（产业经济学专业论文）公交行业政府规制研究.pdf

摘要 公交行业的自然垄断性和公益性，决定了政府必须对其进行规制。从二十世纪九十 年代末至今，我国公交行业已进行过两次重大改革，但政府规制的缺位和错位问题还是 没有得到根本性的解决，进一步研究公交行业的政府规制问题十分必要。 在我国公交行业政府规制现状的基础上，分析了公交行业政府规制研究的必要性。 从价格规制、进入规制和质量规制三个方面研究了公交行业政府规制的机理和方式。指 出政府规制应兼顾乘客和企业利益、维持行业的规模经济和有效竞争、并注重规制实施 的有效性和可行性。分析研究了巴黎模式、伦敦模式、新加坡模式以及库里蒂巴模式等 国外公交行业政府规制模式。其中巴黎模式的特点是实行国有垄断下的超低票价，伦敦 模式强调适度竞争，新加坡模式注重区域垄断，库里蒂巴模式则以运管分离见长。在上 述模式中，关于提高公交行业政府规制效率的途径有二：一是建立独立规制机构，二是 实施有效的激励性规制，可为我国所借鉴。在分析当前我国公交行业政府规制存在问题 的基础上，提出了包括建立相对独立的规制机构，完善进入规制方式，合同规范公交服 务质量，建立合理的票价调整机制等政策建议。我国政府应该采取特许权规制方法，实 行价格上限法。在质量规制方面，与企业签订合同进行质量约束的同时建立服务标准， 设立专门的服务监督机构进一步规制。除此之外，应注意从不同城市的具体条件出发， 建立与本地区相适应规制模式。 关键词：公交行业，政府规制，价格规制，进入规制，质量规制 a b s t r a c t b a s e do nt h ep u b l i ct r a n s p o r ti n d u s t r y sn a t u r a lm o n o p o l ya n dp u b l i cw e l f a r e ，i ti s n e c e s s a r yf o rt h eg o v e r n m e n tt oc a r r yo u tr e g u l a t i o n so ni t f r o mt h ee n d o ft h e19 9 0 st on o w , t h er e f o r m a t i o nt a k e np l a c et w ot i m e si no u rp u b l i ct r a n s p o r ti n d u s t r y i ns p i t eo ft h a t ，t h e p r o b l e mo fg o v e m m e n tr e g u l a t i o na b s e n c eo rd i s l o c a t i o nh a sn o tb es o l v e d s oi ti sn e c e s s a r y f o ru st or e s e a r c ho ng o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni np u b l i ct r a n s p o r ti n d u s t r y b a s e do nt h es t a t u so fo u rg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni np u b l i ct r a n s p o r ti n d u s t r y , a n a l y s i s t h en e c e s s a r yo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nr e s e a r c h t h ea u t h o ra n a l y z e dt h em e c h a n i s ma n d m o d a l i t i e so fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nf r o mt h r e ea s p e c t s ，e n t r yr e g u l a t i o n ，f a r er e g u l a t i o n ， q u a l i t yr e g u l a t i o n p o i n t e do u tt h a tg o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns h o u l db a l a n c et h eb e n e f i t so f p a s s e n g e r sa n db u s i n e s s e s ，m a i n t a i n i n gs c a l ee c o n o m i e s ，e f f e c t i v ec o m p e t i t i o na n df o c u so n t h ee f f e c t i v e n e s sa n df e a s i b i l i t yd r i n gt h er e g u l a t o r ym e a s u r e