（工商管理专业论文）我国城市土地储备资金短缺问题解决机制研究.pdf

中文摘要 城市土地储备制度是近年来我国土地利用制度改革中出现的新事物，其重要性 不亚于1 9 8 7 年开始的国有土地有偿使用制度改革，在业内被称作我国土地使用制度 的“第二次革命”。资金和土地是土地储备制度的两大基本要素。由于具有资金占 用量大、投资周期长的特点，城市土地储备制度的运作对资金的长期良性保障提出 了较高的要求。遗憾的是，受长期以来的计划经济意识的影响，城市土地储备制度 建设被认为是扩大了的公用事业，理应由政府来包揽包办。在部分城市，行政干预、 长官意识常渗杂到土地储备工作之中，使土地储备工作缺乏长期性、科学性，不恰 当地承担了过多的公益性费用，加重了土地储备资金的支出负担。同时，多数城市 土地储备机构业务资金仅局限于少量的财政拨款和大量的银行贷款，资金来源渠道 单一，融资结构极度失衡，财务风险极大，严重制约了城市土地储备制度的建设与 发展。如何采取有效措施解决城市土地储备资金短缺的问题，已成为当前城市土地 储备制度建设与发展中迫切需要研究和解决的课题。 笔者认为，单靠城市土地储备资金的筹措、管理和使用的某一环节得到某些改 善或实现某些突破，是无法从根本上有效的解决城市土地储备资金不足的矛盾的。 有效解决问题的根本途径应是在社会主义市场经济的制度背景下，科学地开展土地 储备工作，结合土地储备工作整体开展对资金保障的要求，大力拓宽和创新储备资 金的来源渠道，以经营城市的理念来构建起一整套良性的城市土地储备资金筹集新 机制。 本文以西方经济学、投资学、现代财务理论以及城市经济学等方面的知识为工 具，立足我国目前城市经济发展的具体国情，结合笔者在土地储备机构的实际的工 作经历，对当前城市土地储备资金短缺问题进行了理论与实际分析，并在分析的基 础上，从科学开展储备工作、有效拓宽和创新筹融资渠道等方面，提出了解决城市 土地储备资金短缺的基本思路，以期抛砖引玉，为我国城市土地储备制度的建设尽 一份力量。 全文主要内容共分为七个部分：第一章首先简要介绍论文研究背景及基本结构， 第二章相对简明地介绍了我国城市土地储备制度的发展现状和城市土地储备资金运 作现状，在此基础上，第三章对城市土地储备资金短缺的原因进行了较为详细的分 析，之后，第四章、第五章分别从如何解决城市土地储备资金短缺的机制上做了详 尽的阐述，第六章结合厦门市土地储备资金的实际情况进行了具体的案例分析。最 后一章是结论及展望。 关键词：土地储备；资金短缺；解决机制 ab s t r a c t u r b a nl a n db a n k i n gs y s t e m ，w h i c hi sc a l l e d 舔“s e c o n dr e v o l u t i o n o nc h i n e s e l a n du s es y s t e m ，a n dn o tl e s si m p o r t a n tt h a nt h er e f o r mo nt h es y s t e mo ft h eu s eo f s t a t e - o w n e dl a n dw i t hc o m p e n s a t i o ns t a r t e df r o m1 9 8 7 ，i san o v e lt h i n gi nt h er e c e n t c h i n e s er e f o r mo nl a n da d m i n i s t r a t i o na n dl a n du s es y s t e m c a p i t a la n dl a n da r et w om a i nb a s i cf a c t o r so fu r b a nl a n db a n k i n gs y s t e m b e i n ga n e ws y s t e m ，i tn e e d sal a r g ea m o u n to ff u n dt oe n s u r et h ep o s i t i v eo p e r a t i n go fu r b a n l a n db a n k i n gs y s t e m b u ti t sap i t yt h a tu n d e rt h ep l a n n e de c o n o m i cs y s t e mf o ral o n g t i m e ，u r b a nl a n db a n k i n gs y s t e mh a sb e e nr e g a r d e da st h ee n l a r g e dp u b l i cw e l f a r e p r o j e c t st h a to u g h tt ob ed o m i n a t e db yt h eg o v e r n m e n t h a v i n go p e r a t e df o rs o m et i m e , t h es y s t e mh a sc a u s e dal o to fd r a w b a c k s i ns o m ec i t i e s ，t h ed e t a i lw o r ko fl a n dr e s e r v e i s n td