（伦理学专业论文）服务型的责任伦理研究.pdf

中文摘要 中文摘要 政府责任伦理是民主政治中的重要内容。随着我国服务型政府建设的发展， 现实存在着对责任伦理的理论诉求和现实需求。通过分析责任伦理概念的内涵及 特征，解析服务型政府中的伦理要素，才能实现对政府责任更清晰的认识，以求 走出现实中存在的某些责任困境，促进责任行政。责任伦理的基础是政府的代理 信用，它表现为主观自觉承担责任，具有防范责任风险的重要功能，其实质是一 种公共权力伦理。政府责任伦理的形成与维持，既要依靠政府行政人员的德性培 养，也需要责任主体的伦理共识和责任能力的培育，以及对政府责任伦理进行机 制约束。 关键词：责任伦理；服务型政府；形成与维持； 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t r e s p o n s i b i l i t y e t h i c so fg o v e r n m e n ti s i m p o r t a n t c o n t e n to fr e s p o n s i b i l i t y m e c h a n i s mi nd e m o c r a c y a st h ed e v e l o p m e n to fs e r v i c eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o ni n c h i n a , t h e o r yr e q u e s ta n da c t u a ld e m a n de x i s ti nr e a l i t y f o rc l e a r l yu n d e r s t a n d i n go f g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y ，i t i saw a yt h a t a n a l y s i n gc o n n o t a t i o na n df e a t u r ei n r e s p o n s i b i l i t ye t h i c s ，a n da n a l y s i n ge t h i c se l e m e n t so fs e r v i c eg o v e r n m e n t i nt h i s w a y ，w ec a ng ot h r o u g hr e s p o n s i b i l i t ys c r a p ea n dr e s p o n s i b i l i t ya d m i n i s t r a t i o n t h eb a s e o fr e s p o n s i v i l i t ye t h i ct h a ti sr e s p o n ds u b j e c t i v e l yi s a g e n tc r e d i to fg o v e r n m e n t t h e r e s p o n s i b i l i t ye h t i cc o u l dk e e pa w a yr e s p o n s i b i l i t y r i s ka n di t se s s e n t i a li s p u b l i c p o w e re t h i c t h ew a yo ff o r m i n ga n dm a i n t a i n i n gr e s p o n s i b i l i t ye t h i ci n c l u d i n g ：t r a i n i n g e x e c u t i v ed h a r m a , c u l t i v a t i n gt h es a m ee t h i c a lc o g n i t i o na n dr e s p o n s i b i l i t yc a p a b i l i t y a n de s t a b l i s h i n gr e s t r i c tm e c h a n i s mo fr e s p o n s i b i l i t ye t h i c k e y w o r d s ：r e s p o n s i b i l i t ye t h i c s ；s e r v i c eg o v e r n m e n t ；f o r ma n dm a i n t a i n - i i 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 勿z签字日期：彦习年j ，月乡) 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑盔堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕴堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 易乞 导师签名：奄。 