（管理科学与工程专业论文）区域综合规划执行力问题研究.pdf

摘要 2 1 世纪是中国城镇化发展的关键时期，而区域规划又是国民经济和社会发 展规划的重要组成部分。从国家的宏观政策可以看出，国家对于区域的发展问 题越来越重视，因此，制订现代化的、科学的、符合社会主义市场经济体制需 要的、符合社会可持续发展要求的区域综合规划将成为当前区域发展的首要任 务。 本文所指的区域综合性规划属于宏观战略决策范畴，是理论上的宏观概念。 它是区域的总体经济规划和社会发展规划的联合体，是对区域规划的延伸和泛 化，属于中长期经济发展和社会进步的纲领性文件；是贯穿科学发展观的、体 现市场经济体制要求的、有着全局观念的、切实把握并充分利用重要战略机遇 的、有针对性和导向性的区域发展的总体规划。 本文共分为七章内容。第一章阐述了区域综合规划的内涵与特征。首先对 区域综合规划的概念界定、主要内容、特征及发展趋势进行了归纳和分析，接 着对区域综合规划框架体系的演进过程进行了梳理。第二章讨论了区域综合规 划的编制。综述了国外区域综合规划的编制过程，在与国外对比的基础上，对 我国区域综合规划的编制过程进行了分析，提出了我国区域综合规划编制中存 在的主要问题，并给出了一些解决方法。第三章讨论了区域综合规划的实施情 况。分别从组织体系、运作过程、激励和沟通机制等方面讨论了实施过程中出 现的一些问题，并且对比了国外一些规划实施状况。第四章讨论了区域综合规 划的目标一致性评估问题。以2 个区级单元为例分析了区域综合规划实施情况， 对目标达成程度、低目标达成程度的原因机理进行了综述和分析。第五章讨论 了区域综合规划实施中的执行力问题。主要从执行力问题研究现状，规划执行 中的主要问题及主要影响因素，区域综合规划执行力的框架体系三个方面进行 了讨论和分析。第六章是对区域综合规划执行力评估的研究，首先对国内外相 关研究进行了综述，接着对评估指标选取与体系构建进行了讨论，最后指出了 区域综合规划执行力评估中应该注意的主要问题。第七章通过以上研究，从七 个方面给出了提升区域综合规划执行力的关键途径及政策建议。 关键词：区域综合规划，执行力，组织学习力 a b s t r a c t t h e21s tc e n t u r yi st h ec r i t i c a l p e r i o do fc h i n a su r b a n i z a t i o nd e v e l o p m e n t r e g i o n a l p l a n n i n gi s t h ei m p o r t a n tp a r to ft h en a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n tp l a n f r o mt h es t a t e sm a c r o s c o p i c a lp o l i c i e s ，w ec a ns e et h a tt h es t a t e h a sp a i dm o r ea n dm o r ea t t e n t i o nt ot h er e g i o n a ld e v e l o p m e n t ，t h e r e f o r e ，t od e v e l o p am o d e m , s c i e n c e ，i nl i n e 谢t 1 1t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mn e e d s ，m e e tt h e r e q u i r e m e n t so fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fr e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n gw i l lb e t h ec u r r e n tp r i o r i t i e so fr e g i o n a ld e v e l o p m e n t i nt h i sp a p e r , t h er e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n gi st h e o r e t i c a l l yt h em a c r o c o n c e p tb e l o n g i n gt ot h em a c r o - s t r a t e g i cp o l i c yc a t e g o r y i ti st h ec o m b i n a t i o no ft h e r e g i o n so v e r a l le c o n o m i cp l a n n i n ga n ds o c i a ld e v e l o p m e n tp l a n , t h ee x t e n s i o na n d g e n e r a l i z a t i o no ft h er e g i o n a lp l a n n i n g i tb e l o n g st om e d i u m - a n dl o n g t e r m e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a lp r o g r e s so fp r o g r a m m a t i cd o c u m e n t s ；a l s ot h e o v e r a l lr e g i o n a ld e v e l o p m e n tp l a n n i n gw h i c hr u n st h r o u g ht h es