（行政管理专业论文）中国非营利组织发展问题研究.pdf

摘要 2 0 世纪下半叶，随着市场失灵和政府失灵现象的日益突出，西方国家的研 究者逐渐把研究视角转向非营利组织，将其作为市场和政府之外的第三种资源配 置主体，希望非营利组织能够有效地弥补市场和政府在资源配置方面的不足。与 此同时，我国社会主义市场经济体制逐步建立，政府管理体制改革逐渐深化，非 营利组织作为政府之外的提供公共服务、维护和实现公共利益的重要力量，在促 进经济发展、政治文明的发展和社会治理水平的提高方面日益发挥越来越重要的 作用。然而，在我国社会转型这个背景下，受各种现实因素的影响，中国非营利 组织的发展有其自身特点，并存在一系列问题。 本文共从六个部分来阐述中国非营利组织发展问题。第一部分引言主要简析 了非营利组织兴起的背景、中国非营利组织发展研究综述及本文的主要思路；第 二部分对非营利组织的概念、理论基础及兴起缘由作了简单说明；第三部分是论 文的核心，界定了中国非营利组织的概念、简述了其发展沿革、作用及发展现状， 并详细分析了中国非营利组织在发展过程中与政府、市场、社会公众之间及自身 存在的问题；第四部分分别从政府、市场、社会和非营利组织自身四个方面针对 存在的问题提出改进措施；第五部分指明了中国非营利组织的发展趋势；第六部 分进行小结，提出了构建政府社会市场三元互动的发展模式。 关键词：非营利组织；问题；对策 n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o no fc h i n ad e v e l o p m e n tp r o b l e mr e s e a r c h a b s t r a c t i nt h es e c o n dh a l fo ft h e2 0 t hc e n t u r y , a st h ep h e n o m e n o no ft h em a r k e t m a l f u n c t i o na n dg o v e r n m e n tm a l f u n c t i o nw a so u t s t a n d i n gd a yb yd a y , t h er e s e a r c h e r s o ft h ew e s t e r nc o u n t r i e st u r ns t u d y i n ga n g l et on o n p r o f i to r g a n i z a t i o ng r a d u a l l y , r e g a r d i n gi t a st h et h i r dk i n do fr e s o u r c ed i s t r i b u t i o ns u b j e c te x c e p tm a r k e t sa n d g o v e r n m e n t s ，a n dh o p en p o c a nr e m e d yt h em a r k e ta n dg o v e r n m e n td e f i c i e n c yi n r e s o u r c ed i s t r i b u t i o ne f f e c t i v e l y m e a n w h i l e ，t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mo f o u rc o u n t r yi ss e tu pa n dr i p ep r o g r e s s i v e l y , g o v e r n m e n t sm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m i sd e e p e n e dg r a d u a l l y , n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，a st h ep u b l i cs e r v i c eo fo f f e r i n g ， s a f e g u a r d i n ga n dr e a l i z i n gt h ei m p o r t a n ts t r e n g t ho fp u b l i ci n t e r e s t so u t s i d et h e g o v e r n m e n t ，p l a yam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ed a yb yd a yi nb r i n g i n ga b o u ta n a d v a n c ei ne c o n o m y , d e v e l o p m e n ta n dt h es o c i e t yo ft h ep o l i t i c a lc i v i l i z a t i o nm a n a g e t h ei m p r o v e m e n to fc o m p e t e n c e h o w e v e r , u n d e rt h i sb a c k g r o u n do ft r a n s i t i n gi no u r c o u n t r y