e r ei nt h er e f o r mi s s t i l lc a r r y i n go nt h ei n t e n s e a r g u m e n ti nt h es o c i e t ya n dt h ea c a d e m i cc i r c l e s h o w e v e r , t h e r ea r ed i f f e r e n to p i n i o n sa b o u t t h i si s s u e 。a n dh a v en oc o n c l u s i o nt i l ln o w t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s i t yt oc a r r yo nt h ep r o f o u n d a n a l y s i sf r o mt h er o o ta n dc l a r i f yt h er i g h ta n dw r o n g t ou n d e r s t a n dt h i sr e f o r mc o r r e c t l ya n d t os e e kt h eo r d i n a r yp u b l i ch i g hs c h o o l sd e v e l o p m e n tw a yi nt h ef u t u r e t h i sa r t i c l ei sb a s e d o nt h i sk i n do fc o n s i d e r a t i o n ，a t t e m p t st oc a r r yo nt h ea n a l y s i sa b o u tt h eo r d i n a r yp u b l i ch i g h s c h o o l sc o n v e r s i o nq u e s t i o n ，t om a k ec o u n l e l t u e a s u r e st ot h eo r d i n a r yp u b l i ch i g hs c h o o l s f u t u r ed e v e l o p m e n t t h es y s t e mo ft h ep r e s e n tp a p e rd i v i d e si n t ot h ei n t r o d u c t i o n ，t h em a i nt e x ta n dt h e c o n c l u s i o n t h em a i nt e x tw a sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ：t h ef i r s tp a r ti st od i s c u s st h eb a s i c c o n n o t a t i o no ft h eo r d i n a r y h i g h s c h o o l sc o n v e r s i o n ，w h i c h p r o m u l g a t e s t h eb a s i c c h a r a c t e r i s t i co fi t t h es e c o n dp a r ti st oa n a l y z et h er e a s o n sw h yt h eo r d i n a r yp u b l i ch i g h s c h o o l sc o n v e r s i o no c u r s ，t op r o m u l g a t et h a tt h eb a s i cr e a s o ni st h ed i s t o r t i o no ft h e e c o n o m i cs y s t e mi ns o c i a lc o n v e r s i o n t h et h i r dp a r td e s c r i b e st h ed e v e l o p m e n tc o n d i t i o no f t h ep u b l i cs c h o o l sc o n v e r s i o n ，a n dh a sc a r r i e do nt h ec o m p a r a t i v ee x t e r n a la n a l y s i st ot h e a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fi t t h ef o u r t hp a r ti st h ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s a b o u tt h ef u t u r ed e v e l o p m e n to ft h eo r d i n a r yp u b l i ch i g hs c h o o l sc o n v e r s i o n k e yw o r d s ：c o n v e r s i o n ；t h ec o m m o n p u b l i cm i d d l es c h o o l s ；a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s ； c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：塞堕担日期：上4 ! 经 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位 论文的规定，即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机 构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 7 学位论文作者签名：甚垒拯指导教师笔垃笙薛 日 期：坦出 ，日镉：趔z 碰 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话； 邮编： 引言 ( 一) 问题的提出 公办学校转制问题，是基础教育办学体制改革中的一个热点问题。本人对于它的研 究兴趣最初始于对中小学“择校”问题的关注。在“择校”问题当中了解到国内“公办 转制学校”的存在，深入认识后认为公办转制学校作为一种新型的学校，有诸多理论和 实践问题值得深入探讨和研究。而随着国家对义务教育阶段中小学严禁转制政簧的出 台，又由于我的导师孙鹤娟教授是普通高中教育方面的实践专家，就使我对公办学校转 制问题的注意力逐渐转移到了非义务教育的普通高中。另外，在查阅大量关于转制问题 的文献后本人发现，目前对于转制问题的研究主要倾向于中小学和普通高等学校的转 制，对于普通高中转制问题的研究却不多。另外，很多对转制问题的研究都侧重于对转 制学校本身各个方面的研究，诸如研究其运行操作、出现的问题以及自身的走向等等， 但研究其对整体办学格局的影响的文献却很少见。于是，这一相对的空白点，就促使我 将硕士毕业论文的研究范围和方向确定于此，同时希望自己在撰写论文的过程中对公办 普通高中转制问题有一个较为全面的认识。 ( 二) 研究价值 研究“转制问题”本身就具有很强的现实意义。转制学校是我国上世纪九十年代出 现的一种新型学校。可以说是市场经济体制下教育领域内的必然产物，是教育适应经济 体制变革的一种体现。作为一种混合型所有制学校，它的出现不仅仅是进一步打破了国 家统一包揽办学的格局，更是打破了非公即私的办学观念。因而它的最初成因、事实发 展、作用影响等等一系列问题都是值得我们深入探讨和研究的。何况，目前我们越来越 发现，这种新型学校对基础教育的意义已远超出了当时解决办学经费缺口以及改变僵化 的传统公办学校的管理体制的初衷。它的发展已经对基础教育内部的各个方面都产生了 重要而深刻的影响，不由我们不关注。 本研究选择普通高中作为“转制问题”的研究领域以及选择“转制问题”对普通高 中办学格局的影响为最终落脚点也具有一定的实践意义。首先，研究转制问题、继续探 索转制学校发展的任务只能由非义务教育的高中阶段来完成。2 0 0 6 年6 月通过的修改后 的中华人民共和国义务教育法明确规定：“不得改变公办学校的性质。”当然这里指 的是义务教育的公办学校。尽管转制改革最初发端于中小学，但它们的义务教育性质终 将决定它们不可能担当起研究、发展转制改革的任务。其次，本研究以公办普通高中转 制问题对普通高中办学格局的影响为研究方向也具有一定的意义。纵览现有对于普通高 中转制问题研究的文献，多是对转制学校政策或转制学校本身的发展方向给予关注，以 转制问题为立足点去研究它对普通高中整体办学格局的影响的文献却不多见。而本研究 l 正是以此为立论，通过挖掘转制问题产生的原因，对其存在作以客观评价，认定“转制 学校”对普通高中办学格局既是一种丰富，也是一种影响，从而对普通高中未来发展的 宏观办学格局及微观的实践操作给出对策建议。尽管本研究只是对转制问题以及普通高 中未来发展的一些浅显认识，但笔者期望自己的拙文能起到抛砖引玉的作用，可以在一 定程度上丰富普通高中转制问题的研究。 ( 三) 研究的方法 本文主要采取文献研究方法、案例分析法以及其他学科的研究方法，注意吸收教育 学、社会学、管理学等人文科学的相关学科研究成果。具体来说，首先在对文献资料进 行分析和归纳的基础上，分析内涵，结合公办普通高中转制的形式类型揭示特征。