（高等教育学专业论文）基于公益性分析的民办高等教育发展潜能研究.pdf

武汉理_ t 大学硕士学位论文 摘要 公益性不但是公办高等教育的基本属性，也是民办高等教育的基本属性，是 民办高等教育健康发展的根本之所在。当前，随着社会经济的发展，高等教育大 众化的普及，人们对教育需求的不断提高，我国迫切需要发展民办高等教育a 由 于民办高等教育在历史背景、国民观念、政策支持等诸多方面与公办高等教育相 比还有很大的差距，民办高等教育的发展面仍面临着巨大的压力和挑战。 本文从民办高等教育公益性的本质内涵的确定出发，对于当前我国民办高等 教育发展的现状进行分析，解读民办高等教育的公益性特征在其发展中的意义和 作用，从而对于我国民办高等教育的发展潜能进行论证，并指出其快速发展的可 行性和路径选择。 本文认为教育公益性并不取决于办学形式、教育公益性并不反对效率价值耿 向、教育公益性并不排斥现代市场经济，我国民办高等教育具有公共品属性，是 体现国家利益的公共教育，我国民办高等教育具有巨大的发展潜能。 关键词：民办高等教育公益性发展潜能 武汉理上火学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec o m m u n a l i t yi sn o to n l yt h ef u n d a m e n t a la t t r i b u t eo ft h ep u b l i ch i g h e r e d u c a t i o n ，b u t a l s oo ft h e p r i v a t eh i g h e re d u c a t i o n n o w a d a y s ，a l o n g w i t ht h e d e v e l o p m e n t o f t h es o c i e t y ，e c o n o m ya n dt h ep o p u l a r i z a t i o no f t h eh i g h e re d u c a t i o n ， e d u c a t i o nn e e d sh a v ei n c r e a s e ds om u c ht h a tt h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o n n e e d d e v e l o pu r g e n t l yi no u rc o u n t r y b e c a u s eo f t h eh i s t o r yb a c k g r o u n d ，n a t i o n a lc o n c e p t ， p o l i c ys u p p o r tm a de t c o f t h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o nd i f f e r sal o tf r o mt h ep u b l i c h i g h e re d u c a t i o n ，t h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o ni s s t i l lf a c e dw i t hg r e a tp r e s s u r ea n d c h a l l e n g e t h i sp a p e rm a k e sac l e a rd e f i n i t i o no ft h ec o m m u n a l i t yo ft h ep r i v a t eh i g h e r e d u c a t i o n ，a n a l y z et h ep r e s e n td e v e l o p m e n to f t h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o ni no u r c o u n t r ya n de x p l a i n s t h e g r e a t c o n t r i b u t i o no ft h ec o m m u n a l i t ya t t r i b u t e ，t h e n d e m o n s t r a t et h ep o t e n t i a lo f t h ep r i v a t eh i g h e re d u c a t i o na n di n d i c a t et h ef e a s i b i l i t y a n dt h ea p p r o a c hf o ri t sd e v e l o p m e n t t h ea u t h o rt h i n k st h a tt h ee d u c a t i o nc o m m u n a l i t y d o e s n tl i eo nt h ef o r m a t i o no f t h ee d u c a t i o ni n s t i t u t e ，n o t b ea g a i n s tw i t ht h ee f f i c i e n c y v a l u a t