sb ei m p l e m e n t e d t h ea u t h o r a n a l y z e df o u rm o d e so ff o r e i g ng o v e m m e n tr e g u l a t i o ns e p a r a t e l y , i n c l u d i n gt h ep a r i sm o d e l ， l o n d o nm o d e l ，s i n g a p o r em o d e la sw e l la st h ec u r i t i b am o d e l t h ec h a r a c t e r i s t i c so fp a r i s m o d e li ss t a t e - o w n e dm o n o p o l ya n du l t r a l o wf a r e ，t h ec h a r a c t e r i s t i c so fl o n d o nm o d e li s m o d e r a t ec o m p e t i t i o n ，t h ec h a r a c t e r i s t i c so fs i n g a p o r em o d e li sr e g i o n a lm o n o p o l ya n dt h e c h a r a c t e r i s t i c so fc u r i t i b am o d e li st h es e p a r a t i o no fo p e r a t i o n sa n dm a n a g e m e n t f r o mt h e a b o v em o d e lw ek n o w , t w ow a y sc a ni m p r o v er e g u l a t i o ne f f i c i e n c yw h i c hi sw o r t ht ol e a r n o nt h eo n eh a n d , e s t a b l i s hi n d e p e n d e n tr e g u l a t i o ni n s t i t u t i o n ，o nt h eo t h e rh a n d ，i m p l e m e n t i n c e n t i v er e g u l a t i o n b a s e do nt h ea n a l y s i sa b o u tt h ep r o b l e mw h i c he x i s t si ng o v e r n m e n t r e g u l a t i o ni np u b l i ct r a n s p o r ti n d u s t r y , t h ea u t h o rm a k eas e r i e so fs u g g e s t i o n s ，i n c l u d i n g e s t a b l i s ho u rc o u n t r y si n d e p e n d e n tr e g u l a t i o ni n s t i t u t i o n ，i m p r o v ee n t r yr e g u l a t i o nr e g u l a t i o n m e a s u r e s ，i m p r o v et h eq u a l i t yo fs e r v i c eb yc o n t r a c t ，s e tu par e a s o n a b l ef a r em e c h a n i s ma n d s oo n o u rg o v e r n m e n ts h o u l d a d o p tf r a n c h i s e ，p r i c e c a p ，c o n t r a c tm a n a g e m e n t ，f o r m u l a t e s e r v i c es t a n d a r d s ，e s t a b l i s h m e n ts e r v i c e sc o m p l a i n t sa g e n c y i na d d i t i o n ，d i f f e r e n tc i t ys h o u l d a d o p td i f f e r e n tr e g u l a t i o nm o d e la c o r d i n gt ot h e i rs p e c i f i cc o n d i t i o n s k e yw o r d s p u b l i ct r a n s p o ri n d u s t r y , g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，e n t r yr e g u l a t i o n ，f a r e r e g u l m i o n ，q u a l i t yr e g u l a t i o n 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 ：稔卿叩年多月缈日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 强研 导师签名：强吉榔 日 日 伊 吣 饥 年 年 刀纠 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论弟一早三百了匕 从二十世纪九十年代末至今，我国公交行业进行了两次重大改革。