根据 以往的政策、文献以及国内外相关理论与实践的资料从不同角度挖掘学校转制发生的原 因；对国内学者在公办普通高中转制改革过程中发现的系列问题进行归类整理，综合分 析转制给普通高中教育系统所带来的积极作用与消极影响，得出公办普通高中转制弊大 于利的结论，提出公办普通高中未来发展走向的对策建议。 2 一、公办普通高中转制的形势及其特征 ( 一) 公办普通高中转制的潮起 改革开放后，特别是在9 0 年代初期，随着市场经济的成功运作，经济形势的日渐 看好，人民物质生活水平以及文化水平的不断发展和提高，群众对教育的需求也逐年递 增。在这种情况下，单纯依靠政府投资运作的办学体制使学校发展日显吃力，国家经济 力量的有限性已成为制约我国教育事业进一步发展的瓶颈。于是，在动员社会各界力量 参与办学，变国有化办学体制为一主多元办学体制的时代呼声下，基础教育范围内开展 了一场公办中小学办学体制改革试验。改革之初，只是将部分学校作为试点，但至2 0 0 2 年已经在十多个省、市发展为近千所改革试验校，成为当时我国基础教育办学体制改革 的重要动向。有学者调查，天津市学校“转制”始于1 9 9 2 年，1 9 9 5 年以后逐步形成规 模，1 9 9 5 、1 9 9 6 年度增幅最大，每年增加5 0 所左右，到1 9 9 9 年“转制”学校已近2 0 0 所；1 9 9 6 年到1 9 9 9 年，北京的“转制”学校达到3 5 所，占全部民办中小学的5 1 5 ； 到2 0 0 1 年底，上海市有“转制”试验中小学7 6 所，占民办数的5 0 “1 。中小学办学体 制改革的迅速发展也带动了非义务教育阶段的公办普通高中的转制试验。1 9 9 3 年，上海 市西南位育中学经徐汇区教育局批准成为一所利用公建配套校舍“转制”的完全中学。 1 9 9 5 年，长春东方高中和薄弱公办学校长春第五十中学进行转制合并，定校名为东方实 验中学；1 9 9 8 年，上海市田家炳中学转制，该所学校是1 9 9 7 年建成的新学校由闸北区 政府拨教育用地，教育局投入部分基建资金，与香港实业家田家炳先生捐助人民币五百 万元合作建造；2 0 0 0 年上海西南部一所普通完中一田林中学经反复论证，高中部独立， 进行转制试验，由上海徐汇区教育局、上海诚开集团和位育高级中学于联合创办，更名 为育诚高级中学；2 0 0 1 年，浙江教科文发展有限公司1 2 4 亿元的投资使得上海市普陀 区曹杨中学正式转制，成为上海首家由民营企业投资与政府合作办学的寄宿制重点高 中。 教育发展研究中心专题组的分析报告中指出，我国公办学校转制试验主要依照两种 思路：一种是以深化基础教育管理体制改革和办学体制改革为出发点的转制思路。这一 思路实际涉及了教育行政管理体制和学校内部管理体制的改革。遵循这一思路转制的学 校，改革的政策空间更为宽阔，学校发展提供了难得的机遇。另一种是以解决教育经费 缺口为出发点的转制思路。它的着眼点是扩大收费范围，增加社会教育投入。这显然对 享有优质资源的学校来说，借助转制提高收费标准是最便捷、最有效的方法。由于长期 以来各级政府对这些学校实施政策倾斜和重点投入，其办学水平和教育质量明显高于一 般学校，对有择校需求的家长最具吸引力，对热衷于教育事业的社会力量也最具投资吸 引力嘲。受以上两种转制思路的影响，当前公办普通高中转制主要包括以下几种类型： 1 、。重建型” 3 就是对基础薄弱学校实行“撤、建、转”的就地转制，再造一所公办学校，随后进 行转制改革，通过机制创新，创办出一所适应社会需要的特色学校。各地通过这种转制 方法，使一批社会信誉不高、生存发展比较困难的基础薄弱学校，改造成逐渐受家长欢 迎的外语学校、艺术学校、综合学校、寄宿学校。在北京、上海、天津等地都有很多这 样的转制经验。 2 ，“重组型” 就是将两校合并，进行资源重组。这其中又有多种合并方式：( 1 ) 把原有薄弱学校 与名牌学校重新组合，属于薄弱校依托名牌学校“盘活教育资产”的尝试。( 2 ) 把两个 公办学校重组调整。( 3 ) 也有少数是将公办学校与民办学校合并。这种转制方式是实践 中很少见的。被认为可能成为一种促进公办学校、民办学校共同发展的双赢模式。长春 市第五十中学与民办东方高中的合并就是这类典型案例。 3 、“多方联办型” 就是借助企业的资金实力，依托名校的教育资源，通过联办等方式，对普通公办学 校实施转制。上海育诚高级中学就是此类型的代表。 4 ，。翻牌型” 是指一些在师资、教学设旋以及社会影响等方面享有优质资源的学校，利用学校的 固有优势直接成为转制学校。 ( 二) 公办普通高中转制的特征 揭示公办普通高中转制的特征，应当从其内涵入手。