o n es c i e n t i f i c a l l y e x p e n d i t u r ei sb i g g e rt h a nr e v e n u e t h ea g g r e g a t ei n v e s t m e n to f u r b a nl a n db a n k i n gs y s t e mi si n s u f f i c i e n t t h ec h a n n e lo ff i n a n c i n gi ss i n g l e a sam a t t e r o ff a c t ，t h ea b o v ed r a w b a c k sh a v er e s t r i c t e dt h ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fu r b a n l a n db a n k i n gs y s t e ms e r i o u s l y s oh o wt ot a k ee f f e c t i v em e a s u r et os o l v et h ep r o b l e mi s v e r yu r g e n ta tt h ep r e s e n tt i m e o fa l lt h ea b o v ep r o b l e m s ，t h em o s tc r i t i c a la n ds e r i o u so n ei st h es h o r t a g eo ff u n d s f o rl a n dr e s e r v ei n c i t i e s ，n a m e l yt h es u p p l yo f f u n d sf o rc i t yl a n d r e s e r v ec a l l t e f f e c t i v e l ym e e tt h eg r e a td e m a n do ft h ed e v e l o p m e n to ft h el a n dr e s e r v es y s t e mi nc i t i e s s o m e i m p r o v e m e n to rb r e a k t h r o u g hi nf i n a n c i n g ，m a n a g e m e n ta n de x p e n dt h ef u n d s c a n n o ts o l v et h ep r o b l e mt h a tu r b a nl a n db a n k i n gs y s t e ml a c k sf u n dc o m p l e t e l y t h e u l t i m a t ew a yo fr e s o l v i n gt h ep r o b l e mi st ob u i l du pan e wm e c h a n i s mo fu r b a nl a n d b a n k i n gs y s t e mf u n dc y c l ei nt h es o c i a lm a r k e te c o n o m y t h ea u t h o ra n a l y z et h ep r o b l e mo fu r b a nl a n db a n k i n gs y s t e mi nt h ea s p e c t so f f i n a n c i n g ，m a n a g e m e n ta n de x p e n dt h ef u n d st h r o u g ht h ew a yo fu s i n gt h ek n o w l e d g e a b o u tw e s t e r ne c o n o m i c s ，u r b a ne c o n o n m i c s ，m o d e r nf i n a n c i a lt h e o r ya n dt h ek n o w l e d g e o fb u i l d i n gt h eu r b a nl a n db a n k i n gs y s t e ma st h et o o l ，b a s i n gt h ep r o b l e m so nt h e c o n d i t i o n so fc h i n at o d a y o nt h eb a s i so fa n a l y z i n g ，t h ea u t h o rb r i n g sf o r w a r dt h eb a s i c w a yo ft h es o l u t i o no nt h es h o r t a g eo f f u n d sf o ru r b a nl a n db a n k i n gs y s t e m ，h o p i n gi tc a n d os o m eg o o dt ot h eb u i l d i n go fu r b a nl a n db a n k i n gs y s t e m t h ew h o l ep a