9 8 年，在各地公 交企业严重亏损的情况下，政府和学术界把矛头指向了“效率低下”的国有企业，从而一 场公交市场化的改革应运而生。但是，经过十年尝试，我国公交企业并没有摆脱亏损的 局面。不但如此，一些新的问题又滋生出来。如，公交热线企业间恶性竞争，冷线无人 经营，公交服务水平下降，安全事故频发等。由于公交服务能力极低，我国数个大城市 拥堵现象越来越严重。交通拥堵带来了环境污染，能源紧张等一系列社会经济问题，影 响了城市生活的效率和质量。在这种情况下，2 0 0 6 年，一场以推行公交优先，公交公益 化回归为主题的改革在北京拉来开帷幕。公交资产重归国有，实行公交低票价加政府补 贴的运营模式。 自公交公益化改革以来，“公交市场化改革失败”的论断成了学术观点的主流。但 本文认为，公交市场化改革并没有失败，同时也不会停止。北京公交的改革只能说明公 交公益性的回归，是政府在公交改革中对自身责任的重新定位，是市场化改革纠偏：“北 京模式最值得其他城市借鉴的是对公交作为公益事业的定位，而在其基础上的市场化是 未来发展的方向”，清华大学交通研究所史其信教授说。 公交行业是一个特殊的行业。公交服务的公益性和公交企业的市场性存在矛盾，公 交行业规模经济和垄断低效存在矛盾。这些矛盾的解决都依赖于政府对公交行业的规 制。我国公交行业经过十年的市场化改革与发展，依然问题重重，主要原因就是政府规 制责任的缺位或错位。首先，政府一方面把包袱扔给企业，但是在票价上并没有放开。 公交行业引入私人资本，本来是利国利民的好事，大大提高了公交的服务数量，缓解了 政府的财政压力。但是政府把公交“无限制”的推向市场造成了公交再次亏损的局面。 企业的逐利性无可厚非，正是由于这个“品质”，市场才能实现他的高效率，公交行业 市场化改革没有成功在于政府有没有利用好企业的逐利性。其次，市场化改革之后，政 府把公交市场的进入门槛降得很低。大量小型企业和个体经营者涌入市场。同时，虽然 小企业数量众多，但仍然是公交集团占主导地位，享受国家优惠扶持政策。小型公交企 业在不公平的政策环境下，运营困难。 综上所述，公交行业政府规制问题成为影响公交发展的主要因素。寻求可行的，高 第一章绪论 效的政府规制策略解决公交公益性与效率性的冲突，具有重大的现实意义。 1 2 研究意义 本文对公交行业政府规制的研究成果具有多方面的意义，具体来说，体现在以下几 点。 第一，对公交行业政府规制研究起到抛砖引玉的作用。国内外学者日益重视对城市 公交系统本身的研究，且成果颇丰，但是较少涉及政府规制这一层面。公交是关系城市 发展的重要领域，政府对其负有多方面的责任。事实证明，政府规制策略是否有效对于 公共交通的发展具有至关重要的作用。因此，本文研究全面的涉及到价格规制，进入规 制，质量规制三个方面，为以后的研究者建立了完整的研究框架。 第二，促进公交行业政府规制制度不断完善，为公共交通主管部门决策提供支持。 改革开放以来，我国城市公交行业发生了翻天覆地的变化，但由于人们对公共交通研究 不够，没有意识到改革开放给城市公交行业带来的深刻变化，对公交行业软环境的改革 远远落后于其硬环境的发展。公交行业政府规制政策一直没能跟上形势发展的步伐，导 致大量的规制政策主要由交通部、建设部和地方政府以文件、通知和规定的形式下发。 而这些文件、通知和规定对各部门的约束力不一致，从而造成城市公交改革缺乏纲领性 的指导，政府对城市客运市场的干预也表现出很大的随意性和盲目性。本文通过对国外 成功规制模式的借鉴，从不同的角度分析了各种规制模式的优缺点，并重点分析了模式 取得成功的条件。从而帮助政府结合当地实际情况做出恰当的发展决策，防止盲目跟随 改革风。 第三，有利于社会正确认识本地政府公交政策。我国公交行业自1 9 9 8 年以来经历 了两次改革。由于各种规章制度尚不完备，在探索中前进的过程中也出现了许多问题， 再加上普通民众对政府规制措施本质不了解，很容易为改革中所存在问题的表面现象所 迷惑。如，自公交公益性改革以来，对民众而言，公交票价只能降不能升，而且是越低 越好：公交企业只有是国有企业才能保证公众利益。2 0 0 7 年l o 月深圳公交票价平均下 调2 5 ，但根据具体降价方案个别线路出现了小幅的上涨，就此市政府就遭到了社会各 界的质疑。南宁公交2 0 0 5 年1 1 月普通公交零售票价由1 元人调整为1 2 元每人，此次 涨价也遭到质疑。广西大学公共管理学院欧阳怡还发表了城市公交票价调整及政府的 公共政策选择以论证此次涨价是不当之举，认为公交企业面临的亏损应由政府补贴而 不是通过提价解决。本文认为，南宁公交的1 元票价是在提价的前6 年制订的公交汽油 2 长安大学硕士学位论文 和柴油均经过了多次调价，升幅分别达到9 1 2 和1 0 5 4 4 ，公交价格已经低于成本， 调价是正常之举。