（教育经济与管理专业论文）国家助学贷款制度实施的障碍及对策.pdf

硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 内容摘要 在我国，对大学生进行资助历史悠久。近年来，随着我国高等教育大众化 目标的提出，高校连年扩招，高等教育大规模发展。为了不让学生因经济贫困 而失学，国家出台了一系列助学贷款相关文件，在很大程度上完善了大学生资 助制度。论文主要探讨了自1 9 9 9 年在八大城市开始试点以来，助学贷款制度 的快速发展、存在的问题以及对策的研究。 本文除引言和结语外，共分为四个部分： 第一部分：阐述了对国家助学贷款制度的一般认识。我国国家助学贷款弗0 度自出台以来，几经修改，日渐完善。对我国当前的高等教育来说，无论是从 效率视角来看，还是从公平视角来看，都具有相当重要的积极意义。 第二部分：探讨了国家助学贷款制度实篪过程中的现实障碍及影响。论文 分别从贷款的实施力度、管理成本、分布情况以及回收难度四个层面探讨了当 前我国国家助学贷款制度实施过程中面临的现实障碍。 第三部分：分析了国家助学贷款制度实施障碍的原因。主要从国家助学贷 款制度运行所处外部环境的制约和贷款制度自身矛盾对其的限制两个方面进 行分析。也就是说，从助学贷款制度障碍产生的外部原因以及内部原因两个方 面分别进行探讨。 第四部分：提出了进一步完善国家助学贷款制度的对策建议。在前面几个 部分对障碍、影响以及原因探讨的基础上。针对性地对我国当前实行的助学贷 款制度提出相关对策建议。 关键词：国家助学贷款：障碍：对策 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s a b s t r a c t i nc h i n a ，t h e r eh a sb e e na l o n gh i s t o r yt os u p p o r tc o l l e g es t u d e n t s a st h eg o a l o fh i 曲e re d u c a t i o nm a s s i f i c a t i o nh a sb e e np u tf o r w a r di nm y c o u n t r y , i nr e c e n t y e a r s ，t h es c a l eo ft h eh i g h e re d u c a t i o ni se x p a n d i n gr a p i d l y i no r d e rt op r e v e n t s t u d e n t sf r o m b e i n g u n a b l et og ot os c h o o lf o rp o v e r t y , s t a t eh a sb r o u 曲tf o r w a r da s e r i e so fd o c u m e n t sa b o u ts t a t e s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n sw h i c hc o n s u m m a t et h e s y s t e mo fs u p p o r t i n gc o l l e g es t u d e n t s t h et h e s i sh a sm a i n l yd i s c u s s e dt h er a p i d d e v e l o p m e n t o f s t a t e - s u p p o r t e d s t u d e n t l o a n s ，a l s o e x i s t i n gp r o b l e m s a n d c o r r e l a t i v ec o u n t e r m e a s u r e ss i n c e1 9 9 9w h e ns t a t e s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n su n d r a w i t sp r e l u d ei n8c i t i e s t h et h e s i si n c l u d e sf o u rp a r t se x c e p tp r e f a c ea n dc o n c l u s i o n ， t h ef i r s tp a r t ：e x p a t i a t i n gt h em e a n i n g so fs t a t e - s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n s t h e p a p e r s o f s t a t e - s u p p o r t e ds t u d e n t l o a n sh a v e b e e nm o d i f i e ds e v e r a lt i m e sa n d p e r f e c t e dt i m eb yt i m es i n c e1 9 9 9 a sc o n c e r n i n g c u r r e