ef a v o r ，n o tb e e x c l u s i v ef r o mt h em o d e mm a r k e t i n ge c o n o m y i no u rc o u n t r y , t h ep r i v a t eh i g h e r e d u c a t i o nh a st h ea t t r i b u t eo ft h ec o m m o np r o p e r t ya n di t i st h ep u b l i ce d u c a t i o ni n t h ep e r s o no fn a t i o n a li n t e r e s ta n dh a st h eg r e a tp o t e n t i a l i t i e so fd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：t h e p r i v a t eh i g h e r e d u c a t i o n ，c o m m u n a l i t y , p o t e n t i a l i t i e s o f d e v e l o p m e n t 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 有关选题的思考 民间办学，无论是在国外还是国内，与国家办学的历史可谓同样古老，甚至 在一些国家，私学比官学的历史还要源远流长。然而，随着近代以来国家和民族 力量的逐步强大，政府对教育资源的控制和管理力度的不断加强以至于占据垄断 性地位。在整个世界范围内，民间办学的传统虽没有出现完全中断，但的确曾有 的风光不再。及至当代，甚至在中国这个具有悠久的私学传统的国度，对于“私 立教育”、“民间力量办学”这样一个基本的称谓，许多人都多少的感到有些陌生 甚至难以接受，绝大多数人还是对民办教育存在着怀疑和不信任，也就更毋提“民 办教育”作为一个严格意义上的概念了。 民办教育曾有的风光不再，并不意味着其续存价值的缺失和现实生命力的衰 微，我国从2 0 世纪9 0 年代以来民间办学蔚然成风的现象，便足以昭示这一点。 故而，如今，尤其是在中国现时特定背景下，开展民办教育基础理论研究不仅十 分必要且适逢其时。在研究尚未深入之前，或许我们首先要做的是必须廓清研究 所具体指涉的对象“民办教育”的概念，即在现时语境下它的“名”与“实”。 中国的民办( 私立) 教育有悠久的历史、丰富的经验和令人称道的佳绩。早 在春秋战国时期，孔子就兴办塾堂，招收天下志学者，号称弟子三千，仁者七十 二。虽然在两千多年的历史长河中，随着政事更迭，民办教育经历了兴衰坎坷， 但到解放前，我国民办高等教育仍发展到7 9 所，占全国高等学校的2 6 ，学生占 总人数的i 3 。现在我国的一批著名大学如燕京大学( 北京大学前身) 、辅仁大学、 复旦大学、南开大学、厦门大学等的前身都是私立大学。 新中国成立后，我国的经济结构发生了重大变化，从而引起了办学体制的改 变。人民政府大力发展公办高校，并且根据“积极扶持、逐步改造、重点补助” 的方针，于1 9 5 2 年全部接受了国外津贴的教会大学，逐步高校全部改为国办。随 后，其他私立大学也全部改为公立院校。至此，我国大陆私立高教体系不复存在， 民办高等教育中断。 改革开放的2 0 年是我国民办教育，尤其是民办高等教育发展史上的一个极为 重要的时期。在此期白j 以高等教育自学考试制度的确立为契机，曾一度销声匿迹 3 0 余年的民办高等教育，作为冲破原有沉闷的教育体制的一种模式，在社会主义 武汉理上大学硕士学位论文 商品经济和市场经济的大潮中，迎着改革开放的春风应运而生，破土发芽，为我 国高等教育体制的改革闯出了一条新路。 1 9 7 8 年，我国第一所民办高校湖南中山进修学校( 原中山业余大学) 成 立，标志着我国民办高等教育的新开端。此后，民办高等教育步入了大发展阶段。 国家相继出台的系列扶植民办教育发展的法律条文，极大地解放了人们的思想， 调动了社会各界办学的积极性，指明了我国教育改革，特别是办学体制改革的方 向，民办高等教育由此步入一个蓬勃发展的新阶段( 见图1 ) 。 图1 我国民办高校发展情况 资料来源：民办教育天地( 1 9 9 3 年- 2 0 0 0 年) 但我国是穷国把办大教育，高等教育入学率低，大学生占2 0 至2 4 岁年龄人 口比重很低( 世界平均为8 ，我国为o 5 ，相差7 5 ，居世界7 9 位) 。我国通过 改革丌放，经济以较快速度发展，这对各种人才的要求更多、更高、更多样化。 我国的这些国情为民办高教事业的发展提供了巨大推动力，提供了广阔的空间。 在国办高校不断深化改革和连年扩招的形势下，竞争激烈，民办高校受到冲 击，两极分化加剧。但是，大部分民办高校活力不减，不甘淘汰，把竞争压力转 为奋进动力，发挥自身体制和机制的优势，正在千方百计寻求资金、改善办学条 件、加紧师资队伍建设，改善管理，推动办学形式向多样化发展，同时规范办学 意识，社会舆论逐步好转。在竞争中有一批“不健康者”被淘汰下去，同时又有 一批有竞争实力者在酝酿崛起。可以看出：民办高校的发展态势，正由过去较单 纯的数量的发展，走向硬件、软件配套，规模、质量、特色、效益平衡发展的新 时期。发展总体是健康的，发展势头越来越好。 