公交的公益性并不是只有制定远远低于成本的票价一项措施可以体 现。政府通过合理的价格制定及调节机制，才能保证社会公民长远利益。政府盲目低票 价而忽略公交基础设施建设，阻碍公交的可持续发展。除公交涨价之争外社会对政府公 交规制政策还存在多方面的误解。通过本文的研究，能够使民众对政府的公交政策有客 观的认识。 1 3 国内外研究综述 一、国外文献综述 政府规制理论研究起源于西方，最早的规制研究围绕着政府为什么要进行规制展 开。斯蒂格勒( 1 9 7 1 ) 在经济规制论一文中提出，规制通常是产业自己争取来的， 规制的设计和实施主要是为规制产业自己服务的。与这个观点对立的还有规制是出于对 公共利益的保护。2 0 世纪8 0 年代以来，规制理论研究的重点从为什么要进行揽制转移 到怎样进行规制上来。登哈特夫妇( 2 0 0 0 ) 在新公共服务：服务而非掌舵一书中强 调“公民”导向、公共利益的实现也为市场化实践提供了有利的指导。丹尼尔f 史普博 ( 1 9 8 8 ) 在管制与市场中阐述了借助市场化配置机制或直接依赖竞争性市场，也许 能实现政策的目标，在管制机构收集信息及竞争性利益集团间相互较量方面，强调公开 听证所起的作用，书中将博弈论方法与规制经济学融为一体。拉丰和泰勒尔( 2 0 0 0 ) 在 合著的电信竞争一书回顾了2 0 多年来美国、英国等发达国家电信改革的进程，利 用产业组织理论和产业分析方法对电信业的规制与竞争问题进行了详细的经济学分析， 阐述了竞争怎样对规制效率产生影响。 从上面的研究成果中我们可以看出，西方的规制理论研究已经达到了很高的水平。 研究体系完善，研究的重点从政府为什么要规制转移到怎样更好的进行规制；领域中深 入到具体的行业；研究方法结合了信息经济学，博弈论。西方规制理论的成熟促进了规 制实践的发展。 二、国内文献综述 近年来我国对国外规制研究成果的引进越来越多，填补了政府规制基础理论的空 白，对规制实践也起到了巨大的指导作用。但是，我国规制理论研究还停留在对国外理 论的引进消化层面上，对具体领域的关注度有限，即使有，也多集中在电力、电信燃气、 供水等行业，对于公共交通却涉及更少且深度也相当有限。 第一章绪论 ( 一) 规制理论研究成果 对于政府规制的属性，王俊豪认为政府规制实际上是政府向社会提供的一种特殊产 品。政府规制需求主要源于自然垄断性和外部性这两大问题。而政府规制的供给主要取 决于政府对提供新的规制政策的认识和条件。政府对某一规制供给的认识会经历一个由 深到浅的过程。只有当政府对规制供给的认识达到一定的深度才会产生提供规制的动机 【5 】 o 针对我国规制体制存在的问题，多位学者或对问题本身进行探讨或根据问题提出了 解决方案。王俊豪在中国政府管制体制改革研究和中国自然垄断经营产品管制价 格形成机制研究中均强调了政府在规制实施过程中要注重市场机制的作用，即不能把 政府规制等同于僵化的行政管制；肖兴志( 2 0 0 3 ) 在自然垄断产业规制改革模式研究 中认为，目前中国自然垄断产业的规制改革还停留在政企分开以及对原有国家垄断格局 的分拆上，对规制改革中最核心的问题即由谁规制，规制什么，规制谁，谁来规制“规 制者”等问题并没有真正得到解决；周耀东( 2 0 0 5 ) 中国公用事业管制改革研究以转 型背景条件下的我国公用事业部门的现状，及面对的管制困境为出发点，引入国际上相 关竞争模型的分析和比较，讨论管制的效率和有效激励。对我国公用事业管制体制的改 革重建，公用事业市场化模式选择，以及如何建立明确而有效的管制权限，形成政府与 产业模式的选择之间的有效互动提出了极具价值的建议；郭志斌( 2 0 0 2 ) 论政府激励 性管制从行政法的角度探讨激励性管制以及政府与国有企业关系，以正确认识我国政 府在建设社会主义市场经济体制中的地位与作用。由于市场失灵与政府失灵同时存在， 所以有了构建激励性管制的必要性，以纠正市场失灵、防止政府失灵。通过制约机制与 激励机制的营造与完善，一方面既要制约政府经济职能的非理性膨胀，又制约国有企业 滥用市场权力，另一方面，既要激励政府理性干预市场，又要激励国有企业积极参与、 影响政府决策，以建构起行政法中良性互动的政企关系，并在此基础上，兼顾国有企业 的公共性与追利性，实现国有企业的行为目标，实现行政效率与企业效率、社会公益与 企业利润的双赢。 此外，我国学者还对对发达国家的规制改革实践进行研究。王俊豪( 1 9 9 8 ) 的英 国政府管制体制改革研究介绍了大量英国基础设施产业政府规制体制改革实践。王林 生、张汉林( 2 0 0 6 ) 的发达国家规制改革与绩效研究了主要经济合作与发展组织成 员国规制改革的背景及其进程、规制改革的绩效、规制改革政策和核心原则及其实施、 4 长安大学硕士学位论文 政策工具的选择、对规制影响的分析、政府规制改革的启示等。徐梅( 2 0 0 3 ) 所著的日 本的规制改革以日本经济的转型为背景，从规制理论入手，着力分析日本二战后规制 体系的形成及其对日本经济高速增长的功效、规制改革的背景、进展以及在不断变化的 经济形势下日本政府的政策调整及角色变换。国外政府规制在成熟的规制理论指导下取 得了丰硕的成果，对国外规制实践的研究与借鉴是促进我国规制改革的捷径。