n th i g h e re d u c a t i o ni nc h i n a ， s t a t e s u p p o r t e d s t u d e n tl o a n sh a v e g r a n ds i g n i f i c a n c e b o t hi nv i s u a l a n g l e o f e f f i c i e n c ya n de q u i t y t h es e c o n dp a n ：d i s c u s s i n gt h eo b s t a c l e sa n di n f l u e n c e sw h i l es t a t e - s u p p o r t e d s t u d e n tl o a n sr u n t h et h e s i sh a sd i s c u s s e d s e p a r a t e l y f r o mf o u rf a c t o r sa b o u t p r a c t i c a lo b s t a c l e s ，w h i c hs t a t e s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n sh a v ef a c e dw h e nt h e ya r e p u ti np r a c t i c e t h ef o u rf a c t o r sa r ei m p l e m e n t ，m a n a g ec o s t s ，d i s t r i b u t i n ga n dt h e d i f f i c u l t yo f r e c l a i m t h et h i r dp a r t ：a n a l y z i n gw h yt h e r eh a v eb e e ns o m a n yo b s t a c l e s i nt h e i m p l e m e n t o fs t a t e s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n s t h et h e s i sa n a l y s e st h ep r o b l e mm a i n l y f r o mt w o a s p e c t s ：o n e i st h er e s t r i c t i o no fe x t e r i o r s u r r o u n d i n g s w h e r e s l a t e - s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n sf u n c t i o n ；t h eo t h e ri st h er e s t r i c t i o no fc o n t r a v e n t i o n s e x i s t i n g i n s t a t e s u p p o r t e d s t u d e n tl o a n st h e m s e l v e s t h a ti st os a y , i t s e p a r a t e l y d i s c u s s e df r o mb o t he x t e r i o ra n di n t e r i o rc a u s a t i o nw h yt h e r ee x i s tt h o s eo b s t a c l e s i j t h ef o u r t h p a n ：a d v a n c i n g s e v e r a lc o u n t e r m e a s u r e si n o r d e rt o p e r f e c t s t a t e s u p p o s e d s t u d e n tl o a n s o nt h eb a s eo ff o r m e rd i s c u s s i n ga b o u to b s t a c l e s ， i n f l u e n c e sa n dc a u s a t i o n sa b o u ts t a t e s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n s ，t h e t h e s i s b r i n g s f o r w a r dc o r r e l a t e dc o u n t e r m e a s u r e sa i ma tc u r r e n ts t a t e - s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n s k e yw o r d s ：s t a t e - s u p p o r t e ds t u d e n tl o a n s ；o b s t a c l e ；c o u n t e r m e a s u r e 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：谚筏哥日期：沙啊年，月j 4 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 作者签名：诱奸 日期：沙巧年，月；。