近年来，我国民办高等教育发展迅速，数量稳步增长。教育部最新统计数据 2 武汉理t 大学硕士学位论文 表明，截止到2 0 0 簪，年4 月2 1 日，我国目前共有各级各类民办学校7 万多所，在 校生总规模达1 4 1 6 万人。其中，具有独立设置的具有颁发本专科文凭资格的民办 普通高校1 9 7 所，在校生8 l 万人；民办其它高等教育机构l1 0 4 所，注册学生1 0 0 4 0 万人。另外，有培训机构1 0 6 3 1 个，参加培训人次3 9 3 8 1 力n 。开创了以政府办学 为主，社会各界共同参与办学，国办、民办共同发展的新格局。 但由于我国民办高等教育的发展空间、环境、土壤尚不成熟，在其发展过程 中，还面临着许多的问题亟待解决。概括起来，主要有： ( 1 ) 我国民办高等教育发展的必然性及特殊地位问题。虽然政府对民办高等 教育的政方针已经明确，但社会对民办高等教育在我国社会主义高等教育事业中 的地位和作用的认识仍不尽致。民办高等教育究竟是“拾遗补缺”还是“组成 部分”，或是“重要组成部分”，人们的认识还不一致，比较模糊，导致忽视、歧 视民办高等教育的现象屡屡发生，严重阻碍了民办高等教育的发展。 ( 2 ) 全面理解和准确把握“教育不得以营利为目的”问题。如何界定和理解 民办高等教育不得以营利为目的? 是否可以把民办高等教育区分为盈利性和非盈 利性两大类，对不同的学校给予不同的政策和待遇? ( 3 ) 民办高校的产权属性问题。我国目前关于民办高校产权事业的政策规定 ( 存续期间归法人所有，学校法人解散后便归社会所有，由政府统筹安排，用于 进步发展教育) 是否合理? 民办高校的财产归谁所有? 学校存续期间举办者能 否撤回其所有的投资于学校的财产? 是否可以直接支配其所有的财产? 举办者能 否凭借其对所投入财产的所有权而享有对民办高校经营所得财产的所有权? ( 4 ) 民办高校与公办高校的平等权益问题。面向2 1 世纪教育振兴行动计划 和中华人民共和国民办教育促进法、中华人民共和国民办教育促进法实施条 例中都规定了民办高校及其师生享有同公办高校及其师生平等的权利。但是， 在现实中民办高校及其师生的“合法权益”和“平等地位”却得不到保证。因此， 需要转变全社会对民办高校的观念和看法，切实解决民办高校的待遇不平等问题， 维护其合法权益。 ( 5 ) 民办高等教育的管理问题。同民办高等教育的发展速度和规模相比，我 国教育行政主管部门对民办高校的管理工作是被动的、滞后的，目前对民办高校 还没有一套健全完善的管理体制和基本定型的管理方式，管理力量十分薄弱，管 理力度不够，再加上管理部门之间还存在一些扯皮现象，管理工作很不协调，不 能有效的规范和促进民办高校的发展。 武汉理工大学硕士学位论文 这些重大问题都急需从政策( 最好是立法) i - d i l 以澄清、明确，只有这样， 才能保障民办高等教育健康而持续的发展，使民办高等教育真正成为我国高等教 育发展不可或缺的“另一条腿”。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议指出，要 “继续深化教育管理体制和办学体制改革，积极鼓励多种形式的社会办学”。为了 深入贯彻这一精神，需要进一步提高对民办高校的认识，不断加大改革和政策支 持力度，努力营造公平公正合理的发展环境。 随着知识经济的到来和社会进步对人们素质、知识和能力的要求的不断提高， 知识更新加速，我国终身化教育将是全世界最广大的市场。教育大众化和终身教 育体系的形成，意味着一个学习型的社会即将到来，国家要大力发展继续教育、 岗位培训和其他各种形式的成人教育的推进力度，完善各种终身化教育体制，这 将给民办高等教育带来巨大的机遇。 本文就是基于民办高等教育现状的分析，对其公益性进行探讨并归纳其作用 机制，在此基础上对我国的民办高等教育的发展潜能进行评价，提出当前我国民 办高等教育可持续健康发展的路径选择与展望。 1 2 有关民办高等教育公益性的研究意义和现状 日前，在对教育产业以及教育产业性的讨论的带动下，理论界对教育公益性 的探讨颇多，而对于民办高校，研究的重点却都集中于与其不同于公办高校的特 殊性有关的问题上，比如对其盈利性的讨论。而作为教育的本质属性公益性 在民办高校的讨论中却鲜有提及。无庸置疑，作为国民高等教育的组成部分， 民办高等教育的公益性是对于其他一切问题讨论的基础，也是指导民办高等教育 的政策制订和实施的必要前提。 归纳起来，理论界对于民办高等教育公益性的讨论主要集中在如下几个方面： ( 1 ) 从民办高等教育区别于公办高等教育的定位的角度分析探讨民办高等教 育的公益性。这方面的研究主要是从我国民办高等教育的性质分析出发，分析当 前为何我国民办高等教育的办学空间主要限于职业教育和专科学历层次以及非学 历教育。从民办高等教育的公益性特性给出解释，探讨民办高等教育扩大发展空 间的路径。 ( 2 ) 从民办高等教育的公益性和盈利性的关系角度分析探讨。这方面的研究 主要是从民办高等教育不得以营利为目的的理论界定和理解来引出民办高等教育 4 武汉理_ t = 大学硕士学位论文 的公益性特征。通过探讨民办高等教育可以在公益性界定的基础上，在特定范围、 特定办学形式上给予投资者一定的经济回报。 ( 3 ) 从民办高等院校内部的管理和运行机制角度来探讨民办高校和公办校的 区别，通过民办高等教育存在的公益性和盈利性分析民办高校在保持公办高校的 管理和运行机制特征的基础上如何吸收和借鉴企业性质的经济实体的运作模式和 管理特色。 