p e rc o n t a i n ss e v e np a r t s ：c h a p t e rl b r i e f l yi n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n d o ft h es e l e c t e dt o p i co ft h ep a p e ra n di t sf u n d a m e n t a ls t r u c t u r e c h a p t e r2m a k e sa i n t r o d u c t i o no ft h eb a s i cc o n d i t i o n so fu r b a nl a n db a n k i n gs y s t e m t h e nc h a p t e r3m a k e s a ne x h a u s t i v ea n a l y s i so ft h er o o tc a u s i n gt h es h o r t a g eo ff u n d sf o rl a n dr e s e r v ei nc i t i e s a f t e rt h a ti sc h a p t e r4a n dc h a p t e r5 ，b o t hs e p a r a t e l yg i v i n ga ne x h a u s t i v ea n ds y s t e m a t i c e x p o s i t i o no nh o w t od e a lw i t ht h ep r o b l e mo ft h es h o r t a g eo ff u n d sf o rl a n dr e s e r v ei n c i t i e s t h e nt h ea u t h o rt a k e sx i a m e nc i t y sa c t u a ls i t u a t i o na sae x a m p l e ，g i v ea n i n 讶o d u c t i o no nh o wt os o l v et h ep r o b l e m t h el a s tc h a p t e ri st h ec o n c l u s i o n k e yw o r d s ：l a n db a n k i n g ；s h o r t a g eo ff u n d s ；r e s o l v i n gm e c h a n i s m 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均在文中 以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学术活动规 范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的资 助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课题或 课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特别声 明。) 声明人( 签名) ：e 钲d 钔 沁年f 9 月如日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办法 等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交学位论 文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书馆及其数 据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国博士、硕士 学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出 版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文，于 年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文应 是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密委员 会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开 学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ：c 莎零仰阏 m s 年p 月枷日 第一章绪言 第一章绪言 第一节研究背景与选题 随着我国市场经济的不断发展，土地有偿使用、住房商品化、取消福利分房政 策等一系列改革措施逐步推出，城市土地管理方式和利用方式从计划经济的外延粗 放型逐步向市场经济的内涵集约型转变。城市空间分布、功能组织和发展方式发生 了重大调整，城市土地、资本和劳动力等生产要素面临重新组合。在这样的历史背 景下，党的十四届五中全会后，各级政府和国土资源管理部门认真落实两个根本性 转变要求，积极转变用地观念，探索集约用地的新路子，并借鉴其他国家和地区的 经验，建立了城市土地储备制度，并在实践中不断改进和完善，使之成为调控土地 市场，促进节约集约用地的一项重要制度。