ss o c i e t y ，i n f l u e n c e db yv a r i o u sr e a l i s t i cf a c t o r s ，t h ed e v e l o p m e n to fn p o o f c h i n ah a si t so w nc h a r a c t e r i s t i ca n dh a sas e r i e so fp r o b l e m s t h i st h e s i sc o n s i s t so fs i xp a r t st oe x p l a i nt h ed e v e l o p m e n to fn p oo fc h i n a t h ei n t r o d u c t i o na n a l y z e ss i m p l yi t sb a c k g r o u n d ，r e s e a r c hs u m m a r ya n dm a i n m e n t a l i t y ；t h es e c o n dp a r tg i v e se x p l a n a t i o nt oi t sc o n c e p t ，r m i o n a l ea n dt h er e a s o nt o b e g i n ；t h et h i r dp a r ti st h ec o r eo ft h i sp a p e lt od e f i n en p o o fc h i n a ，t os u m m a r i z e i t sd e v e l o p m e n te v o l u t i o n ，t h ef u n c t i o na n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t oa n a l y z eq u e s t i o n s b e t w e e ni ta n dt h eg o v e r n m e n t ，a n dt h em a r k e t ，a n dt h es o c i a lp u b l i c ，a n di t so w n e x i s t e n c eq u e s t i o ni nt h ed e v e l o p i n gp r o c e s s ；t h ef o u r t hp a r tp u t sf o r w a r dt h es u i t a b l e c o u n t e r m e a s u r ef r o mt h eg o v e r n m e n t ，t h em a r k e t ，t h es o c i a lp u b l i ca n di t s e l f ；t h e f i f t h p a r t s h o w si t s d e v e l o p m e n tt r e n d ；t h e s i x t hp a r t p r o p o s e st oc o n s t r u c t i n t e r - d y n a m i cd e v e l o p m e n tm o d e lb e t w e e ng o v e r n m e n t t h es o c i e t y - t h em a r k e t k e yw o r d s ：n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ；p r o b l e m ： c o u n t e r m e a s u r e n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版： 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作善签名：毡缝望指导教师签名： 枷睁多月f e t 勿萨6 月j e t 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所星交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 孔德识 伽年6 rse l 1 引言 1 1 选题背景和意义 2 0 世纪6 0 年以来，随着市场失灵和政府失灵现象的日益突出，西方国家的 研究者们逐渐把研究视角转向非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n n p o ) 第三种资源配置主体，希望非营利组织能够有效地弥补市场和政府在资源配置方 面的不足。在此背景下，非政府组织以其规模小、灵活机动、能够有效调动基层 活力和创新力强等优点，较为理想地填补了由于国家和市场的不足所带来的制度 空白，在国家与市场之间有效地拾漏补缺，迅速发展成为国家与市场体制之外的 一个重要主体。美国的学者莱斯特m 萨拉蒙教授曾把2 0 世纪最重要的社会创 新归结为公民社会部门的出现，认为“我们正置身于一场全球性的社团革命 之中。在全世界的范围内，公民社会部门的建立正如火如荼地进行着。 与此同时，处于社会转型期的中国也同样感受到了这场“社团革命”的伟大 力量。