（人文地理学专业论文）重庆市地票交易收益分配问题研究.pdf

目录 摘要荽i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论1 1 1 问题的提出1 1 2 研究综述4 1 3 研究思路及方法9 1 4 研究目标和内容1 2 1 5 关键问题及研究特色13 1 6 研究数据来源一l3 第2 章重庆市地票交易收益来源及形成15 2 1 相关概念内涵解析1 5 2 2 地票交易制度运行过程。1 8 2 3 地票交易的收益来源及形成。2 0 第3 章重庆市地票交易收益分配存在的问题及原因2 3 3 1 地票交易概况2 3 3 2 地票交易收益分配现状2 4 3 3 地票交易收益分配存在问题2 5 3 4 地票交易收益分配存在问题的原因分析。2 7 第4 章重庆市地票交易利益博弈分析31 4 1 理论依据3 l 4 2 地票交易收益分配博弈分析3 2 第5 章重庆市地票交易收益分配机制构建3 9 5 1 收益分配机制构建的原则3 9 5 2 按照产权关系和投资关系厘清收益分配主体3 9 5 3 合理安排流转收益分配格局4 l 5 4 规范地票交易价格形成机制4 3 第6 章重庆市地票交易合理收益分配保障措施。4 5 6 1 制定明确的各收益分配主体产权关系准则4 5 6 2 建立健全参与交易农民的社会保障制度4 5 6 3 完善创新现有流转收益分配法规政策4 5 6 4 按照市场化原则规范地票交易定价制度。4 6 6 5 建立完善地票交易相关规范准则4 6 6 6 加强地票交易收益分配的监督管理4 7 第7 章结论及建议4 9 参考文献5 1 致谢5 5 发表文章与参与课题5 6 摘要 重庆市地票交易收益分配问题研究 人文地理专业硕士研究生倪静 指导教师杨庆媛教授 摘要 2 0 0 9 年1 月，中共中央国务院颁发了关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见 ( 国发( 2 0 0 9 ) 3 号) ，要求重庆“稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点，设立重庆农村土地 交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一 有形的十地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。”地票交 易制度建立，它为破解城乡发展的瓶颈，将城市的资源和要素向农村引进，最终优化土地资 源配置，统筹城乡发展提出了很好的解决办法。地票交易模式健康运行的关键是要构建合理 的收益分配机制，本文以构建合理的地票交易收益分配机制为核心任务。首先，分析重庆市 地票交易收益来源及形成；其次，对重庆市地票交易收益分配的现状、问题及存在原因进行 逐一分析；再次，通过各利益主体之间博弈关系分析，从政府视角得出获取最大社会效益的 策略组合；最后提出构建合理地票交易收益分配机制的保障措施和对策建议。主要的研究结 论如下： ( 1 ) “地票”实质是农村建设用地依法复垦为耕地，验收合格后的等面积的建设用地指 标，“地票交易”是一种实现城乡建设用地挂钩指标的市场配置途径和方式。其特点一是“地 票交易”使挂钩指标可以跨区域调剂和交易；二是以“先补后占”替代“先征后补”的用地 模式。切实保护耕地，有利丁二重庆市坚守2 1 7 0 7 1 0 4 h m 2 的耕地保有量，有利于确保耕地质量； 三是通过市场配置方式优化了农用地、建设片j 地空间布局，促进了新农村建设；四是打破城 乡建设用地- 二元格局，激活城乡要素市场。五是地票制度及农村土地交易所平台成为妥善解 决统筹城乡户改中转户农民退出集体土地的途径之一。 ( 2 ) 由于收益分配缺乏统一依据，土地产权模糊，收益分配政府主导主体地位的现状以 及相关法律监管的缺失，导致收益分配存在各区县参与收益分配主体不一致，分配比例及格 局差异较大，收益分配缺乏统一管理及收益分配市场化程度较低等方面的问题。 ( 3 ) 收益分配涉及的各利益主体以及区域、城乡之间的利益博弈关系中，各主体之间的 博弈均需要在相互合作和降低收益比例的情况下才能保证整体效益的最大化。同时，区域之 间，地票流出区县较多，而地票流入区县相对较少，按照佩尔兹曼模型，前者属于人集团， 存在整体偏好不明确和搭便车现象，不易形成合力；而地票流入区县则属于小集团，在可以 两南大学硕七学位论文 获得较大利益预期下，他们容易结成垄断联盟，操纵地票交易价格。 ( 4 ) 本文最终提出了重庆市地票交易收益分配的建议，在明确收益分配机制构建原则的 基础之上，按照产权关系和投资关系厘清收益分配主体，还分别根据不同权力主体、落地指 标的去向以及现有法律来确定了收益分配格局。在核心环节即地票交易价格的形成机制上， 要规范地票组合方式，规范基准价格拟定方式以及规范地票交易成交价格。 