而就目前来讲，还没有形成对 公办学校“转制”内涵的定论，但学者们的观点基本上大同小异，这里拟选择几个具有 代表性的解释： 解释一：在保持政府对学校所有权不变的前提下，教育行政部门将一些公办学校交 由企业事业组织、社会团体或公民个入来承办，同时允许学校在招生、收费、校长和教 师选聘及学校内部管理等方面参照民办学校的政策，享有较大的办学自主权，教育行政 部门通过一定的形式( 如签署协议等) 规定学校承办者的权利和义务，学校承办者按规 定办学并实施管理“，。 解释二：公办学校转制是指将原来属于公办的学校，在保留国有教育资源产权不变 或部分产权合法转移的前提下，实现投资体制、管理体制和运行机制的转变，使之成为 一种产权多元化的混合所有制学校。公办学校转制的核心是推进教育投资体制改革和教 育管理体制改革。转制不是改变学校的所有制，也不是。卖学校”或将学校“私有化”， 只是将一些公办学校的所有权与内部管理权分离，将学校的内部管理权委托给其他组织 或个人。公办学校转制后，学校的土地、校舍、教学设备的所有权仍然为国家所有，转 制学校教师的身份仍然可以为国家编制。通过转制，单一的政府教育财政投资转变为政 府与社会多渠道投资相结合。学校的承办者在保证国有资产不流失的前提下，通过收缴 学费、经营校办产业及争取社会赞助等办法自行筹集办学经费。同时，政府从对学校的 4 直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理。学校将在校内管理，经费使用、教育 教学组织和人事分配等方面拥有更大的自主权”。 也有学者引进西方类似改革的概念，对“转制”作出了解释：公办学校转制主要是 指运用市场经济的法则和机制管理公办性质的教育机构和单位，对公办学校进行“公校 私营”，以缓解各国的教育经费投入短缺与国家扩大教育规模的矛盾，促进教育供给方 式的多样化和增强教育的选择性，提高学校经营效率”。 根据学者们对公办学校“转制”内涵的阐释，我们也不难得出普通公办高中转制的 内涵，但对其做出界定之前，我们应首先明确“公办普通高中”的性质。“公办普通高 中”即是政府在普通高中教育阶段所设立的学校，是九年义务教育和高等教育的衔接口， 在整个教育体系中处于承上启下的特殊地位。在我国新颁布的普通高中课程方案( 实 验) 中，普通高中的性质被界定为：“在九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面 向大众的基础教育。普通高中教育为学生的终身发展奠定基础。”在我国，普通高中教 育是基础教育的组成部分，是面向大众的非义务教育。由于普通高中教育为普通高等教 育担负着人才奠基的任务，普通高中教育又被看成是一种准定向教育根据教育经济学 当中的公共产品理论观点分析，普通高中教育又属于准公共产品。尽管公办学校“转制” 首先发生在公办中小学范围，但由于普通高中的“准公共产品”属性，使其“转制”的 合理性在理论上更先于公办中小学而得到论证。 。f “公办普通高中转制”就是将国家所有的普通高中或新建高中，按照一定的、有法 律效力的程序，在保留国有教育资源产权不变或部分产权合法转移的前提下，通过签署 协议，交由具有法人地位的社会团体或公民个人承办，使之成为一种产权多元化的混合 所有制学校。转制后，学校的土地、校舍、教学设备的所有权仍然为国家所有，转制学 校教师的身份仍然为国家编制。学校在招生、收费、校长和教师选聘及学校内部管理等 方面参照民办学校的运行机制，学校享有较大的办学自主权。 从公办普通高中转制的内涵中可以看出，公办普通高中转制后，实行依法自主办学， 自筹经费，承担国有资产保值增值责任，是一种新的办学组织形式。其具有如下特征： l 、在学校教育资产国有的前提下，实行民办高中运行机制 公办普通高中转制后，不改变国有或公有性质。学校的原有资产以及以后资产的增 值部分都仍属国家所有。有学者认为，强调学校教育资产国有化的原因，是出于以下几 点考虑：首先，在学校转制过程中，政府提供的优惠政策发挥着重要的作用；其次，对 教师来讲，学校如仍属国家所有也就意味着其身份仍为国家编制，这就让教师有了很大 的安全感，同时，强调“国有”性质也有助于吸引师资和社会资金；再次，很多老百姓 还是对“国字号”的公办学校比较有信心与认同感。而在保持学校国有性质的前提下， 转制高中又实行所有权与经营管理权的分离，享有一定的民办学校的政策与待遇，管理 按民办机制运行。另外，转制高中因其性质决定，必须面向市场，引入竞争，提高办学 质量。否则，就要失去市场和生源，没有办学市场，学校则失去了生存的前提。而转制 高中要想提高办学质量，必须强化竞争观念，建立人尽其才、优胜劣汰的滚动发展机制， 增强广大教职工对社会、对教育对象的责任感。这样一来，转制高中则大大增强了办学 5 的主体意识、自主意识、创新意识，能够积极地重新组合和优化配置教育资源，很快走 出一条低投入，高起点，高速度扩张的自我发展道路。 2 、在政府有少量教育投入的情况下，部分教育经费自筹，形成校内投资主体多元 化 绝大多数公办普通高中转制后，政府还是有少量的教育投入。