日 导师签名：范够 日期：沙哆轳月5 。日 本人已经认真阅读“c a m s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本 人的学位论文提交“c a m s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章 程”中的规定享受相关权益。同意论文提交后滞后：口半年；口年：d - - 年 发布。 作者签名：学r 研 日期：川年歹月f 。日 导师签名：托乳f 龟 日期：m 年厂月) 。日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 在2 0 0 5 年达到高等教育大众化目标的指引下，近几年，高等教育超常规 发展，高校连年扩招，在校大学生人数剧增，与此同时，高校收费制度也在相 应改革。学生学费和生活费个人负担的比重越来越高，这对于家庭经济相对困 难、特别是来自农村经济困难的学生来说，已经成为一个迫切需要解决的现实 问题。世界银行资深专家萨卡罗普洛斯在评价“欧洲教育的私营化”时认为： “我敢预言，缴纳学费同学生贷款的结合将是下一个世纪即使不是全世界，也 是欧洲高等教育财政中占优势的方法”。 在此背景下对我国国家助学贷款制度 迸行探讨研究具有现实意义，或许，萨卡罗普洛斯的预言同样适用于我国。 根据国务院的批示，1 9 9 8 年初，教育部、中国人民银行、财政部等有关部 门经过调查研究，提出在我国开办教育储蓄、教育保险、助学贷款三大政策。 1 9 9 9 年8 月，国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于国家助学贷款管理 规定( 试行) 的通知( 国办发 1 9 9 9 1 5 8 号) ，确定从9 月1 日开始由中国工商 银行在北京、上海、天津、武汉、重庆、沈阳、西安、南京等8 个城市进行试 点，由此拉开了我国助学贷款的序幕。至今日，国家助学贷款政策已历时六年， 期间，政府先后颁布相关文件以推动助学贷款的发展，但由于行政推动和商业 银行自主经营的摩擦以及一系列限制因素，助学贷款在我国的发展并不十分理 想：一方面是高校许多贫困生嗷嗷待哺，另一方面是商业银行存在巨大的存差， 大部分助学贷款贴息资金待字闺中；另外，国家助学贷款在东西部、各高校、 专业之间的发展呈现极不平衡的状态，贷款回收问题仍悬而未决国家助学 贷款的发展受到一系列问题的制约。如何解决国家助学贷款中存在的问题，缓 解助学贷款供求矛盾，促进助学贷款在我国的持续、健康发展，是我国政府、 银行、高校、学生乃至整个社会面临的现实问题。 萨卡罗普洛斯著，赵中建译欧洲教育的私营化【j 1 教育研究信息t 1 9 9 4 1 0 l 硕士擎位论文 m a s t e i , - st h e s i s 一、国家助学贷款制度的一般认识 向学生提供财政资助的做法古来有之。在世界学生资助的发展史中，助学 贷款相对于奖学金和助学金来讲出现较迟。随着社会经济发展对各种人才需求 的增大，以及高等教育入学人数的增加，人们越发重视学生资助政策在人才培 养和发展教育方面的作用，都在探讨如何向学生提供资助，什么样的资助政策 更合理有效。助学贷款项目的设立在一定程度上弥补了奖学金、助学金的不足， 在为了使更多的学生获得资助的目的上同奖、助学金基本一致，但不同的是， 奖、助学金是通过“赠与资金”。来资助学生，一般是无须偿还的赠与；而助 学贷款是通过“借贷资金”。来资助学生，其根本特征是享受贷款资助的学生 肩负着用其未来收入推迟付费，偿还贷款的责任。一般来讲，助学贷款能够比 奖、助学金节约更多的资金，或者可以用同样数量的资金去资助更多的学生。 ( 一) 国家助学贷款制度的概念 国家助学贷款是助学贷款的一种形式。广义地讲，助学贷款泛指贷款人提 供给借款人，用于借款人本人或者法定被监护人完成学业的贷款，涵盖一切教 育贷款，具体包括商业性教育助学贷款和财政贴息的国家助学贷款两种。商业 性教育助学贷款是指贷款人向借款人发放的用于借款人自己或其法定被监护 人就读国内中学普通高校及攻读硕士、博士等学位所需学杂费用( 包括出国的 路费) 的消费贷款。在我国现阶段，国家助学贷款是在社会主义市场经济条件 下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校经济困难 学生资助力度的一项重大政策举措。与商业性教育助学贷款不同，国家助学贷 款是指贷款人向借贷人发放的用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在 国内高等学校就读全日钊本、专科或研究生所需学杂费用和生活费用的信用贷 款。 现阶段，就我国实施的国家助学贷款而言，具有商业性与政策性的双重特 征。