签字日期：哆年jb 专9 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 签字日期：年r 月多i ) 日 电话： 邮编： 引言 引言 过去的公共哲学认为，提供公共服务是政府行政的最大目的，政府是“公共 服务的机关，提供服务也是公共行政最重要的性质。在这种理念指导下，行政 改革在西方发达国家陆续进行，即从单纯的管理型行政向服务型行政转变，以满 足公民和社会需求。在中国，政府行政改革在国际公共行政发展的宏观背景中展 开的，也体现了中国本身发展的特殊性，特别是社会主义市场经济发展和中国进 入世界贸易组织的特殊要求。建设服务型政府的实质是政府重新思考自身定位， 重新确立自身与社会、公民的伦理关系，最终确立与这个时代要求相符合的行政 伦理精神，重建社会的行政伦理秩序。 进入2 1 世纪，中国进行了创建“服务型政府”的行动。可以说，对于社会主 义的中国，“服务型政府 作为人类政府模式所追求的形态，既是最终目标又是现 实选择。社会主义市场经济的发展需要一个能够为市场发展提供服务的政府的出 现，人类的全面发展也需要服务型政府的保证与协助。自从建设服务型政府开始 至今，急需理论框架的分析和指导，以便给复杂的现存问题提供简单有效的解决 思路。目前已有很多学者从社会学、政治学、管理学等多个学科角度去分析服务 型政府的本质与内涵，探讨了在中国进行服务型政府建设的策略和方法，为行政 实践提供了很多合理化建议。在研究中国服务型政府建设实践中，必须创造多学 科、多视角的理论研究框架。本文尝试从伦理研究的视角对服务型政府进行分析， 并研究其存在的理论与现实必然性。从这一视角研究的意义，一方面在于为行政 伦理学提供更开阔的思路和视野，丰富行政伦理学的内容，另一方面在于防止政 府改革中简单移植对西方政府管理模式与方法，时刻用伦理的理念价值和伦理原 则提醒我们掌握服务型政府的建设方向和方法，用公共理性去审查公共服务社会 化以及市场化的种种伦理问题，强化中国建设服务型政府的信心和决心。时下， 很多地方政府为了短期目标，采取了盲目短视的创造政绩的措施，这些措施虽然 取得了一时的建设效果，但其企业化的运作方式往往不能履行公共组织运作的基 黑龙江大学硕士学位论文 本伦理准则。这样的举措是与服务型政府最终目标不一致的。而如果不能从伦理 的基本原则来对此进行分析，我们的建设实践可能走入歧途。因此，构建服务型 政府的各种举措都要寻求基本的制度伦理支撑，并发挥人的积极伦理价值。对于 经济发展带来的种种利益诱惑，要建设真正代表公共利益的服务型政府，就要在 多方面做好防范私人伦理侵犯公共伦理的现象，激发个人追求伦理价值的潜能。 第一章服务型政府的责任伦理的提出 第一章服务型政府的责任伦理的提出 第一节服务型政府责任伦理的理论诉求 人民主权理论与社会契约理论认为，公共权力来源于社会中的每一个公民， 权力的设立和运行都应维护社会成员的整体权利。但在权力的运作方面，常常会 出现与最初的设定偏差乃至异化的现象，这就是行政伦理进行行政行为调节的逻 辑依据。公众的让渡产生了政府的公共权力。政府与公众是权力行使者和权力所 属者的关系，政府行使治权，公众行使主权。公共权力的所属主体是公众，政府 只是行使主体，即政府是受托人、受权者，公众是委托人、授权者。公众与政府 之间的这种委托代理关系，实际上是一个责任系统。因此，在民主政治中，现代 政府应该是责任政府，任何行政主体都是责任主体，任何政府行为都必须处于责 任状态。然而，由于众多因素的影响，作为权力所属者与行使者之间的关系常常 被扭曲，公共权力被异化，政府滥用权力危害公众利益等现象非常普遍。 一、委托代理问题 根据委托代理理论，委托代理双方都必须遵守契约规定，依法进行。政府作 为代理人应当按照委托人( 公众) 的意志行事，但实际上很难做到。首先，在委 托代理中，政府具有一种保密信息，反对公开的本性，公众或代议机构与政府之 间信息始终是不对称的。作为代理人的政府可能通过提供虚假无效的信息来追求 自身效用，保护自身利益，从而导致“逆向选择”。由于信息不对称、政治委托人 人数众多且相当分散，缺乏采取统一的集体行动的动力，从而加大了政府的责任 风险和对政府监督约束的困难。其次，在政治委托代理关系中，代理人有其自身 的目标和方向，并不总是与委托人相一致。当代理人的行动不是直接代表自身利 益，而是代表着他人或公共利益时，可能会出现代理者的行为偏差，存在着代理 人偏离，甚至背弃委托人利益的危险。再次，在公共权力代理中，政府是独家垄 断的，不存在代理权的竞争，即享有垄断代理权。因为在任何国家都只存在一个 统一的行政系统，公众不能在多个行政系统中进行选择，这种单一性使政府处于 3 黑龙江大学硕士学位论文 i 明显的优势，从而扭曲了公众与政府的委托代理关系，政府凭借这种优势，追求 集团或个体利益的最大化，而常常不顾公众的利益，处于劣势地位的委托人难以 对代理人的行为方式及其结果加以约束。政府管理中的失灵也与这种垄断优势有 关，另外，体现委托人意志的法律通常只给法律执行者一行政人员提供原则性的 规定和指导，行政人员具有较大的自由裁量权。 二、公共权力“悖论一 政府公共权力既可以保护个人权利，又可能危害个人权利；既可以保证社会 良性运行和有效管理，也可能影响社会发展或危害社会利益。 首先，在政治委托代理关系中，委托人的地位本应是第一位的和决定性的。 