c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n t ，r e f l e c t st h er e q u i r e m e n t so fam a r k e te c o n o m i cs t r u c t u r e ，h a st h e c o n c e p to ft h ew h o l e ，f i r m l yg r a s p sa n dm a k e sf u l lu s eo ft h ei m p o r t a n ts t r a t e g i c o p p o r t u n i t i e s ，t a r g e t e da n dd i r e c t i o n t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os e v e nc h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e re x p a t i a t e st h e c o n t e n t sa n df e a t u r e so ft h er e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g f i r s t , t h ec o n c e p t d e f i n i t i o n s ，m a i nc o n t e n t s ，c h a r a c t e r i s t i c sa n dt r e n d so ft h er e g i o n a lc o m p r e h e n s i v e p l a n n i n ga r es u m m a r i z e da n da n a l y z e d t h e nw es o r to u tt h ee v o l u t i o np r o c e s so f t h er e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n gf r a m e w o r k t h es e c o n dc h a p t e rd i s c u s s e st h e r e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n gp r o c e s s e s i ts u m m a r i z e st h ef o r e i g nr e g i o n a l c o m p r e h e n s i v e p l a n n i n gp r o c e s s e s o nt h e b a s i so fc o n t r a s tw i t ho t h e rc o u n t r i e s ，w ea n a l y z et h er e g i o n a l c o m p r e h e n s i v e p l a n n i n gp r o c e s so fo u rc o u n t r y , t h e np u tf o r w a r ds o m em a i np r o b l e m se x i s t e di no u r r e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g ，a n dg i v es o m es o l u t i o n s t h et h i r dc h a p t e r d i s c u s s e st h e r e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n gi m p l e m e n t a t i o n f r o mt h e o r g a n i z a t i o ns y s t e m ，o p e r a t i o np r o c e s s e s ，a n de n c o u r a g ea n dc o m m u n i c a t i o n m e c h a n i s m s ，a n do t h e ra s p e c t s ，w ed i s c u s ss o m eo ft h ep r o b l e m sa r i s i n gf r o mt h e 2 i m p l e m e n t a t i o n , t h e nc o n t r a s ts o m eo ft h ea b r o a dp l a n n i n gs t a t u so fi m p l e m e n t a t i o n c h a p t e r4d i s c u s s e st h et a r g e t sc o n s i s t e n c ya s s e s s m e n to fr e g i o n a lc o m p r e h e n s i v e p l a n n i n g b yu s i n g t w od i s t r i c t l e v e lu n i t sa s e x a m p l e s ，w ea n a l y z e t h e i m p l e m e n t a t i o n o ft h er e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g ，m a k e s y n t h e s ! s a n d a n a l y s i s o f g o a l s a c c o m p l i s h i n g d e g r