（行政管理专业论文）我国社会转型中的地方治理有效性论析.pdf

中文摘要 在国家提出“建设社会主义新农村”的新时期，本文探讨了我国社会转型中 的地方治理有效性，文章以治理理论为指导，提出了当前我国地方治理中存在的 若干挑战，通过对问题的分析，寻找地方治理合适且有效的途径。文中重点分析 了地方治理过程中存在的经济发展、政治发展、社会发展和文化道德建设等问题， 提出了地方发展的消除贫困实现小康社会、保护环境保持地方可持续发展、建立 合理的地方治理模式和完善地方文化教育建设及公众思想教育工作等治理目标。 文章分析通过建设“规制服务型”地方政府，追求适度而且均衡的公民参与， 完善与增强市场机制和功能等几方面的努力去实现地方治理的目标，以及我国地 方治理的实践和政治、经济、社会、文化道德等检验评价标准。文章结尾分析了 治理理论的不足和发展趋势。 全文共分四部分： 第一部分：探讨目前我国社会转型中地方治理面临的挑战。 第二部分：分析治理理论及其在我国地方政府管理的应用价值。 第三部分：是全文的重点，详细探析了我国地方治理的有效路径选择。在治 理理论的指导下提出了地方治理的目标，实现地方治理目标的具体途径。 第四部分：地方治理的实践活动和评价标准。 关键词：社会转型地方治理有效性论析 a b s t r a c t i nt h et i m eo fp u t t i n gf o r w a r dt h ep 0 1 i c y “t oc o n s t r u c tt h en e ws o c i a l i s m v i l l a g e ”i nc h i n a ， t h i sp a p e ra n a l y z e st h ee f f e c t i v e n e s so ft h el o c a l g o v e r n a n c ei nt r a n s f o r m a t i o np e r i o d g u i d e db yg o v e r n a n c et h e o r y ，t h ep a p e r a n a l y z e st h ec u r r e n tp r o b l e m so ft h el o c a lg o v e r n a n c e ， a n dt r i e st of i n d o u tt h es u i t a b l ep a t ha b o u tt h el 。c a lg o v e r n a n c eb yt h er e s e a r c ha n d a n a l y s i so ft h ec u r r e n tp r o b l e s t h ep a p e rc o n c e n t r a t e so ns u c he x i s t e 兀t i s s u e sl i k ee c o n o m i c a l ， p o l i t i c a l ， s o c i a ld e v e l 。p m e n t s ， c u l t u r a la n d m o r a li s s u e s e t c i nt h ep r o c e s so fr e a l i z i n gt h el o c a l g o v e r n a n c e a f t e rt h a t ， t h e p a p e rp u t s f o r w a r dt h eg o v e r n a n c e s t a r g e tss u c ha s ：t oi m p r o v et h ep o o rc o n d iti o n sinl o c a lp l a c e sa n dt o r e c o n s t r u c tt h em i d d l e c l a s sf a m i l ys o c i e t y ，t op r o t e c tt h e e n v i r o n m e n t a n dt o k e e po nt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fl o c a lp l a c e s ， t oe s t a b l i s h t h es u i t a b l em o d ea b o u tl o c a lg o v e r n a n c e ， t od e v e l o pt h ec o n d i t i o no f l o c a le d u c a t i o na n dt or e b u i l tt h el o c a lc u l t u r e e t c t h ep a p e rt r i e s t or e a l i z et h et a r g e t st h r o u g ht h ed e v e l o p m e n to f “r e g u l a t i o n s e r v i c e t y p e ”l o c a lg o v e r n m e n t ， t h er e a s 。n a b l ea n dt h eb a l a n c e dc i t i z e n p a r t i c i p a t i 。