（专门史专业论文）权威及其限制：19051909年上海城厢内外总工程局的地方自治实践.pdf

摘要 本文以1 9 0 5 1 9 0 9 年上海城厢内外总工程局的权威及其限制为切入点，对 其市政管理活动作动态、具体的考察。通过研究总工程局市政管理权的逐步拓展 与落实，以及在实施城市公共管理的过程中，引发的数起具有典型意义的纠纷， 来反映总工程局所面临的处境及其应对策略，从“过程一事件”的角度动态地再 现2 0 世纪初叶上海华晃地方自治在草创时的真实历史图景，从而揭示总工程局 在既定的权威网络中，如何通过与各种社会力量的互动而确立与巩固自身权威， 以及如何在具体的公共事务管理中有效地实施其权力，并进而在清末华界地区初 步发展出一种民主式的治理模式。本研究希望能够弥补以往对总工程局的静态描 述之不足，挖掘被以往静态、总体性的制度与结构研究所屏蔽掉的真实历史园素。 全文分五章。前言简要介绍了研究的缘起。第一章说明总工程局的合法- 陆 基础，它构成总工程局开展自治活动的前提。第二章考察与上海华界既存权力结 构性质迥异的总工程局逐步拓展并确立其自治管理区域的问题，澄清了以往研究 中一些似是而非的说法。第三章描述了三起由总工程局的公共管理活动引发的纠 纷，从中可以体会总工程局的地方自治实践所处的真实情境，以及围绕地方自治 活动，几组社会力量的互动情况。第四章分析了总工程局的地位，以及它对上海 华界权力运作模式的影响。 关键字：清木地方自治总工程局公共权力权威 a b s t r a c t t h i st h e s i sw i l lm a k ead y n a m i ca n dd e t a i l e d i n v e s t i g a t i o no ft h em u n i c i p a l a d m i n i s t r a t i o no f s h a h g h a ig e n e r a le n g i n e e r i n gb u r e a u ( s g e b ) f r o m t h ep e r s p e c t i v e o fi t s a u t h o r i t ya n dr e s t r i c t i o nd u r i n gt h ep e r i o df r o m1 9 0 5t o1 9 0 9 b a s e do nt h e r e s e a r c hc o n c e r n i n gt ot h ee x p a n d i n ga n dp u t t i n gi n t oe f f e c to ft h ea d m i n i s t r a t i v e p o w e ro fs g e b i na d d i t i o nt os e v e r a lt y p i c a le n t a n g l e m e n tc a s e sa r o u s e di n 血e p r o c e s so f t h eu r b a n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h ef i r s ts e v e r a lc h a p t e r so f t h i sp a d e rw i l l r e f l e c tt h es i t u a t i o ns g e bc o n f r o n t e da n dt h ep o l i c ya d o p t e d f r o mt h ep o i n to f “p r o c e s s - - e v e n t ”av i v i dh i s t o r i c a ld e p i c t i o n i s r e p r o d u c e dd u r i n gt h ei n c h o a t e a u t o n o m y o fc h i n e s e s p h e r eo fi n f e r e n c e i n s h a n g h a i i n e a r l y2 0 ”c e n t u r y t h e r e i n a f l e rt h ew r i t e rw i l ld i s c l o s eh o ws g e be s t a b l i s h e da n dc o n s o l i d a t e di t s a u t h o r i t yb ym e a n so ft h ei n t e r a c t i o nw i t hd i f f e r e n ts o c i a lp o w e r su n d e rc e r t a i n a u t h o r i t yn e t w o r k t h ef i n a lp a r tw i l lm a k ea ni n t r o d u c t i o no ns g e b sm a n i p u l a t i o n o ni t sp o w e ri nd e a l i n gw i t hp