e e a n dc a u s e so fl o w l e v e lo f g o a l s a c c o m p l i s h i n gd e g r e e c h a p t e r5d i s c u s s e st h ee x e c u t i v ea b i l i t yd u r i n gt h e i m p l e m e n t a t i o np r o c e s so fr e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g p r i m a r i l yd i s c u s s i n g a n da n a l y z i n gf r o mt h es t a t u sq u oo fe x e c u t i v ea b i l i t ys t u d y , t h ep r i n c i p a li s s u e sa n d t h em a j o ri n f l u e n c i n gf a c t o r so ft h ei m p l e m e n t a t i o n , f r a m e w o r ks y s t e mf o rt h e e x e c u t i v ea b i l i t yo fr e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g c h a p t e r6i st h es t u d yo ft h e a s s e s s m e n to fe x e c u t i v ea b i l i t yo ft h er e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g f i r s t l y , t h e c o n d u c tr e s e a r c hh o m ea n da b r o a da r er e v i e w e d t h e nt h es e l e c t i o na n da s s e s s m e n t i n d i c a t o r ss y s t e mc o n s t r u c t i o na r ed i s c u s s e d f i n a l l y , t h em a i np r o b l e m ss h o u l db e n o t e di nt h er e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n ge x e c u t i v ea b i l i t ya s s e s s m e n t b yt h e a b o v es t u d y , c h a p t e r7g i v e so u tt h ek e yc h a n n e l sa n dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n so f u p g r a d i n gr e g i o n a lc o m p r e h e n s i v ep l a n n i n ge x e c u t i v ea b i l i t yf r o ms e v e na s p e c t s k e y w o r d s ： r e g i o n a l c o m p r e h e n s i v ep l a n n i n g ， e x e c u t i v e a b i l i t y , o r g a n i z a t i o n l e a r n i n ga b i l i t y 3 博士后研究报告版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交博士后研究报告的印刷本和 电子版本；学校有权保存博士后研究报告的印刷本和电子版，并采 用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供 目录检索以及提供本博士后研究报告全文或者部分的阅览服务；学 校有权按有关规定向国家有关部门或者机构送交博士后研究报告的 复印件和电子版；在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制 博士后研究报告的部分或全部内容用于学术活动。 博士后研究报告作者签名： 年月日 经指导教师同意，本博士后研究报告属于保密，在年解密后适用本授权 指导老师签名：博士后研究报告作者签名： 年月日年月 日 同济大学博士后研究报告论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的博士后研究报告，是本人在导师指导 下，进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本博士后研究报告的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表 或者没有公开发表的作品的内容。对本博士后研究报告所涉及的研 究工作做出贡献的其他个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本博士后研究报告原创性声明的法律责任由本人承担。 博士后研究报告签名： 年月 日 1 区域综合规划的内涵与特征 1 1区域综合规划的概念界定 1 1 1 相关概念的已有界定 区域指某一特定空间范围和某一时间序列所存在的客观实体，从宏观层面 上指宇宙、星系、星系簇、星球等；从微观层面上指每一微小的地形、地貌区； 从行政区来说，包括国家、省、市、地、州、县、乡、村以及它们的联合体等。 