n ， t h es t r e n g t h e n i n gf u n c t i o n sa n dm e c h a n i s m s0 f t h ej i 】a r k e t e c o n o m y ，e t c a tl a s tt h ep a p e rb r i n g sf o r t h s t a n d a r d s 。ft h ed e v e l o p m e n t s o fp o l i t i c a l 、e c o n o m i c a l 、 s 。c i e t ya n dc u l t u r a lc o n s t r u c t i o n s t h ep a p e rc o n s i s t so ff o u rp a r t s ： f i r s t，t h ep a p e ra n a l y z e st h ec u r r e n tc o n d i t i o no fl o c a lg o v e r n a n c e t h e o r ya n dt h er e s e a r c h i n gv a l u eo ft h i sp a p e r s e c o n d ，a f t e rt h ea n a l y s i so ft h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o na n d1 。c a lp l a c e t h ep a p e rp u t sf o r w a r ds e v e r a lc h a l l e n g e st h a tt h el o c a lg o v e r n a n c e m u s tc o n f r o n tw it h 丁i t h i r d ，t h ep a p e rd i s c u s s e sa n da n a l y z e st h ep a t hs e l e c t i o n so fl o c a l g o v e r n a n c e g u i d e db yt h e o r yo fg o v e r n a n c e ，t h ep a p e r p u t sf o r w a r dt h e t a r g e t 、t h ep a t h 、t h ep r a c t i c ea n dt h es t a n d a r d so fv a l u a t i o no fl o c a l g o v e r n a n c e a t1 a s t ，i ti st h ec o n c l u s i o n ，t h i sp a r tp o i n t so u tt h a tt h es h o r t c o 【i i i n g s o fg o v e r n a n c et h e o r ya n dm a k e sa no u t l o o ka b o u tt h e o r y k e yw o r d s ：t h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o n l o c a lg o v e r n a n c e at e n t a t i v e e f f i c i e n c ya n a l y s i s i i i 关于学位论囊独堂竞戚和内容剖新韵青啊 | 舂氐向，河南表譬提出硕誊擘弦嘭博士学位口：申请。本 郑重 声、明j = 新，睾藏酌学l 枣玲支燕本人独立完成的，对所研究锏课题有 新甜见梓d ，剑越悖翡晃解口。据我所知，睬文中加双说明、才彖注 和拷贝等复制手棼传存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文奉) 。 ( 涉及保密内睿的学位论支在擗密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 墨名：痿彩 y 6 年冠南 注盍：请在 目应的“口”内划“”。 引言 理论来源于实践活动并指导着实践活动，社会转型的时期是实践活动混杂的 时期也是理论丛生的时期。在公共行政领域中，虽然在理论上，在国内学术界中 当代治理理论与新公共行政、新公共管理等理论相比，受到的重视可能稍为逊色 ( 造成这种状况的主要原因是由于治理理论本身产生较迟和国内对治理理论的研 究起步较晚) ，但是，把研究着眼于地方政府更能体现治理理论的内在本质，研究 地方治理的有效性也体现了公共行政研究视角和研究领域的拓展。地方政府是当 代治理理论的发源地和实验场，也是治理理论本质体现的场所。更为重要的是， 在实践中，以胡锦涛、温家宝同志为代表的本届政府在坚持改革开放政策不变的 前提下，重新把更多的眼光放到国内自身，放到基层，注重国家发展内生力的培 养。从而避免国家发展内力不足、基础薄弱、倒金字塔的发展格局。本届政府加 大了对地方政府的政策资金等方面的投入，更加关心基层地方政府和农村问题， 大力推进基层的建设、改革和发展。这种做法从某种意义上是对单纯的开放观念 的纠正，是为了实现以开放带来的外力与改革带来的内生力的相互配合，共同推 动促进国家的健康、和谐发展。