一方面国家助学贷款由国务院批准实行，是以帮助高等学校中经济确实困 张民选理想与抉择大学生赞助政策的国际比较【m 】北京：人民救育出版社，1 9 9 9 ，1 6 4 同上 李向前、曾莺、杨建春编著教育资本【m 】北京：中国时代经济出版杜，2 0 0 2 ，2 6 9 2 硕士学位论文 i a s t e st h e s i s 难的学生独立完成学业、实施科教兴国、加速人才培养为目的的一项政府政策， 并且借款学生在校期闻产生的贷款利息全部由财政补贴，因而政策性特征明 显：另一方面，国家助学贷款由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷 款管理中心通过招标方式确定经办的商业银行，还贷风险由商业银行自己承 担，所以本质上仍是商业性贷款。其次，国家助学贷款属于个人消费贷款，与 其他消费信贷相比，除利率、期限、偿还方式等不同外，国家助学贷款还具有 明显的特征：一是般消费信贷的借款人是具有较稳定收入来源的普通居民或 法人，而助学贷款的借款人是目前还没有稳定收入来源的在校大学生，且家境 较为贫困；二是一般消费信贷的对象是物质消费，购买的是物品的使用价值， 而助学贷款的对象是非物质性消费，属于知识消费，购买的是学生未来的人力 资本；三是一般消费信贷可以用物质作担保或抵押，而国家助学贷款是以贷款 人的信用作为担保。 ( 二) 国家助学贷款制度的政策演进 国外在2 0 世纪3 0 年代就已经开始发放助学贷款。1 9 9 9 年之前，我国没有 开展正式的助学贷款业务，国家也没有关于助学贷款相关的政策规定，虽然有 金融机构零星地贷出过助学贷款，但数额都不大，没有形成规模。并且都是学 生家长或其监护人以担保方式贷款，而不是学生本人从银行贷出款项。随着普 通高校招生规模大幅度提高，直至1 9 9 9 年招生人数达到1 5 9 6 8 万人，”与此同 时学费标准也大幅度增加，为保证贫困家庭学生能够顺利进入大学学习，6 月， 国务院办公厅转发了中国人民银行、教育部、财政部关于国家助学贷款的暂 行规定( 试行) ，教育部财政部发出关于进一步加强高校资助经济困难学生 的通知，同年9 月，中国工商银行推出贫困学生国家助学贷款，在八大城市圆 进行试点。 届时的助学贷款制度具有几个明显的特点：( 1 ) 管理体制严密。其管理主体 由教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行等多机构组成，并且成立全 王善迈、袁连生主编2 0 0 1 年中国教育发展报告9 d 年代后半期的教育财政与教育财政体制【m 】 北京；北京师范大学出版社，2 0 0 2 ，2 1 2 分别在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等八个城市的中央部委所属高校启动国家 助学贷款工程。 3 硕士学位论文 m a s t e r ，st h e s i s 国助学贷款部际协调小组。在教育部设立全国学生贷款管理中心作为部际协调 组的日常办事机构，有关省市、自治区也设立相应的协调组织和管理中心，且 对有关部委、单位和机构的职责作了严格而具体的规定。( 2 ) 贷款过程谨慎。从 贷款的申请，到审批、发放与最终的回收等全过程都有严格而细致的规定，并 对贷款的担保、期限、利率和贴息有较为明确的规定。( 3 ) 学校承担较大的赔偿 风险。特困生贷款到期无法收回的部分，需要由提出建议的学校和学生贷款管 理中心共同负责偿还，其中学校偿还6 0 ，在学校的学费收入中列支；学生贷 款管理中心偿还4 0 ，在财政部门批准后的贴息经费中专项列支，专款专用。 由于刚刚起步的助学贷款制度束手束脚，步态蹒跚，到1 9 9 9 年底，中国工商 银行在八个试点城市只贷出4 0 0 多万元，远远无法满足贫困生对助学贷款的需 求。 2 0 0 0 年9 月，中国人民银行、教育部、财政部对助学贷款政策做出调整， 联合发出了关于贷款助学管理补充意见，国家助学贷款的经办银行由原来 的中国工商银行扩大到中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银 行四家国有银行；实施范围由原来的八个试点城市扩大到全国；与此同时，各 地政府也相继出台了由地方政府贴息的助学贷款实施办法，各部门密切配合， 努力使助学贷款工作逐步走上健康发展的轨道。到2 0 0 0 年年底，四大固有商 业银行国家助学贷款余额达到4 2 亿元，次年，仍旧稳定发展，截至到2 0 0 1 年年底，国家助学贷款余额已达到1 3 2 7 亿元，有2 7 2 万名学生获得贷款。然 而，据全国学生贷款管理中心的统计，仅仅到2 0 0 1 年5 月，全国申请国家助 学贷款的学生就达到了5 3 4 万人，申请贷款超过金额3 3 亿元。由此说明，贷 款工作的总体状况离预期的目标还有较大距离，贷款进度和规模都不够理想。 2 0 0 2 年2 月，为加大国家助学贷款工作力度，中国人民银行、教育部和财 政部在总结前一段工作经验的基础上，联合发出关于切实推进国家助学贷款 工作有关问题的通知。通知要求“四定”、“三考核”，即定学校、定范围、定 额度、定银行以及考核申请、审批和发放的贷款人数和金额。另外，通知还强 调建立风险防范机制，用以最大限度地保证贷款资金的回收。据中国人民银行 刘茜高校助学贷款为何“两头热中间冷”【n 】中国教育报2 0 0 1 1 0 1 3 4 硬士举位论文 m a 5 t e st h e s i s 统计，至2 0 0 2 年年底，国家助学贷款实际发放人数4 1 3 万人，金额2 3 4 亿元。 