一般来说，区域有四个明显的特征：地理位置固定，地区空间稳定，区域内部具 有同一性与相似性，区域具有一定的系统性与层次性。u 驯综合是指各方面因素 的综合，规划是指人们把自身所有的社会活动纳入自觉的范围之内。 区域规划从现在来看主要是对土地、空间的具体部署和落实。它属于专项 具体规划。国际文献对区域规划的定义有：广大层面上的土地利用规划、超都 市空间规划、策略发展规划、资源分配与利用、经济发展规划等等。在国外， 多数学者将区域规划定义为一种过程，即资源开发与社会发展的规划过程，都 是指一种概念层次上的抽象规划。在我国，则认为区域规划是一定地域范围内 的国民经济建设的总体部署，具体指以跨行政区的经济区域、特定的发展功能 区为对象编制的规划，是总体规划在特定经济区的空间细化和落实，是编制区 域内其他各类规划的依据，属于中间层规划。可以认为，区域规划实质上是对 区域地貌、地质断层、城镇分布、人口密度、交通可达度、自然保护区、气候 区划等各种( 历史的、现状的、预测的) 空间数据进行分析并进行决策的过程。 其目的是发挥区域的整体优势，达到人和自然和谐共生，促使区域社会经济快 速、稳定、协调和可持续发展。 2 1 世纪是中国城镇化发展的关键时期，而区域规划又是国民经济和社会发 展规划的重要组成部分。第九届全国人民代表大会第四次会议批准通过的中 华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要就已经把实施城镇化 战略作为国民经济和社会发展第十个五年计划的重要组成部分，明确了推进城 镇化的总体要求和主要任务，提出了相应的政策措施。作为城镇化进程的重要宏 观决策手段，区域发展规划的重要性和战略地位日渐突出。在研究制定国民经 济和社会发展第十一个五年规划中，国家发改委先行在京津冀都市圈和长江三 角洲地区启动了区域规划试点，目的是促进解决两个区域跨省区经济社会发展 中面临的一些重大问题，同时也为区域规划工作的全面展开积累经验。在最后 的规划制定中，对于区域协调发展的内容作了全面的阐述，在这里将主要内容 摘录部分： ( 1 ) 形成合理的区域发展格局。继续推进西部大开发，振兴东北地区等老 工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。西部地区要加快改革 开放步伐，加强基础设施建设和生态环境保护，加快科技教育发展和人才开发， 充分发挥资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力。东北地区要加快 产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业， 促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。中部地区要抓好粮食 主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立 现代市场体系，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起。东部地区要努力提高 自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平， 增强国际竞争力和可持续发展能力。国家继续在经济政策、资金投入和产业发 展等方面，加大对中西部地区的支持。东部地区发展是支持区域协调发展的重 要基础，要在率先发展中带动和帮助中西部地区发展。各地区要根据资源环境 承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同 要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各 具特色的区域发展格局。开发和保护海洋资源，积极发展海洋经济。 ( 2 ) 健全区域协调互动机制。形成区域间相互促进、优势互补的互动机制， 是实现区域协调发展的重要途径。健全市场机制，打破行政区划的局限，促进 生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。健全合作机制，鼓励和支持各地 区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共 同发展的格局。健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮 扶欠发达地区。健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达 地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发 展。 ( 3 ) 促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇 综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极 稳妥地推进城镇化。珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内 2 地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城 市群的整体竞争力。继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海 新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。有条件的区域，以特大 城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能 力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展 现有城市、县城和有条件的建制镇。