随着我国经济体制和行政体制改革的推进，政府在经济管理和资源配置方 面的功能逐渐减弱，包括市场和民间组织在内非营利组织逐渐在经济发展和资源 配置中起着日益突出的作用。在此过程中，包括民办非企业单位、社会团体在内 的非营利组织在近十多年也取得了相当令人瞩目的成效。1 9 8 9 年，全国非营利 组织仅有4 4 4 6 个，2 0 0 3 年底发展到2 6 6 6 万个，年均增长3 4 圆。据民政部的最 新统计，截止于2 0 0 7 年6 月底，全国各类民间组织为3 5 7 万个。其中社会团体 1 9 4 万个；民办非企业单位1 6 2 万个；基金会1 1 9 3 个。但我们也要看到，我 国的非营利组织仍然处于起步阶段，总体水平不高，在与政府、市场、社会公众 的关系中存在种种问题，而且自身也存在种种弊端，涉及到体制、政策、制度、 能力等方方面面。因此，深入研究非营利组织理论并进行实践经验的积累仍然非 常重要和紧迫。这就要求立足于我国非营利组织发展的现状，认真分析存在问题 的原因所在，对症下药，让非营利组织更健康的发展，为社会主义建设做出它的 贡献。 1 2 中国非营利组织发展研究综述 非营利组织在我国的社会发展中扮演着越来越重要的角色，自然就对指导自 何增科主编公民社会与第三部门【m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，p 2 4 3 到p 2 4 4 圆廖鸿我国民间非营利组织发展的机遇与挑战【j 】中国民政，2 0 0 5 ，( 2 ) 1 身发展的理论支撑提出了更高的要求。到目前为止，在非营利组织领域涌现出了 一大批相关的研究文章和专著，并且国内也出现了研究非营利组织发展的专门机 构，研究主要有以下几个方面： 1 2 1 中国非营利组织存在与兴起的理论探讨 在西方的学术界，对非营利组织存在与兴起的理论研究主要有伯顿威斯布 罗德的市场失灵政府失灵理论、亨利汉斯蒙德的契约失灵理论和莱斯 特m 萨拉蒙的第三者政府理论。通过对上述西方代表性观点的借鉴，大多数 非营利组织的研究者认为，中国非营利组织的兴起基于2 0 世纪7 0 年代末开始的 政府神话的破灭和9 0 年代的市场神话的破灭，政府与市场的“双重失灵”，主 要是政府和社会共同为建设“小政府、大社会”的目标而进行的制度尝试的结 果。 1 2 2 中国非营利组织的功能 陈建民、丘海雄在理性选择理论述评运用“社会资本 的概念分析了社 团的功能，指出中国社团的发展有助于建立人际问的互信和互惠交换的规范，从 而减少在公众事务和市场上的“搭便车 或利益互损行为。张莉、风笑天在转 型时期我国第三部门的兴起其社会功能一文中则认为尚在兴起中的中国非营利 组织，在转型时期预示了“国家市场市民社会”这一社会格局的形成； 加速了政府职能的转变和社会的转型，促进了政治体制的改革；一定程度上促进 了社会的整合；为社会成员提供中介服务和直接服务，推动了社会事业的发展， 引导民众服务社会；倡导了社会文明和伦理道德，维护了社会的和谐与稳定；扩 展了中国的对外交流与合作，尤其是促进了民间组织的国际交流。 1 2 3 中国非营利组织与政府关系的研究 中国非营利组织与政府关系的研究比较有代表性的是戈登一怀特关于中国萧 山市的社团组织的实证研究，其结论认为中国的经济体制改革被认为属于“半改 革 性质，转型过程还远远没有终结，在目前的情况下，国家在社会各领域中仍 然有着强大的力量。因此，中国的非营利组织不是真正的独立组织，其活动范围 很有限，对政策的影响更是极为有限。康晓光则详尽地论述了现阶段中国社团组 织的“官民二重性”特征，缺乏独立性；王颖等人从合作主义立场出发来研究中 国转型时期国家与社会关系格局中地方社团；王名等人所著的中国社团改革一 2 一从政府选择到社会选择一书正体现出了对非营利组织的由政府选择向社会选 择的前景充满了信心。 1 2 4 对中国非营利组织的个案研究以及微观管理研究 比较著名的有，孙立平等著的动员与参与第三部门募捐机制个案研 究；杨宜音等著的事业共同体第三部门激励机制个案研究；李书磊著的 村落中的“国家”文化变迁中的乡村学校，以及由中国科技促进发展研 究中心希望工程效益评估课题组撰写的捐款是怎么花的一一希望工程效益评估 报告；邓国胜著的非营利组织评估等成果。 1 2 5 非营利组织的国际比较研究 例如，秦晖著的政府与企业以外的现代化中西公益史比较研究，王 绍光著的多元与统一第二部门国际比较研究，以及由赵黎青主编的非 营利部门与中国发展等成果。 1 3 研究思路 随着我国非营利组织的进一步发展壮大，其作用也同益凸现。与此同时，我 国非营利组织发展还处于初始阶段，与国外相比，我国的非营利组织也有着自身 的特点，存在着中国国情下特有的问题。本文突破了以往仅仅停留在政府与非营 利组织的关系、忽略了对非营利组织发展具有相当影响的市场因素和社会因素的 局限，从“社会系统 的角度出发，综合考虑非营利组织发展过程中与政府、市 场和社会三方面的关系，站在宏观的角度来看待我国非营利组织发展中存在的问 题，分析原因，并以此为基础试图探寻我国非营利组织健康发展的策略和途径， 促使其更好的发展。 