表一：金融机构各年底助学贷款余额。 、叁额( 亿元) 国家助学贷款商业性助学贷款合计 年份( 年) 、 1 9 9 9 0 0 4 2 0 0 04 2 2 0 0 11 3 2 7 2 0 0 2 2 3 44 2 7 6 6 1 然而，正如前文所述由于国家助学贷款在设计上是以借款学生的个人信 用作为担保，由国有商业银行提供本金，政府财政提供贴息的小额度多笔数的 个人贷款，在中国现行的体制环境和社会环境之下，贷款经办银行面临着较大 的还款拖欠潜在风险，甚至许多承担发放助学贷款的经办行，都把助学贷款列 入高风险贷款的行列，放贷的积极性不高，直至2 0 0 3 年秋季，国家助学贷款 的新签合同数很少，在有的省市，银行基本上停止了对学生贷款申请的审批工 作，国家助学贷款工作遭遇寒流。截至2 0 0 4 年6 月末，全国金融机构实际发 放助学贷款5 2 亿元，享受贷款的学生约8 。多万。雨锯有关统计，到2 0 年 年底，全国普通高校在校生中经济困难学生约2 4 0 万人，仅有三分之的贫困 生申请且获得了贷款。在此情况下，教育部、财政部、人民银行、银监会及 时颁布了关于迸一步完善国家助学贷款工作的若干意见，对1 9 9 9 年出台、 经多次修改的国家助学贷款条款和实施方案进行了迄今为止最具力度的修订。 新修订的国家助学贷款政策现己在全国普通高等学校全面实施，它通过改革财 政贴息方式、延长还贷年限、实行还贷减免、实行借款总额包干、通过招标方 式确定经办银行以及建立贷款风险补偿专项资金和增加风险补偿条款等政策 的完善，拓展了贷款面，使银行在一定程度上消除了或大大减少了对还款拖欠 的顾虑，对高等教育的发展起到了推动作用。 资料来源：金融要闻【r 】中国人民银行货币政策司2 0 0 3 1 + 表示无数据 刘溜国家助学贷款为何大面积停贷 j 】新闻周刊2 0 0 4 5 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 三) 国家助学贷款制度的意义探究 世界银行专家齐德曼对世界上很多国家的学生贷款的目标进行了归纳总 结，认为高等学校学生贷款的目标不外乎有五类：( 1 ) 弥补高等教育财政不足： ( 2 ) 扩展高等教育；( 3 ) 增加贫困家庭子女上大学的机会，促进入学机会公平；( 4 ) 满足特殊领域、特殊地区劳动力需求；( 5 ) 减轻学生经济负担。第五类学生贷 款与第三类学生贷款的不同在于：它是面向所有学生而不仅仅是贫困大学生， 它不含补贴性质，有助于培养大学生的自立意识，增强他们的责任感，使他们 不再依靠父母，经济上保持独立，珍惜学习机会。 在我国，国家助学贷款的实施是与高等教育的收费政策及贫困生的f 益增 多密切联系的。自2 0 世纪9 0 年代中期以来，我国高校普遍实施了收费政策， 1 9 9 7 年全面并轨后，全国普通高校生均学费逐年上涨。“1 9 9 8 年为2 6 9 6 元， 比1 9 9 7 年增长3 8 9 ；2 0 0 0 年北京和上海的平均收费标准涨至5 0 0 0 元友右， 与1 9 9 8 年相比增幅约8 5 5 。”。由此我国居民对高等教育的学费负担能力呈 减弱趋势。同时，随着高等教育大众化的逐步实现，高校的大规模扩招使得生 源结构发生了变化，来自于农村、边远地区和城市下岗人员家庭等低收入群体 的学生逐渐增多，由政府提供学生贷款或为学生贷款提供担保能为确有需要的 学生提供财政上的帮助，但并不会把纳税人的收入向大学毕业生转移，因而可 以在提高高等教育收费水平的条件下，解决教育财政学上的效率与公平问题。 从效率视角来看，实施国家助学贷款有助于促进高等教育成本分担和成本 补偿。在舒尔茨人力资本理论的基础上，美国当代著名经济学家招鲁斯约翰 斯通于1 9 8 6 年创立了高等教育成本分担与补偿理论，本着谁受益谁负担的原 则，认为应当按适当的比例向受教育者收取一部分学杂费以补偿教学成本。这 一理论给大学生缴费制度提供了理论基础，同时，由于收费水平的提高，可能 会把低收入水平家庭中一部分有资格上大学的学生排除在高等学校的门外，这 种状况下，世界各国的学生资助制度受到不同程度影响，纷纷改革，从中国的 实际情况看，学生对利用贷款来支付自己接受高等教育成本的需求是非常明显的。 李文利、魏新助学贷款对入学机会公平的促进及可持续性发展 j 】中国高等教育2 0 0 3 9 李永生个人应该分担多少高等教育成本 j 中国高等教育2 0 0 0 8 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 约翰斯通认为受教育者本人和家长分担高等教育成本具有不同的理论基 础和实践形式。家长分担教育成本的理论依据是在其经济能力承受范围内供经 济尚未独立的孩子读书，主要的分担形式是即时的支付学费，即现期学费；学 生分担成本的理论依据在于受教育者个人能获得更商的经济和非经济的收益， 主要的分担形式是延迟的支付学费，即上学时通过学生贷款支付学费，工作后 偿还。因此，学生贷款实际是受教育者本人分担部分教育成本的付费方式。然 而，由于教育是项长期的投资，而这一投资所形成的人力资本又是不可见的。 而且与其拥有者不可分离，因此学生难以用它作抵押来向私人机构借贷，因为 私人机构为这种投资提供借贷的风险是很高的，一般的商业性私人机构可能不 愿意也可能没有能力承担这种风险。