关键词：地票交易收益分配利益博弈重庆市 a o s t r a c t a s t u d y o nt h e p r o b l e m o ft h el a n dt i c k e t t r a n s a c t i o no fi n c o m ed i s t r i b u t i o ni n c h o n g q i n g m a j o r ：h u m a ng e o g r a p h ym a s t e r ：n i ji n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o ry a n gq i n g y u a n a b s t r a c t i nj a n u a r y2 0 0 9 ，”s o m eo p i n i o n s t h ea b o u tp r o m o t i n gt h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to f u r b a na n dr u r a lc o o r d i n a t i o ni nc h o n g q i n g ”w a sp r o m u l g a t e db yt h et h ec e n t r a lc o m m i t t e eo f t h ec c p , r e q u i r i n gas t e a d ye s t a b l i s h m e n to fp i l o tf o ru r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n df l u c t u a t e h o o ki nc h o n g q i n ga n df o u n d a t i o no fr u r a ll a n de x c h a n g ei nc h o n g q i n gw h e r ep h y s i c a lt r a d i n ga n d i n d e xt r a d i n gw o u l db ec a r r i e do u ti no r d e rt oe s t a b l i s hc o n s o l i d a t e du r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o n l a n dm a r k e t ，i nw h i c hl a n du s er i g h tc o u l dt r a n s f e r r e di nc o r p o r e a ll a n dm a r k e tw i t hp u b l i c r e g u l a t i o n s ，t a k i n gt h el e a di ne x p l o r i n g r e l a t e dp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n st op e r f e c tl a y o u t t h ee s t a b l i s h m e n to fl a n dt i c k e tt r a n s a c t i o ns y s t e mp r o v i d eg o o dr e s o l v e n tf o rb a l a n c i n gu r b a n a n dr u r a ld e v e l o p m e n ti nw h i c hi tb r e a kt h eb o t t l e n e c ko fr u r a la n du r b a nd e v e l o p m e n tt h r o u g h i n d u c t i n gr e s o u r c e sa n de l e m e n t sf r o nc i t yt or u r a la r e a , a n df i n a l l yo p t i m i z et h ea l l o c a t i o no fl a n d r e s o u r c e s t h ek e yo fi t sm o d ei st h ec o n s t r u c to fr e a s o n a b l ei n c o m ed i s t r i b u t i o nm e c h a n i s mw h i c h i sa l s ot h ec o r em i s s i o no ft h i sp a p e r f i r s t l y , t h er e s o u r c ea n df o r mo ft h el a n dt i c k e tt r a n s a c t i o n i n c o m ei nc h o n g q i n gw a sa n a l y z e d ；t h e nt h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t h ee x i s t e n tp r o b l e ma n dt h ec