自1 9 9 6 年8 月上海成立了我国第一家土地 储备机构至今，全国已成立了2 0 0 0 多家土地储备机构，在增强政府宏观调控土地市 场能力，推进存量土地的盘活和土地的节约、集约利用，优化土地利用结构，促进 经济结构调整，推动公开出让土地，创新和完善土地管理体制和机制等方而起到了 极其重要的作用。 资金和土地是土地收购储备制度的两大基本要素。任何一项制度，如果没有资 金的良性循环，均难以长久健康地存续。尤其是在土地储备制度下，土地收购、场 平、市政配套的前期开发等工作所需投入的资金量相对较大，对良性的资金循环的 依赖性就更大。但不如人意之处在于，随着土地储备工作的深入开展和国家宏观调 控力度的加大，资金短缺的问题正在逐渐成为阻碍这一制度有效运行和持续开展的 软肋。 目前，我国许多城市土地储备机构工作缺乏前瞻性，无节制地盲目追求收储规 模，收储方式简单化，在收储过程中不恰当地承担了过多的公益性费用，从而造成 了有限的土地储备资金无法发挥最大的效用。更为严重的是，大多数城市土地储备 机构除了成立之初各地财政拨入的少量启动资金，以及地方财政每年从土地出让收 入中拨付的一部分储备资金外，大部分储备资金缺口均依靠商业银行贷款来给予补 充。随着土地市场的降温，土地出让收入的大幅减少，银行放贷心态的日见谨慎， 我国城市土地储备资金舸缺问题解决机制研究 这种相对单一的融资结构和筹资渠道不仅加重了土地储备的财务成本，也加大了土 地储备资金的运行风险。笔者认为，如果缺乏科学的解决土地储备资金短缺问题的 工作模式与筹融资机制，势必会影响到投资周期长、占用资金量大的土地储备制度 基础性工作的顺利开展，影响到土地储备的进度和规模，使政府调控土地市场的能 力大打折扣。因此，在新的形势下，如何探索科学的城市土地储备方式，拓宽土地 储备资金渠道，建立合理的资金筹措和运行机制，设定稳定有效的融资结构，分散 融资风险，就成为了我国城市土地储备工作目前面临的重要而紧迫的一个问题。 本文尝试着从土地储备工作科学性及筹资渠道多样性两个角度进行研究，努力 探索适合我国土地储备发展的工作方式和筹融资来源，以期为我国城市土地储备的 实践工作提供一定的参考。 第二节研究内容、方法与基本结构 本文主要从科学开展土地储备工作及多方面拓宽筹资渠道等两个角度对我国 城市土地储备资金短缺问题进行深入分析，并提出相应的解决办法。尤其是在拓宽 十地储备资金来源渠道方面，尝试提出一些前瞻性的建议。在写作过程中运用了西 方经济学、投资学、现代财务理论以及城市经济学等方面的知识，并参阅了大量的 土地储备方面的文献、法规、著作，力图将土地储备与金融创新相结合，探索出适 合我国土地储备未来发展形势需要的土地储备方式与资金筹集模式。论文的基本结 构分为绪论、我国城市土地储备发展现状、城市土地储备资金短缺原因分析、城市 土地储备工作科学性解决机制、城市土地储备资金渠道拓宽解决机制、厦门市土地 储备资金短缺问题解决探索的案例分析、结论与展望等七部分。 具体分析思路见图1 - 1 ： 2 第。章绪言 i 研究背景 i 我国城市轰蓑储备发展 城市土地储备工作 科学性解决机制 城市土地储备资金 渠道拓宽解决机制 案例：厦门市土地储备资 金短缺问题解决探索 结论及展望 图i - i 论文分析思路 3 第章我国城市土地储备发展现状 第二章我国城市土地储备发展现状 第一节城市土地储备的定义及内涵 土地储备制度经过十几年的发展，其主流工作的内容已基本稳定，普遍认同的 概念为：土地储备制度是指市、县人民政府或国土资源部门委托土地储备机构，依 据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、 收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设 及管理，以备政府供应土地，调控市场的一种制度安排。城市土地储备作为一种简 略的提法，它的完整的概念应是城市土地收购、土地整理和土地供应的全过程。其 中，土地收购是指通过征片j 集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地 置换等行为取得土地使用权，土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和 统一开发等方式对所收购土地进行的整理与包装，土地供应则是指根据社会发展、 城市规划和供地计划而采取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等 多种形式出让土地使用权圆。 第二节我国城市土地储备的发展现状 我国的城市土地储备发展基本上可分为两个阶段： 第一阶段( 1 9 9 9 年6 月以前) ：城市土地储备主要是以地方尤其是大城市的自主 探索与发展为主。1 9 9 6 年8 月，上海率先开展土地储备工作，建立了我国第一家土地 储备机构上海市土地发展中心，开始了土地资源市场化配置的探索。1 9 9 7 年8 月，杭州市、青岛等地也成立了土地储备机构，探索通过土地储备为旧城改造、国 企改革筹措资金的道路。在这一阶段，全国共成立了4 9 家土地储备机构。 