正是由于这个原因，用于人力资本投资的 资本市场远不如用于物质资本投资的资本市场来得完善。而政府则有能力消化 那些私人放贷者不能或不愿意承担的风险，因而可以在解决私人资本市场的不 足，为那些既具有学术能力又愿意对自己投资的人提供获得教育贷款的机会方 面扮演重要角色，鼓励他们对高等教育进行投资，使之不会因时姥乏融资而 无法入学， 国家助学贷款制度的另一个重要意义在于它能在政府及其它经费来源总 量不变的情况下，增加高等教育的经费来源而不减少教育其他方面的经费支 出。早在2 0 世纪6 0 年代英国经济学家普雷斯特就曾指出，任何减少政府一般 收入支出而不影响实现基本目的，例如扩展高等教育、增加受教育机会均等以 及提高学术标准等措施都应予以欢迎，而助学贷款就是这样一种新措施。由于 我国教育资源有限，高等教育必须同初等教育、中等教育等其他各级各类教育 竞争政府拨给的教育经费，而通过助学贷款实现成本补偿有助于公共教育经费 在各级教育阶段的分配。有的学者提出了在三级教育中资源的分配应遵循社会 效率原则，即认为通过高等教育成本回收获得的资源应该用于社会回报率最高 的教育层次，以扩大其规模或改善其质量，或二者兼而顾之。按照这一原则， 根据表二所示的世界主要地区不同教育层次的社会回报率及其差异情况，则通 过高等教育成本回收获得的资源应该首先用于初等教育，因为它的社会回报率 最高；如果初等教育已经普及，则应该把它用于中等教育，因为中等教育的社 会回报率也高于高等教育。 7 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 表二：世界主要地区不同教育层次的社会回报率及其差异比较。 国家和地区社会回报率社会回报率的差异 初等中等高等初等一高等中等一高等 非洲撒哈拉地区 2 4 31 8 21 1 21 3 17 0 皿洲 1 9 91 3 31 1 78 2l ，6 欧洲中东北非1 5 51 1 21 0 6 4 90 6 拉丁美洲加勒比海 1 7 91 2 81 2 35 6o 5 经济合作与发展组织国家1 4 41 0 28 75 715 ( o e c d ) 国际平均 1 8 41 3 11 0 97 52 2 从公平视角来看，实施国家助学贷款有助于增进高等教育公平。首先，在 诸多学生资助制度中，助学贷款制度较之其它更显公平。英国学者米善在论述 赠与制的英国学生资助时认为：“没有特权的工人阶级事实上被迫资助了学校 大部分富裕学生的教育”。奖、助学金制度是在接受了高等教育者和未接受高 等教育者之间重新分配高等教育成本，而助学贷款制度则是在受教育者的时间 前后分配接受高等教育的成本。因此，助学贷款的倡导者如英国的梅纳德 ( m a y n a r d ) 和伍德霍尔( w o o d h a l l ) 等认为，从理论上来看助学贷款制度 同奖、助学金制度相比对公共经费的压力更小，。既然贷款的接受者本身由于 接受高等教育而受益终身并可获得高收入，他们通过偿还贷款而对他们所受教 育的成本有所贡献，在某种程度上遵循了经济学中的“受益原则”，这使得助 学贷款制度比奖、助学金制度更加公平。 其次，国家助学贷款制度有利于促进教育机会均等。瑞典教育家t 胡森 在社会环境与学业成就一书中将教育公平分为起点均等、过程均等和结果 均等。所谓起点均等，就是入学机会有限，人们平等竞争，择优录取，即教 资料来源：王普迈主编、陆根书、钟宇平著高等教育成本回收的理论与实证分析【m 】北京：北京 师范大学出版社2 0 0 2 1 5 4 + 不包括其中属于经济合作与发展组织的国家 赵中建高等学校的学生贷款国际比较研究【m 】成都：四川教育出版社1 9 9 6 2 0 m a r t i nc a m o y 编著，阂维方等译教育经济学国际百科全书( 第二版) m 1 北京：高等教育h 版卒十 2 0 0 0 ，5 4 4 崔卫国教育的经济学分析【m 】北京：经济科学出版社2 0 0 3 2 5 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 育机会均等。世晃人权宣言规定：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平 等：在高等教育方面，人人都有受教育的权利高等教育应根据成绩而对一 切人平等开放”。同时，中华人民共和国高等教育法第一章第九条也规定： “公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经 济困难的学生接受高等教育。”。然而，高等教育是一种典型的准公共产品，因 此，当全球的高等教育体系面临着日益严峻的财政危机时，成本分担理论便应 运而生了。截至目前，建立在准公共产品理论基础上的成本分担体系已经在全 球范围内获得了广泛认同。理论认为，高等教育不是义务教育，不是免费教育， 不能由政府提供全部奖、助学金，而需要支付一定的成本，这就意味着对于个 体能否接受教育有一定的经济要求，由于贫困生受家庭预算的限制，缺少教育 投资来源，无法接受高等教育，因而不能公平地与收入较高家庭的子女在人力 资本市场上进行竞争。在这种情况下，政府通过国家助学贷款制度来解决资本 市场的不完善，运用金融手段帮助贫困生缓解入学与经济困难的矛盾，减轻家 庭在经济上的压力，使一部分低收入家庭乃至中产阶级家庭的子女获得继续求 学深造的机会，促进教育公平原则的实现。 