但由于政治委托代理是一种意向性委托代理，因而并不存在正式契约，造成了委 托人对公共权力的所属权被搁置。政府拥有权威优势、信息优势、掌握相对充裕 的资源。作为委托人的公众不能用强制手段要求政府达到特定的服务要求，作为 代理人的政府反而可以合法地运用强制手段来实现其自身意愿。其次，从结构上 看，公共权力名义上是公共的，实际上却被公共职位上的个体“私掌，即公共权 力由公共组织中的个体来行使。一旦公共权力缺乏有效制约，“私掌 的公共权力 就有可能异化为危害公众利益的强权力量。根据公共选择理论，公共权力的行使 主体是一个特殊的利益集团，也即是“经济人一，其存在的特征就是自利性，当行 使主体独立自主行事时，未必总是按照公众意愿。政府出现行为偏差的思想根源 在于，政府作为代理机关在实际运行中，脱离了其委托主体而自行操作，成为独 立自主，不受约束的主体性组织，而公众作为委托人被虚置，缺乏对代理人的有 效制约机制和手段。政府所具有的代理性或公共性与行使自主性之间存在着矛盾 和冲突，所以，公共权力在运行中极有可能出现不负公共责任的行为。由此可见， 公共权力的困境隐含着个人意志与公共责任之间的矛盾。 三、服务型政府的伦理精神 建设服务型政府，首先要理解服务型政府，如何构建我们的服务型政府，这 就需要确立与之相应的伦理理念和精神。 第一章服务型政府的责任伦理的提出 l 政府的主要功能概括起来也就是管理社会和服务社会，这在任何社会类型中 都一样，只是在不同的时期侧重的方面不同。建设服务型政府，是强化把管理纳 入服务的理念，并不是要放弃政府对社会的管理。服务是一种理念，服务型的管 理是应该政府为社会提供的。 服务伦理精神是行政系统合法性的根据。在一定程度上，行政伦理精神与公 民所追求的基本价值之间的相似度决定了政府合法性程度。公共伦理精神影响着 行政人格，规定并影响着政府公共决策的基本目标和价值取向，并在很大程度上 塑造着政府及行政人的权威。面临着社会的急剧变化，政府职能的转变，社会中 人际关系的变化等等情况，原有的行政伦理规范不符合行政实践的要求，公共行 政的原有伦理精神日益名存实亡，公共行政的实践面临诸多挑战。为了更好地实 现政府职能和行政责任，需要构建行政伦理学，而构建行政伦理学的核心在于责 任伦理的确立。 建设服务型政府，使全能政府转变为有限政府，并不意味着随着权力的减少 和职能的收缩，政府的责任可以减轻。相反，服务型政府必须也是责任政府。政 府必须培育责任意识，建设责任精神。责任政府内含两个方面的要求：承担何种 责任? 对谁负责? 具体地说，来自宪法和法律所规定的责任，政府要承担，所有 公民及他们的代表机关是政府的负责对象。责任政府意味着国家行政机关要忠实 代表和有效维护公民权利，意味着国家行政机关及行政人员在犯法渎职或不当作 为时必须承担政治上、法律上、道义上的责任。 在民主政治时代，责任意识是一种基本价值理念。从人类历史的角度看，确 立政府的责任意识，是国际政治文明的重要成果；从中国社会实际看，促进市场 经济发展，推进国家法治建设，推进政治民主，都需要一个能担负起法律责任、 行政责任、政治责任和道德责任的政府。政府责任意味着政府及其工作人员不履 行法律规定的义务、违法行政时，必须承担相应的法律责任。政府行使行政权力， 因而必须担负相应的行政责任。政治责任是指行政行为与政府决策必须按照人民 的利益与福利要求进行。此外，政府机关及其行政人员的生活与行为必须遵守人 民与社会所要求的道德规范与标准。行政人员个人在执行公务时不能运用非正当 黑龙江大学硕士学位论文 的方式获得个人利益。 责任精神是作为核心理念提出的，服务型政府的伦理精神还应有协调精神、 公正精神、自律意识、宽容精神等。不能片面强调责任精神而忽略其它精神。 四、服务型政府应当具备的特征 ( 一) 维护公共利益、实现社会公正是其基本职责。公民的授权产生了公共 权力，政府机关是公共权力行驶者，其根本目的在于实现社会公共利益的最大化， 并公平、合理的分配公共利益。公共行政就是实现公共利益最大化的管理社会的 过程，公共行政的公共精神就是以大多数公众利益为己任的精神，这是现代政府 得以存在的合法性基础。 ( 二) 服务企业、为企业创造良好发展空间是其基本职能。理顺政府与市场 的关系、政府与企业的关系是行政体制改革的主要目标之一，也是服务型政府的 主要职能。服务型政府的内涵首先应该表述的是政府与企业的伦理关系。政府与 企业的关系不是管理与被管理的关系，而是服务与被服务的关系。 在市场经济条件下，市场提供一切非公共产品和服务，政府的职能是提供公 共产品和公共服务。政府如果作为市场经济主体，与其他市场经济主体同样，一 起向社会提供非公共产品，出于本能地会追求自身利益最大化，就会利用手中掌 握的行政权力和其社会管理者的特殊身份，影响干预市场正常和正当的竞争秩序， 这无疑损害了其他市场经济主体的权利。更重要的是，政府还是市场监管者，如 果政府自身作为市场主体参与市场活动就形成了政府既当运动员又当裁判员的局 面，这显然不合乎规则。 当然，市场这个资源配置手段并不是万能的，在市场自发竞争中的市场经济 主体具有一定的盲目性，需要政府进行宏观上的经济调节；市场经济主体有时追 逐利益而可能会从事违法行为，政府就要进行监管和规范，为各种市场经济主体 的自由竞争创造公平的竞争环境。这样，政府的主要职能就是进行宏观调控，调 节市场经济秩序，纠正“市场失灵 ，保护企业的合法权益。 ( 三) 实现社会自我管理和自我发展。实现从控制型政府转变为服务型政府 第一章服务型政府的责任伦理的提出 的目标，一个重要的方面是如何处理好政府与社会的关系，解决好政府在行使职 能过程中的各种定位错误问题。政府和社会的二者关系问题，即政府与社会的职 能分配问题，说到底是一个政府在社会中的角色定位问题。如果政府将自身角色 定位为全能政府、权威政府，一方面容易使国民具备依赖性，另一方面也容易造 成政府的集权性。政府职能转变的关键需要一个成熟的公民社会，而只有这样的 社会才能产生现代社会所需要的公民意识。 政府应把自己的主要职能定位在制定和运用政策，与此同时，从行政执行领 域中分离相当部分的行政业务，并让渡给社会，以便发展和培育公民社会。政府 还权于社会，一方面可以为自己减少负担，进而为实现职能转化创造有利条件， 另一方面也为社会自治能力的提高提供宽阔的发展空间。从政府与社会的关系角 度来看，从公共管理的繁杂事务中解脱出来的政府，可以旁观者的身份观察公共 管理质量及效果，不仅可以使自身摆脱部分的官僚主义思想，而且可以监督和纠 正政府以外的社会公共组织的任何官僚主义倾向。同样，公共管理的职能被转移 给非政府组织，打破了政府对公共权力垄断的局面，随着这种管理的社会化，把 日常公共管理中的公共权力从政府中转移出来，交给政府以外的社会公共组织， 可以部分避免政府产生腐败。 ( 四) 调动公民参政积极性，趋动公民积极的责任。政府与公民的关系是行 政伦理关系中最为根本的方面。公共行政中的管理主义理论，将公民与政府间的 关系比拟为“顾客 对企业的重要性，但这种比喻并不能恰当地说明二者的关系， 受到了专业学者们的批评。公民既是政府提供公共服务的接受者，同时也是监督 者和参与者。对服务型政府的要求还包括政府必须积极地履行其社会义务和职责， 必须回应并满足社会和民众的要求。行政应该是公民利益趋动的积极行政，而不 是单纯以政绩为目标的不负责任的行政。 从终极根源上看，人民的直接或间接授权产生了政府及其公共权力，这是任 何一个民主国家所实行的一项根本的宪政原则。在不同的政府体制的国家中，人 民授权的具体方式和过程会有所不同，但它们在本质上仍然是一致的，那就是政 府接受人民的直接或间接地授权，这不仅是公共行政运作的前提，也是现代政府 黑龙江大字硕士学位论文 i i i 及其公共行政合法性的惟一来源，而且还是一种典型形式的现代民主。让公民参 政，让公民监督政府的行政活动，发挥公民的主人作用和地位，以满足公民需求 为目标，这是现代社会行政的基本特征，也是服务型政府的行政模式。 第二节服务型政府责任伦理的现实需求 前面几部分从理论上探讨了责任伦理的内在的理论诉求，接下来将转向对公 共行政实践的现实分析。重视对责任伦理的建设，既是中国当代行政改革的需要， 也是解决公共行政实际中不同责任冲突的需要，也是社会治理方式转变的需要。 一、中国当代行政改革的需要 当代民主行政的价值取向正由政府本位转向社会本位，中国行政机构正在向 “服务型 方向转变。在这一领域，理论界不断探讨的是如何构建一个负责的政 府。 政治系统的性质决定了公共行政的根本宗旨，但在公共行政运行过程中，行 政行为所直接体现的价值取向，则取决于政府与社会的关系模式，根据其主导关 系，可以分为“政府本位 和“社会本位”两种类型。 国家的产生区分了政府与社会，而且导致以下两个结果：一是随着社会的发 展作为社会主体的人群被划分为统治阶级和被统治阶级，统治阶级从社会主体中 上升出来成为权力主体也即政府主体；二是社会从属于政府，统治阶级的权力通 过公共行政固定化、合法化，政府通过对社会的控制而控制市民阶级，中国的封 建时期尤为如此，在此，政府力量主导了社会力量，体现了“政府本位 的价值 倾向。然而，随着生产力的发展，社会的力量日益强大起来，在政府与社会的力 量对比中，重心逐渐转向社会，政府与社会的关系也将逐步实现由“政府本位 向“社会本位”的转变。 在社会主义条件下，我国建立了生产资料公有制制度，消灭了社会中原有的 剥削阶级，建立了人民当家作主的国家。社会的主体是广大劳动人民，同时也是 权力的主体，政府成为人民公共意志的执行机构，目的是为全体劳动人民服务， 第一章服务型政府的责任伦理的提出 这样，在根本上实现了社会利益和国家( 政府) 利益的统一。中国社会主义国家 的出现，成为公共行政由“政府本位”向“社会本位的转变的政治前提。然而 由于社会主义事业的建设和发展缺乏可资借鉴的经验，并且受到中国传统思想的 深刻影响，我国逐步建立起来的政治经济体制是高度集中的，政府社会生活的统 领和社会运行的指挥中心，整个社会呈现单一的局面。在公共行政运行过程中， 政府利益常常代替公众利益，政府本位成为价值取向。其表现为：在政府与公众 关系上，追求政府管理的权威，缺少民主，忽视监督；在政府与企业关系上，政 企难分，代替经营者直接进行生产经营；在国家利益与个人利益关系上，追求国 家利益至上，忽视甚至否认个人利益。从正面看，这种政府本位的公共行政一定 程度上有利于政府组织社会成员，统一配置有效资源，并且保证了建国初期的社 会经济发展。但是，随着生产力的发展，它的弊端也逐渐显现，特别是随着改革 开放的不断深入，政府本位的公共行政不再适应经济社会发展的需要，它压制了 人民群众参与社会主义建设的主动性、积极性和创造性，导致公共行政效率的低 下，并且由于公共权力缺少制约与过分集中，产生了大量腐败现象和比较严重的 官僚主义。