3 2 非营利组织的发展缘由及理论基础 2 1 非营利组织的基本概念及特征 “非营利组织 ( n o n - p r o f ito r g a n i z a t i o n ，缩写n p o ) 的用法在2 0 世纪 中期以后逐渐流行，各国在用词习惯以及对非营利组织范围的界定上有所差异， 如联合国文件中通常使用“非政府组织 ( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ， 缩写n g o ) ；美国对非营利组织的管理体制基本依据税法，因而又称“免税组织 ( t a x - e x e m p to r g a n i z a t i o n ) ：英国则遵照传统使用“志愿组织 ( v o l u n t a r y o r g a n i z a t i o n ) 。其他常用的还有使用“慈善组织”( c h a r i t a b l e o r g a n i z a t i o n ) “公民社会组织 ( c i v i ls o c i e t yo r g a n i z a t i o n ，缩写c s o ) 、 “第三部门 ( t h i r ds e c t o r ) 等称谓。其含意宽窄不一，但均是针对政府部门与 企业部门之外的社会组织。中国官方通常采用“民间组织 一词。国际上有关非 营利组织的定义也是种类繁多，其中比较有代表性的观点为以下几种。 2 1 1 法律上的定义 美国税法规定，免税组织必须符合三个条件：一是该机构的行动目标完全是 为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为了达到该税法明文 规定的其它目的；二是该机构的净收入不能用于使私人受惠；三是该机构所从事 的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。在美国能够享受免税资格的 组织便是非营利组织。 2 1 2 依据组织的资金来源加以定义 联合国的国民经济核算体系将经济活动划分为5 大类：金融机构、金融企业、 政府、非营利组织和家庭。非营利组织与其它四种社会组织的区别在于，非营利 组织的大部分收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴 纳的会费和支持者的捐赠。如果一个组织一半以上的收入来自以市场价格销售的 收入，那这个组织就是营利部门；而资金主要依靠政府资助的部分就是政府部门。 2 1 3 根据组织的“结构与运作刀定义 这一定义是由美国约翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它 主要着眼于组织的基本结构和运作方式。该定义认为凡符合以下五个条件的组织 就是非营利组织：一是组织性。这一特性意味着有内部的规章制度，有负责人， 4 有经常性活动。并且非营利组织应该有根据国家法律注册的合法身份，这样才能 有契约权，并使组织的管理者能对组织的承诺负责。二是民间性。这是指非营利 组织不是政府的一部分，也不是由政府官员主导的董事会基金。三是非利润分配 性。非营利组织虽然可以盈利，但所得必须继续用于组织的使命，而不是在组织 缔造者中进行分配。四是自治性。非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控 制的内部管理程序。五是志愿性。无论是实际开展活动，还是在管理组织的事务 中均有显著程度的志愿参与。这一点特别体现在形成有志愿者组织的董事会和广 泛使用志愿工作人员上。 2 1 4 根据组织的特征加以定义 非营利组织有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的 组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营利的管理制度；四是本身具有合法 免税地拉；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这五个特征的组织 一般被认为是非营利组织。圆 这四种定义各有侧重。就第一和第二种定义而言，法律上的定义在一国之内 十分准确，但由于各国法律大相径庭，无法用于比较研究；经济角度的定义的缺 陷则在于很难确定一个具体的比例，实际上，不同国家这一比例的差别非常大 。 第三种定义则不太适合中国的国情，如果按照这一定义进行划分，那么中国绝大 多数的社会团体都会被排除在非营利组织之外，因为它们可能都不完全符合民问 性、自治性，甚至志愿性的条件。并且欧洲一些国家和日本等国的很多非营利组 织根据这一定义也将被排除非营利部门之外。事实上这一定义只是特别适合于美 国，并不利于进行国际比较。 通过分析发现，在所有定义中第四种定义最具有包容性和国际性。它不但刻 画了非营利组织的最主要的特征，并且能将不同国家的非营利组织都包容进去。 根据第四种定义中的五个特征，非营利组织可以被定义为有服务公众的宗旨，不 以营利为目的，组织所得不为任何人牟取私利，组织自身具有合法的免税资格和 提供捐赠人减免税的合法地位的组织。 s a l a m o nl u s t e rm a n h e i e rh e l m u ti ( ，g l o b a lc i v i ls o c i e t y ：d i m e n s i o n so ft h en o n p r o f i ts o o r ，t h e j o h n sh o p k i n su n i v e r s i t ym a r y l a n d ，1 9 9 9 ，p 2 t h o m a sw o l f ，t h em a n a g e m e n to fn o n p r o f i to r g a n j z a f i o n ，n e wy o r kp r e n t i c eh a l lp r e s s ，1 9 9 0 ，p 6 6 王绍光多元与统一f m 】浙江人民出版社1 9 9 9 年，p 7 8 一般来讲，非营利组织具有如下的基本特征： 第一，正规性 非营利组织必须是合法注册的具有常规的组织机构和管理体制，并开展经常 性活动的组织。