作者理解这也是对科学发展观与建设和谐社会的 一种解释。正是在这一大的历史背景下，作者认为研究社会转型中的我国地方治 理有效性恰逢其时，有很大的现实价值和理论价值。 地方治理理论作为一种当代政府管理的新理念，正如周志忍教授所言：理解 和领悟当代政府管理的新理念必须把这些概念和提法置于独特的历史背景中，必 须深入了解新理念在政府改革实践中的具体实现方式。他同时指出，在做了大量 的治理理论的引进介绍等基础工作之后，是否可以使用治理理论的框架来描述研 究中国的地方制度和地方组织改革呢? 恐怕未必，他认为其中还差一个环节就是 对西方地方治理实践的操作研究。“1 因为国内关于治理理论的研究相对薄弱，所以 这是本文研究地方治理有效性所承担的巨大风险，同时也是本文研究地方治理有 【1 】参见孙柏瑛著当代地方治理：面向2 1 世纪的挑战序，2 页，中国人民大学出版社，2 0 0 4 。 效性所具有的创新和价值。作者认为，研究社会转型期的中国地方治理有其理论 和实践基础，并不是说西方治理理论不能在当前中国应用，关键是怎样去吸收转 化和应用的问题。从新中国的建设发展史中可以发现，我们的发展道路曾长期在 自力更生式和寻求外援式两端徘徊，从五、六十年代的注重内在发展和接受苏联 援助相结合的发展方式到六、七十年代的闭关自守的发展方式，明显的结果是前 一时期国家的发展变化迅速而巨大，后一时期则国家整体上处于停滞崩溃的边缘。 改革开放政策正是对六、七十年代闭关自守的发展方式的彻底纠正。多年来，改 革开放已经取得了举世瞩目的成绩，但是同时我国的发展方式似乎逐渐走向了另 一个极端：过分依赖于外力作用，发展的内生力严重不足。 因此以胡锦涛、温家宝同志为代表的本届政府把更多的眼光放到国内自身， 放到基层，注重国家发展内生力的培养，更加关心基层地方政府和农村问题，大 力推进基层的建设、改革和发展。伴随着一系列关于地方政府政策的出台和实施， 特别是十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”政策的开展，现在急需研究 和探讨地方治理的问题。例如以河南省为例的关于农民“两免一补”政策的实行， 农村中小学部分和将全部义务教育的实施，对地方基层医疗设施及医疗保健的投 资和“村村通公路”道路建设等大量关于地方政府建设、投资和政策的执行。所 以本文从地方治理有效性论析这一个方面入手，虽然冒着理论不成熟的风险，但 是作者仍希望通过自己的研究能对当前我国地方治理献计献策，至少希望能够使 人们更多的认识到地方治理的迫切性和必要性。同时也体现出理论研究为社会主 义建设服务、为中国的实践服务的目的。 一我国社会转型中地方治理面临的挑战 ( 一) “社会转型”与“地方”的概念释析 首先，我们对“社会转型”这一概念作一个简单的辨析。通常一些人对“社 会转型”一词仅仅从字面意思去理解，并没有真正思考它的含义。由于研究视角 的不同，人们对社会转型的理解也不相同。通过分析显示，目前很难给出一个大 2 家都满意的关于“社会转型”的定义，但一般都同意“社会转型”是指从传统社 会结构向现代社会结构的整体性转变。当然，社会转型不能被看着是一种笼统的 社会发展过程，也不能仅被看作是一种经济落后状态向经济发展状态的量变过程。 社会转型概念对一般现代化理论的重大推动就是认为现代化关键的条件和标志是 社会结构的类型转变，既从传统类型转变为现代类型。1 1 】很显然现代化社会转型 的历史使命是把传统社会的社会结构改造成现代社会的社会结构。2 0 世纪后二十 年，中国的社会改革既是近代以来中国社会变化趋势的继续，又在深度和广度上 达到了前所未有的水平。其最重要标志之是社会变革已经触及到社会深层结构 进入了社会转型期。 如上分析，应该从历史发展过程中去理解和判断当代中国社会转型的历史地 位和面临着复杂的历史形式和任务，应该站在历史发展的高度去把握社会转型中 问题的实质和方向等。这是当代中国社会转型的历史定位问题。起始于2 0 世纪的 中国社会主义实践实际上担负着双重的历史任务：一是完成现代化历史实践，二 是超越资本主义。中国的现代化也大体上经历了两个基本阶段：一是半殖民半封 建社会阶段的社会转型阶段，二是社会主义时期的社会转型阶段。中国共产党关 于社会主义初级阶段的理论最重要的理论成就之一就是解决了社会主义目标的远 大性与当前中国社会仍然面临社会转型的艰巨任务这样一个现实存在的理论课 题。因此，社会转型与社会主义是互相交织、有机统一的整体。没有成功的社会 转型，中国的社会主义就不可能实现现代化发展；反之，没有社会主义原则和制 度，中国的社会转型将得不到人民的拥护，缺乏可靠的保证，也就不可能成功。 中国特色的社会主义及社会主义初级阶段理论是把现代化社会转型与社会主义现 代化发展两者统一起来的理论基础。 其次，本文中的“地方”并不是指单纯的地方政府，而主要是一个行政区域 概念。因为治理的本质是地方性的，地方治理是最贴近社会和公民的生活、直接 向公民提供服务、与公民日常生活最密切相关的治理层次，所以，地方政府被认 【1 1 参见雷龙乾著中国社会转型的哲学阐释，6 4 页，人民出版社，2 0 0 4 。 为是实施分权化治理和民主治理的理想场所，是公民围绕地方具体的公共问题， 参与地方公共政策过程实行自主管理的实验和训练场。“3 在理论与实际上，“地方” 具有复合性、重叠性与相对性的特征。按照我国宪法规定，目前的行政区域主要 有三种类型：一般行政地方、城市行政地方和民族自治地方。