a u s e s w e r es t u d i e ds t e p b ys t e p ；t h i r d l yb a s e do ng a m et h e o r y , m a x i m u ms o c i a l b e n e f i t ss t r a t e g y c o m b i n a t i o n sw a so b t a i n e df r o ma g o v e m m e n t a lp e r s p e c t i v e ；f i n a l l yg u a r a n t e em e a s u r e s a n d c o u n t e r m e a s u r e sw e r ep u tf o r w a r d t h em a i nc o n c l u s i o n sa r ea sf o l l o w s ： ( 1 ) ”l a n dt i c k e t ”s u b s t a n t i a l l y 。i se q u i v a l e n tc u l t i v a t e dl a n da r e aw h i c hr e c l a i m e dl a w f u l l yf r o m c o n s t r u c t i o nl a n da n dy e tq u a l i f i e da c c e p t a n c e w h i l e ”t h el a n dt i c k e tt r a n s a c t i o n ”i sak i n do fw a y s t or e a l i z et h eh o o kf o ru r b a nc o n s t r u c t i o nl a n di n d e xa n dt h eo n eo fl u r n la r e a t h e r ea r es e v e r a l c h a r a c t e r i s t i c st h a t ： t h er e l i e fa n dt r a n s a c t i o no ft h ei n d e xc o u l dg oc r o s s r e g i o n s ；( g ) t h e ”f i r s t s u p p l e m e nt h e no c c u p p y ”m o d et a k ep l a c eo ft h e ”f i r s tc o n f i s c a t i o nt h e ns u p p l e m e n t ”m o d ew h i c h w o u l db eh e l p f u lt op r o t e c ta r a b l el a n di n c l u d i n gs t i c k i n gt h e217 0 7x10 4 h m 2c u l t i v a t e dl a n di n c h o n g q i n ga n d a l s oe n s u r i n gt h eq u a l i t yo fc u l t i v a t e dl a n d ；( 要) s p a t i a ld i s t r i b u t i o no ff a r m l a n da n d i i i 两南大学硕七学何论文 c o n s t r u c t i o nl a n dw e r eb o t ho p t i m i z e db yw a yo fm a r k e ta l l o c a t i o n ，p r o m o t i n gt h en e wc o u n t r y s i d e c o n s t r u c t i o n ； t h ed u a ls t r u c t u r eo fu r b a n - r u r a lc o n s t r u c t i o nl a n dw o u l db eb r o k e n ，a n dt h ee l e m e n t m a r k e t sw o u l db ea c t i v a t e d ；t 量) t h ee s t a b l i s h m e n to f ”l a n dt i c k e ts y s t e m ”a n dr u r a ll a n de x c h a n g ei n c h o n g q i n gp r o v i d eap a t hf o rs o l v i n gt h eq u i t t i n go fc o l l e c t i v el a n dd u r i n gi d e n t i t yt r a n s f e rf r o m f a r m e rt oc i t i z e n ( 2 ) d u et h el a c ko fi n c o n s i s t e n tb a s i so