以上的几个方面都是从民办高等教育和公办高等教育的比较分析角度来分析 其区别，重点都在于民办高等教育同公办高等教育最大的区别盈利性上。 而从民办高等教育基于教育本质属性公益性的角度对其理论基础和范畴 进行论证，然后基于其公益性对其发展的潜能进行论证从而提出推进民办高等教 育发展的路径选择确鲜有提及。在一定程度上说，本文将就这个空白进行初步的 探讨和分析。 1 3 本文的思路和主要内容 本文的研究对象为我国民办高等教育的公益性和基于这种公益性分析的民办 高等教育的发展潜能研究。本文将以理论基础公益性分析潜能研究的思 路展丌论述，在内容上主要分成三个部分： 第一部分是理论基础。这一部分是对有关民办高等教育和公益性的理论范畴进 行确定，着重论述民办高等教育公益性的理论基础。分别从经济学的公共产品理 论角度、资源配置理论角度和收益理论角度来分析民办高等教育的公益性内涵。 第二部分是民办高等教育的公益性分析，这是全文的核心部分。这一部分将从 分析我国民办高等教育的现状和存在的问题出发，从不同角度对民办高等教育的 公益性进行分析，指出民办高等教育公益性的确定的重要意义。 第三部分是基于前文分析的对于民办高等教育发展的潜能思考。在这一部分， 首先对于民办高等教育的发展潜能进行论证，然后提出了对于加快发展我国民办 高等教育的几点思考，最后总结我国民办高等教育加快发展的路径选择。 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章民办高等教育公益性相关范畴的确立及理论基础 要对民办高等教育的公益性进行充分的论证，首先必须明确一系列相关概念 即什么是民办高等教育，教育公益性及民办高等教育公益性的真实内涵。本章就 是以此为线索，结合经济学和教育学的知识，对民办高等教育公益性的理论基础 进行了深入细致的剖析，从而为下一章作铺垫。 2 1 民办高等教育公益性及相关范畴 2 1 1 民办高等教育的范畴的确立 “民办教育”，尤其是“民办高等教育”在我国教育事业中具有特殊的意义。 对于目前我国不是由国家财政出资，而是由社会团体或公民个人出资兴办的学校， 能够有一个科学合理的名称加以界定，这是我们能够清晰地认识这类学校或教育 的本质特征，使教育能够面向世界健康发展的重要问题。 ( 1 ) 国外的理解 国外没有民办教育或民办高等教育这种称谓，按照国际上的惯例，绝大多数 国家都把非政府举办的面向社会的教育机构归入私立教育 这一领域， 尽管各国的私立教育的含义不尽相同。如美国般将州、县等地方政府举办的学 校统称回为“公立学校”，而将非政府举办的学校统称为“私立学校”。同本将同 本政府设置的学校称为“国立学校”，将县、郡( 相当于我国的省) 地方政府设置 的学校称为“公立学校”，“私立学校”是由学校法人设置的学校，学校法人包括 依照法律规定、经主管当局批准的社团和自然人。韩国的教育法和私立学校法分 别规定：“法人和私人设立和管理的学校为私立学校。”私立学校的开办者为三类： “一是学校法人；二是私立学校经营者；三是除学校法人、公共团体以外的法人 和其他法人。” 从政府资助的角度看，各国政府对私立学校的资助从零( 或偶尔资助) 到高 达学校全部经费的7 5 乃至9 5 ，可以说是千差万别。从办学主体上看，私立学校 的举办者也并非完全是个人或私营企业，各种民间团体、甚至一些原来由公共团 体或政府创办，后又改为私立的学校都能被纳入私立教育的范围。由此可见，尽 管各国的私立学校在资金来源、办学主体方面有很大的差异，但都采用了“私立” 这个提法。作为教育学中的一个主要概念，“私立”具有很大的可塑 瘴得注意的 是，在世界范围内教育改革的进程中，公、私立教育的概念确实出现了模糊的现 6 武汉理t 大学硕士学位论文 象，即人们称之为的“灰色地带”。随着公、私立学校间的“灰色地带”不断延伸， 两者问的界限渐趋模糊。过去，划分公、私立学校的标准是经费来源。现在，随 着政府对私立学校资助力度的不断加大，随着教育凭证制度在一些地区的实施和 推广，公、私立学校在经费来源上逐渐呈现出趋同的倾向。在一些国家，私立学 校可以得到与公立学校相同的生均经费；在有些地区，私立学校甚至还能获得政 府拨发的基建费。例如，在荷兰，国家完全承担起私立学校的办学费用，使私立 学校在经费上享有与公立学校同等的地位。根据有关法规，如果某一年代，某地 区政府资助公立学校的数额超过中央政府资助该地区私立学校的数额，该政府必 须向私立学校支付差额部分。 与此同时，一些地区的公立学校也开始更多地参与教育市场，例如，在美蚓， 些学区引入择校观念，大力发展有吸引力学校( 又称磁石学校) 和选择性学校。 后者提供各种学和非教学服务。一些国家和地区还将公立学校承包给私营公司， 以期提高学校的管理效率。这些做法都在传统的公、私立学校间形成各种新型的、 性质不明的学校，如美国的特许学校、英国的政府直接资助的学校事实上， 我国近年来出现的国有民办学校、二级学院等均可划为此类。 ( 2 ) 我国政府的规定 改革开放后出现的民办教育，从2 0 世纪8 0 年代初期开始算起，己有2 0 多年 的历史。关于民办教育，长期以来，一直有各种不同的表述。这些表述大体上可 分为“私立”、“民办”、“社会力量办学”三种。在具体运用时，因场合、反映对 象的不同而有所不同。