其中一般行政地方 主要有省、地区、县、乡。城市地方主要有直辖市、副省级市、地级市、县级市、 区和镇。民族自治地方包括自治区、自治州、自治县( 州) 。在社会学研究中，“地 方”不仅是一个地理区位的概念，而且包含有地方公民问的文化联结、惯例认同 和心理归属等文化与心理的内涵，这些是维系地方整合与发展所需要的传统、地 方性知识和观念。考虑到治理需要面对和贴近公民群体及公民需要，考虑到公共 政策制定和执行与本地公民的利益相关性、互动性及公民的可参与性和心理认同。 因此，文中的“地方”着眼点是国家内部，指的是与国家级政府相对应的次级的 区域和政府，具体是指县乡级基层地方政府。 ( 二) 我国地方治理理论的研究现状 目前，在国内随着各种理论研究的深入，特别是随着政府间关系的调整、地 方政府改革和基层民主政治的发展，众多的社会学、政治学和行政学的学者已开 始对地方治理问题给予关注，并取得了许多重要的成果。比如：( 1 ) 研究国家和 公民社会关系，探讨公民社会、“第三域”的成长，及重塑国家与社会间的良性关 系的理论。以邓正来、何增科等学者为代表。( 2 ) 研究地方政府制度改革，探讨 地方行政管理职能转变及地方政府形态与体制变迁的理论。以谢庆奎教授为代表。 ( 3 ) 从农村村民直选和村民自治着手，研究村民选举过程，公民自主意识与村民 自治的理论。以徐勇、贺雪峰等学者为代表。( 4 ) 从国际治理理论和标准出发， 研究治理模式的特征，多层治理结构及与传统公共行政模式比较，大力介绍国外 治理相关的理论。以俞可平教授为主要代表。( 5 ) 研究中央与地方关系，探究政 府间分权与集权的关系及目标选择。以薄贵利、王绍光等学者为代表。( 6 ) 以孙 1 1 】参见孙柏瑛著当代地方治理：面向二十一世纪的挑战，序1 页，中国人民大学出版社 2 0 0 4 。 4 柏瑛教授为代表，关于当代地方治理的研究。 总之，不同形式的理论研究体现着当前我国地方治理理论研究的不同角度和 不同的发展方向。 ( 三) 我国地方治理有效性的现实缺憾 党的十六大明确提出，全面建设小康社会是中国重要战略机遇期的战略目 标。能不能实现这一目标，关键是能不能把握和抓住2 1 世纪头2 0 年的战略全局 和战略机遇。从战略上看，机遇包含两个方面：一是把握最有利的时机，二是抓 住最有利的时机。必须指出的是在社会转型中，机遇与挑战并存，从总体上看， 不必然是机遇大于挑战，而是挑战先于机遇，赢得机遇的前提是必须接受挑战。 地方与地方政府面临的挑战是现实的、刚性的、有风险的，面临的矛盾表现的也 尤为激烈。然而经不住风险挑战，就根本没有机遇可言。在社会转型中，我国地 方政府和民众更应该勇于面对挑战，发展和完善地方治理的体系，努力把挑战转 化为发展的机遇，为实现全面建设小康社会这一战略目标寻找路径。 在社会转型、改革开放和全球化、信息化的时代中，我国的地方治理面临着 经济、政治与文化等诸多方面的挑战。这些挑战，可以说是国内社会转型和国际 环境影响，是历史积累和现实发展的共同产物。 l 、以改革开放为代表的经济发展问题 随着改革开放的不断向前推进，人们发现改革的难度越来越大，动力越来越 弱，改革似乎迷失了方向。因为改革的滞后，我们的增长正在变的不那么合意， 甚至有些方面在走向我们愿望的反面。例如，由于国有企业和金融体制改革的滞 后，经济增长无论快慢都意味着金融风险的积累；由于经济增长对社会下层的滴 入效应正在降低甚至趋于消失，经济增长的好处越来越集中的流向少数人，而绝 大多数人则很少受益甚至受损，即所谓的“有增长无发展”现象。总之，我们增 长的内生力似乎存在减弱的趋势，改革与增长对越来越多的人来说已经不再像以 前那样有吸引力了，它带给更多人的也许是挫折、贫穷、失落和失望。 产生上述现象的原因何在昵? 一些人将之归结为触及旧体制的核心、碰到深 c 层次矛盾；一些人认为改革之所以变得困难，是因为它越来越多地涉及到社会各 群体利益格局的调整；还有人认为过去改革是摸着石头过河，现在则到了综合配 套、整体推进的阶段，那种游击战式的改革必然是按下葫芦浮起瓢；更有甚者认 为改革不仅没有解决旧的矛盾，反而引发许多新的矛盾；也有人说这是因为改革 失去了利益主体，农村改革的利益主体是农民，而现在的一些改革则没有这种利 益主体更没有相应的利益冲动而且更重要的是人们还发现随着改革的推进改 革效益出现加速递减的趋势，一些领域的改革付出了重大的代价，是一个长的看 不见头的试错过程，等等。在一片迷茫中，人们转过身来重新把眼光放到开放上， 希望通过开放倒逼改革，但是也遇到困难。 2 、以党风和政风为代表的政治发展面临的考验 实行经济改革仅仅能实现经济发展，而同时如果不推进政治的改革和发展是 不够的。因为经济的改革和发展必须得到政治改革和发展的支持、配合和保障， 经济改革每前进一步都会感到政治改革的紧迫性，同时政治生活领域中也存在着 许多不稳定因素。随着改革开放和社会主义现代化建设的深入，人们越来越深刻 的认识到坚决惩治腐败，建设廉洁政治，搞好党风建设，不仅是推进经济改革与 发展的保证，而且是顺利推进民主法制建设和我党真正实现“三个代表”重要思 想的保证。2 0 0 3 年7 月1 日胡锦涛总书记在“三个代表”重要思想理论研讨会上 强调“人心向背，是决定一个政党、一个政权盛衰的根本原因。马克思主义政党 的理论路线和方针政策以及全部工作，只有顺民意、谋民利、得民心，才能得到 人民群众的支持和拥护，才能永远立于不败之地”。