u b l i ca f f a i ra d m i n i s t r a t i o n w h i c hr e s u l t e di na ni n c h o a t e d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i v em o d e li nc h i n e s es p h e r eo fi n f e r e n c ei ns h a n g h a ii n1 a t e q i n gd y n a s t y t h ep a p e ra i m sa tm a k i n gc o m p l e m e n t a r i t i e st ot h es t a t i cr e s e a r c ho n s g e bi nt h ep a s ta n de x p l o r i n gt h et r u eh i s t o r i c a lf a c t o r sc o n c e a l e di nt h es t a t i ca n d g e n e r a lr e s e a r c ho ns y s t e m a n ds t r u c t u r e t h e p a t ： e rc o n s i s t so f f i v ec h a p t e r s t h e p r e f a c eg i v e sab r i e fi n t r o d u c t i o no f t h e o r i g i n o ft h es t u d y c h a p t e ro n ei l l u s t r a t e st h el e g i t i m a c yo ft h es g e bw h i c h c o n s t i t u t e st h ep r e r e q u i s i t eo ft h ea u t o n o m o u sa c t i v i t i e so ft h es g e b c h a p t e rt w o o b s e r v e st h a tt h et h es g e bi sc h a r a c t e r i s t i c a i l vd i f k r e n tf r o mt h ee x i s t i n gp o w e r c o n s t r u c t i o n so fc h i n e s es p h e r eo fi n f l u e n c ei ns h a n g h a i ，i n v e s t i g a t e st h eg r a d u a l e x p a n s i o no f t h et h es g e ba n de s t a b l i s h m e n to fi i sa u t o n o m o u s l ya d m i n i s t r a t i v e r e g i o na n dc l a r i f i e s s o m ea m b i g u o u ss a y i n g si n p r e c e d e n ts t u d i e s c h a p t e r t h r e e d e s c r i b e si ng r e a td e t a i lt h et h r e ec a s e so f d i s p u t ec a u s e db y t h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t i e so ft h et h es g e b ，h e n c ew ec a ne x p e r i e n c et h er e a ls i t u a t i o no f t h er e g i o n a l a u t o n o m yo ft h et h es g e ba n dt h ei n t e r a c t i v er e l a t i o n sa m o n g s e v e r a ls o c i a lf o r c e s c e n t e r e do nr e g i o n a la u t o n o m y c h a p t e rf o u ra n a l y z e st h es t a t u so f t h es g e ba n di t s i n f l u e n c e so nt h eo p e r a t i v ep a t t e r n so fp o w e r si nc h i n e s es p h e r eo fi n f l u e n c e i n s h a n g h a i k e y w o r d s ：t h el a t eq i n gd y n a s t y l o c a ls e l g g o v e m m e n tt h eg e n e r a le n g i n e e r i n g b u r e a u p u b l i cp o w e r a u t h o r i t y 上海大学礤j ：学位论文 前言 1 、问题的提出 创办于1 9 0 5 年的上海城厢内外总工程局( 以下简称总工程局) ，是清末地方 自治运动中，成立较早、组织结构与运作比较规范、成效较为显著的绅商自治团 体之一。