即便是后期不再投入， 在转制之初，政府也就学校的占地、校舍以及一些硬件设备上有了一定的先期投入。但 无论如何，转制后的公办高中在日后的发展运行中，都需要自行筹措办学经费，就是说 转制后的公办普通高中的办学经费主要由承办者依法负责投入，办学经费主要通过收缴 学费、经营校办产业及争取社会赞助等办法自行筹集。目前，有些高中转制2 - 3 年后， 其教育主管部门就开始逐渐停止拨款，办学经费将完全或大部分由承办者自筹。这里有 一个问题值得注意，转制高中办学经费实际主要来自于学费，教育主管部门如果对学费 金额不加统一规定，学费数额往往会高于办学实际成本很多，甚至高于政府以往的拨款 总数。 3 、在理顺政府与学校关系的前提下，学校具有充分的办学自主权 转制后的公办普通高中改变了学校与政府之白j 以往那种行政上下级的关系，从根本 上解除了学校与政府管理部门的隶属关系。政府及其教育行政部门直接行使学校具体管 理的职能逐渐淡化，高度重叠的学校所有权、领导权和管理权有了一定程度的分离，政 府部门的管理主要通过立法、规划、指导、信息服务和必要的行政手段来进行，实现政 府管理高中的宏观化。这种新型的政校关系使得转制高中具有充分的自治权。在对教职 工的评聘方面，转制高中校长可根据学校实际需要，采取灵活的人事制度招聘或者辞退 教职工。在教育教学管理方面，转制高中可以独立开展教育教学工作，在进行校内教学 改革上，学校领导班子有很大的自主发挥空间。另外，转制高中还具有自主招生权。 6 二、公办普通高中转制的原因分析 ( 一) 社会转型中经济体制的变革是。转制”的深层次原因 社会学家通常用“社会转型”这个概念来描述2 0 世纪印年代后中国社会所发生的 巨大变化。关于“社会转型”的含义，我国社会学学者的论述中，主要有三方面的理解： 一是指体制转型，即从计划经济体制向市场经济体制的转变。这种转型集中体现在：“从 自给自足的小商品经济向市场经济转型；所有制结构从单一公有制经济向多种所有制并 存转化，允许并鼓励非公有制经济的发展，出现个体、私营、合资、外资等多种经济成 分和多种经济方式；居民收入来源向多元化转化。”社会是一个有机整体，社会系统各 组成要素之间具有关联性，经济领域的变化也必将引起教育领域的变革。二是指社会结 构变动，认为“社会转型的主体是衽会结构，它是指一种整体的和全面的结构状态过渡， 而不仅仅是某些单项发展指标的实现。社会转型的具体内容是结构转换、机制转轨、利 益调整和观念转变。在社会转型时期，人们的行为方式、生活方式、价值体系都会发生 明显的变化。”三是指社会形态变迁，即“指中国社会从传统社会向现代社会、从农业 社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”。上述第一方面，“计 划经济体制向市场经济体制的转型”即是“转制”的深层次原因。一 市场经济具有经济关系市场化、企业行为自主化、宏观调控间接化、经济管理法制 化等特征。我们知道，经济基础的变革必然引起上层建筑各个因素适应性的变化，转制 学校就是市场经济体制f 教育领域内的必然产物，是教育适应经济体制变革盼一种体 现。它所具有的办学行为自主化、学校管理法制化、政校关系明晰化、办学经费自筹化 等特征与市场经济的基本特征具有内在的一致性。市场经济的建立为转制学校实现多种 融资方式提供了可能。在计划经济体制下，政府是学校办学的唯一主体，政府的财政拨 款是唯的经费来源。市场经济体制的建立，则打破了国家政府单一承担投资的局面。 从办学主体看，社会各界团体、个人都纷纷出资或筹资办学；从筹资渠道看，市场经济 体制充分调动了各方面的办学积极性，教育总经费中，预算外资金占的比重越来越大， 已成为补充我国教育投入的不可缺少部分。受市场经济体制的影响，我国逐步确立了以 国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的新体制，同时也引起了学校内部办学体制的 深化改革。丽市场经济所注重的竞争机制、风险机制、激励机制又对学校内部管理体制 也具有借鉴作用在学校内部管理体制中正确地建立竞争机制，风险机制、激励机制， 会激发学校各个方面的工作积极性，从而提高教育教学质量，促进学校发展。总之，我 们提出要改变政府单一主体办学的格局，提出公办学校通过转变现有办学体制实现办学 主体多元化、产权多元化、办学形式多元化和发展模式多元化的教育新体制，归根结底 都是源于计划经济体制向市场经济体制过渡对教育体制的影响。 7 ( 二) 系列相关政策的颁布加速了“转制”的进程 1 9 9 3 年，中共中央、国务院发布了中国教育改革和发展纲要嘲。就办学体制改 革提出了“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学 的体制”的任务，并首次明确了“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、 大力支持、正确引导、加强管理的方针”，即国家对社会力量办学的。