本文在研 究过程中，也将研究并借鉴国外公交行业政府规制经验。 从上述的成果综述可以看到，大多数学者在研究西方规制理论，介绍西方国家政府 规制经验的基础上，提出了自己的建议和思路，对我国政府规制体系的建设进行了不同 程度的探索。从总体上说，对我国政府规制的理论研究还是比较分散的、不成熟的，还 远远没有形成比较完善的理论体系和框架。 ( 二) 公交行业政府规制研究成果 针对公交的公益性，中国人民大学社会学教授周孝正( 2 0 0 7 ) 指出，城市公共交通 是城市交通的主要载体，也是政府为居民提供的公共服务，公益性是其第一位韵属性， 必须体现经济、安全、便捷、舒适的特性，不能盲目搞市场化。 对公交优先的问题，史其信( 2 0 0 7 ) 教授的认为：要加大政府行为，进行资源整合。 政府把公交资源收回来，并不是要一直补下去，进行资源的再分配，推动规范化的市场 准入行为，建立完善的招投标政策，保证企业在平等公平的环境下进入市场。政府要把 重点放在硬件上，放在基础设施建设上，而在经营上，要把企业推向市场。史其信教授 指出的公平的环境下进入市场，这个公平的环境必须由政府来提供，至于这个公平的环 境怎么营造，这是值得我们深入研究的。 关于公交行业的政府责任，汪开明( 2 0 0 7 ) 在公共服务市场化过程中的政府责任 缺失及重建中阐述，在公共服务市场化过程中否定了权力与责任理论，强调政府始终 是公共服务的主要负责人，市场化改变的是公共服务的提供方式，并不是提供主体。政 府的规制监管责任缺失，会给社会的各个方面带来巨大的损失。 以上的研究虽然不是对公交行业政府规制问题的直接研究，但对笔者认清研究对 象，明确研究方向方面起到的很强的指导作用。 公交行业政府规制问题的研究成果比较少。西南交通大学徐俊等( 2 0 0 7 ) 从市场结 构和价格两方面进行规制分析。在市场结构方面其认为：长期以来，我国城市公共交通 行业采取垂直一体化的组织结构，形成了国有公交公司一家垄断的局面，制约了城市公 共交通的发展。建议调整公交市场结构，促进合理有序的竞争，保证公共交通的有效供 第一章绪论 给。建议深化国有公交企业的改革，改善经营管理，减少经营性亏损。在价格规制方面 其认为，长期背离价值的低票价导致公交企业亏损，建议公交价格体系改革m 1 。本文 认为，一体化的市场结构是否制约公交的发展因城市自身条件而异。在经营性亏损完全 消除后的亏损应由政府承担。而经营性亏损的消除依赖于政府对企业在成本上的规制。 在价格规制方面本文认同其观点。 刘洪海从理论和实践两方面论述了公交行业民营化的正确性。并强调民营化后政府 监管的重要性。防止过度竞争，防止价格垄断。对政府监管方式文章主要从进入规制， 价格规制，质量规制三方面论述。在进入规制方面文章鼓励对新进入企业实行不对称规 制，即给予更多的又会扶持政策，这样就可以增强公交市场的可竞争性。本文认为 这种形式的进入规制仅在理论上成立，因为这种规制方式会鼓励新企业不断进入，造成 过度竞争。价格规制方面，刘洪海认为政府之所以把公交企业民营化就是因为发现不了 真实成本，认为真实成本只有通过市场竞争才能发现。但文章又认为市场定价会损害居 民利益，又要实行政府价格规制。提出这样的矛盾之后，文章没有给出一个很好的解决 方案。在质量规制方面，刘洪海建议提出要制定质量指标：服务态度，公交线路满意度， 高峰与非高峰期发车频率。制定实际质量水平与价格挂钩模型，对未达到质量标准的企 业或低质量的企业实行经济制裁等具体政策措施。总体来讲，刘洪海的规制研究更多的 侧重理论性，对本文的借鉴意义不大。但文章的研究框架还是值得本文借鉴。 张林，孙有望( 2 0 0 4 ) 在资产重组下上海公交发展探究一文中，回顾了上海市 公交行业资产重组的历程。从上海的改革成功，我们可以看到，公交行业走这样的发展 道路是正确打破政府垄断经营，引入竞争，最后到政府规制下的垄断竞争。那么， 在我国的其他城市，政府如何引导公交行业走向有序竞争，是一项值得我们深入研究的 课题。 王靓，陈善亮( 2 0 0 2 ) 在浅论城市公交企业改革中提出公交的公益性与市场性 共存，提出公交市场不仅是可竞争的，而且是政府规制下的不完全竞争才是有效竞争。 文章最后提出要形成合理的公交补贴制度。通过大量文献，我们不难发现，政府监管下 了有序竞争是公交发展的必由之路。理论界与实践都向着这个方向发展着，但是，到目 前为止，我们的公交事业还是阻碍重重。这要求我们重新审视我国公交改革发展的历程， 研究公交行业目前的处境，找出原因，理清思路，落实责任，最后坚决执行。 魏军分析了2 0 0 5 年左右兰州公交的现状。在引进民营资本后，政府在公交市场管 6 长安大学硕士学位论文 制上出现严重失误，对国营民营公交企业政策不一，造成了国营垄断与民营过渡竞争的 局面。其认为公交市场化后，政府的规制是公交事业稳步发展的保证，是政府必须承担 的责任【5 4 1 。 孙麟( 2 0 0 7 ) 在城市公交行业垄断法律规制研究一文中，提出了我国公交行业 还存在的垄断问题。所以，政府必须对公交企业采取一些列的经济性，社会性的规制， 以提高公交行业的供给效率。 吴红认为中国城市公共交通服务供给数量不足、质量不高的主要原因是政府干预行 为不当，表现在制度安排上，则是公共交通服务的政府垄断过度，有效竞争不足1 8 】。