第二阶段( 1 9 9 9 年6 月以后) ：随着杭州、青岛等城市土地储备制度的建立和初 见成效，城市十地储备制度影响力日渐增强，也使急于寻求土地使用制度改革突破 阳土资源部上地整理中心课题组土地储备制度发展报告【r 1 2 0 0 8 ( 2 ) 冯昌中、陈敬雄、范宇土地储备与城市经营的融合、互动与协调【j 1 经济地理，2 0 0 4 ( 1 ) 4 我国城市土地储备资金短缺问题解决机制研究 口的国务院及其土地管理部门看到了改革的方向。1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内部通 报的形式向全国转发了杭州市土地收购储备实施办法和青岛市人民政府关于 建立土地储备制度的通知，向全国推广两地开展土地储备的经验。2 0 0 1 年4 月，国 务院下发了关于加强国有土地资产管理的通知( 国发 2 0 0 1 1 5 号文) ，根据土地 管理的新形势，将土地储备制度定位于调控市场，明确要求“为增强政府对土地市 场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政 府可划出部分土地收益肝收购土地，金融机构要依法提供信贷支持 。2 0 0 2 年国 土资源部出台了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，为建立土地储备机制提 供了政策依据，极大推动了土地储备制度在我国的推行。从此，各地方政府纷纷成 立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。截止目前，我国已累计成立了2 0 0 0 多家土地储备机构。 作为在我国土地使用制度改革和城市土地市场发展过程中应运而生的一种新 型城市土地管理制度，土地收购储备制度是政府集约利用土地，加强垄断存量土地 市场的重要手段。建立城市土地储备制度代表了我国城市用地制度新一轮改革的方 向，是“城市用地制度改革的二次创新”，甚至被有人称为新一轮的“土地革命”。 第三节我国城市土地储备的作用 一、预储城市发展空间 借助土地收储工作，政府可有计划地根据社会经济发展需要，遵照国民经济发 展计划和城市总体规划来储备一定量的土地，以保证城市在将来一定时期发展的用 地需求，使城市得以科学的可持续扩展。女f 1 2 0 0 1 年4 月方成立的北京市土地整理储备 机构在短短的五年间，已经将超过一万公顷的土地纳入储备开发管理的范围，有效 地保证了北京市未来有计划的发展的土地需要。 二、积聚城市建设资金 通过城市土地储备，可确保政府垄断土地一级市场，从而通过市场公开运作， 实现土地收益的最大化，为城市的发展提供建设资金。“1 9 9 8 年我国土地有偿出让 北京市土地整理储备中心加大政府储备开发力度确保首都土地供应 j 土地储备，2 0 0 6 ( 4 ) 第_ 章我田城市上地储备发展现状 收入接近6 7 亿元，至u 2 0 0 3 年达到了3 2 6 0 亿元，成为地方城市建设和固定资产投资的 最大资金来源”。1 9 9 8 年至2 0 0 1 年，重庆市级土地出让金收入年约2 亿元左右。2 0 0 2 年，重庆市出台重庆市国有土地储备整治管理办法，建立土地收购、储备、整治 制度，土地储备效果立竿见影，当年土地出让金就增加到1 l 亿元，2 0 0 3 年增2 1 至u 2 2 亿元。2 0 0 5 年上半年，主城区征收土地出让金达3 7 8 亿元，同比增长1 5 3 。 三、增加土地利用价值 土地的储备利用工作与地方国民经济发展计划、土地利用规划以及城市总体规 划实行有机的结合后，可有效地提高土地利用价值。如自2 0 0 3 年6 月以来，重庆市土 地储备机构累计投入2 8 亿元，收储了西部城1 0 0 0 0 亩土地，对城区内的道路、管网、 水、电、气等基础设施进行完善。通过一番的土地开发整理，土地出让价由原来的 2 0 万元亩上升至6 0 万元亩，扣除基础设施建设投入，整个土地收储项目还盈余3 2 亿元。同时，土地的开发工作完善了区域的市政配套设施，还带动了西永微电子工 业园的诞生，引进高科技项目6 个，总投资2 0 多亿美元，预计建成后年产值将达到千 亿元，产生了很好的经济效益 。 四、提高土地使用效率 目前我国的城市土地利用效率普遍较低，一是利用率低，闲置土地比率高； 二是单位土地的产出率低。通过城市土地储备工作，借助调整用地规划用途、提 高用地容积率、置换用地之间的空间等手段，可以充分挖掘闲置十地潜力，防止 城市发展过程中一味地采用农转用的用地增量方式，避免农用地圈地现象的出现， 实现城市土地的集约节约化发展。如厦门市从1 9 9 5 年起开始实施岛内工业企业向 岛外转移的战略，经过几年的搬迁，已经腾出各类企业占地5 6 7 平方公里，占原 来企业占地面积1 2 平方公里的4 7 舻。从2 0 0 5 年5 月开始清理闲置土地，累计清 理出超过出让合同约定或用地批准文件规定的动工开发期限的闲置土地共1 8 1 宗， 面积4 4 3 4 9 公顷。同时，厦门市对企业按照产业性质进行集中，将同一性质的 冷宏志土地制度与j l ：地融资别墅嘲h l ：l ：p ：, , w v i l l a c h i n a c o m 2 0 0 4 一0 7 一0 5 2 9 5 4 5 7 h t m ，2 0 0 4 - 7 - 5 刘斌实施十地储备重庆市十地储备收益每年成倍增长 n 重庆晚报，2 0 0 5 - 4 - 2 5 ( 3 ) 重人市地产集团重庆市十地储备整治探索与实践 j 土地储备，2 0 0 6 5 毕小曼、李东凯、黄立峰越挪越活厦门在企业转移中实现土地集约利用纪略 s 国土资源报， 2 0 0 5 2 2 3 ( 3 ) 赖文芳、陈健强厦门盘活二手土地市场 n 华东新闻，2 0 0 6 - 0 4 0 3 ( 4 ) 6 我国城市土地储备资金短缺问题解决机制研究 产业项目集中在一个园区，根据各个园区的主导产业、功能定位和区位条件，制 定投资强度标准。