因此，要继续深化现代化经济建设，公共行政改革就成为必要和紧急 的体制基础。同时，由于这种政府和社会关系的变化，公共行政的价值取向应该 由“政府本位向“社会本位 转变。这就意味着必然要求转变政府职能，分散 政府权力。但是这种政府职能的转换，权力的分散，并不是简单分割权力，简单 缩小职能范围，而是要求政府以社会主义市场发展为导向，正确处理政府与社会 的关系，切实把政府职能转变到应有的轨道上来，以促进生产力的发展。政府职 能转变要求政府要认清自己的职责，履行自身职责，准确划分权力范围和职能范 围，构建一个负责任的政府管理体系。 二、行政责任现实冲突的求诉 要研究行政责任现实冲突问题，我们首先要从宏观上了解影响行政活动的社 会和文化背景。美国学者库珀教授认为，我们正处于由现代向后现代转变的过渡 时期，现代性与后现代性的冲突在公共行政中不断加剧。现代性是这样一个综合 黑龙江大学硕士学位论文 性术语：描述城市化工业社会的社会、文化和经济特征。而在后现代社会中，人 们质疑基础假设：认为世界存在着某种客观的实在、自然的法则、普遍的人类本 性、绝对的价值和最终的真理( 包括科学真理) 。从行政伦理学的角度，结合行政 伦理学的相关特点，对现代与后现代作出对比，现代主义世界观的特征主要有以 下几个方面：( 1 ) 科学性原则。在现代社会中，人们认为，科学能够为一切提供 更好的方法，人们强调工具理性并且将这种思维方法带入到建立社会秩序和社会 准则必要性的思考当中，从而科学提供的基础性假设取代那些植根于历史中的传 统、习俗和宗教。然而后现代思想对此提出疑问，认为这些基础性设定不具有最 终定义权力，它只是塑造了人们对这个世界的观念认识，但这种观念并不比其他 观念更具有说服力，所以人们开始怀疑以科学性原则作为唯一基础来设计和管理 公共组织。( 2 ) 角色的多元化和差异性。现代社会中的个人身份认同和社会关系 变得非常复杂，人们无法只将自己确认为某一个角色或某一些角色，而了解自己 是具有相互关联的角色群，但人们并不思考每一个体所带来的要求。而后现代思 想尖锐化了这一角色群问题。因为在后现代思想中，它既否定原有的关于人类存 在的基础性设定，也不承认存在决定哪些角色具有优先权的权威。人们处在不断 地茫然、矛盾和焦虑的状态之中。表现在公共行政中最明显的就是作为社会中的 公民和公共行政人员之间的角色冲突。( 3 ) 工作与私人生活的分离。这种分离主 要指场所和时间的分离，现代社会中，工作是在特定的时间和空间完成的，组织 对此有严格的约束，但在后现代社会又趋于模糊，伴随着社会经济等条件的发展 改善，越来越多的人可以走出工作场所或在非原来的工作时间里完成工作，有时 偶尔去组织看看。( 4 ) 相对主义。在现代社会，角色和价值观已不被看作是绝对 的东西。角色可以被抛弃也可以被获取，并且角色的重要性也不断变化。角色只 与特定的空间、时间相关，与我们本身具有的东西无关。价值观也呈现出极大的 差异性。有人信仰这种价值观，有人则信仰另一种价值观，并且我们也承认这种 相对主义的价值观。后现代主义则进一步削弱了基础假设，对一切提出相对主义 的观点。( 5 ) 社会的多元化。从根本上来说，社会的多元化是上述几个特征重大 的推动力。具有异质文化的人们逐渐交融，产生了新的组织形式和新的方法以适 第一章服务型政府的责任伦理的提出 i i i i i i i 宣i i m - y - - mt im mm mm m- n i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 宣i i i i i i i i i i i i i i i 应广大范围内不同人群的生活方式、爱好等方面的需要。政府组织为日益增加的 多元化的公众提供服务。后现代主义的表述更加断然：政府提供的服务与服务对 象( 公民) 之问的关系越来越疏远。标准化的政策和程序与多样化的、敢于直言 表述自己的观点的公民之间的关系越来越不相称。 库珀教授以时代背景为出发点，指出了公共行政困境的社会根源。但他的态 度不是悲观地认为不可改变、而是积极乐观地去面对实际问题。他坚持认为，虽 然“人们不可能再普遍地接受神授的价值观和伦理准则。但无论如何，我们 还是需要自己组织起来，通过对话和磋商来确立价值观、信仰和伦理准则等行为 标准，以确保我们的生活世晃富有意义和秩序井然。 既然我们不能逃开这些困 境，那么还不如去正视解决它。在相对主义中，我们仍然要相信有一种价值观、 信仰和伦理准则起到一种指导作用，正是在拥有这种信仰的情况下，才可能讨论 责任伦理。库珀教授将行政责任分为客观责任和主观责任，“客观责任源于法律、 组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对忠诚、 良知、认同的信仰。” 并且将客观责任内容划分为三个层次：行政人必须向民选 官员负责；对所在组织的上级和下级负责；要对公民负责。其中对公民负责是最 基本的。行政人员所承担的角色总体是复杂的，在社会中的角色承担也是多重的。 现实行政实践中，行政人员要履行双重责任( 客观责任和主观责任) ，责任的冲突 更复杂。公共行政人员的典型伦理困境就是常常面临着冲突性的责任。