其 还表明公交市场不能完全放开，要有限制的放开，这些观点本文完全认同。 卢鑫以德州市为例对城市公交行业市场化改革的成果和问题进行研究。最后，其得 出结论：转变政府职能，建立科学合理的监督体系是公交市场化顺利推进的有力保证【1 3 1 。 文章建立的监管框架为进入，价格，质量，和普遍服务监管四个方面。这也为本文的研 究提供了框架思路。 从上面的研究成果可以看出，我国学者对公交行业政府规制的研究大多出现在公交 行业市场化改革后期。随着市场化改革问题的不断出现，学术界越来越重视政府在公交 行业发展中的作用。但从研究成果的深度来看，大多数的研究只是提倡用政府规制解决 ， 现有问题的思路并没有提出解决r 口- j 题的具体措施。本文将在前人研究的基础上j 对公交 行业政府规制做进一步深入的研究，力求研究成果有更大的实际意义。 1 4 研究框架与技术线路 本文分为五章。 第一章为绪论，分为四节。第一节为研究背景，通过对我国公交行业两次改革的分 析，找出公交行业存在的矛盾，即公交服务的公益性和公交企业的市场性矛盾，公交行 业规模经济和垄断低效矛盾。提出用政府规制解决矛盾的思路；第二节为研究意义，说 明本文研究结论对公交行业政府规制理论，制度的研究、完善等方面所起到的作用；第 三节为研究综述，分析目前对公交行业政府规制的研究现状，总结研究经验；第四节为 本节内容。 第二章为公交行业政府规制的必要性，分为两节。从公交行业的产品属性和政府规 制对实现公交优先的作用两方面阐述政府规制的必要性。 第一章绪论 第三章为公交行业政府规制方式及其分析，分为三节。第一节为价格规制。规制经 济学中的价格规制分为价格水平规制与价格结构规制，本文主要讨论政府对公交行业价 格水平规制方法。第二节为进入规制。本文所研究的进入规制不只是对公交行业自然垄 断性的维持，而是更侧重消除垄断低效率的激励性规制。第三节为质量规制。质量规制 是公交行业政府规制的重要组成部分。但质量规制在规制理论研究和规制实践中都没有 得到充分的重视，所以本文单列一节讨论。 第四章为国外典型公交行业政府规制模式研究。本章所列四种模式，即，巴黎模式， 伦敦模式，新加坡模式，库里蒂巴模式。四种模式各不相同，但在各自城市都取得了成 功，实现了公交优先。对我国均有很强的借鉴意义。 第五章为我国公交行业政府规制存在问题及相关政策建议。根据前几章研究成果， 对我国公交行业政府规制进行研究，为我国制定高效的政府规制政策提出相应的政策建 议，这正是本文研究的最终目的所在。 本文研究技术线路如下图所示。 图1 1 公交行业政府规制研究技术线路图 长安大学硕士学位论文 第二章公交行业政府规制的必要性 2 1 公交行业产品属性与政府规制 一、公交产品准公共产品定位 萨缪尔森对公共产品的经典定义是：公共产品是指每个人对它的消费不会减少其他 人对该产品的消费量的产品。从这个定义中的关键词“每个人”和“不会减少”可知，公共 产品具有非排他性( 对某种特定物品的使用进行收费也许是不可能的，或者是耗费极大 的) 和非竞争性( 一个人的使用并不会使其他人能够消费的数量减少) 。如果从这两个 标准我们来划分市场上的各类产品，我们将发现除了完全属于公共产品和私人产品之 外，还有许多产品只具有一个公共产品特征。这样的产品我们称其为准公共产品，准公 共产品又分俱乐部型和拥挤型。所有的产品划分就如下表所示【2 7 j ： 排 他 性 非 排 他 性 俱乐部型准公共产品 如：有线电视、社会保障、 消防、自来水、不拥挤但 收费的公路 私人产品 如：食品、衣服、高等教 育、拥挤且收费的公路 纯公共产品 如：国防、法律制度、基 础科学研究 拥挤型准公共产品 如：公园、城市绿地、不 收费但拥挤的公路 非竞争性 图2 1 公共产品划分 竞争性 依据上面对公共产品的划分发现，公交属于准公共产品。在达到拥挤点之前，多一 个人消费并不会引发经营成本的极大提高，此时具有非竞争性。但是，在接近或达到拥 挤点之后，多一个人消费就可能引起成本的上升，此时公交又具有很强的竞争性。另外 公交只需要花费较少的成本比如设置收费机制就能将“免费搭车者”排除在外，因此，它 具有很强的排他性。 公共交通的准公共产品特征，尤其是具有排他性和竞争性的特征使其特性更接近私 人产品，这使公交通过市场提供的方式就有可行性。通过价格机制和竞争机制的作用可 9 第二章公交行业政府规制的必要性 以提高公交服务的供给效率【1 8 】。 二、公交行业产品特性 公交产品除具有准公共产品属性外，还具有以下特性： ( 一) 公益性。公益性应是公共交通的基本属性。所谓公益性是指行业的存在就是为 了满足公共利益的需要，其产品和服务是为整个社会或某一社区的成员共同使用，不能 分割，不可替代，通常还需要承担普遍服务的义务。公交公益性表现在以下几个方面： 第一，公交是维系一个城市得以正常运转的最基本的公共服务，是一个城市经济发 展和满足人们生活最基本需求的公共服务。此外，公交还是房地产增值，商业繁荣的重 要条件之一。 第二，城市公共交通是城市居民出行参与者最多的交通工具。公交的发展和城市发 展起步是相同的。城市规模扩大，单凭自行车，人力车等不能满足出行的需要时，公交 就产生了。渐渐的公交就成为多数人出行的工具。