最后，国家助学贷款制度有利于贫困生进行公平竞争。经济的拮据会给贫 困生造成诸多限制，从而使他们在与同学的竞争中处于劣势。例如不高的生活 质量可能导致较差的身体素质，无力购买必要的书籍资料可能造成学习上的困 难，因为过大的经济压力变得自卑、敏感而对其心理健康造成影响甚至产生人 生观、价值观的偏差等等，这些都会使他们不能与其他非贫困生站在同一起点 上进行竞争。国家助学贷款制度则通过对其进行经济援助，在一定程度上改善 其经济状况，有利于他们进行公平竞争。 二、国家助学贷款制度实施过程中的现实障碍及影响 国家助学贷款的推行，不仅使我国大学生资助体系得到更大的保障支撑， 而且向建立适应市场经济的社会化大学生资助体系迈出了关键的一步。然而， 任何新生事物的出现，都需要在不断的探索中完善，都会对原有秩序产生冲击 和影响。国家助学贷款的推行也是一样。一方面，它在我国社会信用制度体系 杨晴、沈红从法学视角分析国家助学贷款面i 临的两大难题f j 】科技导报2 0 0 4 3 9 硕士学位论文 m a s t e r ，st h e s i s 还不完善的客观环境下推出，从一开始就面临着制度完善的迫切要求：另一方 面，助学贷款的出现给原有的资助体系带来许多影响，使体系厨熵着重新构建 的局面。这种状况下，国家助学贷款在从无到有、快速发展的同时，各种潜在 的矛盾和问题也逐渐暴露出来。 ( 一) 力度太小，供求严重不均衡 2 0 0 4 年颁布的关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见出台之前， 政府指定的四家商业银行由于贷款风险难以控制，经济效益甚微，因而缺乏丌 展国家助学贷款的积极性和主动性。作为商业贷款业务之一的国家助学贷款， 银行要考虑牧益及风险。而实际上银行在开展此项业务中几乎无利可图，甚至 还要冒着亏本的风险。 到2 0 0 3 年底，在其对象高校、即全国全同制普通高校在校学生9 4 1 万人 中，有7 9 万人与银行签订了合同，计算得出的贷款覆盖率为8 ，4 。由此可见， 虽然我国已开展助学贷款4 年有余，但高校学生中，真正通过助学贷款完成学 业的学生比率并不高，而在发达国家，通过助学贷款完成学业的大学生比重相 当大，见表三： 表三：部分国家获得助学贷款大学生占所有大学生比重。 国家获得助学贷款的学生占全体人学生的比率( ) 日本本科生2 1 8硕士生5 1 4博士生6 5 1 美国6 0 8 0 加拿大 5 4 德国东部8 8 西部2 8 澳大利亚4 4 7 中国 1 0 按全国国家助学贷款管理中屯、的统计数据，在校生中约2 0 0 万人为贫困生， 那么获得贷款的学生占在校贫困生中的比例为4 1 2 。也就是说，约6 0 的贫 资料来源：王飞、韩贵秋国家助学贷款：经济困难大学生的曙光大涟市六所高校贷学金情况调 查分析【j 高等工程教育研究2 0 0 0 2 1 0 硕士学位论文 m a s t e g st h e s i s 困生并没有享受到国家助学贷款的帮助。如果说，不愿意借钱的中国文化传统 和习惯观念会使部分贫困生自己不愿意贷款，那么在1 3 8 万名贷款申请者中， 得到贷款的人数也只占5 7 4 。暂作一累计，到2 0 0 3 年底，贷款申请者占贫 困生人数的7 2 ；贷款获得者占贫困生人数的4 1 2 ：贷款覆盖率为8 4 。( 见 表四) 表四：国家助学贷款实施情况累计。( 2 0 0 3 年底) 项目统计 全日制普通高校在校学生数( 人)9 ，4 0 9 ，4 5 0 贷款申请人数( 人)1 ，3 7 8 ，8 0 5 贫困学生人数( 人) l ，9 1 9 ，8 5 6 与银行签订了借贷合同的学生人数( 人) 7 9 1 ，3 5 1 贷款覆盖率( )8 4 签订的贷款合同余额( 万元)6 5 2 ，0 5 9 人均贷款合同金额( 元) 8 2 4 0 贷款申请者占贫困生总数的比例( ) 7 2 贷款获得者占贷款申请者的比例( ) 5 7 4 贷款获得者占贫困生总数的比例( ) 4 1 2 资料显示，到2 0 0 3 年底，有近8 0 万学生与银行签订了贷款合同，台同金 额是6 5 亿元，平均每位学生的贷款合同金额为8 2 4 0 元。如果将此数字作为一 位学生4 年学习期间的贷款总额，那么，每学生每年的平均贷款合同余额为 2 0 6 0 元。而全国的平均学费，在2 0 0 2 年就达到了3 8 9 5 元。9 很显然，这笔贷 款，在数量上是不能满足真正贫困生在学费、住宿费和生活费上的总需求的， 因而，国家助学贷款对贫困学生的资助力度并不强。 为缓解助学贷款的供需矛盾，加大贷款力度，2 0 0 4 年6 月出台的关于进 一步完善国家助学贷款工作的若干意见中规定：助学贷款要实行借款总额包 干，高校每年的借款总额按在校生总数2 0 的比例来发放，每人每年可借贷 数据来源：全国国家助学贷款管理中心统计资料 李岚清李岚清教育访谈鳓m 北京：人民教育出版社2 0 0 3 ，1 1 4 1 1 硕士学位论文 m a s t e st h e s e s 6 0 0 0 元。也就是说，2 0 0 3 年底贷款覆盖率的不足9 将由政策保证增至2 0 ， 贷款面将在很大程度上得到增大，而且在借贷金额上也有了增加，由2 0 0 3 年 底每人每年平均贷款2 0 6 0 元增至6 0 0 0 元。