现在全市范围内要求的投资强度最高为每亩3 0 0 万元，最低每 亩1 5 0 万元。这种产业集中的策略，带来了土地利用效益的极大提高：以前厦门 市全市工业产值1 0 0 多亿元，现在在没有大规模增加建设用地的情况下，达到了 1 0 0 0 多亿元，土地的利用效益得到了很大的提高。 五、支持国企改革 上个世纪九十年代中后期，国企改革最大的问题是“钱从哪里来，人向哪里 去”。尽管很多困难和将破产的国有企业拥有大量土地资产，但由于当时土地市场 和房地产市场不景气，土地二级市场转让交易又存在很多黑洞。这些国企的土地如 何才能够变现，改革、转制的资金需求如何才能得到解决，成为了当时地方政府推 进国有企业改革的一个重大难题。在财政“分灶吃饭”，大多数市、县财政紧张， 政府不能向银行贷款，商业银行一般又不给这些企业贷款的情况下，建立土地储备 机构，通过储备机构收购国企的土地，再以该土地作为抵押物向银行取得贷款或进 行出让，就成为了变现土地资产、解决国有企业资金困难的一个有效手段。客观上， 各地市、县政府的土地储备机构对当地的国企改革都提供了较大的支持。 六、促进土地资源的市场配置 土地储备制度加强了城市政府对土地的宏观调控，通过控制土地供应来调整土 地市场供求关系，通过市场优化来配置土地资源，缓解国民经济发展在用地方面的 不平衡矛盾，促进了我国城市土地市场的健康发展。据2 0 0 8 年4 月8 日全国纠风工作 会议通报，全国招拍挂出让土地面积和价款，从2 0 0 6 年的7 1 1 万公顷、5 7 9 6 亿元， 提高至u 2 0 0 7 年的1 1 5 3 7 1 1 万公顷、9 5 5 1 亿元，有力的促进了土地资源的市场配置圆。 2 0 0 6 年1 2 月2 3 只，国土资源部出台了全国工业用地出让最低价标准，明确规定自 2 0 0 7 年1 月1 日起我国“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让 。至此，工业用 地也纳入了公开出让的范畴，土地收购储备制度将在比以往更为广泛的范围促进土 地资源的市场配置。 毕小曼、李东凯、黄立峰越挪越活厦门在企业转移中实现土地集约利用纪略 n 国- 十资源报，2 0 0 5 - 2 2 3 ( 3 ) 王永红王世元在全国纠风工作会议上提出切实维护农民土地权益 n 国土资源报，2 0 0 8 - 0 4 - 1 l ( 1 ) 7 第二章我国城市土地储备发展现状 第四节城市土地储备资金运作现状 一、资金需求规模庞大，资金占用周期长 土地储备是一项系统性、投资大、周期长的工作。一宗土地从“生地”到“熟 地”，从土地征购到实现可出让，中间需经过征购、拆迁、场平、市政配套建设、储 备管理等诸多环节，投资额巨大，回收期长( 少则几年时间，多则可达十多年) ，流 动性差。随着社会经济的快速发展，土地资产的价值节节攀升，这使得用于收储土 地需要支付的土地价款或征地及拆迁补偿费用、市政配套等前期开发费用及银行等 金融机构的贷款利息等各项支出的土地储备资金需求量非常巨大。以武汉市为例， 2 0 0 3 年该市储备土地1 6 9 5 4 亩，共投入资金5 8 9 亿元；2 0 0 4 年该市储备土地1 2 0 0 0 亩， 共投入资金4 5 亿元n 。 二、资本金比重偏低，资金主要来源于商业贷款 土地储备机构的资本金主要来自于地方财政拨付的启动资金，但普遍先天不 足，规模大点的储备机构成立之初的启动资本一般也只有几千万元，如青岛市土地 储备机构启动资金仅为2 0 0 0 万元，长沙市仅为1 0 0 0 万元。几百万元启动资金的储备 机构比比皆是。如此小的资本金在单宗地动辄上千万、上亿元的巨额士地储备投入 面前，无疑只是九牛一毛而己。在土地出让后，政府会从土地出让收入中划出一部 分来作为土地储备资金，但许多地方这一划拨比例只是象征性的很小的比例，如杭 州市提取比例仅为3 ，北京也仪为5 - 1 0 ，而且计算的基数不是出让收入，而是已 扣除土地储备成本之后的土地收益。由此而带来的土地储备资金规模可想而知，也 仅是区区尾数而已。财政的这类拨款不仅数量小，而且由于其他用途的挤占，常常 无法保证储备工作的资金需求。如中国内地第一家土地储备机构上海市土地储备机 构，由于上海市将大量资金用于城市基础设旌建设上，很难拿出更多资金用于土地储 备，导致其在收购经委系统企业的土地使用权时，市财政部门迟迟无法将储备资金 拨付下来，储备工作只能因此而停滞。直至经委系统企业偿还职工“三金两款”问 题迫在眉睫了，市财政部f 1 2 - 暂借了3 亿元给土地储备机构，由其去收购经委系统地 块，经委系统再将该收储款用于偿还职工集资款。土地储备机构的资金窘迫程度可 袁毅阳、景思江、崔兵城市土地储备制度运作中资金短缺问题再思考i j l 理论月刊，2 0 0 6 ( 5 ) 8 我国城市土地储备资金短缺问题解决机制研究 见一斑。 