改革开放2 0 余年来，党风和 政风所面临的考验不一一赘述。 3 、以诚信为代表的文化道德危机 诚实守信是中国传统美德的重要内容之一，它要求人们诚善于心，言行一致。 自古中国人就十分重视诚信无欺的道德修养，并将其视为立人立业之本。社会的 正常运转表现为政治上的有序、经济上的高效及人际交往的和谐等多个层面，而 每一个层面的目标实现都要依赖于社会诚信的广泛建立。首先，社会的政治活动 必须确定在诚信的基础上，诚信是实旌民主政治的前提，惟有取信于民才会有政 治的合法性的建立和民众参政议政的提高。其次，社会经济生活的正常运行也离 不开诚信，诚信是市场经济的客观要求。在日常生活中诚信的基础地位同样不可 动摇，诚信有利于促进人们的相互信任，增加公众的心理安全。 由此联系到我们现实的社会中诚信美德的丧失，正阻碍着个人、团体和社会 的发展，进而影响我国发展战略目标的实现。近些年来，制假售假、商业欺诈、 恶意拖欠、逃废债务等失信甚至违法行为与目俱增。北京大学中国经济研究中心 主任林毅夫指出：普遍失信现象在于社会规范不成熟、制度安排不合理，对人们 的行为有不良诱导作用，既对失信行为惩罚的不严厉，而守信行为的收益不明显。 o 3 但是，真正寻回失落的信用传统，建立新型的完善的社会信用体系决非日之功。 2 0 0 2 年以来政府已充分认识到信用危机的严重性，国民经济和社会发展“十五! 计划纲要从战略高度明确提出“要大力倡导诚时守信的职业道德，加快建立健 全社会信用制度”。 在我国社会转型中地方治理除了面临以上的挑战外，还遇到严峻的就业问 题、人口问题、城乡二元结构的问题、区域协调发展问题、城市化问题和社会分 配等许多问题，这里不再过多列举和评述。总之，这些问题既给我国的全面发展 进步带来了阻碍，也是地方治理所面临的挑战；这些挑战既带有全局性，又是地 方治理要解决的。一旦问题能解决在基层、解决在地方，将对我国的现代化建设 事业产生巨大帮助和贡献。因此，我国地方治理有效路径研究将有助于解决实践 中出现的新问题，这也是研究地方治理的价值体现。 二治理理论及其社会应用价值 ( 一) “治理”的内涵 目前，国内学者关于“治理”的内涵看法也存在着分歧。学者郭正林认为公 - 1 1 参见魏昕，博阳著诚信危机透视中国一个严重的社会问题，3 0 4 页，中国社会科学 出版社，2 0 0 3 。 7 共治理就是在一定范围内多元主体对公共事物的协同管理过程。这个定义包含以 下含义：一是，公共治理的内容是公共事物，因此“公共治理”也可以简化为“治 理”。二是，治理主体是多元的，具体包括政府、公共部门、第三部门或非政府组 织、企业及社会志愿者。三是，治理的方式不再以强迫和压制为主，而是主要依 靠民主协商、合作互助及网络化管理等。四是，治理的目标是多元的，而最终是 为了社会的协助发展和全面进步。【l 】胡鞍钢先生认为治理思想代表着一种新的公共 管理模式，即多主体对公共事物的共同参与。治理思想对我们有三方面的启示： 一、改革政府部门，使其更加高效、廉洁、开放、透明；二、正确处理政府与市 场的关系，充分利用市场机制，优化资源配置，增加竞争性；三、鼓励公民、社 会组织对公共事物的参与，提供有效的参与渠道，充分发挥其作用。【2 】张康之教授 认为治理理论就是要求将公共事物的管理权限和责任从传统的政府垄断中解放出 来，形成一种社会各个单元( 政府、市民社会组织、企业和个人) 共治的局面。 治理理论的任务就是发掘公共事物的替代性机构，探讨公共事物治理的多样性， 研究并倡导联合治理、自主治理和多中心治理等替代性制度安排，提出重新考虑 政府的角色和功能，提出政府在实现“良好治理”中的作用和必备条件。【3 】治理理 论方面的著名学者俞可平认为全球治理委员会关于“治理”的定义具有很大的代 表性和权威性。其定义如下：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共 事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合 行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各 种人们同意的非正式制度安排。【4 】 从上述各种关于“治理”的解读表明：“治理”一词的基本含义是指在一个既 定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关 系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益。 从政治学的角度看，“治理”是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、 【1 】参见郭正林主编变革社会的公共治理：中国案例，序2 页，中山大学出版社，2 0 0 3 。 参见胡鞍钢著中国：新发展观，1 0 l 页，浙江大学出版社，2 0 0 4 。 【3 】参见张康之，李传军，张璋编著公共行政学，3 4 7 页，经济科学出版社，2 0 0 2 。 1 4 】参见俞可平主编治理与善治，4 页，社会科学文献出版社，2 0 0 4 。 8 处理政治事物的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内，维 持社会秩序所需的政治权威的作用和对行政权力的运用。 ( 二) 治理理论的沿革与现实功用 “治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，经常和统 治一词交叉使用，主要用于与国家的公共事物相关的管理活动和政治活动中。从 9 0 年代以来西方政治学和经济学赋予“治理”新的含义。1 9 8 9 年世界银行在概括 当时非洲的情形时首次使用“治理危机”一词，此后“治理”便广泛的被用于政 治发展研究中，特别用于发展中国家的政治术语中。随后，西方的政治学家和经 济学家对“治理”作出了许多新的界定，由此治理一词及治理理论便广泛的被各 国政治学、经济学等学科所使用，并发展成为一种新的公共管理理论。 治理理论的产生和发展已经给给政府的公共行政带来很大冲击和有益的借 鉴。国内著名的行政学家张康之教授认为治理理论是继传统公共行政理论、新公 共管理理论之后的新的公共行政理论范式。治理理论专家俞可平教授认为虽然治 理理论还很不成熟，它的基本概念还十分模糊，但是它已经打破了社会科学中长 期存在的两分法传统思维方式：即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家 与公民社会、民族国家与国际社会。它把有效的管理看作是两者的合作过程；它 力图发展成为一套管理公共事物的全新技术；它强调管理就是合作：它认为政府 不是合法权力唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的源泉；它把治理看作是当 代民主的一种新的现实形式；等等。所有这些都是对政治学研究的贡献，具有积 极的意义。【1 j 治理理论发展迅速的主要原因是政治学和经济学家们看到，在社会资源的配 置中既存在着市场失灵又存在着政府失灵。市场的失灵指的是仅运用市场的手段 无法达到经济学中的帕累托最优，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配 置。同样，仅仅依靠政府的计划和命令等手段，也不可能达到资源配置的最优化， 从而产生政府失灵。正是鉴于市场与政府的失效，人们越来越期望通过治理理论 1 】参见俞可平主编治理与善治，1 4 页，社会科学文献出版社，2 0 0 4 。 9 的应用来应对市场和政府调节的失败。当然，需要指出的是，虽然治理理论可以 弥补政府理论和市场理论的某些不足，但是治理理论也不是万能的，它也有内在 的局限性。例如：它不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不能代替市场而自 发的对大多数资源进行有效的配置。事实上有效的治理必须建立在国家和市场的 基础之上，它只是国家( 政府) 和市场的有效补充，同样也存在着治理失灵的可 能。 ( 三) 治理理论在我国地方政府管理中的适用性 通过分析可以看出，治理作为一种政治管理过程，和政府管理一样需要权威 与权力，其最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是二者的共同之处。但是 治理与传统的政府管理的也有许多不同之处。首先，二者的权威来源各不相同， 治理虽然需要权威但这个权威并非一定来自政府机关，而政府管理的权威必源自 于政府；其次，二者的权力运行的方向也不同，政府管理的权力运行大多是自上 而下的，对社会公共事物实行单向度的管理，而治理则是一个上下互动的管理过 程，其权力向度是多元的、相互的、网络化的。再次，治理理论和传统的政府管 理模式也是有区别的：( 1 ) 从行为主体上看，政府管理的主体是政府与公共部门， 而治理的主体还包括第三部门、私人机构及志愿者；( 2 ) 从工具上看，政府管理 的工具主要是强制性的公共权力及管制或管理手段，而治理的工具主要是谈判与 协商、民主与合作、分权与授权、自律与自治等；( 3 ) 从体制结构上看，政府主 要依靠的是科层制，而治理结构主要是合作组织、网络结构、自治体制等；( 4 ) 从制度规范上看，政府管理主要依据法律法规，而治理行为除了法律、法规外还 包括和约、信用、自制规则等；( 5 ) 从管理范式上看，政府管理主要依靠政治统 治与行政管理，治理主要通过新公共管理、自主化管理等途径来实现。 因此，“治理”的内涵比政府管理的内涵更丰富更广泛，例如：从现代的公司 到大学及基层的社区，可以没有政府的管理，但是不能没有有效的治理。在一定 意义上“治理”又是政府管理的延伸，政府是治理的主导。政府与治理的相互结 合是现代国家面对日益复杂多变的国际国内公共事务所采取的新战略。 需要指出的是，社会是一个有机的整体，社会的各个方面是相互联系、相互 影响的。如果整体中的某个方面发生问题，必将对社会整体产生影响。因此，社 会转型期中的我国地方治理及有效性分析更加要求运用科学的方法，正确的认识 和判断社会。治理理论表明：治理的目的在于改善国家与社会的关系，而不是削 弱其中的任何一方。治理的基础是政府和公民社会，是二者的共同作用的结果。 治理是国家权力向社会权力的回归是还政于民，政府和人民本来就是一体的合作 关系。这就要求我们在处理政府、社会、市场等个体与个体、个体与整体等关系 的时候，应该用统一的视角( 立场) 去审视政府、市场与社会，而不是用必然对 立的眼光去看待三者之间的关系。如果我们一味强调政府( 国家) 的主导地位而 忽视市场与社会的地位，或者一味强调市场、社会的自治而忽视政府( 国家) 的 权力都是不现实的。