下面我们 将分别分析最常见的三种冲突形式：权力冲突、角色冲突、利益冲突。 ( 一) 权力冲突。分析客观责任内容三个层次，我们不难看出，公共行政人 员应该服从多方面的外部权力。然而，对我们政府或公共行政人员来说，这种多 方面的权力的要求可能是不相容的、而且相互冲突的，因此权力冲突现象就产生 了。例如，公民要求你这样做而你的上级却要求你那样做，或者你上级要求你朝 向某一方向但民选官员却持反对的意见，或者你上级的命令与上级的上司给你的 。参阅特里l 库珀著行政伦理学：实现行政责任的途径中国人民大学出版社，2 0 0 1 年版第2 章 。美 特里l 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径张秀琴译北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 年第 3 4 页 。 美 特里l 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 年第7 4 页 黑龙江大学硕士学位论文 命令是相冲突的。在实际工作中一种简单的情况是：你的上级考虑到组织的利益， 要求你隐瞒某项政策的不好后果，甚至要你做虚假报道，夸大其正面影响，而准 确地反馈政策执行结果是工作章程和民众对你的正当要求。在此时，行政人员就 处在对上级负责还是对公民负责的比较强烈责任冲突当中。有学者认为，伦理关 系的转换就在这种权力冲突中可能出现，这种伦理关系的转换就是指在多种责任 关系的情景中，最根本的责任关系常常遭到最直接的责任关系的侵蚀。政府应该 为公民负责的这种最根本委托伦理关系遭到侵蚀，政府的行政行为表现为非道德 性。在公共行政实践中，公共行政人员最直接面对的是向上级负责，当来自不同 方面的权力对其造成冲突时，尤其是面对与上级权力相冲突的情况时，如果公共 行政人员采取了为民负责等其他行政行为时，就有可能失去工作，因而他们往往 会首先考虑上级的命令和要求，进而放弃了最终应向民选官员和公民负责的最终 要求。 ( 二) 角色冲突。行政人员与其他行业人员一样，经常面临各种角色冲突， 而且时影响重大的冲突。人们在社会生活中都要扮演许许多多的角色，而且在现 代社会中，个人社会关系和身份认同变得越来越麻烦。在现实生活中，一名行政 人员就有可能扮演如下角色：某部门的成员、某人的上级、某些人的下级、儿女、 父母、配偶、邻居、公民等等。关键因素不在于一个人同时兼任几种角色，而是 因为不同的角色所含有的不同的义务，给当事人造成了角色冲突。举例：一名行 政人员发现他的配偶犯了法，并且应该承担刑事责任，而其他人都不知道这种情 况。作为行政人员，它的义务是依法处理，揭发检举，但作为配偶，它具有保护 配偶的义务，在这里，行政人员和配偶这两种角色形成了直接的对立和冲突。在 现代社会中，行政人员承担的角色比过去更加多元，这就使得行政人员处理角色 冲突的困难加大。面对冲突时，如何解决成为行政人员的最大难题，因此需要向 行政人员提供有效的思考方式，树立自身的价值观。 ( 三) 利益冲突。责任冲突的另一种形式就是利益冲突。这种冲突是指我们 自身的个人利益与我们作为一个行政人员应尽的义务之间产生的冲突。作为一名 行政人员，我们被赋予这样一种职责，那就是维护公众利益，寻求公众利益的最 第一章服务型政府的责任伦理的提出 大化，向公民负责。同时，行政人员也被赋予相应的公共权力以保证其正常履行 义务。遵守公共原则，坚持公众利益的最大化是使用公共权力的行政人员的要求。 这种公共权力“具有对有价值的稀缺资源进行权威分配的功能 。同时，我们了解， 人实际上有自身的价值观、多种目的和动机和多种利益，有实现本身目的和利益， 谋求实现自身利益的倾向。行政人员一旦如此应用公共权力，就能为其自身带来 非正常的收益。因而在这里，公共权力的公有性质和使用方式造成一种利益冲突。 在市场经济社会中，这种冲突将更加明显。在公共权力的使用上，错误倾向可能 会表现为以下几种情形：第一、贿赂。此种行为指公共行政人员非法接受钱财或 其他被认为是有价值的东西，作为交换公共行政人员在处理公共事务时给行贿者 提供特殊优惠。第二、权力兜售。这种情况指的是公共职员为与自己的利益相关 的第三者试图影响政府的决策。第三、信息兜售。行政人员私下把不该公开的信 息告知一般公众从而为自己谋取利益。第四、财政交易。该项情形指公共雇员利 用自己的职权给自己创造直接或间接的财政利益。第五、馈赠与消遣。这种情况 指公共行政人员利用公共雇员地位提高私人顾主( 或自己) 的身份，将本该用在 行政事务中的努力和精力都用在组织外的工作上，以及将政府的服务和设备用于 组织外的工作上。第六、组织外就业。将本该用在行政事务中的努力和精力都用 在组织外的工作上，并将政府的服务和设备用于组织外工作上。第七、裙带关系。 这类情形有时候也称之为任人唯亲，指利用职权为亲属谋求不同形式的利益。 以上只是简要分析了行政责任冲突的几种情形以及责任缺失的表现。事实上， 行政人员在现实中的责任冲突次数多，种类多。要合理地有效地解决这些冲突， 公共行政人员必须分清权力关系，重新定义自身的多种角色，依法利用公共权力， 追求公共利益最大化，实现为公民利益负责的最终使命。除了法律的约束外，个 人伦理自主性的提高成为必然，责任伦理内化于行政人员才是最根本的保证。 。