总工程局的市政公共管理实践，是2 0 世纪初上海绅商分享国家地方治 理权的一次成功尝试，奠定了其后上海华界地区市民自治的基础。 地方自治是清末政治改革的重要内容。以1 9 0 9 年为界，清末地方自治可分 为前后两个时期。1 9 0 9 年以前，部分地区由绅商自发组建或由官府督导，建立 了一些地方自治机构。这一时期的地方自治大多带有“试办”性质，名称不一， 规制纷杂，成效更是各有等差。1 9 0 9 年1 月，清政府正式颁布由民政部拟定、 宪政编查馆核议的城镇乡地方自治章程，1 9 1 0 年2 月又相继颁布京师地方 自治章程和府厅州县地方自治章程，地方自治被纳入到国家政治体制改革 的轨道。至辛亥革命前全国各省大部分州县都按照各有关章程的规定，建立了 地方自治机构，“清政府筹办下的地方自治已在组织形式上完成了既定任务”。1 总工程局之所以能领先于全国其它地区，在清政府以立法形式推行地方自治 之前率先成立，并展开实际的公共管理活动，是多种因素综合作用的结果。这些 ，广 因素包括上海地方政府与民间上层精英对自治思想的认同，民间精英的素质、眼 界与行政能力，以及上海在清末时期独特的政治、经济、文化与社会状况等等， 同时也得益于专制时代中国地方统治模式中悠长的“官绅合治”传统。但总工程 局的活动内容，却是综合性的市政管理，其管理范围原则上涵括整个上海南市地 区。它拥有市政管理权、立法权、司法权、治安权、收税权，尽管它所获得的这 些公共权力并不充分，但已与那些传统的“补官治之不足”的民间士绅团体有本 质的不同，事实上成为官方权力以外的民间权力中心，体现上海华界地区市政管 理体制的大胆创新。从其拥有的权力看，它突破了传统士绅组织所承担的社会功 能，在地方权力等级结构中，居于传统民间精英团体难阻企及的层阶之上a 然而，严格意义上说，总工程局的这一地位并未得到法律的确认，是一个“非 法的民间市政管理机构。这一点，无论是上海地方政府还是总工程局诸绅董应 马小泉：“地方自治：晚清新式绅商的公民意识l ，政治参l j ”灭津札会科学，1 9 9 7 年筇4 船 f ：海大学硕士学位论文 该是心知胜明。所以，这一事实上的市政机构取名“工程局”，以表明这是一个 传统意义上承担某种公益事业的民间团体，由此取得传统政治资源的支撑。 但总工程局实际所行使的权力，大大超过了其名称所限定的范围。由此而引 出一个问题：总工程局的市政公共管理权威从何而来? 与1 9 0 9 年以后由总工程 局改组而来的市政公所不同，后者的地位、管理权限由国家法律确认和赋予，在 市政公共事务中拥有当然的权威。而总工程局由上海绅商自发设立，其管理权来 自于上海道台同绅商们的非正式约定，实际上并不具有约束力。在这种状况下， 尽管久居欧风美雨溽染之地的上海市民，比起内地人士更具近代市民素质，但他 们是否能自愿服从于法定政府以外的民间团体的管理? 也就是说，总工程局如何 能够在长达四年的时间里实施其名实不符的市政公共管理职能? 虽然总工程局 在清末地方自治研究以及近代上海史研究等相关领域，一直被作为一个典范而加 以引证，但总工程局的权威问题及其公共管理权的实际行使状况一直为人所忽 略。 2 、目前研究现状 总工程局一般总是被视为清末地方自治的一个比较典型的早期形态而受到 关注，并作为一个比较成功的范例出现在相关领域的研究中。目前对总工程局的 考察相对比较详细的有以下几部著作： 熊月之主编上海通史第五卷晚清社会( 上海人民出版社，1 9 9 9 ) ，在 其第七章“市民运动：地方自治剖析”中，对清末上海实施地方自治的始末作了 较为完整的描述与阐释，并重点分析了上海地方自治领导人物的身份，以此说明 晚清上海市民社会发展的若干特点。总工程局的基本内容在本书中有比较全面的 反映。马小泉在国家与社会一清未地方自治与宪政改革( 河南大学出版社， 2 0 0 1 ) 一书中，辟专章考察了1 9 0 9 年以前几个比较成功的早期自治机构，对总 工程局的戍立及内部机构、人员构成等进行了综合性描述。梁景和所著清末国 民意识与参政意识研究( 湖南教育出版社1 9 9 9 ) ，从机构设置、有关章程、领 导层产生方式等方面阐释了总工程局所具有的民主色彩，并从有关章程及自治成 效方面考察了总工程局的自治权力范围。徐鼎新、钱小明所著上海总商会史一 1 9 0 2 1 9 2 9 ) ) ( 上海社会科学院出版社，1 9 9 1 ) 则对上海商务总会与总工程局的关 系作了说明。另外，在朱英的辛亥革命时期新式商人社团研究( 中国人民大 上海大学硕。l 学位论文 学出版社，1 9 9 i ) 和马敏的过渡形态：中国早期资产阶级构成之迷( 中国社 会科学出版社，1 9 9 4 ) 、官商之间一社会巨变中的近代绅商( 天津人民出版社， 1 9 9 5 ) 等几部对中国早期资产阶级或绅商进行开拓性研究的重要著作中，以及丁 旭光近代中国地方自治研究( 广州出版社，1 9 9 3 ) 这部较早对清末民初地方 自治进行系统梳理的著作中，对总工程局的一些基本情况也均有所涉及。 