十六字”方针。 随后，在第二年国务院发布的关于 中国教育改革和发展纲要的实施意见中指出： “加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界 参与办学相结合的新体制。基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会 力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行民办公助、 公办民助等形式。”企业举办的中小学应继续办好，有条件的地方在政府统筹下也 可以逐步交给社会来办。这一实施意见出台后，我国接下来的办学形式呈现出遍地开花 的局面。 1 9 9 6 年，国家教委颁布的全国教育事业“九五”计划和2 0 1 0 年发展规划们中 进一步指出：“九五期阃，加强社会力量办学的立法工作，以中等以下教育特别是各 级职业教育为重点，积极发展各类民办学校。现有公办学校在条件具备时，也可酌情转 为公办民助学校或民办公助学校。”到2 0 1 0 年，基本形成以政府办学为主， 社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局。明确提出中等以 下教育特别是各级职业教育是发展民办学校的重点，提出现有公办学校在条件成熟时， 也可以酌情转为由社会力量来办的民办公助学校。 1 9 9 8 年，教育部制定的面向2 1 世纪教育振兴行动计划中指出：“认真贯彻国 务院对于社会力量办学实行“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针，今 后3 5 年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共 同发展的办学体制”。“公办学校办学体制改革，要在政府教育行政部门的指导下进行试 点。基础教育阶段要与改造薄弱学校相结合，高等教育阶段主要以地方商校和成人高校 为对象，探索多种形式的办学模式。在推迸办学体制改革中，按照教育法律法规，学校 产权必须明晰，国有教育设施不得挪作他用，国有和公有资产不得流失。” 1 9 9 9 年6 月，中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定 中再一次强调了要“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式 办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主、公办学校和民办学校 共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。” 以上政策文件中的规定为公办学校转制的兴起提供了宏观政策的指引，加速了学校 “转制”的进程。 ( 三) 世界性教育变革的理论及其实践是。转制”的诱致性因素 1 、理论因素 ( 1 ) 关于公立与私立教育融合的讨论 8 公立教育与私立教育孰优孰劣的争论，一向是西方社会教育政策中一个重要的辩论 课题。而西方近十多年里的讨论和政策的发展走向，在很多方面为我国公办学校办学体 制改革提供了值得参考的新经验，即放弃对公立教育和私立教育各自优劣的争论，探讨 如何使两者融合而形成优质教育资源。他们认为：政府对教育机构的拥有权和管理权是 两个不同的概念；公立教育和私立教育是国家教育体系中两个相连的教育子系统。它们 各有不同的运作模式，若能好好配合，则可以达到互补长短的效果“”。正是这种思想为 “转制学校”的形成做了理论方面的铺垫。 ( 2 ) “教育民营化”思潮 教育民营化是近二三十年来，流行于英、美瞒国的公办教育改革趋势。“教育民营” 就是指由非政府组织或公民个人对学校及其他教育机构进行管理和经营的一种教育制 度。它不涉及产权问题，即无论是公有还是民有，学校及其他教育机构都应该也可以由 民间来经营“”。新公共管理理论、新自由主义理论以及公共选择理论构成了教育民营化 思潮的理论基础。 新公共管理理论对教育民营化的影响 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，西方国家公共部门的管理方式发生了变化，以官僚体 制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场体制为基础的新公共管理( n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ) 模式。它以质疑官员行政有效性为前设，以追求“三e ”( e 6 0 n o m y ， e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ，即经济、效率和效益) 为目标。