参阅 美 特里l 库珀行政伦理学：实现行政责任的途径 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 年第 1 1 2 - 1 1 5 页 黑龙江大学硕士学位论文 三、社会治理方式转变的要求 行政责任现实冲突的求诉需要责任伦理，从时代背景来看，社会治理方式的 转变同样要求责任伦理。从社会治理的角度看，人类社会的进程，经历了从统治 型社会治理到管制型社会治理再到服务型社会治理的变化。目前正处在第二个变 化过程中，我们还没有完全确立真正的服务型社会治理方式。伴随着社会治理方 式的变化，公共行政中的责任伦理，也经历了不同的转型。 ( 一) 统治型社会治理中，责任伦理的需求是出于维持统治者统治的工具化 需要。统治型社会治理是与早期的农业社会相适应的社会治理方式，这种治理方 式基本是依据地域、种族、家族等因素而把统治对象隔离成不同的群体，在各群 体之间制造出冲突和矛盾，使它们之间不至于形成反对统治者的一致力量，从而 维持对社会的政治统治。它保护的是统治阶级的权力，一切制度设置与措施施行 都是出于统治阶级“权治”的需要。在这种治理方式下，统治者个人的德行、能 力和权谋起着主要作用，被统治阶级都希望统治阶级是“有道明君 ，因而“包青 天 成为一种普遍社会期望。统治者出于巩固统治和自身权力的需要也愿意以清 正廉洁的有道明君的面目出现，因而对责任伦理的需求被统治者大力推行。但究 其本质，这只不过是一种治理手法，由于这种类型的社会是建立在“权治”基础 上的，因而在实际统治中，更多的是出于统治者权力的考虑，对责任伦理的需求 只不过是权力安排中的一种工具性手段。责任伦理更多是要求行政人员个人的责 任、价值观、修身养性，而不是对制度实践的要求。 ( 二) 在管理型社会治理中，由于单方面强调法律制度的发展，使得公共行 政中不太需要责任伦理。如果说以“权治 为目的的统治型治理能够符合传统农 业社会的治理需要，但是随着社会大生产的到来，由于商业模式和职业分工的发 展，工具的革新，生产力迅速发展，社会组织化、系统化大幅度提高，权力的运 行模式已无法满足社会管理的需要，管理型社会治理方式取代统治型治理社会方 式就成为一种必然。管理型社会治理是依据生产资料和财产的占有方式而分隔治 理对象，其本质与统治型社会治理一样依然是分解社会整体，然后进行治理，整 第一章服务型政府的责任伦理的提出 个社会是以不同利益而分隔成零散破碎的不同阶级、阶层、利益集团。但是管理 型社会治理与统治型社会治理相比而言，主要是主张用法律的理性权威来控制统 治者的权力，更多的是从制度的方面来加以约束，而统治型社会治理则主张用权 力约束权力，具有较大的随意性，不可避免地陷入一种无法摆脱的怪圈。无疑， 管理型社会治理在很大程度上适应了工业社会高效率的发展需要，必然要取代统 治型治理。但是，在这种治理方式中，由于单向度强调“法治，因而封闭阻碍了 通向伦理化的道路，这种治理方式在实质上缺乏道德化支持的可能性。 ( 三) 对责任伦理的追求必然包含在服务型社会治理方式中，也只有在这种 社会治理方式中，责任伦理才可能成为公共行政运行活动的基本内容。建立在社 会异质性基础之上的统治型治理和管理型治理，强调对统一社会的“分而治之 。 现代社会同质化的程度越来越深，范围越来越广，尤其是人类进入全球化时代以 来，人与人之间的交往、民族与民族、国家与国家之间的交往、联系越来越紧密。 整个社会的自我治理机制也正在生成，社会的治理也不再只是某部分人的事情， 被管理者的与管理者之间的界限变得模糊。与这种类型社会相适应的治理方式应 该是服务型社会治理方式，在这种治理中，主要是以服务为宗旨，而不是以权力 的扩张或制约为宗旨。人们处在在伦理精神之下，自主地将权力、法律、道德融 于社会治理当中。在这种治理方式中，人们关照责任伦理，去对社会问题进行反 思、寻求解决对策，整个社会将是一个道德化、伦理化的社会。 本章小结 本章从服务型政府的责任伦理的理论要求和现实需求两个方面阐述责任伦理 的提出。在理论要求方面，从代理委托问题、公共权力悖论、服务型政府所需的 伦理精神角度，并在理论上分析了服务型政府的基本特征；在现实需求方面，主 要分析角度是从中国当代行政改革的需要、行政责任的现实冲突、社会治理方式 的转变，综合两方面因素，提出服务型政府对责任伦理的要求。 黑龙江大学硕士学位论文 m i r a 第二章服务型政府责任伦理概念 第一节责任伦理的内涵及特征 何谓政府责任，一般理解，政府的责任就是忠实地贯彻法律，积极回应公众 需要，保护公共利益，提供公共福利，维护正义和公平，促进社会的全面发展。 但对政府责任的组成形式，存在不同的理解，广义上的政府责任包括积极的责任 和消极的责任，从政府责任的内容和追究角度来看，政府责任一般分为政治责任、 法律责任、行政责任、道义责任。按照对政府责任认知和确定的程序，可分为追 溯性责任与前瞻性责任，美国公共伦理学者库珀将政府责任分为主观责任与客观 责任，其主观责任体现一种责任伦理。 首次提出责任伦理的概念的是马克斯韦伯，并区分了责任伦理与信念伦理 的不同。他针对政治家只关注权力运用不考虑结果的现象，倡导社会实现一种超 越信念伦理的责任伦理。他认为，在政治领域里，致命的罪过说到底只有两种： 主观臆断和缺乏责任心；有三种前提性的素质对政治家是决定性的：切实的激情、 超越虚荣的责任感和与人和事保持一段距离的判断力。