非营利组织具有像公司一样的法律地位。这种地位使得非营利组 组织可对外以法人的身份订立合同，管理者不会因执行该组织的义务而使个人承 担财务责任。 第二，非政府性 非营利组织必须是非政府的、私人的或民间的组织，在组织机构上与政府相 分离，不承担政府的职能，而且理事或董事会的成员不应由政府官员担任。这也 是人们往往称之为非政府组织的原因。非营利组织的非政府性主要体现在两个方 面：其一，非营利组织的组建原则和权力运行方式与政府大相径庭。政府作为国 家政权的组织形式，其基本的组建原则和权力行使方式是自上而下的，相应形成 的是金字塔式的组织结构；而非营利组织主要依靠广大公民，通过横向的网络联 系与坚实的民众基础来动员社会资源，形成自下而上的民间社会组织。其二，两 者获取资源和提供公共物品的方式有所不同。政府作为以政权为基础的公共部 门，无论资源的获取还是公共物品的提供，其基本方式都是垄断性的；而非营利 组织由于不具备操纵政权力量的合法资格，只能采取竞争性的手段来获取各种必 要的社会资源和提供公共物品，因此非营利组织属于竞争性的公共部门。需要注 意的是，非政府性并不是说非营利组织不能让政府官员参与活动，更不意味着不 能接受政府的支持，事实上大多数非营利组织都必须依靠政府的资助才能正常运 转，只是要求非营利组织应当保持自己的独立决策权，不为政府所控制。 第三，非营利性 设立组织的目的不是为经营者创造利润。非营利组织可以收费，在某些年度 可能会获得一些利润，但该机构理事会成员不能分红，而且收入的盈余应当全部 投入符合宗旨的事业之中。这就是营利组织区别于非营利组织的根本标志。需要 指出的是，非营利组织不是不营利，如果不营利，组织就不能生存和发展，更谈 不上履行职责或发挥作用。非营利组织不营利，是指不以利润为运营目标，更重 要的是运营所得利润不能在组织内部分配，而只能用于组织的进一步发展。非营 利组织不营利，绝不是说组织可以亏损或应该亏损，绝不是说可以不讲经济效益。 6 事实上，非营利组织要想在激烈的市场竞争中求生存、谋发展，就必须努力提高 自身的运营管理水平，不断提高经济效益和社会效益，为组织的发展壮大奠定坚 实的经济基础和社会基础。 第四，志愿性 非营利组织所从事的行业大都是营利性组织一般不涉足的领域。如慈善事 业、环境保护等。营利组织为在市场上追求最大利润而相互竞争，据调查统计， 营利性医疗服务质量比非营利医疗机构的服务质量差。因此，非营利性使人们对 这些非营利组织的信任度大大高于营利性组织。由于非营利组织的一般工作人员 的待遇通常比营利性组织低，使命感促使他们对所从事的事业锲而不舍，对关注 的对象无比细致，能够兢兢业业，对付出的心血无怨无悔，通常要求对该项事业 具有奉献精神。这是非营利组织能够发展生存的主要财富，特别是从事于残疾人 事业、希望工程、青少年发展基金会、自然科学和社会科学基金会、扶贫、孤儿、 慈善、妇女儿童权益保护、环境保护等方面工作的人员，更要求他们有使命感和 奉献精神。 2 2 非营利组织发展的缘由 2 2 1 市场经济的发展 无论是从历史还是从现实看，自由结社传统、公民社会的兴起等都是市场经 济发展的必然结果，也就是说，非营利组织能够兴起和发展的根本原因是市场经 济的存在和发展。 首先，市场经济的发展，为公民社会的发育和生产创造了前提，为非营利组 织的发展提供经济制度基础。市场经济的本质是通过市场机制进行资源配置，以 市场反映的价格信号调节生产，它鼓励优胜劣汰的竞争，这些都要求社会经济的 主体在市场活动中摆脱政府家长式的干预，保持更多不受政治权力控制的自由活 动空间，这就为公民社会和非营利组织的发育和发展创造条件。近代公民社会是 在市场经济的驱动下，沿着摆脱国家权力中心，求得经济发展的自由，进而实现 城市自治的道路确立起来的。正因为市场经济的发展促使公民社会的形成进而为 非营利组织的成长提供了空间。 其次，市场经济塑造了有主体意识的个人与团体，要求平等、自由的竞争， 。成思危主编中国事业单位改革模式选择与分类引导【m 】民主与建设出版社，2 0 0 0 年，p 2 5 0 7 从而逐步形成并不断强化了公民社会的自主性。市场经济的前提性条件是主体之 间地位平等，任何个人或企业既不享有任何行政宗法特权，也不依权力、地位形 成某种等级。在进入市场参与活动中每个市场主体自由自主判断，自由进行选择， 平等进行交易，并对自己的竞争行为及结果负完全责任，这种自主参与平等经济 活动必然塑造出有主体意识、平等意识、自由意识、竞争意识、法制意识的个人 和团体，深化公民社会自主权，为非营利组织提供良好的公民意识基础。而且， 市场经济的发展提高了公民的生活水平和收入水平，使公民有时间和精力来从事 一些感兴趣的活动，这为各种非营利组织的产生和发展创造了经济基础或经济条 件。 最后，在一个完善的市场经济条件下，营利组织是市场经济的主体，不是政 府主管部门的附属物，与政府之间并不存在“脐带”关系，于是在政府与市场主 体之间将出现一个“断裂层 。这就需要在政府与企业之间寻找一个良好的沟通 渠道，协调政府与营利组织的关系，在政府、企业和个人之间建立起沟通和对话 机制，对下向营利组织传达政府的意图，对上向政府反映营利组织的呼声。