fi n c o m ed i s t r i b u t i o n ，t h el a n dp r o p e r t yf i g h t sf u z z y , t h e s i t u a t i o no fg o v e r n m e n tl e a d i n gi ni n c o m ed i s t r i b u t i o na n dt h el a c ko fr e l e v a n tl e g a ls u p e r v i s i o n ， t h u st h ei n c o m ed i s t r i b u t i o ns u b j e c ta r ed i f f e r e n ta n dt h ep r o p o r t i o no fd i s t r i b u t i o nv a r ym u c hi n d i f f e r e n tc o u n t r i e s ，a n da l s oe x i s tp r o b l e m ss u c ha st h el a c ko fu n i f i e dm a n a g e m e n ta n dt h el o wl e v e l o fi n c o m ed i s t r i b u t i o nm a r k e t i z a t i o n ( 3 ) a m o n gt h eb e n e f i tg a m er e l a t i o n si n v o l v e st h ei n t e r e s ts u b j e c t s ，r e g i o n ，a l s ou r b a na n dr u r a l a r e a s ，t h em a x i m u mo fo v e r a l le f f i c i e n c yc o u l db ee n s u r ew h e nt h es u b j e c t sm u t u a l l yc o o p e r a t ea n d r e d u c ei n c o m ep r o p o r t i o n m e a n w h i l e ，t h eq u a n t i t yo ft h ec o u n t r i e si nw h i c hl a n dt i c k e ti n d e xa r e m a i n l yo u t f l o wi sm o r et h a nt h eo n e si n f l o w a c c o r d i n gt op e r - h a k a ng e s s l et h e o r y , t h ef o r m e rt h a t b e l o n gt ol a r g eg r o u pm o d e le x i s tp h e n o m e n o n sa s u n c l e a ro v e r a l lp r e f e r e n c ea n dh i t c h h i k i n g t h e r e f o r eh a r dt of o r m c o h e s i v ef o r c ew h i l et h ei n f l o wo n e st h a tb e l o n gt os m a l lg r o u pa r ee a s i l yt o f o r mm o n o p o l ya l l i a n c ea n dm a n i p u l a t ee a r t ht i c k e tt r a n s a c t i o np r i c ef o re x p e c t i n gt h el a r g e rb e n e f i t ( 4 ) t h i sp a p e rf i n a l l yp u t sf o r w a r ds u g g e s t i o n sf o rb e n e f i td i s t r i b u t i o no fl a n dt i c k e tt r a n s a c t i o n i nc h o n g q i n g o nt h eb a s i so fb e n e f i td i s t r i b u t i o nc o n s t r u c t i o np r i n c i p l e s ，g e r i n gc l e a rt h eb e n e f i t d i s t r i b u t i o ns u b j e c t sa c c o r d i n gt op r o p e r t yr e l a t i o n sa n di n v e s t m e n tr e l a t i o n s ，a n dd e c i d i n gt h e b e n e f i td i s t r i b u t i o np