在论文方面，大凡有关清末地方自治的论文均对总工程局的自治实践有所提 及，但所涉及的内容均大同小异，并没有超出上述专著对总工程局的关注范围， 并由于论文体例及篇幅的限制，对总工程局的引证更为简略。部分关于清末民初 国家与社会关系的论文，也将总工程局作为民间社会扩展的一个历史实例加以提 及。但大部分涉及到总工程局的论文，多是以总工程局的一些特点，如机构设置、 人员构成、自治成效等，作为历史现象之一，与其它各种因素一起来说明更为宏 大的主题。就笔者所见，目前尚无对总工程局的专论。可算对总工程局作重点考 察的，是朱英先生发表在近代史研究1 9 9 9 年第4 期上的一篇论文：“戊戌至 ，一 辛亥地方自治的发展一湖南保卫局与上海总工程局之比较”。该文通过对这两个 早期民间自治机构在机构设置、规章制度的订立、活动内容、职权范围、成效及 影响等诸方面的比较，以考察地方自治在清末产生与发展的若干特点。 总之，总工程局的一些基本情况，在有关专著及论文中有了定的阐述，有 些也比较详细。但大体上只是集中于其内部构成( 人员、组织机构) 及内部运作 方式( 决策过程、领导成员的选举) 、规章制度、职权范围及活动内容、与地方 政府的关系、在市政管理方面取得的成绩，等等，是经验层面的静态、描述性研 究，重点在史料的发掘与整理，其着眼点事实上都不在于总工程局本身。所以， 总工程局在当时具体社会情境中的实际运作过程，至今没有专门的研究对其作出 考察。在静态、结构主义的分析框架下，一些生动的历史细节被过滤掉了。 3 、本文主旨、主要概念及资料来源 本文试图以总工程局的权威及其所受到的限制为切入点，对其市政管理活动 作动态、具体的考察，希望能够弥补以往对总工程局的静态描述之不足，挖掘被 以往静态、总体性的制度与结构研究所屏蔽掉的真实历史因素。通过考察总工程 局市政管理权的逐步拓展与落实，以及在实旋城市公共管理的过程中，引发的数 起具有典型意义的纠纷，束反映总工程局所面临的处境及其应对策略，从“过程 上海大学硕士学位论文 一事件”的角度动态地再现2 0 世纪初叶上海华界地方自治在草创时的真实历史 图景，从而揭示总工程局在既定的权威网络中，如何通过与各种社会力量的互动 而确立与巩固自身权威，以及如何在具体的公共事务管理中有效地实施其权力， 并进而在清末华界地区初步发展出一种民主式的治理模式。 本文考察的核心是总工程局的权威问题。权威是人类社会的一种客观现象， 它体现一种特殊的社会关系，是社会秩序维系的必要机制。权威有多种类型，如 政治权威、经济权威、科学权威、理论权威、道德权威等等，不同的权威类型， 有不同的影响范围与作用形式。无论哪种类型的权威，其共同本质都是指具有合 法性基础的、使他人自愿服从的能力。在不体现权力作用的领域，如学术与科学 领域，权威的拥有取决于对事物规律的把握，自愿的服从比较明显。而在有权力 作用的政治活动或社会管理领域，权威体现为某种“支配一服从”结构中权力的 使用，是具有强制力的权力的特殊形式，即权力的合法化形式。在政治领域中， 权威以权力为前提，没有权力，权威就无从存在。而若无权威之保障，政治权力 就难以有效行使，或是发展为绝对暴力统治，或是为被统治者推翻。所以在政治 活动领域权力与权威唇齿相依。政治领域中的权力本质上是一种公共权力，即 处理社会公共事务的权力。1 作为市政公共管理机构，总工程局的权威，亦即其 所拥有之公共权力的合法化形式。考察总工程局的权威及其限制，实质也就是分 析总工程局的公共权力如何获得合法化保障，以及这一权力在实际运行中如何受 至0 各种限肯0 的问题。 之所以通过考察总工程局，而不是其后更为规范的市政公所来说明上海华界 地方自治的情况，是由于总工程局是在没有法律明确保护的情况下实施其市政管 理的，它处于更为复杂的情境中，对其公共权力的千亍使提出了更高的要求。总工 程局在市政管理活动中面临的不确定状况，尽管便当时的总工程局诸董痛苦不 堪，但却对近百年以后的笔者有强烈的吸引力。不确定性对局外人而言似乎总是 具有某种美感。这种不确定状况体现在总工程局获得、落实并拓展其权威的过程 中，更体现在一些具体的事件中。所以，本文在介绍了总工程局自成立到获得权 l 奉史关于“权威”的理解主要求自十啦下论文：薛广 ：l | ：“权戚f | 可挺i 摹础的哲学论证”中母人民人 学学报，1 9 9 8 年第6 1 日；r 议成类型的哲学论证”，中国人民大学学报，2 0 0 1 年第1 期a 令纬 ：“政治 收成j 现代化”，江两= i = 会科学2 0 0 1 年销9 期。来世l 圳：“从戡哦j 交换的耋i ! 构看政府i 。市场的功能选 择”政治学j i i f 究，i9 9 7 年第21 i i j 。十殿武，新民政：“论脱代权喊观的中囝摸式”，政治举研究1 9 9 8 年鹕2 期。此外，关十权威类型，柯多种划分法。奉史针对总t 程局足公共管理机构的特点t h 采用j u 枞成影响f | ：c 俐为依掘的分类法： d 上海大学硕士学位论文 威的一般性过程后，通过三个具体事例的详细描绘来展示总工程局所面临的这种 不确定状况。