随着土地储备工作的逐渐深入，土地储备成本的不断上升，土地储备量的逐 渐增加，面临巨大的资金缺口的土地储备机构不得不转向寻求银行的支持，并因此 形成了巨大的负债。全国各地的土地储备资金总额中，银行贷款一般占到土地储备 机构营运资金的7 0 叫o ，个别地区接近1 0 0 。很多储备机构资产负债率在9 5 以上。据调查，2 0 0 3 年末，某市土地储备中心净资产仅为o 1 2 亿元，银行贷款则 高达2 2 4 亿元，借款占其周转资金总量的9 8 ，上海市土地发展中心的储备资 金有六成以上来自银行贷款 。杭州市土地储备机构在1 9 9 8 年1 0 月至2 0 0 3 年1 月底期 间，共耗资7 4 3 4 亿元收购了9 3 宗土地，总面积达2 1 7 万多平方米。而政府只有注入 区区4 0 0 0 万元，杭州市土地储备机构撬动了相当庞大的银行贷款数量来弥补土地储 备资金的不足囝。 三、贷款期限较短，资金成本较高 2 0 0 3 年中国人民银行发布的关于进一步加强房地产信贷管理的通知( 银 发 2 0 0 3 1 2 1 号文) 明确规定土地储备贷款期限最长不得超过2 年；这与土地储备周 期较长的特性存在一定差距，造成了土地储备机构短贷长投，不利于土地储备机构 的资金调度与融通。此外，由于大量土地的储备资金是来源于银行贷款，而目前我 国一年期的贷款基准利率为6 7 5 ，三年期贷款基准利率为7 0 2 ，五年期贷款 基准利率为7 2 ，这与发达国家的一般2 - - 3 的贷款基准利率相比，我国银行 贷款利率太高，土地储备机构负担的利息费用相当巨大，曾有人形容杭州的银行单 就收取的利息成本，每天就相当于从杭州市土地储备中心开走一辆奥迪轿车。 四、资金粗放式运作，资金占用的风险大 在实际工作中，许多土地储备机构都是在测算出某个项目甚至某个年度所需 资金的额度，就统一向银行贷款，贷款到位后即开始计算利息；但土地储备的所有 成本是不可能一次性全部支付的，比如土地收购补偿费一般都是分期支付，所以就 造成大量的贷款资金在到账后迟迟不能使用，但却要白白承担贷款利息。资金的这 刘新芝、张维土地储备资金风险防范问题研究 j 经济师，2 0 0 5 ( 1 2 ) 姚慧玉十地储备贷款风险及控制 j 金融实务，2 0 0 4 ( 1 1 ) 仲建娣论上地储备机构贷款的风险表现及风险防池 j 上海金融，2 0 0 6 ( 7 ) 陈建军房贷新政波及土地储备中心 n 上海证券报，2 0 0 3 1 1 3 ( 5 ) 9 第二章我国城市土地储备发展现状 种“粗放式”运作模式，容易造成资金闲置和浪费。加上土地储备项h 具有不可移 动性、资金占用量巨大及开发周期长等特点，如果房地产市场一旦出现波动，土地 储备机构就面临着很大的资金变现风险。 五、资金回笼款控制能力有限 土地储备资金的财政拨付来源，主要是来自于土地出让金。而受财政“收支 两条线”体制的约束，土地出让金并不能直接进入土地储备机构的账户，而是必须 统一进入到地方财政专户，再由财政部门统一进行支配使用。实际操作中，大多数 城市，只有在土地储备成本审核完成后，地方财政才会拨付土地储备的各项成本和 部分收益给土地储备机构。因此，在这一过程中，土地储备机构对作为土地出让回 笼款的土地出让金的控制能力相当有限，基本处于被动的状态，这也意味着土地储 备机构很难具有稳定的、有保障的后备资金来源。 土地储备周期长、资金需求量大，本应在具有较为稳定的项目资本金的情况 下来开展，方能较好地控制财务风险，取得较好的效益。然而许多地方财政部门出 于急功近利的思想，并不愿意拨入太多的土地储备资金给土地储备机构。为了解决 巨大的资金缺口，土地储备机构只能向银行寻求贷款支持，而银行贷款的短贷长投 和高昂的资金成本，加之储备机构粗放式的资金运作方式和对资金回笼能力的缺失， 土地储备资金短缺风险口渐加大，资金短缺的问题已日渐成为了我国土地储备机构 难以承受的重负，日渐影响到了城市土地储备工作的正常开展。 1 0 第三章城市土地储备资金短缺原因分析 第三章城市土地储备资金短缺原因分析 在市场经济体制下，市场机制是资源配置的主要方式，但在我国由国家统一行 使土地所有权的背景下，土地作为一种不可再生的公共物品，其宏观调控必须通过 一定的计划及配套的制度来进行。从经济学的角度看，土地价格是由需求与供给的 关系来决定的。对土地的需求与其他众多经济变量有关，而供给则主要取决于已垄 断一级市场的政府。政府通过制定和执行+ 地供应计划，就可以使土地供给具有一 定的弹性；调控这种供给弹性，就可以使土地价格不只取决于需求而同时要受到供 给的影响，从而控制地价的走势，并进而对房产市场施加有效的调节。而政府要调 控土地供应，首先要储备有一定量的土地。因此，制定土地储备以及实施供地计划 是调控土地储备与供给总量、保证土地总供给与总需求能够基本平衡的调控市场的 主要措施；储备一定量的土地、具备强大的收储土地的资金的能力，就成为土地储 备制度的关键一环。但由于历史种种原因，房地产开发商手中仍然握有大量的土地， 这已成为了与政府搏弈的筹码。女1 2 0 0 7 年7 月末，全国最大的“地主”碧桂园总土地 储备量达到了4 5 0 0 万平方米，万科达至u15 0 0 万平方米，新世界达至u17 5 3 万平方米， 华润置地达至u 8 1 9 9 万平方米，富力地产达至u 2 0 9 2 万平方米以目前各地城市土 地储备机构能够调动的资金量所承载的土地量而言，要达到调控土地市场的目标还 有很大的距离，还需加大土地收储力度。