其改革的核心在于将 市场竞争机制引入公共管理领域，打破政府对公共产品与服务的垄断，强调在公共管 理中运用私营部门即商业管理的理论、方法、技术和模式，以转变僵化的官僚组织形式 1 2 o 新公共管理引入教育领域要求改变政府垄断公立教育的局面，主张引入市场机制来 改造公办学校，建立一个消费者主导的体制，以扩大家长和学生的教育选择权利。 新自由主义理论对教育民营化的影响 ” 新自由主义理论兴起于2 0 世纪7 0 - 8 0 年代，也称之为有限政府论。这一理论认为 政府的功能是相当有限的，强调市场竞争机制在资源配置中的作用。其主要代表人物弗 晕德曼认为“市场运转的核心应是消费者主权，而学校生产者主权破坏了市场 运转的核心，牺牲了学生及家长的利益，同时也滋长了公办学校的惰性，使之失去了发 展及创新的动力1 。”在新自由主义思想的主导下，教育的市场化改革拉开帷幕，“学券 制”、“特许学校”、“公助学额计划”、“直接拨款公立学校”等政策相继出台，教育“已 经或正在实施由公共服务品向市场购买品的转变”“”。 公共选择理论对教育民营化的影响 公共选择理论又被称为“新政治经济学”，它以经济学的方法来分析政治学闯题， 关注公共物品的选择机制。这一理论对教育民营化的主要影响在于其论证了教育作为公 共物品和准公共物品，可以由政府部门提供，也可以由私人部门提供。从而使由非政府 组织或公民个人对学校进行管理和经营这一教育制度在理论上得到了认证。 正如联合国教科文组织在1 9 9 3 年世界教育报告中所说：“8 0 年代全世界朝某种 形式的市场经济转变并采取措施控制公开开支的增长。没有几种教育制度完全不受这种 q 全球性变化的影响，虽然还没有一个国家走得那么远，把国立学校像国营工业企业那样 加以私有化，但是，使教育在某种程度上关心顾客的选择、响应市场支配力量， 尽管传统上是国家资助的活动，但使它少一点官僚主义，多一点效益的观念在世界各个 地区已经得到普及。”这场以竞争为核心、以效率为目标的世界性的教育改革潮流，不 仅改变了人们对教育性质的传统看法，而且促使人们重新认识政府和学生、家长在学校 教育中的角色地位。我国的基础教育阶段公办学校转制改革与这一潮流有着内在的一致 性。 2 、实践因素 i j 面提到教育民营化思潮几乎席卷全球，对我国的基础教育阶段公办学校转制试验 提供了理论铺垫。而其在实践当中的各种表现形式更为我国公办学校转制试验提供了可 资借鉴的参照系。 ( 1 ) 美国的特许学校制度 特许学校( c h a r t e rs c h 0 0 1 ) 是美国公立学校私营化浪潮的产物，也是其目前教育 民营化的最主要形式。1 9 9 1 年由明尼苏达州率先通过了特许学校法，而到1 9 9 9 年底 全美国已经有3 6 个州及华盛顿特区通过了建立特许学校的法律。所谓特许学校是指在 政府的相关法律许可下，将公立学校的办学权授予一些社会团体、企业、教育团体、家 长团体、教师、个人或其他机构，由这些非政府组织或个人来申请开办经营的公立学校。 特许学校在享受相当自主权的同时须承担相应的责任，而办学者必须提出明确的办学目 标并与地方教育当局为此而签订合约。一旦学校不能履行其职责并达不到预先商定的目 标时，提供经费资助的政府有权中止合同“”。 特许学校具有以下特点：一是，它与政府的关系是一种契约关系。每所特许学校都 要与政府机构协商签订一份合同( 一般为3 5 年) ，学校必须在契约规定的期限内保证 达到双方所认可的办学目标与发展计划及合约内容，其中提高教育质量，实施特色教育， 提升学生的学业成绩是契约的主要内容。二是，学校具有选择性特点。从政府角度而言， 提出创办特许学校，主要在于提供给家长为其子女选择合适的公立学校的权利，并在改 革公立教育的过程中提供一种选择模式和形成竞争的氛围。三是，有更大的自主权。四 是，规模小，特色鲜明。正是由于这些特点，特许学校给原本垄断的教育系统带来了竞 争，一方面是公共资金的竞争，另一方面是生源的竞争“”。 ( 2 ) 英国的“教育行动区” “教育行动区”( e d u c a t i o na c t i o nz o n e ) 是2 0 世纪8 0 年英国政府在逐渐重视将 市场机制引入教育领域的情况下实施的举措之一。它一般设在原有的地方教育当局领导 不力，学生学业成绩低下，因而需要特别支持的城镇或乡村地区。在这些地区，原有以 地方教育行政部门为主导的体制已无法扭转学校的不良状况。为了鼓励教育革新，提高 这些教育薄弱地区学校的教育质量，政府对公立学校的管理权向社会公开招标，允许和 支持工商企业、学校、家长、地方教育当局和其他教育机构联合组成一个联合体提出申 请成立“教育行动区”，接管学生学业表现不良的若干所薄弱学校但每个“教育行动 区”所属学校总数不超过2 0 所，通常包括2 - 3 所中学及为其输送生源的小学。