但在国家教育主管部门的法律条文中，更多的则是称“社 会力量办学”，并且通常用“社会力量办学”和“民办学校”来涵盖“私立学校”。 “社会力量办学”的提法最早，始见于1 9 8 2 年通过的中华人民共和国宪法 第1 9 条：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业单位和其他社会力量依法举办各 种教阿事业。”对它的解释，最早见于国家教委1 9 8 7 年发布的关于社会力量办 学的若干暂行规定第2 条：“本规定所称社会力量，是指具有法八资格的国家企 事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体以及国家 批准的私人办学者。”由此可以看出，“社会力量办学”更多的是一个特定的历史 概念，它是在前几年我国经济体制改革处于起始阶段，承认经济结构多元化而办 学成分也应多样化下出现的。因而，可以说“社会力量办学”这一表述是我国特 有的，反映了其特殊的背景。此后的1 0 年间，在国家教委和其他教育管理部门所 颁发的法规、文件中，均采用“社会力量办学”这个概念。 武汉理工大学硕士学位论文 1 9 9 7 年，国务院颁布社会力量办学条例( 以下简称条例) 。条例第 1 i 条以行政法规的形式进一步把党和国家对社会力量办学的方针政策和社会力量 办学应该遵循的基本原则全面、系统地确定了下来。其中将“社会力量办学”定 义为：“企事业组织、社会团体及其他社会组织和公众个人利用非国家财政性教育 经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。”在随后的关于实施社会力量办学 条例若干问题的意见中又进一步确认了“社会力量办学”的适用范围，即国有 企事业组织、工会组织、共青团组织利用国家财政性经费举办的教育机构以及农 村乡镇政府、村民委员会筹集资金举办的幼儿园、中小学校和农民文化技术学校， 仍按公办学校实施管理，不纳入条例的调整范围。境外的组织、个人在中国 境内办学和合作办学由国务院另行规定，不适用本条例。从这些规定中，我们 不难看出，本次规定与1 9 8 2 年对“社会力量办学”的定义的最大不同之处在于， 强调了“利用非国家财政性教育经费”，经费来源渠道成为划分是否属于“社会力 量办学”的一条重要的根本性的标准。由此可以认为，只要是利用非国家财政性 教育经费，即使是由国有企事业组织、集体经济组织举办的学校或教育机构，均 在社会力量办学的范围之内。由于集体经济通常属于公有制经济，依靠公有制经 济创办的学校，一般很难说是民办学校。 “民办学校”这一概念首先出现在1 9 9 3 年原国家教委颁布的民办高等学校 设置暂行规定( 以下简称规定) 中。规定第2 条指出：“民办高等学校指 除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人自筹资金，依照 本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。”与“社会力量办学”概念相比，“民 办学校”的概念显得更为专门、具体。在办学主体上排除了“国家机关和国有企 事业组织”，在经费来源上明确规定为“自筹资金”。这一称谓比较符合当时我国 民办教育的实际情况，同时也与世界上许多国家和地方对非国家和地方政府机关 所创办的学校在含义上比较一致。 “私立教育”的概念使用较少，而且在使用这一概念时往往是为了与国际上 的习惯提法接轨，避免因表述的差异而引起误解。如1 9 9 5 年1 0 月在厦门大学召 开的“亚太地区私立高等教育国际研讨会”上，我国政府代表的发言就采用了“中 国私立高等教育”这一表述，目的即在于此。 不管怎样表述，可以肯定的是，“私立教育”、“民办教育”与“社会力量办学” 是3 个在内涵上同中有异，从而在外延上依次扩大的概念，或者说存在着后者覆 盖前者的关系。从规范的角度看，“私立教育”的办学主体指的是公民个人或私营 武汉理工大学硕士学位论文 企业，办学资金为非公有资金。“民办教育”的外延要稍大一些，除了包括公民个 人或私营企业办学之外，还包括社会团体、民主党派等自筹资金举办的教育机构。 “社会力量办学”的适用范围则最广，它既包括了私立和民办的教育机构，也包 括国家企事业单位、集体经济组织利用非国家财政性教育经费面向社会举办的教 育机构。 从以上分析中不难看出，由于看问题的角度不同，导致了认识上的差异。同 时，又由于当前我国的教育制度正由以往的单结构向多元化结构转变，使得多 种成分往往纠合在一起，盘根错节，难以梳理，争论也就在所难免。那么，究竟 该如何定义民办教育呢? 界定民办教育的关键在于确定民办教育的根本特征，而这些根本特征又必须 符合我国民办教育的实际。以根本特征来界定民办教育，就会使得概念明确、范 围清楚，有利于为有关规范的制定和分类管理提供基础。据此，本研究认为，民 办有“民间举办”、“民间管理”和“民间出资”三重含义。民间举办指的是民办 教育机构的举办主体，民间管理指的是民办教育机构的管理主体，而民间出资则 指的是民办教育机构的资金来源，这三个方面概括了民办教育的基本特征，即： ( i ) 举办主体特征。“民办”是指“民间举办”，这区别于官方或政府举办。 因此，从主体上来说，民办教育应当不包括官方或政府作为举办主体在内。 ( 2 ) 管理主体特征。“民办”是指“民间经办、承办”即“民间管理”。