社会转型中的我国地方治理要求通过科学的制定社会治理目 标，选择适当有效的治理途径及科学合理的判断标准，充分发挥政府、市场和社 会等各个方面的功能，促进社会与个人的全面健康发展，创造安定祥和的和谐社 会。 还需要指出的是，虽然从治理理论产生以来，社会治理体系发生了深刻的变 化，政治、经济和社会之间的关系日益模糊，逐渐形成各个治理主体共同管理的 趋势。但是，在社会转型期的我国地方治理中政府仍然需要发挥主导功能，创造 政府、社会和公民等的多元治理主体的合作治理关系。政府产生于社会又服务于 社会，就目前我国的“强政府弱社会”的社会格局而言，培育成熟的公民社 会依然是政府的职责之一。因此，社会转型期中的我国地方治理一方面需要兼顾 政府的地位和作用以及政府管理模式的改进，另方面，需要政府加快以社会自 治为主的治理模式建设，即以服务为主要内容，治理者是被治理者，被治理者又 是治理主体和参与主体。在这一体系中，每个人都是服务者，又都是服务的接受 者。 当然，西方的治理理论也存在着一种极其危险的倾向，就是它有可能成为某 些跨国公司和国家干预别国内政的理论依据，对于治理理论及全球治理理论的这 一倾向应该给予警惕。因此在社会转型过程中，我国地方政府要妥善处理治理理 1 1 论中的积极和消极因素，努力用这一理论处理好社会转型中出现的问题。 三我国地方治理的目标及其有效实现途径 ( 一) 我国地方治理的目标 在分析了治理理论的含义和发展历史及实际价值之后，作者对当前我国地方 治理的目标作了如下分析。在社会转型和全球化的历史背景下，逐步消除贫困实 现小康社会，保护环境保持地方可持续发展，建立合理的地方治理模式和完善地 方文化教育建设及民众思想教育工作等应该是地方治理的主要目标。 1 、逐步消除贫困实现小康社会 在我国“地方”一词在一定程度就代表着贫困地区、代表着落后的农村地区 是“不发达”的代名词。因此发展经济、消除贫困、缩小贫富差距和促进地方发 展就成了地方的首要目标。如果不能从根本上解决地方的贫困问题，其他目标也 就很难实现，治理理论也就没有很大的说服力。正是看到了这一点，本届政府从 根本上改变对地方、对基层的认识，加大各项政策制度资金等对地方的倾斜，为 消除贫困为实现国家的平衡发展做出努力。具体表现如下：大力投资地方基础设 施的建设，提升地方政府的公共服务能力，为地方的可持续发展奠定基础。以农 村卫生事业的建设和“村村通公路”事业的建设为例。更加关注弱势群体的生活 和权益，通过多种途径提高农民的收入，逐渐缩小贫富差距。以在农村实行免征 农业税等“两免一补”政策实施为例。健全信访沟通机制，积极化解矛盾冲突， 保障贫困人员的权利公正表达。消除贫困是中国人数百年的愿望和最大的期盼， 无论是建国前还是建国后的很长时问内，我们都没能够实现这一梦想。尤其应该 提出的是本届政府为消除贫困又走出了关键性的一步。本届政府更加关注地方、 关注基层、关注农民等弱势群体，真正做到要藏富于民。因为民富则国富，民贫 则国亦贫，所以消除贫困不仅是地方治理的目标，也是国家发展的目标。 2 、保护环境保持地方可持续发展 在全球化背景下，保持地方可持续发展是各国地方治理实践的重要目标，这 一目标关系到地方治理行动的定位和导向。地方治理的目的在于寻找平衡各种价 值、促进地方可持续发展的道路。地方的可持续发展同时又是人类和国家可持续 发展战略的构成部分，这就要求地方的发展需要与社会的和谐发展、国家的整体 目标保持一致。地方是实现国家和社会发展目标的主体之一，又是地方发展的决 策者和实施者，这二者之间大方向是一致的，但具体实践中又存在着一定的冲突。 实践表明：过去，包括现在地方的发展常常和自然资源的利用与自然环境的破坏 相关联。因此，可持续发展目标要求地方的发展既要重视经济的增长，又要重视 环境的保护、社会的和谐、资源的持续利用，克服以往的“有增长无发展”的情 况。地方政府是地方治理的主要决策者和具体实施者，因此要坚决落实十六届三 中全会提出的“科学发展观”和“社会协调发展”的思想原则，在地方发展和国 家整体的可持续之间寻找自己的发展道路，实现地方经济增长方式的彻底改变， 实现地方可持续的发展。 3 、建立合理的地方治理模式 面对着经济增长、消除贫困、保持可持续发展和社会协调的诸多目标，需要 建立合理的地方治理模式。这首先要求地方政府重新调整组织结构和政府职能， 为地方治理实践的运行提供高效的公共管理和公共服务，保证地方治理目标的实 现，这也是地方治理制度化建设的要求。同时，这也正是我国地方治理建设的难 点和薄弱环节，如何调整中央和地方的权力与利益关系，如何重组地方政府组织 结构和功能，如何促进政府与社会的良性互动，如何有效的提供公共服务和管理， 都是建立合理的地方治理模式要考虑的问题。因此，合理的治理模式不仅是地方 治理的一个目标，更是其他目标得以实现的制度保证。目前国家正在通过调整中 央和地方的关系，地方政府的改革，重塑国家、市场和社会的关系。通过公共物 品和服务提供的多样化等方面做出许多努力，为地方治理模式合理化打下基础。 以目前正在进行的乡( 镇) 级机构人员精简改革为例。 4 、完善地方文化教育建设及民众思想教育工作 提到地方的文化、教育事业和民众思想教育工作，我们都知道地方的文化、 教育事业是极其落后的，有的方面可必说就是一片空白。需要指出的是：在我们 一直强调经济增长、消除贫困的时候，文化、教育事业的贫困才是地方落后的主 要原因，是真正制约地方发展的根源。