a t t e r n sb yp o w e rs u b j e c t ，t h eo u t f l o wo fi n d e xa n dt h ee x i s t e n tl o w i nt h ec o r e l i n kt ot i c k e tt h a tt h et r a n s a c t i o np r i c em e c h a n i s mf o r m s ，t h et i c k e tc o m b i n a t i o n ，t h ed e t e r m i n a t i o n f o rb a s i cp r i c e sa n dt r a n s a c t i o np r i c es h o u l db er e g u l a t e d k e y w o r d s ：t h el a n dt i c k e tt r a n s a c t i o n i n c o m ed i s t r i b u t i o nb e n e f i tg a m e c h o n g q i n g p r o v i n c e i v 第1 章绪论 1 1 问题的提出 第1 章绪论 2 0 0 8 年1 2 月，重庆农村土地交易所正式挂牌成立，这是当前重庆城乡土地利用矛盾的产 物，也是协调经济发展与耕地保护之间的桥梁，更是重庆市统筹城乡土地利用的必然趋势。 十交所的成立一是从国家战略层面来看，2 0 0 9 年，中共中央国务院颁发了关于推进重庆市 统筹城乡改革和发展的若干意见( 国发( 2 0 0 9 ) 3 号) 文件，明确要求重庆成立农村土地交 易所，并开展对统筹城乡土地利用的相关探索和研究，这是重庆作为统筹城乡综合配套改革 试验区的第一要务。二是从区域城乡发展层面来看，当前，在我国总体上已进入快速城镇化， 以工促农、以城带乡的发展阶段下，统筹城乡发展成为着力破除城乡二元结构、形成城乡经 济社会发展一体化新格局的重要途径i l 训，而统筹城乡土地利用的关键是要缓解甚至解决当前 城市土地供给紧张与农村士地利用效率低下的矛盾，特别是城乡建设用地利用的矛盾。当前， 快速的城镇化进程，一方面城市建设用地需求增大；另一方面，在我国严格的土地用途管制 制度和耕地保护制度的制约下，计划下达建设用地指标远远无法满足城镇用地需求，城市建 设用地供给缺口较大；与此同时农村建设用地利用粗放，节约集约程度较低。因此，怎样在 遵循相关法律法规的前提下，统筹利用好农村与城镇之间的建设用地就成为统筹城乡土地利 用的关键，也成为解决经济发展与耕地保护矛盾的关键。重庆农村土地交易所的成立，其目 的就是要搭建农村十地交易的平台，以地票交易的方式，实现统筹城乡建设用地资源配置【j j ， 建立统一的城乡建设用地市场，缓解城镇建设用地供求矛盾的同时，发展农村经济，改善农 村发展环境，增加农民收入。 统筹城乡发展、破除城乡二元体制束缚的关键是统筹城乡土地利用，而统筹城乡土地利 | h j 的关键是集体建设用地的合理流转，流转( 地票交易模式) 的关键是要构建公平的收益分 配机制。现行的集体建设用地流转中的收益分配基本上是谁流转、谁受益，收益分配不合理h 。 合理的收益分配机制是流转顺利公平进行的保障。 1 1 1 地票交易是统筹城乡建设用地配置的重要途径 2 0 0 4 年中华人民共和国土地管理法明确了“农民集体所有的土地可以依法转让给单 位或个人使用”，同年国发2 8 号文关于深化改革严格土地管理的决定进一步规范了在符 合规划要求- 卜农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。国十资源部2 0 0 6 年关于坚持依 法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知指出，“要适应新农村建设的要求， 经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地 使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善”。统筹城乡建设用地配置，提高农 村建设用地节约集约利用水平，开放农村集体建设用地流转市场，并逐步建立城乡一体化的 1 两南大学硕士学位论文 建设用地市场是新时期城乡土地利用及其管理的关键问题。2 0 0 8 年1 0 月，党的十七属三中全 会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定已提出了战略性要求：“抓 紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。农村建设用地的流转能 够有效促进农村土地节约集约利用，提高建设用地配置效率，有助于推进农村土地使用制度 改革，加快农村城镇化进程，增加农民财产收益，促进农村经济社会发展。2 0 0 9 年，中共中 央国务院颁发了关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见( 国发( 2 0 0 9 ) 3 号) 文 件，要求重庆作为统筹城乡综合配套改革实验区，加快探索实现统筹城乡，是大背景下重庆 的第一要务，而统筹城乡的关键领域则是统筹城乡土地利用。