作为地 1 0 方教育行政部门的地方教育当局和公立学校自身不能单独申请建立“教育行动区”叨。 每个教育行动区申请者在递交申请时，必须同时提供令人满意的为期三年或五年的 学校革新的方案。这其中的一个重要内容是为整个行动区制定比一般地方教育当局和公 立学校更加广泛和具有挑战性的阶段性目标，这是将来衡量一个教育行动区是否成功的 基础。 为了鼓励各教育行动区提高加盟学校的教育质量，政府为他们提供了一系列灵活的 政策：在课程方面，“教育行动区”学校可以和英国的私立学校一样不受政府于1 9 8 8 年 开始实施的国家统一课程约束。可以在课程的实施方面进行更加自由和灵活的改革，以 激发学生的学习兴趣，降低逃学率，提高他们的职业素质。在人事方面，“教育行动区” 可不受现行的全国性教师聘任条例的约束，自行聘任校长和优秀教师任教，并可聘请一 些学科专家统一对该区最后两个年级的教学进行巡回指导，以提高学生的学业成绩。在 经费方面，政府将在e l 常的学校预算之外，每年向每个“教育行动区”提供2 5 万英镑 的追加拨款，并希望行动区每年也能从工商界筹集另外的2 5 万英镑的配套资金“”。 ( 3 ) 英国的直接拨款公立学校 英国1 9 8 8 年教育法中确定了“直接拨款公立学校”( d i r e c t - g r a n tm a i n t a i n e d s c h 0 0 1 ) 的政策，但在执行中碰到了许多问题。1 9 9 2 年教育白皮书和1 9 9 3 年教育法对 “直接拨款公立学校”政策进行了修正与完善。而到1 9 9 9 年又于直接拨款公立学校政 策已不再适应当时的政治需要，被英国工党所废止。尽管“直接拨款公立学校”被废止； 但它的一些做法和特点也为我国公办学校转制改革所吸收和利用。 ” 就学校自主权来讲，“直接拨款公立学校”的校董会在从教育大臣处得到办学拨款 后，负责学校的经营和管理，这样除了经费受制于中央政府以外，直接拨款公立学校就 相当于一个自制机构，拥有很大的自主权，能够自行决定学校事物和学校发展方向，具 有更大的灵活性。而这种灵活性在撤切尔政府看来，正是提高学校办学效率、增强学校 活力的保证。“直接拨款公立学校另外一个非常明显的特征就是强调教育消费者的作用。 这其中的消费者一种是指直接向学校支付学费的学生家长，他们购买学校提供的教育； 另一种是指企业，它们通过向员工支付工资，间接购买学校生产出来的劳动力。从重视 家长需求来看，在一所设有高级董事的直接拨款公立学校的董事会中，全部1 5 名董事 中家长有8 人，比例达到5 3 ，即使按照高级董事中家长最少2 人算，家长的比例也达 到了4 7 。这就把家长纳入了公立学校的权力体系，使学校的发展在更大程度上受到家 长的影响。“直接拨款公立学校”政策从以教育生产者她方教育当局和学校主导办 学的角度转到以教育消费者家长主导办学的角度，有利于学校更好地发展。从重视 企业需求角度看，“直接拨款公立学校”政策规定学校董事会中必须要有来自企业界的 人士，这反映了经济与教育的密切关系。这一做法就使得学校未来培养出的人才能够适 应社会经济发展的需要i 珥。 从上述别国对公办学校的改革实践中我们都可以看到很多我国转制学校的影子，比 如，特许学校所具有的办学自主权、为家长提供更多的教育选择机会、学校与政府之间 的契约关系，也就是我国转制学校与教育行政部门的协议关系：以改造薄弱学校为目的 1 l 教育行动区计划也类似于我国的薄弱学校转制等等。可以说我国的公办转制学校既是我 国市场经济发展必然出现的事物，也是在立足本国实践基础上借鉴别国经验的产物。 ( 四) 教育发展中的现实需要是“转制”的重要原因 l 、弥补普通高中教育经费投入不足 据有关资料显示，我国全日制在校学生约2 3 亿人，占全球教育总人口的2 0 ，规 模位居世界第一；而年度公共教育经费却仅占世界各国教育经费总数的1 5 。以占世界 1 5 的教育经费支撑占世界2 0 的教育人口，可谓穷国办大教育。有论者按照发展中 国家的公共教育经费占国民生产总值4 的比例标准，通过计算1 9 8 5 - - 2 0 0 2 年间每年应 支付的经费和实际支付的差距，推算出这八年中国的公共教育经费总缺额为1 0 1 0 0 亿， 其中1 9 9 6 - 2 0 0 0 年间正是“普及九年义务教育”的冲刺阶段，每年的短缺额竟也都在 1 0 0 0 亿元左右协】。“我国财政体制改革的目标是建立公共的财政体系，优先满足义务教 育的资金需求，同时从增强我国创新能力的大局出发，还必须加大对重点高等学校的资 金投入。因此普通高中教育财政投资占财政教育总投资的份额不会加大，甚至还可能在 目前7 3 比例的基数上下调。依靠财政发展高中教育的余地极小o “。九十年代，我国 普通高中多元化的筹资渠道尚不健全，因此地方政府和中央财政对高中教育的投入就显 得特别重要，但