政治人格的强大，首先就 是要拥有这三种素质。在韦伯看来，不能单纯遵照纯粹的信念伦理去寻求一种终 极的善，这个目标很可能会在未来受到伤害，失信于好几代人，因为这是一种不 对后果负责任的做法，行动者始终意识不到其它的势力也在这里发挥着作用。信 念伦理表现人们坚守内心某种非具体的信念，责任伦理表现人们更关注行为本身 带来的可能后果；信念伦理从动机出发观察行为的正当性，而责任伦理则看行为 的后果，以判断行为的正当性，既强调对结果和目的负责，也强调对实现目的的 手段负责。信念伦理有时单论目的而为手段辩护，道德上有害的手段可能产生合 乎逻辑的结果。责任伦理不只判断结果的好坏，责任伦理既要承担后果，又不以 结果定善恶。当然，韦伯并不是全部否定信念伦理，按韦伯所解释的，信念伦理 并不是不负责任的行动，只是说坚持某种抽象的信念，以至行动后果如此，问题 在于这是一种怎样的信念，信念伦理与责任伦理既是对立的和统一的。他强调， 第二章服务型政府责任伦理概念 一个人必须把信念伦理与责任伦理结合起来才能够担当政治使命，任何一种信念， 只有与责任伦理结合在一起时，才可能是有效而无害的的，通过责任伦理可以产 生目标与手段符合理性的行动，以伦理约束( 责任伦理与信念伦理相结合) 人们的 行动方式，为坚守和践行抽象的信念提供现实的基础。 马克斯韦伯只是区分了责任伦理与信念伦理，尚未从伦理学角度具体界定 责任伦理的内涵。笔者认为，政府责任伦理是对政府责任和义务的要求内化而成 的行政品格和行为准则，是政府履行义务和承担各类责任的使命感。政府责任伦 理不同于个人伦理，社会的公共利益是政府责任伦理的价值取向，从根本上说， 责任伦理是政府在认识公私利益关系和处理问题，要反映公共利益的要求，是政 府行政人员职业伦理的基本内容。根据责任伦理，行政人员对自己选择的职业要 有忠诚感。从伦理学的角度来看，承担责任并不一定获得某项权利，责任和权利 二者之间并不具有直接的对应联系。对于行政人员的行为而言，为公众服务不仅 仅是职责所在，也是个人作为行政人员的道德情操。政府责任伦理既强调对政府 行为的目标和结果负责，也强调对政府发挥职能的手段和实施过程负责。通过责 任伦理，可以产生目标合理的行动，可以为理性手段的行为方式提供伦理标准， 责任伦理不仅要求政府及行政人员具有责任意识，而且体现在他们的责任行动中。 具体说，政府责任伦理具有以下主要特征和道德价值： 一、代理信用是责任伦理的基础 公众与政府之间的委托代理关系类同于法律中的信托关系。政府是受托人， 公众是信托人。委托代理规则主要就是信用规则，政府责任伦理的基础应该是信 用伦理。要维系这种委托代理关系，一方面离不开公众对政府的信任和支持；另 一方面离不开政府对公众的守信和讲究信用，而政府对公众的信用是公众对政府 的信任的前提。政府信用就是指政府具有诚实守信、遵守委托契约的良好品格， 是指政府具有对公众的责任感。政府信用约束政府自身行为，避免或减少责任风 险，也给公众带来确定的行动价值，奠定政府自身的合法性。如果政府忠实履行 委托代理契约，讲求信用，承担本该承担的义务和责任，就会获得公众的连续信 黑龙江大学硕士学位论文 任，那么政府的合法性将不断得以巩固和发展。如果政府不能承担契约所规定的 责任，无法回报公众的信任和期待，就会出现信任危机乃至合法性危机，从而威 胁到委托代理关系的存续。因此，政府信用是政府的责任伦理的前提和基础，必 须首先确立正确的信用观，才能确立正确的责任伦理观。 二、责任伦理具有防范责任风险的重要功能 传统的政府责任模式意味着一种事后责任，是一种消极意味的责任追究，新 的责任模式，是与责任伦理相一致的，代表一种事先责任，以未来所做的事为导 向。在现代社会里，人类的自身意识得到了激发，人在行动之前，应该考虑到可 预见的行为后果，通过自觉驾驭行动而避免带来祸害，这就需要利用责任追认自 己的行为后果。伦理学家忧那思认为，“道德行为的根本任务并不在于实践一种最 高的善，这或许根本就是一件狂傲无边的事情，而在于阻止一种最大的恶 。韦 伯式的责任伦理被伦理学家伦克称为后果伦理，也即前瞻性伦理。忧那思提出，“责 任伦理是为了推动整个社会建立一种防范意识，预防人类不负责的行为后果给人 类带来的威胁，阻止罪恶与痛苦，维护生命个体与生命种类的延续 。人的理性 产生道德或伦理，自律是责任伦理的核心，政府的责任伦理强调一种责任认知， 这种责任认知是以未来行为为导向的预防性的责任或前瞻性的，如果行政主体不 能意识到自己行为的后果责任，他们就难以改变自己的行为方式，仅仅依靠事后 责任追究为时已晚。 三、责任伦理内含无条件的责任自觉 政府责任伦理是行政人员内化了责任和义务的结果。只有责任主体具有责任 感和自觉性才能承担责任，政府的责任伦理植根于于行政人员的内心，责任伦理 内含了无条件的责任自觉。政府不能讨价还价地承担自己的行为责任，不是迫于 某种压力下的不得己的行为，承担责任应该无条件的、自觉的，这才是责任伦理 所具有的道德价值。也就是说，责任伦理是对行政人员内在的制约，强调行政人 员去做某事的原因，是源于内在趋动力，是行政人员的伦理自主性。遵守责任伦 理全部出于价值理性，是由于自身而不是因为强制机构或其他外力的迫使而出现 第二章服务型政府责任伦理概念 责任意识，是自觉承担自己的行为责任，如果行政人员所负责的事务出现重大事 故而