当前，我国区域和城乡建设用 地利用存在较多矛盾和问题，只有缓解或解决这些问题，才能突破现状的区域之间和城乡之 间土地利用瓶颈，既保障社会经济发展，义能合理地保护耕地。我国实行严格的土地用途管 制制度能够在一定程度上控制建设用地总量，但计划下达的建设用地资源配置方式无法满足 经济发展水平和速度差异区域建设用地需求的要求，其结果是最需要建设用地资源的地方供 应不足，而经济相对落后的地区用地较为宽松【) j 。就重庆而言，“一圈”范围主城九区加周边 十四区县建设用地指标较为紧张，“两翼”即渝东北和渝东南区域通常用地情况较为宽松【o j 。 其中，城镇建设用地需矛盾日益突出，表现为一方面，当前农村建设用地利用粗放，存在居 民点布局散乱、闲置、废弃等现象【7 j 。重庆也不例外，调查显示，2 0 0 8 年重庆市农村人均居 民点平均用地面积为2 3 8 0 3 m 2 人，超出镇规划标准( g b 5 0 1 8 8 2 0 0 7 ) 最大值1 4 0 m 2 人近 2 3 。各区县人均农村居民点用地面积差异较大，其中永川区人均居民点用地面积最大，达 3 8 6 6 4 m 2 人，超出平均值1 4 8 6 1 m 2 人。江津区也达到3 5 9 2 3m 2 人。主要原因是由于农村“两 栖人口”的存在，部分进城人员依然保留着旧宅基地和承包地，导致农村土地城镇化慢于农 村人口城镇化即农村居民点面积减少的速率小于农村人口减少的速率，结果使得农村居民点 总面积和人均居民点用地面积呈反向变化。另一方面，在农村集体建设用地利用粗放的同时， 城镇建设用地供给严重不足，缺口较大，就重庆而言，全市建设用地规模由1 9 9 6 年4 9 2 5 1 0 4 h m 2 增加剑2 0 0 8 年的5 9 3 2 1 0 4 h m 2 ，年均增长9 15 5 h m 2 。随着建设用地的快速扩张，全市 耕地面积逐年下降，由1 9 9 7 年的2 5 4 1 3x1 0 4 h m 2 减至2 0 0 8 年的2 2 3 5 9 1 0 4 h m 2 ，共减少3 0 5 4 1 0 4 h m 2 ，年均减少2 7 8 x1 0 4 h m 2 ，同期，人均耕地面积由1 9 9 7 年的o 0 8 8 4 h m 2 人( 1 3 3 亩 人) 下降到2 0 0 8 年的0 0 7 8 8 h m 2 人( 1 1 8 亩人) 。伴随着城市人口增加和城市产业扩张， 城市范围不断扩大，受到耕地保护和生态建设等因素的影响，城镇扩张的空间有限，特别受 国家下达建设用地指标限制，城市用地供需矛盾日趋突出。同时，农村集体建设用地流转的 地票交易制度也是节约集约用地，保障发展用地需求的根本途径，是优化城乡建设用地资源 配置的重要途径。 无论是区域之间，还是城乡之间的建设用地矛盾成为当地乃至整个区域经济发展的瓶颈， 1 本段数据来源于重庆市国土资源与房屋管理局课题重庆市农村集体建设用地流转潜力研究调研报告，课 题负责人是杨庆媛教授，本人全程参与课题的调研与报告的撰写。 2 第1 章绪论 要想突破这一瓶颈，需要建立统筹城乡的土地制度，建立统一的十地利用市场，而农村集体 建设用地的地票交易制度成为缓解城乡建设用地瓶颈的重要途径，是区域和城乡之间建设用 地合理利用的桥梁，是统筹城乡土地利用的重要“抓手”。 1 1 2 地票交易模式是城乡建设用地增减挂钩的特殊实现形式 农村集体建设用地流转是统筹城乡土地和利用的关键领域，而地票交易制度则是农村集 体建设用地流转的重要模式。我国城乡建设用地增减挂钩试点管理办法国土资发 2 0 0 8 1 3 8 号文第六条规定“挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模”，即挂钩指标只能用 于行政区或项目区内部的建新用地，并不能统筹协调跨区域、大范围的建设用地指标。2 0 0 9 年，中共中央国务院颁发了关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见( 国发( 2 0 0 9 ) 3 号) 文件，要求重庆设立农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城 乡统一的建设用地市场，率先探索完善配套政策法规：而早在2 0 0 7 年，重庆市成为统筹城乡 综合配套改革实验区开始，就在思考如何破解新农村建设与城市发展中土地的关系问题，把 建立城乡一体的土地交易市场作为重点和难点进行探索、论证和尝试【和州。2 0 0 8 年8 月5 日， 国土资源部和重庆市政府签订的推进城乡综合配套改革工作备忘录，支持重庆探索集中使 用十地整理专项资金，推动土地整理，并在此基础上试验城乡建设用地流转，建设城乡土地 交易市场。同年1 0 月，党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题的决定已提出了战略性要求：“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村 土地管理制度改革。”