总工程局在笔者看来，是一个活生生的行动主体，它有丰富的情感 和坚定的意志。它不应该只在其组织架构、典章制度的静态描述中僵硬地体现自 身形象。 本文的资料来源，主要是时任总工程局文牍科员的杨逸于1 9 t 5 年所编上 海市自治志( 成文出版社有限公司，1 9 7 4 ) 。本书汇集总工程局、自治公所及市 政厅三个时期几乎所有章程规约、公牍、表册、公告，是研究清末民初上海地方 自治情况最重要和完整的资料集。申报作为近代上海最重要的报纸，也记录 了大量总工程局的活动情况，有些活动在上海市自治志中未能记载。即使是 同一事件，新闻报导按日记载，所记活动生动详细，与上海市自治志的记载 可相互参验。 上海大学硕士学位论文 第一章总工程局的创立：“千年未办之事” 第一节历史背景 鸦片战争，尤其是甲午战败以后，中国所面临的严重危机迫使已启动的社会 大变革从“器物”层面逐步向“制度”层面推进。1 9 0 1 年清政府宣布推行新政 后，改革更是在政治、经济与社会的各个层面上展开，并撼动了相沿已久、极端 僵硬保守的“祖制”。尽管1 9 0 1 至1 9 0 4 年，新政主要集中在实业、教育、留学、 军事等方面，政治方面的改革只限于中央政府机构的有限调整，但对政治体制进 行更大变革的探索和研究则一直在进行之中，政治改革的呼声日益高涨。 在1 9 世纪中期就引起早期维新派注意的西方地方自治制度，在这一时期得 到了更为普遍的关注。在欧美及日本的政治文明示范下，经过数十年的引介鼓吹， 地方自治思想在清末中国广泛传播，议论日触于耳，举国几于耳熟能详，成为当 时影响最为深远的社会思潮之一。1 地方自治的重要意义受到普遍重视：“有一术 可以救今中国之兴亡者乎? 有，地方自治是也( 梁启超语) 。”2 此一论断比较典 型地反映了时人对地方自治在中国救亡图存的历史任务中所发挥作用的乐观看 法。同时，中国传统政治思想中的“封建”、“分治”、“乡官制”等学说，被维新 派与资产阶级士绅视为重要的本土政治资源，无不揉入其地方自治方案中，3 使 “地方自治”与其它公共治理模式相比，更容易为时人所接受。 随着清末民族资本主义的发展，民族资产阶级表现出强烈的参政意识，对体 现西方民主宪政精神的地方自治怀有浓厚的兴趣，成为地方自治有力的推动者与 坚定的实践者。统治阶级内部亦对地方自治有一定的思考。1 9 0 6 年8 月的一份 奏折中称，“地方分治之制”是“东西各国所以能上下相维，内外相制，主权伸 而民气和，举国一心，以日进于富强者此也。”4 因此，地方自治为当时朝野内外 及社会中上层普遍认可，成为清末宪政改革的重要举措，获得官方与民间精英的 普遍支持，从而在清末大变局中获得广阔的成长空间。 1 参见粱景和：清末国民意识与参政意识研究，湖南教育出版礼1 9 9 9 ，笫1 3 4 页 2 转引自来圃斌、郭宝一h “寻求控制和参t - j 2 _ 司i 卜衡的尝试一论2 0 世纪1 ：半叶中同的地方自治”社会 科学辑刊，2 0 0 0 年第5 期 参见吴棒龙：“岘清地方自治思想的输入及思涮的形成”史林t 2 0 0 0 年第4 期 4 浒束肄薪矗宪档案史料下册，中华* 局1 9 7 9 t 笫7 1 2 负 上海大学硕士学位论文 但1 9 0 9 年清政府正式推行地方自治之前，这一思想基本上仍停留在观念形 态。尽管据统计，此时全国大约出现6 0 余个自治团体，1 但这些团体大多不具备 实质的自治权，只是一些地方自治的研究机构，或是前期筹备机构。这其中具备 实质上的自治权的，只有东三省保卫公所和上海城厢内外总工程局等少数几家， 而总工程局的自治权相对而言最为完备，所取得成效亦较为明显。这与上海特殊 的地理和政治、社会与经济条件有关。 上海自1 8 4 3 年开埠后，逐步成为当时中国最大的商品集散地与对外贸易中 心民族工商业获得了较大程度的发展。特别是甲午战争以后，1 8 9 5 至1 9 1 1 年， 上海就新开办民族资本经营的工厂1 1 2 家，占全国总数的2 5 1 ，开办资本2 7 9 9 2 万元，占全国总额的2 8 6 。2 加上甲午战争以前实存的民族资本工业企业3 l 家， 3 上海的民族工业企业总数达1 4 3 家。这一时期，上海民族工业无论是数量、门 类、开办资本及工业密集程度，在全国均居领先地位。而由民族资本投资经营的 商业、金融业、航运业以及部分公用事业，如自来水、公共交通、新闻出版等也 有较大发展，在全国遥遥领先。这样，在上海就出现了一个实力较为强大的工商 企业家群体。同时，上海又是东西文化的交汇之地，各种新的知识、新的思想、 新的价值观念从西方输入上海，再由上海传播至内地与其它城市。因此上海的地 方官员与社会上层人士对包括地方自治在内的西方政治文明，较之内地人士有更 为深刻与系统的认识。特别是上海的民族资产阶级，在各种新思潮的影响下，在 这一时期更是表现出了较强的团体意识与参政意识，以及对自身所承担责任的高 度自觉。1 9 0 5 年，以上海为中心而扩大至全国的抵制美货运动，充分体现了上 海民族资产阶级主动介入政治生活的欲求与能力。 1 9 世纪未、2 0 世纪初，中国民族资产阶级初步形成，这一阶级内的政治活 跃人物分属立宪派与革命派两个阵营，以不同的方式对满清帝制下的政治体制展 开冲击。上海民族资产阶级大多属立宪派阵营。