同时， 随着我国市场经济体制的发展，市场竞争日趋加剧，由利益调整造成的社会矛盾 将会更加突出，在某些方面还会有激化的可能，比如下岗职工问题、贫困人群的 生存问题、农业和农村问题等等。这些问题不能仅仅依靠政府来解决，非营利组 织的社会机制作用将显得更加突出。另外，非营利组织还可以动员社会力量，包 括与国外的非营利组织进行合作，以提供资金、技术和信息等方式，实施社会援 助、缓解社会矛盾。 2 2 2 公民社会的兴起 随着社会主义市场经济体制的建立和运行机制的逐步完善，尤其是1 9 7 8 年 实行改革开放以来，中国社会发生了根本性巨变。公民社会赖以存在和发展的经 济、政治、法律和文化环境发生了根本的变迁。生产率的提高减少了公民的劳动 时间，且2 0 世纪9 0 年代开始实行的双休同工作制，使城镇居民有闲暇去从事 各种兴趣活动，也就涌现出了大批公民自发的活动组织，如俱乐部、运动协会、 旅游团体等。二十多年来改革开放的过程，从某种意义上可以说是政府向社会放 权、政府转变职能的过程。在大部分生产、经营、民事和文化、艺术及学术领域 中，政府不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给相关的民间组织，如非 8 政府行业协会、同业组织、志愿团体等。这些经济和政治环境的变化也使得个人 在私人利益体系中，私人的财产所有权具有了核心的地位，个人的私利在中国具 有了合法性，在制度上得到了保障和鼓励。人们的私人生活领域正在逐渐扩大， 政治国家与公民社会之间的界限也正在变得明晰起来，一个相对独立的公民社会 在中国逐渐显现。 与此同时，政府不可能也不必要管理纷繁复杂的诸多事务，因而便逐渐过渡 到由不同于国家组织的非营利组织承担。它的地位和作用将日益突出，一些社会 组织承担了许多社会事务，日益成为社会公益事业、市场中介以及国际交流与合 作的重要角色；社会成员的参与意识也进一步加强，通过满足社会需要，赢得社 会认可，通过政治参与寻找利益表达的渠道，从而获取生存和发展的所需资源； 社会组织的国际化趋势也是不可回避的问题，在观念上，更要注重培养社会成员 的平等互惠精神、参与意识以及与国际组织的接轨。这些非营利组织的发展是社 会组织程度逐步提高、社会自律能力不断增强的客观反映，更是公民社会走向成 熟的重要标志，它的产生和繁荣是社会历史发展的必然趋势。 2 2 3 “市场失灵 和“政府失灵 市场机制的优势在于其在分配个人消费物品时具有效率，但它在配置那些普 遍需要的公共物品时，则常常显得无能为力。因为这些公共物品一旦生产出来， 人们就完全有可能在不付任何代价的情况下，通过免费“搭便车 来享受一些公 共物品和服务。市场机制就无法克服这种“公共的悲剧 ( 戴维休漠) ，此为 市场失灵。 政府在提供公共物品和服务上同样存在失灵问题，一方面是公共物品与服务 供给效率的不足。公共选择理论者分析了官僚机构效率低下的几个基本原因：第 一，官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏竞争。由于没有竞争对手，就可能导 致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构， 增加工作人员，提高薪金和办公费用，造成大量浪费。第二，政府官员缺乏追求 利润的动机。由于政府官员不能把利润占为己有，加上公共物品的受益和成本难 以测定，因此政府官员的目标不是利润最大化，而是规模最大化，以此增加自己 的升迁机会和势力范围，这势必导致机构臃肿、人浮于事、效率低下。第三，寻 。高培勇公共部门经济学【m 】中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，p 1 5 9 租导致的腐败。公共选择理论认为，寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场 时，会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，带来可以“租金”形式出现 的经济利益。在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为 寻租活动，如果发生寻租行为，将使相当一部分国民收入流入私人腰包，同时减 弱公共物品供给的竞争性，公共物品供给的效率必然降低。第四，缺乏对政府官 员的监督。作为监督者的公民完全可能受到被监督者官员的操纵，因为被监 督者的地位实际上可以使他们强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益， 而不利于公共利益。另一方面则是政府难以满足个人对公共物品的多元性需求。 在现实生活中，每个人对公共物品在量和质方面的偏好不可能是一模一样的。个 人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面都有着一定程度的不同，这 直接导致了个人对于税收制度等各种公共物品需求的差异性。而作为公共利益的 代表者政府做出反映“中间选民 的选择：只能反映大多数人的需求，即会 有一部分人对公共物品的过度需求得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到 满足。此时非政府组织应运而生，其作用就是拾遗补缺，为需求较高的人群提供 额外的公共物品，为需求特殊的人群提供特别的公共物品，以此满足他们未满足 的偏好。 