建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、 征地、行政管理和公共服务等制度，完善户籍和流动人口管理办法。统筹做好 区域规划、城市规划和土地利用规划，改善人居环境，保持地方特色，提高城 市管理水平。“w 综合规划是对未来发展所进行的全面安排，作为一个整体，它是无法在短 时期内完全实现的，因此需要从时间和环境上提供保障。而能够将综合规划与 具体的发展计划结合在一起的是各种类型的具体规划。这些具体规划通常都将 区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成 为一个整体，以适合特定地区的具体要求。这类具体规划有多种类型，各个城 市对此都没有具体的规定，而是在实践过程中根据所要解决的实际问题予以选 取，主要类型包括基础设施规划( c a p i t a lf a c i l i t i e sp l a n n i n g ) 、城市设计更新规划、 社区发展规划、交通规划、经济发展规划、增长管理规划( g r o w t hm a n a g e m e n t p l a n n i n g ) 、环境和能源规划等。瞄u 这些都可以包括在综合规划之中。 从国家的宏观政策可以看出，国家对于区域的发展问题越来越重视，因此， 制订现代化的、科学的、符合社会主义市场经济体制需要的、符合社会可持续 发展要求的区域综合规划将成为当前区域发展的首要任务。这也是本文所要重 点研究和探讨的问题。 1 1 2 本文相关概念的界定 本文对区域综合规划予以研究和探讨，文中所指的区域是地方市级或者县 级区域范围，属于较小范围的概念。综合是这样一个概念：规划是一个总体规 划，是包括产业、社会、经济等各个层面概念抽象的总和。 区域综合规划所涉及的是一个区域内的自然、社会、经济状况的总和，是 一个系统概念，因而它具有系统的整体性特征。科学的区域综合规划，应该通 过对区域发展的空间结构规划、自然资源利用、生态环境保护和人力资源开发 的统筹和宏观调控，协调各部门之间的利益，整合经济、社会、人口、资源、 3 环境的关系，并且能够充分发挥区域优势，促进区域协调和可持续发展。 由以上的界定得出，本文所指的区域综合性规划在概念属于宏观战略决策 范畴，是理论上的宏观概念。它是区域的总体经济规划和社会发展规划的联合 体，是对区域规划的延伸和泛化，属于中长期经济发展和社会进步的纲领性文 件；是贯穿科学发展观的、体现市场经济体制要求的、有着全局观念的、切实 把握并充分利用重要战略机遇的、有针对性和导向性的区域发展的总体规划。 从性质上说，它是一种“软规划”，和具体的专项规划即“硬规划相对应。 需要指出的是，其中所指的“区域是指地级或县级区域范围，但这个区域并 非孤立和静止的，相反它是一个开放和动态的系统，与外界区域是相通的。因 而，与外部区域的协调性和互动性在规划中也应该充分体现。 1 2 区域综合规划的主要内容 区域综合规划是在区域规划基础上的进一步概括，在一定意义上两者之间 有很多共同之处。在我国，区域规划是指一个特定地区以经济建设为主要内容 的总体战略部署。在市场经济条件下，随着体制的不断完善和研究的继续深入， 我国的区域规划内容发生了很大的变化，在继承原有传统框架和内容的基础上， 开始与国际合作并引入西方的规划理念、思想和方法，规划的内容也开始有所 变化，使得在各地的发展规划具体制定和实施中有了很大的改进和明显的成效。 区域规划的基本任务是根据区域的各种资源条件，从它的历史、现状和未 来发展趋势出发，确定经济区域的国民经济和社会发展方向及目标，对国土利 用、城镇体系、基础设施和公用设施布局和生态环境保护等方面做出总体部署， 对各种经济和社会发展项目进行统筹安排，并提出确保其顺利实施的政策措施 等。其目的则在于优化经济区域的资源配置，充分发挥经济区域的整体发展优 势，促进和落实五个统筹，贯彻和体现科学发展观，从而推动整个国民经济和社 会的健康、稳定、持续和协调发展。 区域规划从上个世纪开始到现在，经历了大半个世纪的发展和完善，形成 了很多的制定体制和体系，并形成了很多著名的理论。 空间管制 面对城市发展带来的日益严重的生态环境恶化、建设无序、多元主体利益 不平衡等问题，人们开始关注社会、经济与环境的可持续发展，更加注重区域 4 与城镇群体的空间协调。空间管制作为一种引导和控制区域资源分配、协调的 手段，被引入城镇体系规划。作为一种有效而适宜的资源配置调节方式，空间 管制日益成为区域规划尤其是城镇体系规划的重要内容。通过划定区域内不同 建设发展特性的类型区，制定其分区开发标准和控制引导措施，可协调社会、 经济与环境可持续发展。瞄纠 2 0 世纪9 0 年代末以来，我国的区域规划呈现出新的发展趋势：由虚调控 型规划转向以空间管制为手段的实调控型规划；由以生产力布局和城镇体系布 局为重点转向以空间资源配置为重点。珠江三角洲城市群规划突破传统规划模 式，首次进行跨行政区的空间协调，并划分出不同的空间区域，如生态敏感区、 城市密集带等，并提出相应的规划控制要求。1 9 9 8 年建设部在关于加强省域 城镇体系规划工作的通知中将“区域开发管制区划 列为省域城镇体系规划 中“需要补充和加强的规划内容 之一。 空间管制作为引导控制各类空间资源整合利用的增长管理模式，为规划的 实施提供了可能。然而在立法保障、政策措施、机构管理、公众参与等实施机 制方面仍存在明显的不足。 2 风险型区域发展规划 风险型区域发展规划( 简称风险规划) 是指在对特定时空范围内经济、社会、 人口、资源、环境等方面发展以及它们之间持续协调发展这种冒险创新活动做 出战略部署的同时，主动承担由此带来的一切风险，并采取果断措施化解风险， 共同分享规划实施后带来的综合效益，规划编制者、评审者、决策者和实施者同 时构成利益分配主体。