但显然他们已不满足于集会、演 讲、上书、通电等非制度化形式，或是在诸如抵制美货等突发性、暂时性的运动 中表达自己的政治诉求。他们以工商企业家特有的讲求实际的精神，稳步地扩充 自己的政治权力。虽然抵制美货运动后，上海商会即告成立，但商会的运作必竟 - 粱景和：f ；i l 末囝民意识。j 参政意识研究第l 6 0 贞 ：唐振常主编： ：海史， ：海人民m 版朴，i9 8 9 ，笫3 6 4 3 6 5 负 3 纷； ! 新，钱小i 埘著：j 港 总商会尘一1 9 0 2 19 2 9 ) ) ， ：海引会科学院般m i9 9 1 - 第2 3 贞 7 ：海人学硕上学位论文 只限于经济领域。因此，上海工商界部分头面人物的目光自然地投向了活动领域 更为广阔的市政管理。在市政管理方面，上海具有其它地区所无法具备的一个摹 本，即租界。上海的租界经过数十年的经营，在市政管理方面的成绩给当时的国 人以莫大的冲击与示范效应。时人谓：“租界之工部局与所其所属之巡捕房，其 保卫居民之法整齐严肃，秩然井然。一履其境，莫不称道。其治法之善以为我国 之地方官所万不能及者也。”1 因此，1 9 0 5 年8 月，李平书、莫锡纶、叶佳棠等上海开明士绅和工商企业 家“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积淤，”因而集议“创设总工程 局，整顿地方，以立自治之基础。”2 这一提议获得上海道台袁树勋的大力支持。 在上海地方最高长官与民间上层绅商的共同推动下，创办了上海城厢内外总工程 局，上海华界地方自治应运而生，开始了它长达八年半的地方自治实践。 第二节总工程局的合法性基础 李平书等议设总工程局的目的，在于“整顿地方”，实际就是实施市政公共 管理。所以，总工程局首先必须获得明确的市政公共管理权。总工程局的公共管 理权，按上海道台袁树勋的设想，是“所有马路电灯以及城厢内外警察一切事宜，” 3 这毕竟过于笼统。最后，总工程局正式开办时，其公共管理权被具体化为九大 类，即编查户口、测绘地图、推宽埠地、开拓马路、整理河渠、清洁街道、添设 电灯、推广警察、民事裁判，其它的“所有未尽事宣随时议办”。4 以上公共权力 由总工程局诸绅董讨论确定，并经上海道核准。它实际上是上海官方与民间上层 精英协商产生，并无国家法律的依据，并不具备当然的权威。 所以，由于总工程局是在清政府以立法形式推行地方自治之前，由上海民族 资产阶级自发倡议设立，其所获之公共权力，并没有经国家法律直接赋予其合法 性。但它仍然经由其它的一些因素实现合法化。要理解这一点，首先要理解何为 合法性。合法性是权威得以形成并维持的基础，它使人们产生并坚持对权威的信 申报l9 0 5 年8 月1 5 2 杨逸编： ：海市自治忠人事记甲篇成文版礼柯限公- d 1 9 7 4 第l2 9 弧 3 j ：海市自治忠公牍甲籍，销2 3 7 负 ，卜海市自治，止章程姚约小则h 篇，“卜海戢晰内外总一r 程局油删j 章程”，笫1 0 i3 “ 8 上海大学硕士学位论文 仰，从而自愿地服从拥有公共权力的组织或个人。合法性的来源，按照韦伯的解 释，或是源于法律的直接规定；或是来自于传统的神圣不可侵犯性：或是来自个 人的“卡里斯马”特质；同时它也包括一整套用以保障权威的“信仰体系”。“信 仰体系”是说明人们为何要服从权威拥有者的理论或意识形态。在合法性权力的 各个要素中信仰体系至关重要，经由强力或其它非法途径而获得的权力，可以 凭藉信仰体系转变为合法权威。1 韦伯关于合法性的“理相类型”在现实中呈现 出纠杂融通的状态，并不是那么界限分明，类别清晰。但沿韦伯的分析思路，可 以对总工程局公共权力的合法性来源有较为清楚的把握。总工程局权威的获得， 基于以下三方面的合法性资源： 1 、上海地方政府的支持 上海道台是清末上海实际上的最高行政长官，上海道台的态度决定了总工程 局的命运。在绅商提出创办地方自治的倡议后，时任上海道袁树勋函复李平书等 人，表达了赞同与支持之意： 人人有自治之能力，然后可保公共之安宁。人人有竞争之热心，然后可求和 平之幸福。此天然之公理，世界之通例也。我国教育未昌，民智未进，群志涣散， 故步自封，内政不修，外侮斯亟。朝廷迭下明诏，力图自强，而官吏怀操执威福 之心，绅民无担任义务之想，非所以仰体朝廷孜孜求治之盛心也。本道不学无术， 巡守是道，忽忽五稔，口幅共彀，百务旁午，才短力绌，e l 苦不给，于地方应办 之事，如学校、警察，亦以次第举行，然但有形式之可观，终不能尽合乎规则。 忝兹重寄，深用疚心。究其原因，虽由于库帑之空虚，人才之消乏，而尤在于官 民之情之不通，不通故不信，不信故才杰之士观望而不前。至再至三， 欲求改良之策，莫如以地方之人，兴地方之利。即以地方之款，行地方之政。有 休戚相嗣之谊，无上下隔阂之虞。众志所成，收效自易。前贵绅等有创办总工程 处之议，本道极愿赞成，拟即将南市工程局撤除，所有马路电灯以及城厢内外警 察一切事宜，均归地方绅商公举董事承办。十室之邑，必有忠信，况上海为通商 大埠，最得风气之先。外患之激刺日深，绅民之感情自异。本道知奋然兴起，解 除私意，合群策群力以谋公益，以副朝廷求治之心者必不乏人。贵绅等闳识热忱， 捞、困勋：理性化驶1 e 限制，i ：海人民版礼，19 8 8 ，第蚪章 9 f ：海大学顾上学位论文 久为乡里所推重。