一所 教育机构无论由谁举办，一旦交由政府经营管理，即等于捐赠于国家，其财产所 有制性质即发生转变，学校也因此转变为公办学校。因此，民办教育应当是指由 民间机构经营管理的教育。 ( 3 ) 经费来源特征。“民办”还指“民间出资”。民办教育应指主要利用民间 资金即非国家财政性教育经费举办的教育，完全利用国家财政性经费设立的教育 机构亦不属于民办教育的范围。 上述三个方面概括了民办教育本质的和形式上的基本特征，是划分民办教育 与非民办教育的基本标志。其中前面三个特征，即民间举办、民间管理和民间出 资，是民办教育的本质特征。同时，这三个特征有结合，又有独立，缺一不可， 但又不能混为一谈。举办者不一定就是出资者，也不一定就是经营管理者，反之 亦然。简单地把举办主体和资产来源同一化，认为只要是民间举办的教育机构， 且资产也来源于非财政性经费，并以此观念为基础来确定某一教育机构是不是民 办教育，并不准确。同样，简单的把举办主体和管理主体同一化，认为只要是民 9 武汉理工大学硕士学位论文 问举办的教育机构，也必由民间机构管理，并以此观念为基础来确定某一机构是 不是民办教育，也不准确。由民间机构举办后交由国家管理的教育机构，或者由 国家举办后交由民间管理的教育机构均不能称为民办教育机构。对民办教育的划 分，必须建立在对举办主体特征、管理主体特征和资产来源特征分别分析的基础 之l 。 但是，随着社会经济发展的多元化和经济实现形式的多元化，社会经济成分 的划分也日趋复杂。股份制经济出现后，各种经济成分互相交叉、融合和渗透， 社会经济成分并不仅仅以国有、集体、私有或个人等单纯的形式出现，很多民削 举办的教育机构中也包含部分国有资产。因此，在确定一所教育机构的资产来源 时，还应对其组成情况，即对民间举办的教育机构中，国有资产( 即财政性经费) 所占的份额和使用情况予以进一步分析。对于这种情况应从基建费和事业费的构 成来分析： ( 1 ) 凡基建费中包含财政性经费，不管这部分财政性经费在全部基建费中是 否占有控股地位，只要该教育机构同时接受稳定的财政位经费作为事业费，即不 作为民办教育处理； ( 2 ) 凡事业费中不含有稳定的财政性经费，主要靠收费办学的教育机构，其 基建费中虽包含部分财政性经费，但这部分财政性经费又不占控股地位，即可作 为民办教育处理。 根据以上分析，民办教育机构应当是指民间企事业组织、社会团体及其他组 织和公民个人主要利用非财政性教育经费，面向社会举办的，并由上述有关组织 或个人自行经营的学校和其他教育机构。这里的“主要利用非财政性教育经费” 是指“事业费中不和含有稳定的财政性经费，学校主要靠收费办学，基建费中包 含部分财政性经费，但不占控股地位”。 据此，以1 9 9 3 年原国家教委在民办高等学校暂行规定中对民办高等学校 的定义为参照，综合我国的国情和特点，本研究认为，民办高等教育应是指民问 企事、j p 组织、社会团体以及其他社会组织和公民个人主要利用非财政性教育经费， 面向社会，独立举办、以股份形式合资举办、与政府部门或公办学校联合举办的 并由上述有关组织或公民个人经营的实施高等学历教育和非学历教育的教育形 式。这早所说的“主要利用非财政性教育经费”，同样是指“事业费中不含有稳定 的财政性经费，学校主要靠收费办学，基建费中包含部分财政性经费，但不占控 殴地位”。 1 0 武汉理工大学硕士学位论文 从目前的情况来看，我国民办高校的办学形式主要分为两种类型，即国家承 认的具有颁发文凭资格的高校和不具有颁发文凭资格的非学历高校。前者通过全 国高等学校统一招生考试录取学生：后者招生对象不受限制，学校主要举办多种 形式的中学后非学历教育，也可举办高等学历教育，但需组织学生参加国家学历 文凭考试，如自学考试、文凭考试等。 2 1 2 民办高等教育公益性范畴的确立 ( 1 ) 教育公益性范畴的确立 教育的公益性向来被视为教育的应有之义，少有人关注。尽管在对教育产业 性的讨论的带动下，目前理论界对教育公益性的探讨颇多，但对于“何谓教育的 公益性”这一问题的回答却是众说纷纭、莫衷一是，本文认为教育的公益性归纳 起来有以下五点： 第一，符合社会公共利益。教育法第8 条规定：“教育活动必须符合国家 和社会公共利益。”任何教育活动的开展，都应该遵守这一规定，通过满足社会教 育需要、培养社会所需要的人才来增进社会公益与福利一般而言，凡依法举办 的教育，都能够满足符合社会公共利益的公益性要求。投资办教育既可以带来社 会收益，又可以产生个人收益，只是不同层次、不同类型的教育社会收益率与个 人收益率所占的比重不同而已。有些类型的教育社会收益不明显，似乎只有受教 育者本人从中受益了，但教育作为一种正外部性很强的产品，其所产生的收益不 可能完全由受教育者个人享有，总有一部分收益溢出，从而增进社会福利。 第二，不以营利为目的。众所周知，教育的本质是育人，教育的目的是培养 高素质的人才，为社会服务。如果允许学校及其他教育机构以营利为目的，势必 导致一部分学校举办者因过分追求经济利益而不惜牺牲教育质量，以利润f 最大化 目的取代教育的育人目的，从而丧失教育的基本使命，基于以上考虑，我国教 育法对学校及其他教育机构的举办做出了“不以营利为目的”的法律规定。 “划分以营利为目的办学的标准，不在于学校及其他教育机构是否弃收入， 也不在于是否高收费，而在于是否将办学和其他经营活动获得的收入依角于学校 或其他教育机构自身的建设和发展。”