越是发达的城市，公交的出行比例就 越高。如，如伦敦、巴黎、东京等大城市，公交出行比例都在7 0 8 0 。 第三，公交公益性性还体现在其保障公平方面。相对其他交通工具，公交费用低廉， 这样就使低收入人群受益，使他们的活动范围增大，就业机会增多，生活水平提高。 第四，发达的公交能在一定程度上减少其他车辆的使用量，从而增加道路使用效率， 减少因车辆行驶而带来的环境污染。此外，公交是解决交通拥堵的有力工具。 ( 二) 自然垄断性 所谓自然垄断，就是一个企业能够以低于几个或者更多的企业的成本向整个市场供 给一种物品或者劳务而产生的垄断。自然垄断行业一般具有两个基本特征：第一，资源 的独占性。第二，需要大量启动资本，且一旦资本投入，就“沉淀”在该行业里而很难再 行退出。第三，规模经济效应非常显著。因此，自然垄断的特点是越少的企业参与经营 效益最高。 公交自然垄断性表现在三方面：第一，公交产品不具备大的替代弹性。公交产品就 是在特定的路线上将人口从甲地输送到乙地。从使用者的角度看，不同地区、不同线路 提供的同- - n 务是不同的，不具有显著的替代性。这一特征使异地的同类企业甚至不同 线路间的的企业间难以展开竞争，造成了垄断。另外，由于其提供的是满足城市人口出 行流动的普遍服务，虽然存在私家车等替代产品，但这些替代品在现有的城市经济发展 水平和城市居民收入水平下，由于道路规划、价格和品质的巨大差异，不具备大的替代 1 0 长安大学硕士学位论文 弹性。第二，单一的公交运输车辆存在规模经济性。公交提供的从甲地到乙地的运输成 本由燃油费，人工费，安固定的折旧年限分摊的车辆使用成本组成。每多载一个乘客其 边际成本的增加微不足道，满载情况下收益最大。第三，城市公共交通行业具有管网传 输的特点，需要通过路网和特定场站来连接各地的道路。随着其服务的流量越来越大， 平均成本也越来越低，从而边际成本呈递减趋势，规模效益明显。 三、公交公益性与效率性冲突 公交的公益性要求企业为市民提供价格低廉、方便、舒适、快捷、普遍的交通服务， 为城市经济和社会的发展提供条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增 加。但是，作为追求自身利益的企业来讲，不会自觉的保证公交的公益性，导致公交的 公益性与效率性之间发上冲突。 首先，由于公交行业的规模经济性，公交行业的充分竞争会降低社会总体福利。为 此，公交行业往往通过国有垄断进而确保规模经济。但是，垄断又会造成低效率。国有 企业私人企业不同，企业的产权属于公共所有，而政府作为公共的代表，公共企业的产 权实际是属于政府所有。因此，公共企业对基础设施的生产和提供是通过政府部门行政 命令实现的，而不是像私人企业一样通过市场机制进行。国有企业作为政府的代理人缺 乏自主权和有效的责任机制，同时也免除了其所面临的市场竞争和破产压力。这种状况 就导致了公共企业缺乏激励来提高基础设施建设和经营的效率。国有公交的初衷是通过 公交国有保证公益性和规模经济效益，却导致了低效率。效率低下，公交企业全面亏损， 服务能力差，公交公益性也无从谈起。 为克服国有企业低效率，引进以利润最大化为目标的私人资本或企业，引发了公益 性与效率性的第二次冲突。自由市场中，商品的价格使通过买主和卖主的竞争而形成的。 垄断市场是典型的卖方市场，公交乘客没有选择性，企业会为自身目标的实现伤及乘客 利益。例如，公交企业不会自发提供普遍服务。在相对发达的区域，人流和物流都高度 密集，公交一般都能够高水平饱和运作，因此能够弥补成本，取得利润。在一些相对不 发达和偏僻的区域，人流和物流都相对稀少，公交的运营会入不敷出。公交企业不会选 择这样的线路来经营。即使这样也要有公交服务提供，如果不能覆盖这些区域，这些区 域的生活出行都将出现问题，严重时还可能出现黑车泛滥，存在种种安全隐患。由此得 出，引进私人企业后公交公益性得不到保证。 通过对冲突的分析得出，公交公益性与效率性的冲突实则是市场失灵的表现。在市 场这只“看不见的手”不能很好的解决问题时，政府这只“看得见的手”就有了出现的意义。 第二章公交行业政府规制的必要性 经分析，摒弃市场和完全依赖市场不能解决公交公益性与效率性冲突。在政府规制下引 进市场机制是公交发展的出路。至于政府通过怎样的方式解决冲突，是下一章要讨论的 内容。 2 2 公交优先与政府规制 一、公交优先的概念及特征 公交优先是指城市市内客运交通以大容量、快速度的大公交系统为主，以其他交通 工具为辅的交通方式。它是一种交通发展策略，依靠规划管理措施以及相应政策、法规的 支持，为市民提供快速、方便、经济、舒适、安全的出行环境。归根到底是体现“百姓 优先”和“效率优先”。 公交优先体现在以下两个方面：( 1 ) 百姓优先。公交优先的最终目的确立公交在城市 运输中的主体地位，但并不是强制居民选择公交，而是用快速、方便、经济、舒适、安 全的公交服务吸引乘客资源选择公交。( 2 ) 公交企业优先。公交企业是公交服务的生产者， 政府要通过各项政策保证其发展的活力与动力，为其生产优质公交服务提供条件，从而 形成公交相对其他运输方式的竞争优势。 从已经实现公交优先的城市考察，除具备发达的硬件设施以外，还具备以下特征： 第一，公交客源充足，即居民出行对公交有很强的依赖性。