希即日开会集议，宣布本道宗旨，要订简明章程送核，以便克 期举行。本道不胜厚望。1 袁树勋( 1 8 4 7 一1 9 4 5 ) ，字海观，湖南湘潭人。曾任上海、南汇知县，1 9 0 1 年1 月任上海道。1 9 0 6 年后历任江苏按察史，顺天府尹，累官至两广总督。2 袁 树勋在上海为官多年，是一位比较开明的官员。从此通回函看，上海道对创办地 方自治是比较真诚的。据李平书回忆，早在1 9 0 3 年，李平书与袁树勋的一次谈 话中，谈及武昌办理警政一事时，“观察( 即袁树勋) 因谓地方道路、沟渠、一 切工程皆须地方绅董办理方有实效。”李平书闻之亦“力赞成之”。3 所以， 在办理地方自治一事上，绅商与上海道早就心息相通，故丽能一拍即合。袁树勋 对总工程局的顺利创办起着十分关键的作用。除了拔款以助开办外，他又多次过 问筹办情况，对筹办时所遇困难热心地协调解决。因此，当本年9 月间袁树勋欲 升任江苏按察史时，正忙于筹办工作的总工程局诸绅董以李平书、郭怀珠、莫锡 纶等领衔联名上书，请求暂缓，理由是：“袁道治沪五年，中外爱戴，议 设总工程局保持地方之政亦未就绪，请奏恳缓赴升任，以慰舆望。”4 而两江总督 周馥同意了上海绅商的请求，电示袁树勋暂缓交卸。此一留即半年之久，至1 9 0 6 年2 月底。总工程局已成立运作数月，袁树勋方离沪履新。 尽管可以肯定，袁树勋对上海民族资产阶级提出的地方自治构想中蕴含的民 主宪政之实际意义有一定了解，这可以从回函使用的一些用词窥见一斑，如“竞 争之热心”、“天然之公理”、“世界之通例”、“担任义务之想”等。然而在清中央 政府尚未正式推行地方自治之前，袁树勋对上海绅商自治意愿的支持，更多的强 调实际政务的需要，希望借绅商之力以解决因“库帑空虚，人才消乏”导致的“日 苦不给”、疲于应付的窘况，打破“官民之情不通”之僵局，事实上把绅商的自 治活动纳入帝制时代地方官员仰仗地方士绅维持辖区治平的“官绅合治”传统中。 这样，在缺乏明确法律依据的情况下，使上海地方政府对总工程局的支持从传统 的治理模式中获得堂而煌之的理由。1 9 0 5 至19 0 9 年，自袁树勋之后，又有瑞潋、 f ：海市自治志公犊甲篇，第2 3 7 页 2 熊t r 】之主编：老l - 海名人名事名物人规，i ：海人民出版祉。1 9 9 7 第1 2 7 砸 ；拿- r * 、穆础初、：卜晓籁著：车卜书七i 白叙，瓤韧五卜自述，1 i 晓籁述录，i ：海古籍版朴t i9 8 9 舔s 3 虹 4 申丰【i 1 9 0 5 年9 门2 8 i ：海大学硕一l 学位论文 王燮、梁如浩、蔡乃煌等四人先后担任上海道，2 他们的经历、见识各不相同， 但对总工程局无一不表示坚定的支持。这除了总工程局领导层同官方的亲密关系 这一个人性、情感性因素外，袁树勋在总工程局设立之初代表官方对其意义作出 的高调阐释，为其后数任上海道对绅商自治的态度确立了规则与标准。带有自发 性质的绅商地方自治机构一总工程局因而获得了上海地方政府持续的合法性支 持。 然而，尽管上海道是国家权力之代表，总工程局获得上海道的支持，可视为 其市政管理权来自国家权力的赋予，但这毕竟是地方性、非正式的授权。因此， 总工程局虽然可以借用国家权力而在民间社会树立起某种权威形象，但这种基础 是脆弱的，上海地方政府对总工程局的支持并不具有法律上的必须性，它在外力 的作用下可随时撤除。这决定了总工程局在其后的市政管理活动中必须小心行 事。 2 、领导层的身份与地位 总工程局的领导成员，大多为清末“千古之大变局”中由传统地方绅士转型 而来的新式绅商，2 具有令人尊敬的身份与社会地位，构成了清末上海民间社会 的上层精英。他们一方面具有传统绅士的社会影响力，另一方面，他们大多为工 商实业家，在清末重商主义的时代氛围中，获得社会舆论的普遍赞誉，“俨然成 为近代社会的宠儿”，3 在社会关系网络中，他们拥有丰富的社会资源和巨大的活 动能量，在日常社会事务中，具有较高的个人权威。 李平书等人在自治动议获上海道批准后，随之开展紧张筹备。数月之内，选 举领导成员、建立组织机构、拟定各项章程及选择办公地点等各项工作渐次落实， 其重点在于选举领导层。经两轮投票，选举出符合条件的候选人七十六名，报上 海道酌定员额。1 0 月，上海道袁树勋在此七十六名备选人员中确定李平书为领 袖总董，莫锡纶、郁怀智、曾铸、朱佩珍等四人为办事总董，姚文楠等三十三人 为议董。成员组成及个人身份如下： t 刘趣哥编著；i ：海近代史，华东师旭人学版_ _ i = 1 9 8 5 第4 1 8 吠，“附录_ 二：近代1 ：海道台年表” 2 对十“绅商”学界以来英、马敏等学荷为代表对此怍r 相与_ ! ；i 八的研究。参见相关并作7 i 论文。 