首先是教育事业，虽然多年来各级政府加 大了对基础教育的投资与扶助，但是仍然不能从根本上解决地方教育的薄弱。其 次，文化事业的建设对于地方来说更是薄弱，大多数地方的图书馆等文化设施的 建设大多等于空白，公众的文化娱乐方式单一，主要通过电视获取信息和娱乐。 这一巨大的文化服务市场如果地方政府和公益组织不去提供，就会被不健康的文 化消费占领。同样，关于对地方公民的思想引导教育工作，这些年也不同程度的 处于空缺的状态。也许是人们对“文革”期间的群众运动、群众学习、群众教育 抱有反感，因此改革开放以来很少有具体的群众思想教育工作的展开和落实。作 者认为这也是从一个极端走向另一个极端，大跃进式的群众教育固不可取，然而 进行适当的积极的群众思想教育是必不可少的。因为这将有利于增强地方民众的 爱国感情和民族自豪感，将有利于鼓励和培养民众的参与意识，将有利于政府合 法性的建立和加强，将会从根上解决地方治理问题。所以地方治理的最困难的目 标将是地方的文化教育事业的建设，特别是对民众的思想教育引导工作。 需要指出的是，因为治理的目标是多元的，同时由于地方政府的特殊地位( 它 承担着国家各项政策和制度的具体执行和落实的任务；它担负着国家政治管理、 经济发展、社会建设与文化建设等实际功能) ，所以在地方治理目标中，还有其他 政治的、经济的、文化的、社会的等等目标和要求，本文不一一叙述和强调。 ( 二) 我国地方治理目标的有效实现途径 在分析了地方治理所应树立的目标之后，接下来就是要具体分析和探索在当 前社会转型期中地方治理目标的有效实现途径。 按照治理理论的要求，( 1 ) 治理主体是多元的，具体包括政府、公共部门、 第三部门或非政府组织、企业及社会志愿者。在我国具体表现为以政府主导，以 1 4 市场社会和其他组织为辅助。( 2 ) 治理的方式不再以强迫和压制为主，而是主要 依靠民主协商、合作互助及网络化管理等。( 3 ) 从体制结构上看，政府管理主要 依靠的是科层制，而治理结构主要是合作组织、网络结构、自治体制等；( 4 ) 从 管理范式上看，政府管理主要依靠政治统治与行政管理，治理主要通过新公共管 理、自主化管理等途径来实现。( 5 ) 治理的目的是在于纠正政府失灵和市场失灵， 力图在政府与市场之间寻找到第三条公共行政的道路。( 6 ) 治理的任务就是发掘公 共事物的替代性机构，探讨公共事物治理的多样性，研究并倡导联合治理、自主 治理和多中心治理等替代性制度安排，提出重新考虑政府的角色和功能，提出政 府在实现“良好治理”中的作用和必备条件。 基于上述分析，地方治理目标的实现应主要从以下方面着手：第一，改革和 重组地方政府结构、调整和加强地方政府功能，使其更加高效、廉洁、开放、透 明；第二，正确处理政府与市场的关系，充分利用市场机制，优化资源配置，增 加竞争性：第三，鼓励公民、社会组织对公共事物的参与，提供有效的参与渠道， 充分发挥其作用。通过调整和完善政府、市场和公民之间的关系，达成三者间的 良性互动，使政府的善治、市场的调节和公民的参与结合起来，建立公平、公正、 高效、合理、合法的地方治理模式。 地方治理目标的有效实现途径具体做法如下： 1 、建设“规制服务型”地方政府 首先，建设“规制服务型”地方政府是当前地方政府建设的目标与追求 2 0 世纪的最后2 0 年，中国基本完成了向“经济建设型”政府的转型，并开 始着力建设“公共服务型”政府。当前政府应树立“以公共服务为导向，以规制 治理为手段”的理念，建设具有时代特征和民族特色的“规制服务型”地方 政府，实现社会发展、政治发展与政府发展的良性互动，促进经济社会全面、协 调、可持续发展。【1 】近年来，在政治学和公共行政学研究领域中，强调建设“服务 型”政府，强调“从以统治为中心向以管理为中心的转变”，以及过分强调“从以 1 1 参见朱光磊、孙涛著“规制服务型”地方政府：定位、内涵与建设，中国人民大学 学报，2 0 0 5 年第1 期。 1 5 管理为中心向以服务为中心的转变”。需要指出的是本文并不否定建设“服务型” 政府的理念，但是统治职能和管理职能仍然是每个国家政府的基本职能。如果说 在公共行政中，研究一般政府问题把统治一词略去，可以理解，但是如果把管理 也省去，只单单讲服务这是不全面的。也许它只是抓住问题的一个方面，因为对 政府和公民而言，“管理就是服务”，服务寓管理之中。在公共行政理论中没有单 纯的管理，也没有单纯的服务，二者是同一问题的两个方面。因此在社会转型时 期，作者同意朱光磊教授提出的建设“规制服务型”地方政府的主张。 其次，建设“规制服务型”地方政府需要面对的几个问题 当前，建设“规制服务型”地方政府直接受整个中国政治体制改革和中 央政策的影响，许多问题不是单纯的地方政府的问题。当然，许多地方政府在建 设“规制服务型”地方政府的过程中也存在着的问题：例如；地方政府对法 律的政治定位不明确。众所周知，保持宪法和法律的权威，关键在于政府的遵守 和服从。如果要保证法律在各个方面受到尊重和保持至高的权威，政府需要做出 表率，而不是只强调公民的遵守和义务。如果政府带头忽视法律，不仅法律的尊 严难以维持，就连政府的权威也受到影响，更别说建设法治政府了。再例如：“职 责同构”的政府管理体制限制了地方政府的发展。“职责同构”指的是在政府系统 中纵向的，不同层级的政府在功能、职责、和机构设置上的统一和雷同。就是每 一级政府都在管理相同的事情，而不是每一级政府只管理特定的事情。“职责同构” 使得机构设置上下对