因此，判断举办教育是否以营利为目的 的关键在于办学盈余的处置：如果将办学盈余用于扩大向社会所提供教育服务的 数量和质量，就不是以营利为目的，就符合教育的公益性规定；如果将办学盈余 用于学校举办人员与管理人员的利润分红，就是以营利为目的，就违背了教育公 益性的规定。 1 1 武汉理工人学硕士学位论文 第三，由国家举办。随着义务教育制度的确立与发展，教育在近现代社会变 成了一种国家的权利和责任。现代国家政权都把教育纳入国家对社会公共事务管 理体系之中，通过立法、执法等政治程序及手段，授权政府建立教育机构，依法 定标准设置教育设施。现代社会，国家办教育被视为体现教育公益性的重要方面， 主要是因为：首先，政府是维护社会公共利益的公共权力机构，是社会公共活动 的管理主体，政府应当为全社会提供包括义务教育在内的公共物品，并把发展教 育事业作为增进社会公益与福利的主要措施之一。其次，政府参与教育服务，可 以使全社会各个阶层的人都享受到基本的教育服务，缩小不同地区、不同收入人 群在接受教育服务方面存在的差距。再次，由于存在社会福利外部效应，政府等 公共部门提供社会服务比私营部门提供效率要高。因而，发展教育( 尤其是义务 教育) 便成为国家及其政府最主要的社会事务之一。在我国计划经济时代，国家 通过全额拨款、无偿提供的方式包揽了所有的教育，无论是办学主体、经费管理 方式，还是招生培养模式、就业方式，都处于国家的直接控制之下。 第四，追求平等。平等是教育公益性追求的最终社会目标之一，它具体是指 全体社会成员共同享有而且平均享有社会教育资源。教育平等通常包括公民受教 育权利的平等、受教育机会的均等和学业成功机会的均等。受教育权利的平等往 往被各国写进宪法，由国家法律保证每个公民不分民族、性别、信仰、经济地位、 地理环境，都有平等受教育的权利。受教育权利平等的法律规定在现实中体现为 全体社会成员受教育机会的均等、学业成功机会的均等。当一个社会能够向其成 员提供的教育资源极为有限时，教育平等的理想只能逐步实现。教育平等的目标 首先是在承认公民受教育权利平等基础上实现教育机会的均等，亦即教育起点的 均等。接着，教育平等的目标应当定位于实现教育资源配置的均等，在受教育的 条件、年限、基本教育内容和教育过程中平等地对待全体学生，教育平等的最终 目标是在承认个体差异的前提下，向每个社会成员提供使其天赋得以充分发展的 教育机会，也就是取得学业成功机会的相同。尽管这一目标显得很遥远，但不能 否认教育发展朝着这个方向努力的必要性。 第血，强调非经济价值取向。教育的公益性强调教育的非经济价值取向，强 调培养学生的人文精神，体现社会对人才的道德、精神和文化要求。在教育目标 定位上将教育的社会效益放在第一位，要求教育的经济效益从属于教育的社会效 益。在教育内容上重视艺术和人文学科，侧重涵养学生的人文素质。 总之，教育公益性的内涵大致包括以上五个方面，这其中既有计划经济时代 武汉理工大学硕士学位论文 视教育为纯福利事业的思想烙印，又有从教育活动区别于经济活动的特殊性出发， 否认教育产业性的潜台词。概言之，教育公益性是指教育面向全体社会成员、增 进社会公共利益的一种属性。 ( 2 ) 民办高等教育公益性范畴的确立 民办教育促进法明确指出：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教 育事业的组成部分。作为整个教育系统的一个重要组成部分，民办高等教育也同样 具有公益性： 首先，通过人才培养产生的公益性 通过接受民办高等教育，受教育者的知识、能力、体力和品德都可以得到发展， 这些受教育者在接受教育之后，不仅能使自己的经济收益和各种非经济收益得到 提高，而且，作为受过教育的合格公民，他们可以通过工作和日常生活，为经济和社 会发展作出自己的贡献。民办高等教育公益性也同样表现在培养社会“共同价值” 方面。民办教育与公办教育在人才培养的道德目标、政治目标及相关教育内容、 教育方法方面并没有实质性的区别。部分民办高校为获得社会的认可，甚至更注重 思想品德教育，更强调对学生进行文明、友爱、法纪、健康、环保等优良品质的培 养。 其次，通过举办教育带来的公益性 由于教育具有非常重要的社会公益性，因而举办教育也被认为是一种“利在当 代，功在千秋”的崇高事业。举办民办高等教育的公益性，主要表现在以下方面： 第一，扩大教育机会。古往今来，任何一个政府都不可能包办所有的教育并满 足社会所有的教育需求，即使在世界上最富有的国家，受教育机会尤其是接受高层 次、高质量、个性化教育的机会总是有限的。民办高等教育可以有效补充公办教 育的不足，为社会提供更多的教育机会。“现阶段，我国教育供给普遍不足，在义务 教育阶段缺乏足够的高质量的教育机会，在非义务教育阶段，既有质量短缺，也有 数量短缺。因此，一般来说，民办学校的出现总是增进了当地社会的公共利益。” 第二，增加教育选择。受教育者的身心发展具有差异性，教育需求具有多样性， 因而应该“因材施教”。不论在公立教育还是民办教育中，适应受教育者多样化的 需求都是办学者所应追求的重要目标。由于民办学校主要靠学费和社会资金运转， 为了获得更多的生源和经费，它们往往更注重满足学生和家长的需求，并通过开展 各种特色教育，以吸引具有特殊需求的受教育者。这种教育选择的增加，是教育“产 品”更为丰富的表现，是教育进步和发展的方向。