然而，全部以6 0 0 0 元为标准的一 刀切的做法，使得贷款量上的弹性没有在政策上予以规定，那些需要贷款交学 费、住宿费和生活费的特困生以及一些想到高学费专业、学校或生活费用高的 城市学习的贫困生会因为贷款额度无法酌情增减而扭曲自己的学习兴趣和愿 望。 ( 二) 规避风险，管理成本高额化 国家助学贷款的管理在各国并无统一的模式。公立机构是国际上较常见的 助学贷款管理机构，在财政和管理上都独立，其贷款基会主要来自政府的预算 和拨款，并逐步建立起周转基金。欧洲和拉丁美洲的大部分管理机构均属此种 类型，如英国的学生贷款有限公司，牙买加的学生贷款局，瑞典的中央学习资 助委员会等等。 我国并未设立公立机构来进行助学贷款的专门管理，所咀在助学贷款的运 行中，高校和银行都承担着管理成本上的消耗。目前助学贷款的管理成本有多 大，并没有详细的估算。根据2 0 0 1 年对北京三所高校、银行机构和政府部门 有关管理机构的调查，助学贷款管理机构普遍没有大幅增加专门操作国家助学 贷款的工作人员，普遍的做法是原有的相关工作部门增加了一项业务。“咽此， 国家助学贷款实行初期的人员性经费和业务费并不是太高，然而，随着贷款规 模的逐步扩大和还贷期的到来，其管理成本，特别是银行机构的管理成本将会 有较大幅度的增加。 随着2 0 0 4 年6 月助学贷款新政策的颁布，学校由于要担负5 0 的风险补 偿金，加重了资格审查工作的任务，管理成本提高。首先，学校需要增加管理 人员。2 0 0 4 年6 月出台的关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见中 规定：必须设立专门的工作机构，由学校的一位校级领导直接负责，原则上按 全日制普通高校本专科学生、研究生在校生规模1 ：2 5 0 0 的比例，在现有编制 杨亚辉贫困学生怎么上大学中国高校学生贷款运行机制案例比鞍分析及国际比较 c j北京大 学教育学院工作论文2 0 0 2 1 2 硕士学位论文 m a s t e r ist h e s i s 内调剂配备专职工作人员。也就是说一所2 万学生的大学，需要配备8 名管理 人员。不仅如此，学校其他部门的工作人员，尤其是备院系的辅导员以及学生 干部也要相互配合工作，工作量大大增加。另外，学校还需要配备进行贷款资 格审查的专职人员和相关设备，掌握毕业生的去向及其经济状况以保证贷款回 收的工作的顺利进行。这些都增加了学校工作的难度和管理支出。 一般来讲，银行的管理成本要高于高校付出的管理费用。贷款的发放、管 理和回收都需要投入大量的人力和物力，因而管理成本更加不可忽略。但是， 在已执行5 年的政策和新出台的政策中，都没有提及管理成本，政府也没有向 银行和高校提供管理费，仅仅建立了贷款风险补偿专项资金，给经办银行予以 补偿。我们应当明晰管理成本与风险这两个不同的概念。管理成本与风险是呈 负相关的，即管理成本越高则风险应越低，但管理成本不是风险，不能从风险 补偿金中来获取补偿。银行和高校在高额的管理成本压力下，束手束脚，国家 助学贷款业务的发展越发的步履蹒跚。 ( 三) 结构失衡，有违公平性原则 国家助学贷款不仅总量不足，供需之间存在较大的缺口，它在不同地区、 不同所属、不同学科类型高校中的分布也非常不均衡。 首先是地区之间的不平衡。根据2 0 0 3 年6 月份的统计数字，地处东部、 中部和西部地区的高校( 含部属和地方高校) 中，经济困难学生占在校学生的 比例分别是1 6 、2 2 和2 6 。很明显，西部高校农村生源多，经济困难学生 多，然而，从1 9 9 9 年开始实行国家助学贷款到2 0 0 3 年累计，东部、中部和西 部地区获得贷款的学生占在校学生的比例分别是6 4 、4 。8 4 和6 4 8 。在处 于东部地区的高校中，获得贷款的学生占申请贷款学生的比率为6 3 ，在中部 地区的高校这一比率为3 0 ，西部地区的高校中这一比率为3 7 。”据相关资 料显示，兰州大学的1 9 0 0 0 名本科生、5 8 0 0 名研究生中，家庭人均月收入在 2 0 0 元以下的经济困难学生有9 9 0 0 多人，占学生总数的4 0 左右。如果9 9 0 0 多名学生都能得到国家助学贷款的话，按每人每学期6 0 0 0 元计，共需要约5 9 5 0 万元。但实际上，2 0 0 4 年兰州大学的高校国家助学贷款额度是2 6 7 0 万元远 李文利中国高等教育经费来源的多元化分析【j 】北京大学教育经济研究( 电子季刊) 2 0 0 4 9 1 3 硕士学位论文 m a s t e r jst h e s i s 不能满足学生的需要。j 而目前，国家助学贷款新政策的覆盖面在上海高校达 到了1 0 0 9 6 。由此可见，发放的贷款不仅在总量上远不能满足经济困难学生的 需求，在结构上也有失衡，与较发达地区相比，贫困地区的贫困学生人数多且 比例大，然而较发达地区获贷率高，贫困地区获贷率低。 其次是高校之间的不平衡。2 0 0 3 年1 月1 1 日载于人民网的“人民观察： 谁来维护弱势高校的权益? ”文中提到：山东有近4 万大学生亟待救助， 但到2 0 0 2 年年底，全省4 2 所全日制高校中，只有5 所学校发放助学贷款额度 接近或超过1 0 0 0 万元，有1