随着我国中央计划经济体制的弊端日益显现，计划神话和政府神话被打破， 人们开始认识到，市场失灵未必都能通过政府来弥补，政府也存在失灵现象，政 府失灵同样未必都能通过市场来解决。非营利组织以民间性、非营利性、公益性、 自愿性为特征，与政府及企业相比有其独特优势，随着人类社会与政治经济的不 断发展，由于仅靠政府与企业无法解决的社会问题大量涌现，所以非政府组织就 应运而生，非营利组织作为一个“政府之外的公共物品提供者”而出现，以弥补 政府产出的不足、提供私有产品的替代物。 2 3 非营利组织的理论基础 2 3 1 市场失灵政府失灵论 这个理论最早由美国经济学家伯顿韦斯布罗德提出。韦斯布罗德根据主流 经济学原理对n p o 存在做出了开创性的说明。主流经济学认为由于公共产品效用 的不可分割性与消费的“非排他性、非竞争性”的特征，导致了消费该产品的搭 。王名等民问组织通论【m 】时事出版社，2 0 0 4 年，p 3 0 1 0 便车行为，既然无法排除不付款也可以获得同等效用，那么这种公共产品是不可 能由追求利润的市场来生产，这就是所谓市场失灵。市场失灵为政府提供公共产 品找到了根据，但韦斯布罗德认为政府提供的公共产品也难以充分满足社会的需 求，即存在着政府失灵的问题。这是因为：一方面，由于个人在收入、财富、教 育水平、宗教与种族背景等方面不同，使他们对公共产品的需求出现了差异性； 另一方面，在现在民主制度下，政府公共决策反映的是中位选民的要求，这样政 府的提供服务通常是统一的，它不能满足部分群体的特殊需求。这就是韦氏的政 府失灵。经济体制的“市场失灵 和政治体制的“政府失灵”，都呼唤非营利组 织承担政府和市场难以承担或不适宜于承担的某些社会政治经济或文化功能。 2 3 2 契约失灵论 汉斯曼认为，只有在特定的条件下，营利性厂商才会以体现社会效率最大化 的数量和价格提供商品和服务：第一，在购买之前，能够对不同厂商的产品与价 格做出精确的比较；第二，能够与选定的厂商在价格上达成一致意见；第三，能 够判断厂商是否遵守了达成的契约，如果违约，可以获得赔偿。但有些时候，尤 其是消费者与生产者在关于产品和服务的质量上存在明显的信息不对称时，消费 者无法准确判断厂商提供的商品或服务，这就使得他们在最初不能达成最优契 约。即使契约达成，由于信息不对称，仅仅依靠合约也难以防止生产者坑害消费 者的机会主义行为，从而出现“契约失灵”现象。而这类商品或服务由非营利组 织来提供，生产者的欺诈行为就会少得多。因为非营利组织受到了“非分配约 束”。所谓“非分配约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组 织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等。“非分配约束”是非营 利组织区别于营利性组织最重要的特征。 2 3 3 社群主义理论 在社群主义者看来，社群是一个拥有共同的价值、规范和目标的实体，其中 每个成员都把共同的目标当作自己的目标。具体而言，社群主义认为个人的自由 选择能力以及建立在此基础上的各种个人权利都离不开个人所在的社群，个人权 利既不能离开群体自发地实现，也不会自动导致公共利益的实现；反之，只有公 共利益的实现才能使个人利益得到充分实现，所以，只有公共利益，而不是个人 利益，才是人类的最高价值。正因为如此，社群主义政治学也被称为“公益政治 1 1 学。社群主义者倡导个人积极参与社会的公共生活，一是认为，只有通过积 极的政治参与，个人的权利才能得到最充分的实现；二是认为，个人积极的政治 参与是防止专制集权的根本途径。但是，个人的力量是有限的，难以影响到国家、 政府和社会，而各种各样的社会团体、组织给处于弱势的个人提供了条件。社群 主义的兴起，为非营利组织在政治哲学的层面上得到确证，提供了思想基础，也 为承认其在社会政治生活中的地位提供了理论指导和支撑。 2 3 4 政府、市场、非营利部门相互依赖理论 这是罗伯特伍思努提出的国家、市场和非营利部门的三部门模式。伍思努 认为，国家是“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”，国 家的主要特点是强制性的权力；而市场是“涉及营利性商品和服务交换关系的活 动范围”，“它是以与相对的供给和需求水平相关的价格机制为基础的 ；市场 主要以非强制的原则来运作。非营利组织“既不是正式的强制，也不是利润取向 的商品和服务交换剩余的活动范围”。在概念上，这三个部门之间的关系看起来 比较清楚，但在实践中，政府、市场和志愿部门的关系正变得日益模糊。在政府 与市场之间，由于政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、 税收等方式介入市场，彼此之间的界限己经很难分清了。在政府和非营利组织之 间，由于政府把一些福利项目承包给非营利组织，并为它们提供资金，政府与非 营利主旨之间的项目合作也模糊了彼此的界限。不同社会中这三个部门重叠的程 度是不一样的。 在伍思努看来，政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系， 这包括：竞争与合作；各种资源的交换；各种符号的交易等。当不止一个部门的 组织提供相似服务的时候，就存在着竞争关系。当集中不同的资源来共同解决社 会问题的时候，彼此之间就是合作关系。