地票交易制度下的农村集体建设用地流转，有助于推进农村土地使用 制度改革，加快农村城镇化进程，增加农民财产性收益，促进农村经济社会发展。至2 0 0 8 年 1 2 月，重庆农村土地交易所正式挂牌成立，创新性地推出了地票交易制度，成为统筹城乡土 地利用特别是城乡建设用地的“重庆模式。”为农村集体建设用地大范围、跨区域的流转提供 交易平台，解决了城乡建设用地增减挂钩的区域之间建设用地指标调剂，实现集体建设用 地指标的人范围、跨区域交易，不仅是统筹城乡土地利用的大胆突破和创新，更是城乡建设 用地增减挂钩的特殊实现形式。 1 1 3 建立合理的收益分配机制是地票交易制度有效运行的核心和关键 地票交易收益形成及分配研究对农村土地集约利用及优化建设用地配置具有重要意义。 合理的收益分配机制及格局要立足丁显化农村建设用地的资产价值，增加农民的财产性收入， 同时缓解城镇建没用地供需矛盾，规范农村十地管理，成为统筹城乡土地利用的突破口1 1 0 - i 。 农村集体建设用地流转是当前学界关注的热点问题，也是各地新农村建设过程中正在积极探 索实践的农村土地利用的重要问题，更是促进土地集约节约，统筹城乡土地利用，特别是优 化城乡建设用地配置的重大举措。在农村由于大量的农用地和非农用地都在自发流转，客观 上土地市场已经形成，但是在制度和政策上并没有建立起来【l2 1 ，导致农村集体建设用地流转 3 两南大学硕十学位论文 中，全国各地存在较大差异，问题也较多。其中流转的收益分配是保证其实现预期目标的核 心问题，因此，完善流转收益分配机制是规范集体建设用地流转的关键和根本( 13 1 。基于重庆 集体建设用地流转的地票交易制度建立，合理的流转收益分配机制及格局，不仅可以推动农 村集体建设用地流转，在保护既有耕地的前提下，促进新增农村建设用地指大范围、远距离 的交易，增加农民的收入【1 4 】，还可以缓解城镇建设用地供需矛盾，规范农村土地管理，盘活 农村土地资产，成为统筹城乡土地利用的突破口。因此，本文试图完善地票收益分配机制。 一是要完善流转( 交易) 收益分配理论体系，这是规范集体建设用地流转的关键理论前提； 二是分清土地收益的来源：三是厘清参与收益的主体；四是应该建立完善价格的市场形成机 制，市场来决定价格，进而优化土地资源的配置【”l 。完善集体建设用地流转的收益分配，需 要从收益形成、分配主体、分配依据、分配比例及流转交易价格等多方面进行考虑。 综上所述，当前我国在集体建设用地流转的理论和实践方面都还处于探索阶段，加之我 国城乡二元土地制度和严格的土地用途管制制度，使得农村集体建设用地流转存在问题更加 复杂多元，其中，收益分配是解决诸多问题的核心和关键。当前，地票交易收益分配还存在 较多问题，一是参与收益分配主体不一致，即收益主体不明确，这是影响收益分配的前提； 二是收益分配缺乏统一理论依据，这是影响收益分配的公平性条件；三是，收益分配缺乏统 一管理，这是影响收益分配顺利进行的保障。要解决这些问题，促使统筹城乡土地利用和地 票交易制度健康顺利进行，势必要加强对流转收益分配研究，因此，构建合理的收益分配制 度和框架，是建立城乡统一土地市场的重要抓手【l 州，是联系区域经济发展和统筹城乡发展战 略实施的重要纽带。 1 2 研究综述 1 2 1 国外研究综述 亚当斯密【1 7 】首次把收益概念界定为“财富的增加”，强调是“以不侵蚀资本为条件的”， 把使收益与资本保全联系起来。土地既是稀缺资源，也是财产，其静态和动态的价值均可形 成收益【1 8 1 。当前，国外并没有集体建设用地流转这一土地资源配置方式，更没有地票交易制 度这一说。因此，国外鲜有集体建设用地流转收益分配方面可供参考的研究成果和实践经验。 但是，在很多土地私有制国家也存在土地利用的收益分配问题，尤其是土地增值收益如何分 配的问题，且在这方面历史悠久，实践经验丰富，也形成了很多成熟的理论。本文所研究的 地票交易收益分配，其实质就是土地使用权流转前与流转后建设用地( 指标) 的增值部分以 及土地用途改变后的增值部分如何分配；具体来说地票交易的实质是发展权的转移和交易， 其既有发展权的价值及其增值，落地时也会涉及土地转换增值和城市土地增值等问题。冈此， 总结国外土地包括建设用地增值收益的分配方式，收益主体以及保障收益合理公平的经验措 施对构建我国合理的农村集体建设用地流转收益分配的机制具有一定参考价值。当前，国外 4 第1 章绪论 对土地增值收益分配的研究主要集中在以下几个方面： ( 1 ) 土地增值收益的分配方式 在国外因为土地所有制的差异，土地流转被称作“买卖、租赁、抵押”等土地交易【1 9 - 2 0 | 。 国外学者对- 十地流转的研究更多体现在对土地市场及土地交易的研究中。土地流转收益的分 配，实质是土地增值收益如何分配，先期很多外国学者都形成成熟的理论。不管是英国资产 阶级经济学家约翰穆勒还是美国经济学家亨利乔治都主张“涨价归公”的十地增值收益 分配方式，穆勒【2 l l 在1 8 4 8 年出版的政治经济学原理一书中主张“把全国土地予以估价， 士地的现有价值仍归地主所有，而由于社会进步所增加的价值则以赋税形式交给国家”；1 9 世 纪下j 卜页，乔治【2 2 1 于1 8 8 2 年出版的进步与贫i i j 一书中认为，是社会的发展创造了土地的 不断增值，城市的成长和发展会造成土地价格的螺旋式上涨。