弗里德曼甚至认为：“只有使教 武汉理工大学硕士学位论文 育系统的大部分都私营化，才能实现对教育的彻底重构，私立的营利性机构将提供 更加多样化的学习机会，并能形成与公立学校的有效竞争。” 第三，减轻政府教育财政压力。由于民办教育主要靠民间资金举办和运转，政 府除提供一定的土地使用优惠、事业收入等税费减免外，很少提供直接的财政资 助。对政府而言，由于对民办教育的生均投入要远远低于对公办教育的生均投入， 也低于在现有公办教育体系中由于增加学生数量而导致的边际投入。在政府对教 育的财政投入和受教育者总数一定的情况下，民办教育在校生数量越多，公立学校 的在校生将越少，公立学校生均教育经费将增加，教育质量可望得到提高。这显然 是一种具有公益性的外部效应。 第四，扩大福利性教育。在世界各国的私立教育发展实践中，都不乏面向弱势 群体的慈善性学校，这些学校( 多数为教会学校) 往往免费为部分贫困儿童提供教 育。我国民办高校中，许多民办高校由于收费更灵活、办学更自主，也常常出于各 种考虑、通过多种方式为不利人群提供教育。这些形式包括：创办“平民化”的教 育：举办“打工子弟学校”：为贫困学生减免学费，等等。这些教育都可视为具有公 益性的社会福利的一部分。 第五，推动公办教育改革。民办高教在发展过程中，一方面借鉴公办高教的经 验和办学资源，同时也不断形成自己的特点和优势，如注重学生个性培养、注重管 理效率、形成灵活的机制以适应市场需求等等，一些民办高校也通过严格的管理和 集体的努力，提供了高质量的教育，形成了与公办高校竞争的态势。在船过程中， 公立高校也在逐渐反思和改革，甚至学习民办高校的有益经验。这种取长补短和相 互竞争的关系最终将推动整个教育系统的变革和发展。 2 2 民办高等教育公益性的理论基础 2 2 1 公共产品与私人产品：基于经济学公共产品理论的教育公益性 内涵 用于满足社会公共需要的产品或服务，称之为公共产品或服务：用于满足私 人个别需要的产品或服务称之为私人产品或服务。教育既可以满足社会公共需 要，又可以满足私人个别需要，因而是一种介于公共产品与私人产品之间的准公 共产品。或者说，教育既有公共产品的部分属性，又有私人产品的部分属性，前 者与教育的公益性相对应，后者与教育的产业性相对应。 根据公共产品理论，公共产品或服务具有如下特征： 第一，效用的不可分割性。效用的不可分割性，是指公共产品或服务是向整个 1 4 武汉理工大学硕十学位论文 社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会的成员所 共事，而不能将其分割为若干部分，分别属于某些个人或厂商享用。或者说，升i 能按照“谁付款、谁受益”的原则，限定为之付款的个人或厂商亭用。 第二，消费的非竞争性。消费的非竞争性是指某一个人或厂商对公共产品或服 务的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他 人或厂商享用该种公共产品或服务的数量或质量，或者说，增加一个消费者，其 边际成本等于零。 第三，受益的非排他性。受益的非排他性，是指在技术上没有办法将拒绝为 之付款的个人或厂商排除在公共产品或服务的受益范围之外。从另一个角度说， 公共产品或服务不能由拒绝付款的个人或厂商加以阻止，任何人都不能用拒绝付 款的办法，将其所不喜欢的公共产品或服务排除在其享用范围之外。 如前所述，教育可以产生多方面的社会收益，教育具有很强的正外部效应， 包括促进社会经济增长、增进社会民主、加强社会凝聚力、减少犯罪等。对照以 上特征，可以确定教育具有公共产品属性。首先，由教育带来的这一系列社会公 共收益无法将其分割，只能由全体社会成员共同享有；其次，在教育存量既定的 情况下，个人享用教育社会收益并不妨碍其他人对其的同时享用，增加教育消费 者的边际成本为零；再次，在技术上无法将没有为教育提供费用( 或拒绝为教育 纳税) 的一国公民排除在该国教育社会收益的受益范围之外，因此，从教育可以 满足社会公共需要的角度来看，教育具有公共产品属性。 有学者将教育分为具有纯公共产品性质的教育服务、基本具有公共产品性质 的教育服务、具有准公共产品性质的教育服务、具有纯私人产品性质的教育服务 和基本具有私人产品性质的教育服务五类。但从上面的分析得知，只要是依法 举办的教育，都能产生社会收益，满足社会公共需要，因而都具有公共产品属性， 与学校办学形式、所有制形式并没有直接的联系。无论是私立学校还是公立学校， 无论是以营利为目的的学校还是不以营利为目的的学校，其所提供的教育都具有 公共产品属性。教育公益性内涵包括教育面向全体社会成员、增进社会公共利益， 这与教育的公共产品属性基本一致。同样可以说，凡是依法举办的教育，都具有 公益性。 根据公共产品理论，如果每一个社会成员都按照其所获得的公共产品或服务 的边际效益的大小，来捐献自己应当分担的公共产品或服务的资金费用，则公共 产品或服务的供给量可以达到具有效率的最佳水平。然而，一方面，作为理性人， 武汉理工大学硕士学位论文 人们会选择通过低呈报边际效益而减少其对公共产品或服务的出资份额，从而保 存其收入；另一方面，由于公共产品或服务的消费不具有排他性，人们也不会因 为出资份额的减少而失掉公共产品或服务的任何效益。这样，人们完全有可能在 不付任何代价的情况下，享受通过其他人的捐献而提供的公共产品或服务的效益， 这就是所谓的“免费搭车”问题。由弘免费搭车”问题的存在，自愿捐献和成本 分摊的合作性融资方式，不能保证公共产品或