这是公交优先最主要的 特征。香港有8 9 市民出行靠公交；巴黎市中心6 0 以上的人出行依靠公共交通；伦敦 8 0 以上的人选乘公共交通出行；新加坡在上午高峰时段的公交出行分担率己达63 ；库里蒂巴公共汽车乘客占全市总出行量的7 5 。 第二，要有高素质的公交企业提供公交服务。公交企业是公交服务的生产者，是公 交行业核心组成部分。只有高素质的公交企业才能提供优质的公交服务。 第三，竞争有序的公交市场，这是公交优先的持久动力。公交在以市场方式运作， 就一定要有竞争的存在。不同城市由于运营模式不同，竞争方式也不同。无论那种形式 的竞争，都能使公交市场达到一种有序的状态。香港公交通方式之间围绕价格展开竞争。 香港的巴士采取随通货膨胀率加价的机制，而其他运输方式的价格则根据其与巴士公司 竞争的需要而相应调整。这个价格体系可以说是香港交通体系成功的核心内容之一。伦 敦政府对公交运营商实行优胜劣汰制度，鼓励公交企业之间进行以服务质量和经营效益 为核心的竞争。总之，合理的价格，优质的服务，公交行业的可持续发展，竞争的作用 不容忽视。 1 2 长安大学硕士学位论文 二、推行公交优先必须进行政府规制 以公交优先的特征来看，每一项特征我国的公交行业都没有完全满足。公交优先不 是企业能够单独完成的任务，必须要由政府规制。政府推进公交优先的方式除了保障建 设发达的公交网络外，还有就是如何保障利用好现有的资源，规制企业经营向着公交优 先的方向发展。 第一，进行价格规制，吸引公交乘客。特别对于我国的城市居民，在收入水平不高 的情况下，公交的价格需求弹性比较大，低票价能够增强公交的吸引力。但是这又涉及 到消费者的需求偏好问题，在低票价政策落实之初就有学者质疑低票价的私家车使用者 的影响。1 元和0 5 元的公交费对多数私家车的使用者是没有区别的，即对于有些城市 或居民群体，盲目低票价是一种财政资源浪费。由此看来，不同城市需要不同的公交价 格水平来实现公交优先。如果由公交企业自行定价，其肯定是以利润最大化为目的，要 实现公交优先，公交票价必须由政府灵活掌控。 第二，对公交企业进行质量规制，以优质服务吸引公交乘客。对于消费水平比较高 的群体，优质的公交服务才能把他们分流到公交上来。公交企业作为以营利为目的的市 场主体，没有动力自愿提高公交服务的质量。所以，政府必须对公交企业的行为进行规 制，从根本上改善公交的服务质量，使公交获得长久的竞争力。 第三，选择高素质的公交企业提供公交服务。我国公交企业大部分为国有企业，由 于不受市场竞争压力的作用，导致企业生产效率低下。导致公交服务的质量低下和数量 不足。在这种情况下如果政府通过限制私家车等措施强制居民选择公交，则损害了居民 的利益。这种情况下，即使多数居民选择公交出行也不是真正意义上的公交优先。所以， 政府必须通过一定的标准重新组建或选择高素质的公交企业提供服务。香港的巴士服 务，大致分为3 种：专营巴士、非专营巴士及公共小型巴士。截至2 0 0 7 年，香港共有 五家公司私营专营巴士服务，有接近7 0 0 条巴士路线，承担绝大部分交通需求。五家公 司都通过投标竞争方式是取得政府批准的专营权。非主营巴士和小巴也在政府的严格监 管下提供服务。 第四，政府规制能消除公交行业垄断低效率。公交优先战略实施后，国家会采取多 项措施限制私家车出行或对公交行业提供更多的政策支持，这样，会进一步强化公交行 业的垄断地位。这就需要政府改变进入规制策略，提高公交企业的效率和形成竞争有序 的市场结构。 第三章公交行业政府规制方法及其分析 第三章公交行业政府规制方式及其分析 价格规制，进入规制，质量规制是政府规制的主要方式，三者紧密结合缺一不可。 对政府规制方式，方法研究的过程既是对公交行业存在两大矛盾解决的过程。有效的进 入规制可解决规模经济与垄断低效率的矛盾，价格规制和质量规制可解决公交服务公益 性与公交企业市场性的冲突。本章在对规制方式作用分析的基础上，研究具体规制实施 方式，即探究解决矛盾的机理。 3 1 价格规制 所谓价格规制是指政府规制机构对某些行业部门( 主要是垄断行业、保护行业、存 在信息不对称的部门等) 的商品或劳务通过公共定价的方式影响企业决策，以达到优化 资源配置，促进社会分配效率，激励企业生产和保障企业利益的目标，包括价格水平规 制和价格结构规制。价格规制的目的并非是实现利润最大化，而足在一定程度上恢复价 格的本性，使它确实能够反映资源的稀缺程度，真正成为一种激励因素，成为沟通经济 活动参与者信息的有效方式并切实反映市场关系，并解决自然垄断、准公共物品、信息 不对称等问题。价格规制是政府规制的核心内容，价格水平高低和价格结构情况不仅影 响着企业的生产经营行为和生产经营效果，也直接关系到资源配置效率和社会分配效 率。 公交行业价格规制是指政府从资源的有效性及公交企业与乘客利益均衡分配出发， 对公交服务价格制定、调整等作出的制度性安排。本文主要研究政府对公交行业价格水 平规制。 3 1 1 公交行业价格规制的作用 一、抑制垄断价格的产生 在公交行业中，由于自然垄断和需求缺乏弹性等因素的存在，供给者往往强迫消费 者接受垄断定价。在没有政府干预的条件下，公交企业根据利润最大化原则，会按照边 际成本等于边际收益来确定价格水平，从而取得垄断利润。城市公交的公益性决定了它 的价格不能过高，