所以穆勒认为土地税有时并不 是赋税，而是为公众利益收取的一种租费；同时乔治也认为要从经济地租的税收中拿出款项 来支付必需的公共服务，才是公正的。二者都认为土地增值收益应该归国家所有。现代西方 经济学家保罗a 萨缪尔烈2 3 l 也认为，对地租征税“对纯经济地租征税并不改变一个人的经 济行为”。例如英国在发展权国有化的理念下，为解决土地转移收益分配的公平问题，以课征 税赋的方式实现十地增值收益的分配。早在1 4 2 7 年英格兰授权对于地主的土地增值部分以课 税方式予以归公。1 7 世纪，政府也针对因公共改良的土地增值以课税方式归公。1 9 6 5 年，工 党执政后又制定了资本利得税( c a p i t a l g a i nt a x ) ，对土地流转的差价征3 0 的资本利得税。1 9 6 7 年，土地委员会( l a n dc o m m i s s i o n ) 制定改良捐代替资本利得税，对开发净价值 ( n e t d e v e l o p m e n t v a l u e ) 课征4 0 的改良捐( b e t t e r m e n t l e v y ) 。1 9 7 6 年，工党政府开征开发土地 税( d e v e l o p m e n t l a n dt a x ) ，税率为在不同起征点( 5 万和7 5 万英镑) 的比例( 6 0 ) 1 2 4 1 。 当然，这一观点也遭到了“涨价归私”或“涨价归农”学者的反对，“涨价归农”对保护 农民十地财产权，增加农民的收入有其积极意义。但也存在着严重的缺陷，土地用途的转换 而带米的增值并非是农村集体经济组织和农民投入资金、劳动而产生的，即农民和集体经济 组织并非是土地增值的投资主体，若这种自然增值全部“归农”，会导致社会分配的不公平。 事实上原来实行这一政策的国家，大都通过征税将土地增值的一部分收归社会，1 9 0 9 年英国 征收过土地增值税，又于1 9 4 7 年开征“土地开发捐”： 直到1 9 4 5 年德国的土地增值税才废 i ：；意大利自1 9 3 0 年开始征收不动产增值税。 ( 2 ) 参与收益分配的主体 由于国家体制的差异，一些西方发达国家的土地私有制使得参与土地增值收益分配的主 体主要集中在国家( 社会) 和土地所有者之间，同时也涉及土地开发者。当然，英国虽然也 是土地公有制国家，但它实现了土地发展权与土地所有权的分离，国家掌握发展权，所有权 仍归地主所有，本质上仍是土地私有制国剔2 5 j 。由于这些国家的市场经济发展较为成熟，土 地的增值收益部分在各主体之间的分配也按照市场配置的需求进行，国家制定总体发展规划 进行宏观调控，十地在所有者与开发者之间进行流转，无论开发者处于何种用地需求，最终 5 西南大学硕十学位论文 收益将在国家、土地所有者和开发者之间进行协调和分配。由以上收益分配的方式可以看出， 无论是哪个国家和地区，国家与土地所有者之间的利益平衡关系是维持社会稳定、公平、健 康发展的重要因素。 ( 3 ) 完善土地增值收益分配的经验措施 明晰的土地发展权与其他权利的关系和地位 1 9 4 7 年，英国的城乡规划法以法律制度的形式建立了土地发展权制度1 2 6 】。英国政府根 据该法规规定，收回一切私有土地发展权统一归国家所有，而地主仍保留原土地所有权，开 发者需要开发土地需首先向国家购买发展权，同时发展权的价值按变更使用后自然增涨的价 值计算2 7 1 。跟英国不同的是，美国政府财力雄厚，在分区管制的基础上，购买全国土地发展 权，而不是强制收归国有。其目的是为防止城市郊区和蚕食农地作为非农建设之用而设的，旨 在保护耕地和自然生态，这跟我国耕地保护预期目标一致。土地所有者虽然拥有土地所有权 和使用权但只能进行规划用途内的开发，如要进行非农建设必须向国家购回土地发展权或者 向其他可发展区域购买发展权。这不仅明确了各项十地产权的关系，还借助发展权移转观念 的创立，划分土地公、私有财产权的界限【2 8 1 ，为日后土地流转或自然增值的收益分配提供明 确的产权依据。近年来，土地发展权的转移成为国内外学术界讨论的焦点，而我国的集体建 设用地流转，其实质就是集体建设用地的发展权转移，因此，从产权的角度来分析国外发展 权与各项权利的关系，给我国农村集体建设用地流转的产权关系改革提供示范。 分区管制和专门金融机构的设立 美国依据使用者付费理念的发展权转移( t r a n s f e r a b l ed e v e l o p m e n to fr i g h t s ) 政策可以称 为美国土地增值收益分配制度的显著特点，所谓发展权转移是指一块土地进行非农开发的权 利通过市场机制转移到另一块土地【2 9 1 。在美国十地发展权交易从2 0 世纪7 0 年代开始实施， 到目前有3 0 多个州采用了这一发展策略3 0 1 ，结合1 9 世纪末从德国引进分区办法【3 ，进行分 区管制，不同的区域有不同的发展权转移规则。全国十地人致分为受闲置开发区和许可开发 区，其