马敏并：官商之间一礼会l 一变中妁近代绅商，天津人民 1 版 ，1 9 9 5 第7 3 萸 海大学硕士学位论文 总工程局第一届参事会、议事会成员情况表 领袖总董 车总参 字平书 通商j b j 稔董 # 湎珍字葆三 f 幸露蓼金杂货号主，四明公所商董，上海总商会协董 曾铸字少卿中国纸烟公司经理，上海总商会董事 参事会办事总董 郁怀智字屏翰英国老公茂纺织公司经理 莫锡纶，字于经春发祥客栈号主 议事会议长 姚梳 字子让米业公所董事上海劝学所总董 表二：3 2 名议董 刘汝曾字景爨；辅元堂堂董苏本炎字筠尚参业商团会长 林曾贲 字景周先春茶馆公所董事干城字兰屏木业公所董事 严应钧字殿卿沪南商会分所会员 穆湘瑶字杼斋华成保险公司经理 郭怀珠字诵茗候补知府总办沪局漕运 王丰玉字访渔沪南商会分所会员 叶佳棠字棣华普育堂驻董 祁祖鎏字冕庭捂商局漕务处委员 陆文麓字松侯保安堂驻董 吴馨字畹九鼎昌绸缎号主 顾征锡字松泉中西大药房号主 王纳普字引才群学会会长 曹骧字润甫辅仁堂保安堂果育堂董事 张焕斗字逸槎内地电灯公司总经理 王震字一事日清轮船公司经理王宗毅字鹤僧 绅董 黄庆澜字涵之三育高等小学校长 程鼎字凝固程大隆花行主、花业公所董事 车厚垣字咏裳慎记商船号主 沈功豪字枚伯鸿裕当铺主典业公所董事 刘桂馨字一山不详 施兆祥字善畦大丰永金铺号主 杨高存宇丹霞万茂乐行经理 赵增垣宇松坪丰裕官银号经理 张嘉年字乐君恒大仁豆米号主米麦杂粮 朱开甲字志尧求新机器造船长主 公所董事 沈熙字庚贤不详 张美翊字让三四明公所董事 袁希涛字观澜龙门师范附小监督 沈恩孕字信卿中国图书公司编辑所主任 从表中可以看出，总工程局领导层大体为当时上海的社会名流，他们个人的 身份地位无疑使这一机构具备较高的社会公信力，它类似于韦伯所说的“卡里斯 马，特质，成为总工程局合法性的重要来源。但领导层个人的权威要切实转变为 组织的权威，还需要一定的制度安排。这一制度安排即为选举。 李平书等曾就选举、章程等问题征询游历西方各国的政法专家，对西方各国 地方自治的发展演变有大致的- j g g ，明白各国之地方自治“本非猝办”，有个渐 进的过程。尤其是普选，更非一只之功。而中国目前的状况，要实行普选，则困 难更大。因此，在领导人的产生方式上，性有先就向来办事诸绅商中公同选举。” 资科来源：马小泉嚣_ ：冈家抖f = 会清末地方自活力毛政改苹i 南人学版l j ：，2 0 0 1 ，第刚一8 3 负 1 2 ：海大学硕士学位论文 。李平书等人制订了详细的选举规则，参与选举的“向来办事诸绅商”，是全县各 善堂、书院、警务各董事，各铺、段董事，各商业也各自推选一名代表参加选举。 2 从选举结果看，至少在绅商阶层中具有相当广泛的代表性。选举是组织合法性 的当然来源，它使得总工程局领导成员个人身份地位对其合法性的支撑获得了制 度的保障。然而，尽管由于条件限制，选举局限于绅商阶层是情有可原的，但客 观上决定了总工程局只是一个上层社会的代议机构。虽然能在市政管理中顾及下 层民众的利益，但与社会下层缺乏利益与隋感一致的基础。这也给总工程局的面 向大众的管理活动带来了变数。 3 、社会舆论的认同 尽管清政府直到1 9 0 6 年6 月五大臣出洋考察归来后，才真正关注并讨论地 方自治问题，但地方自治作为一种思潮，在民间社会已得到了相当充分的发展。 至总工程局成立前后，地方自治思想的“形态已从私人性的思维和观念转化为公 众舆论”，3 使总工程局从成立初起就处于有利的社会意识氛围中，上海华界官绅 士民大体上对之持拥护与支持的态度。在总工程局筹办期间，申报作了跟踪 报导，显示了上海市民对试行地方自治的极大热情。而总工程局诸绅董亦将筹办 进展情况及有关章程及时在申报上予以发布，以求扩大总工程局的社会影响。 1 9 0 5 年8 月间这一消息南经传出，申报即以“论上海倡办总工程局”为题发 表长篇评论，分析了上海首倡地方自治的目的、实施之可能性与意义。从此篇评 论的语气来看，应出自倡办总工程局的某位绅董之手，或至少是由总工程局绅董 授意写成。该文首先认为，数年以来中国的变法，大都有名无实，“未有一事之 成效也。”其原因是“官吏怀操执威福之心，而绅民无担任义务之想而已。”为了 改变这种状况，必须从地方自治入手，养成宪政之基础。对上海倡办总工程局， 文章以舍我其谁的豪情赞颂道： 则谓此一举也，中国立宪政体之基础将于是创立焉；地方自治之制度，将于 是滥嬲焉。其事之戍与否，其成后之善与否，二十二行省之地方行政皆特于是焉。 。 ：海市白浩志- 大事记叮1 篇，第1 2 9 弧 3 例i ： 3 州舱青：“1 卉末f ：海地方自治j 奇沾忡”牛东师范人学学州( 哲社版) 2 0 0 3 年1 月 1 3 上海犬学硕士学位论文 新政之成效，其关系不可谓不巨也。 文章同时亦指出，上海在全国首先试办地方自治，其最大的优势在于 以彼租界之毗连而并处者，若警察之制，道路之政，卫生之法，以及其它一 切所设施，不啻呈一模型于吾前，一有缺点，挈长较短，而能判决之。苟地方绅 董热心任事，其规模措置之完美，或且超出于租界之上。2 表达了对总工程局的自治事业极大的信心。文章最后踌躇满志地说，地方自 治由“上海行之而著也，则由一隅而推及一省，由一省而推及全国，于以养成地 方人民参预政治之资格，以圆立宪政体之基础，岂不于此举有厚望哉! ”3 申报又于1 9 0 5 年9 月3 0 日、1 0 月2 3 日两期连载名为“论绅董对于地 方自治之责任”的长篇文章。在此篇长文中，作者开宗名义：“惟是立宪基础， 莫要于地方自治。而自治机关，莫要于责成绅董。”在批判了时下绅董的种种不 良表现后，作者不无忧虑地指出：“举国之属望地方绅董如此其切，而绅董抱此 旧思想，不来新智识，吾恐旦立宪，在下无自治之能力预为设备，则完全