然而，各地土地储备机构普遍的反映均是： 城市土地储备资金严重不足。那么，导致土地储备资金短缺的原因究竟有哪些呢? 第一节土地储备工作缺乏科学性导致资金短缺 一、土地储备行为存在一定的盲目性 科学的土地储备应该是先规划后储备。城市士地储备机构首先必须站在战略和 超前的高度，从总体上掌握城市发展所需要的土地资源的数量、分布及其优劣状况， 根据经济社会发展规划、城市规划和土地利用总体规划编制城市土地资源的收储总 体规划，依据土地市场详细规划编制经营性用地的土地储备开发整理专项规划，在 国务院发展研究中心中国房地产企业竞争力研究报告l - a ，2 0 0 7 1 9 ) 我困城市土地储备资金短缺问题解决机制研究 城市土地储备规划的指导下有条不紊地开展城市土地储备工作。 但是，目前有些地方的土地储备机构采取边收储、边规划，甚至先收储，后规 划的方式；有的城市土地储备机构虽然有土地储备规划，但由于规划在编制过程中 受非理性因素干扰或与其它现行法律法规、规划计划协调不够，导致城市土地储备 规划缺乏科学性；有的城市土地储备机构虽然表面上制定了土地储备规划，但在实 际运行过程中没有严格执行，土地储备运行过程盲目性、随意性很强。以上诸多的 因素导致很多土地储备机构收储了一些本不应该储备的土地，导致在嗣后的运行过 程中产生了土地变现困难、资金占用周期延长、土地收储规模失控、资金需求量恶 性膨胀等一系列后果，加剧了土地储备资金的短缺状况。 二、土地储备角色不恰当 实践中，存在部分地方政府以“帮助国企解困，安置下岗职工”、“扶持国企” 等名义干预国企土地资源配置的现象。为了支持经营困难的国企，有的土地虽然因 规划、环境等因素短期内并不具备出让条件，但地方政府还是会让土地储备机构进 行收购，从而导致收储的土地难以出让，积压了大量的资金。在计算土地收储成本 时，不是按土地的评估价值来进行收储定价，而是将企业的债务、职工安置、改制 等与收储并无关系的支出也并入收储成本，使土地收储承担了过多的公益性费用， 导致土地收储成本上升。在一些城市里，土地收储直接成本仅占土地实际收储价格 的1 3 ，债务、改制、职工安置等非收储成本竟占到了2 3 。 三、土地储备工作方式简单化 有的城市土地储备方式僵化，未能将实物储备与红线储备、信息储备有效结合， 无法控制拟储备土地附着物的恶意增长，使土地收购支出急剧增加。有的城市对土 地进行储备时没有考虑土地的区位、环境、规划等具体因素，储备方式简单化：一 方面，有些需要进行市政配套完善的，没有配套到位，造成土地价值低估；另一方 面，有些土地的配套己基本到位，但仍继续投入大量资金进行深度开发，造成投入 大，回报低。简单化、肤浅化的土地储备模式使有限的土地储备资金无法有效地投 入到合适的土地整理中，造成储备资金的低效运作。 1 2 第三章城市土地储备资金短缺原因分析 第二节土地储备资金来源单一导致资金短缺 目前，我国土地储备机构的资金来源十分简单，主要是财政拨款和商业银行贷 款。单一的筹资渠道难以持久保证土地储备对资金的巨额需求，使土地储备机构无 法筹集足够的资金，无法收购足量的土地，垄断一级土地市场，调控二、三级房地 产市场，实现国家通过土地储备机构对土地市场的宏观调控的目的。 一、财政拨款 当前，各地财政拨入的土地储备资金主要包括二部分，一是土地储备机构成立 之初，财政拨付的土地储备机构运营启动资金，一是财政每年从土地出让金中拨付 一部分资金作为土地储备资金。在土地储备制度运行初期，财政会拨付一定的启动 资金，来保证土地储备机构的正常运作。例如温州市的启动资金为3 0 0 0 万元，青岛 市的启动资金为2 0 0 0 万元，长沙市的启动资金为1 0 0 0 万元，杭州市的启动资金为4 0 0 0 万元。随着土地储备制度的深入开展，土地储备资金的需求量日渐增大，这部分启 动资金已显得杯水车薪。 而从土地出让金中拨付的土地储备资金实际受到了诸多因素的影响，难以有效 地支撑土地储备业务的资金需求。2 0 0 6 年8 月3 1 日，国务院下发关于加强土地调控 有关问题的通知( 国发 2 0 0 6 3 3 1 号) ，明确“国有土地使用权出让总额全额纳入地 方预算，缴入地方国库，实行收支两条线”管理。2 0 0 6 年1 2 月2 7 日，国务院办公 厅下发了关于规范国有十地使用权出让收支管理的通知( 国办发 2 0 0 6 31 0 0 号文) ， 规定自2 0 0 7 年1 月1 日起，“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴 入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的 收支两条线。”但是在实际工作中，土地从收储、整理到出让是一个投入大、周期 长的过程，因此相对于现实的土地储备的资金需求而言，土地出让是远期的、潜在 的，存在明显的时滞，有的地方政府在急功近利的思想影响下，不愿意将土地出让 收入划出一部分或者只划出极小的部分作为土地储备资金，因此土地出让金拨款常 常受到政府土地出让收入总额的限制和城市建设等其它爿j 途的挤占。此外。土地出 让金的收入还受到土地竟得人缴交土地出让金的影响，一旦其违约，土地出让金未 按期缴纳，将造成土地储备资金后续拨付的断档。上述凶素使得财政拨款缺乏连续 1 3 我围城市土地储备资金短缺问题自￥决机