各个部门之间还存在着资源交换关系， 组织和管理人员、技术、法律保护、公共关系、资金等往往在部门之间相互流动。 1 2 3 中国非营利组织的发展沿革、现状及问题分析 3 1 中国非营利组织的界定 中国的非营利组织不同于西方的非营利组织，如果完全按照前文所述的四个 基本特征标准来界定和理解，很难全面反映中国非营利组织的发展状况。也有学 者认为我国完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在，但随着行政改革的深 入，中国社会中确实产生了大批运作机制上既不同于政府又不同于企业的非行政 性、非营利性的社会组织。因而，从研究和推动我国非营利组织发展的角度出发， 中国学者大多更倾向于不将定义限制得过于严格，只要是依法注册的正式组织并 从事非营利活动，能满足志愿性和公益性要求，而且具有不同程度的独立性和自 治性的组织，即可被视为中国的非营利组织q 本文基于广义的理解，认为满足下列基本条件的组织属于非营利组织的范 围：政府体系之外的、不以营利为目的、具有不同程度的独立性和自治性、志愿 公益性的正式组织，大致可以看到三类不同的情况： 第一，政府正式认可的非营利组织。在现行法律体系框架内，与非营利组织 的定义最为接近的法律实体是在各级民政部门登记注册的“民间组织 。依现 行法规，在民政部门注册登记的“民间组织”主要包括三种类型：依社会团体 登记管理条例( 1 9 9 8 ) 注册登记并获得社会团体法人资格的社会团体 ，依基 金会管理办法( 1 9 8 8 ) 注册登记并获得社会团体法人资格的基金会，依民办 非企业单位登记管理暂行条例( 1 9 9 8 ) 注册登记的民办非企业单位 ，民办非企 叫林燕凌试论非政府组织的特点及勃兴动冈【j 】兰州学刊，2 0 0 4 ，( 5 ) 吲俞可平认为，民间组织作为公民社会的主体，是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团，具有非 政府性、非营利性、相对独立性和自愿性；另外也应该具有非正当性和非宗教性俞可平中国公民社会：概 念、分类与制度环境北京：中国社会科学，2 0 0 6 年，( 1 ) 卿根据我国现行的社会团体臀记管理条例的规定，社会团体( “社团”) 是指中国公民自愿组成，为实现 会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织其中主要包括协会、学会、联合会、研究会、基 金会、联谊会、促进会、商会等社会组织 唧学者干名认为基金会应是社团中的特殊部分，它足以一定的社会捐款为基础，主要是通过资金运作开展社会 公益性活动的非营利组织参见工名中国的非政府部f - j ( 卜) 【j 】中国行政管理，2 0 0 1 ，( 5 ) 呵根据我国现行的民办非企业单位登记管理暂行条例的规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会 团体、和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织其中主 要包括各种民办的学校、医院、福利院、社区服务中心、职业培训中心和研究所( 院) 、文化馆( 所) 体育 设施等。 业单位可以视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格。这三种非营利 组织的特性是被官方认可、具有较严格的组织性和明确的法律地位，但同时，它 们也恰恰是非营利组织特质较弱的，尤其对于社会团体法人而言。这主要是因为 登记管理法规中对非营利组织设立的要求及门槛较高，特别是需要业务主管单位 和登记管理机关双重审批并实行双重管理的体制，使得纯粹民间自发的组织很难 进入法律规范体系，因而获得法律认可的非营利组织大多数是官办的，在资源获 取、人事配置、行为作用等方面均具有较强的政府色彩。 第二，未在民政部门登记注册但符合非营利组织定义的组织，一般是属于民 间自发组建、因各种原因不能在民政部门获得法人资格的。它们有的在工商部门 登记获得企业法人资格，有些根本没有独立的法人地位，以挂靠在某个单位下的 名义存在，但它们独立开展着非营利、公益性的活动，有些还非常活跃，在社会 公益事业中扮演着积极角色，从非营利组织的非政府性、非营利性、独立自治性、 志愿公益性等而言，它们是更典型的非营利组织。 第三，转型中的事业单位，包括由于历史原因存在、依法免于登记的人民团 体和国家编制部门核定的团体。它们是计划经济体制下的产物，具有典型的“强 国家、弱社会的特点。随着市场经济体制建设，它们必将转型到更明确的地位 上，对于事业单位，除少量重要者由国家财政支持成为国立的非营利机构，其余 或者转化为市场经济中独立运作的经济实体，即企业，或者成为社会中独立自治 的组织，即非营利的组织。目前，这种转型正在发生，这一转型过程也应被纳入 中国非营利组织的观察视野。 事实上，目前法律认可的非营利组织从数量和类型上都远不能涵盖非营利组 织在中国发展的真正现状。再加上我国非政府组织( 第三部门) 法律法规本身还很 不成熟，处在调整和变动之中，使得官方统计的非政府组织数量也有较大变化。 随着社会变革的进行，人们对结社自由的理解加深，对非营利组织的登记管理制 度也将不断改善，那些先在工商部门注册的非营利组织也将取得其应有的法律地 位，无论是否取得法人资格，它们都应成为具有合法地位的非营利组织的一部分， 而不再是“法定非营利组织”之外的