在社会主义市场经济条件下推行风险规划，就是为了不断 提高规划编制与实施的质量，逐步根治规划编制与实施病理，最大限度地提高规 划实施的综合效益。i z j l 3 区位论与区域分工理论 区位是指产业或企业从事经营活动的地理位置。区位论主要研究产业或企 业最佳布局场所的选择问题。构建区位论主要从四方面入手，一是最小成本原 则，以最低运输和最低生产成本为标准，如韦伯的古典工业区位论、杜能的农 业区位论；二是最大时常范围原则，强调使企业布局具有最大时常服务范围， 如廖什的市场区位理论；三是最大利润原则，综合考虑生产成本和市场销售， 谋求最大利润；四是寻求“满意区位原则，以能最好的利用社会经济基础、 获得最好的生产和生活条件为标准。区位论重视对各类区位因素的分析，同时 对各种区位因素的相对重要性进行比较和综合。区域分工理论主要研究在生产 产品的区际交换和贸易基础上产生的社会生产体系在地理空间上的分异。生产 的区位是由绝对优势支配的，而区域分工则是由比较优势支配的。区域分工和 合作有利于形成空间经济一体化，优化资源配置。 4 产业分析与区域增长理论。 这两个理论主要应用于经济发展规划。产业分析理论侧重研究产业结构演 变，产业联系效应以及如何选择区域主导产业和专业化部门，使区域产业结构 合理化，并有效地带动整个区域经济的发展。区域增长理论分为四个方面，古 典、新古典经济增长理论，非均衡增长理论，出口理论，部门理论。瞄刨 5 地域空间布局理论 地域空间布局是指经济活动空间表现在某一地点上的静态分布，但实际上 它始终处于发展、演化、形成过程中。地域空间布局理论是区域规划的基本理 论依据。自杜能、韦伯至今形成诸多地域空间布局理论，这些理论在区域规划中 应用广泛，但尚未形成理论模式，应用时亦缺乏针对性、可行性。其理论主要包 括：农业区位论、工业区位论、中心地论、成长尖端论、点轴系统论、地域分工 论、行为区位论。瞄叫 本文在区域规划的基础上提出了区域综合规划的概念，其主要内容，除了 国民经济与社会发展规划所包含的空间规划，经济规划、基础设施建设、交通 规划、能源规划、产业规划等各项规划外，还加入了诸如城市新区开发、节能 规划、生态规划、人力资源规划、防灾规划等新的概念，并且将他们之间的关 系进行重新组织，形成一个新的关于区域发展的指导性文件，利用科学发展观 统领综合规划编制以及实施、评估的全过程，加快实现区域协调发展。这里所 用的规划的概念主要是指目标，而不是具体规划的内容。下面用一张组织结构 图来表示各个规划以及其之间的相互关系： 6 图1 区域综合规划主要内容 f i g u r e1 ：c o m p o n e n t so fd i s t r i c ti n t e g r a t i v ep l a n n i n g 1 3 区域综合规划的特征及发展趋势 作为现代化进程的重要宏观决策手段，区域综合规划与现有的国民经济与 社会发展计划的一个重要的区别在于它所关注的不仅是区域经济的发展，而是 人口、资源、环境、经济、社会五者并重的协调发展。它追求的不仅仅是经济 增长的单目标模式，而是经济、社会与资源、环境协调发展的多目标模式。 显然，可持续发展是区域综合规划的理论核心。可持续发展的内涵是：在 目前的发展中要注重长远利益、全局利益，使开发和发展既满足当代人的需要， 又有利于后代人的潜在需要。具体地说，就是要促进人地关系协调和保持生态平 衡。从可持续发展研究的内容和范围来看，主要包括经济可持续发展、资源与生 态环境可持续发展和社会可持续发展三大方面。瞄训 区域综合规划是建立在对区域自然地理环境、人力资源状况和区域经济发 展状况等诸多要素全面了解的基础之上的，因此，相关数据的获取和有效的管 理是区域综合规划编制和实施的首要前提和必要保证。 一个区域的发展，是过去决定现在，现在预示未来的模式，因而规划首先 7 具有时间性。其次，因为它是针对某个区域所做的长期发展规划，所以又具有 综合性、区域性、战略性、可操作性、有约束力和政策性强等特点。另外，区 域是一个开放的系统，所以，综合规划不仅要关注本区域，还应向区域外辐射， 考虑区域之间的和谐发展，不能为了追求本区域发展的利益或成果最大化而对 周围的区域造成影响或者负面效应，因而它还具有动态规划、变动、开放和不 确定的特征。 随着研究的不断深入和理论的不断发展，区域综合规划的内涵也在不断地 改进。区域发展是一个过程，综合规划的每一项内容都有其不可替代的作用， 但区域综合规划的最终目的或者评价指标还是促进经济的发展，从这个层面上 来说，它仍然是结果导向的，因此，在讨论区域综合规划发展趋势之前，要了 解一下区域经济的发展趋势。 经济整体发展是改善环境的重要保证，可以看到，经济发达国家解决最初 发展带来的环境问题的途径是借助于其人力、财力和物力。经济的长足发展使 大多数人受到良好的教育，有较强的环境保护意识，因而国家推行的政策、法 律容易被公众所接受。其次，发达国家的社会财富积累使其有能力对环境作可 观的投入，另外，发达国家有相当的科技力量投入到改善能源危机及治理环境 污染中。不过这是一种典型的先污染后治理的模式。在环境问题越来越受重视 的今天，这样的发展模式可能并不是非常合理和有效，因为我们现在的环境已 经完全不能和当初相比，并且现在大家随着经济发展水平的提高，对于环境的 要求也比以前要高的多，以破坏环境为代价发展经济，对于现时代而言只能是 一种非现实的发展模式，我们必须寻找新的发展道路。 随着社会的不断发展和进步，我们在制定区域综合规划的时候必须开拓视 野，占据发展至高点；改变目标，由单纯的经济目标向公平、环境等目标转变， 在传统规划的基础上不断完善和修正规划。 笔者认为，以市场经济为中心，重视区域管理机制的建立、注重社会和谐 发展，进一步提高公众参与度以及国家宏观调控力度、完善规划的框架体系和 评估激励制度，注重和原有规划的协调，实现综合规划平稳过渡是区域综合规 划的发展趋势。在新时期，区域综合规划应该由指令型、强制型、单一型转向 指导型、协调型、参与型。 8 1 4 区域综合规划框架体系的演进 传统意义上的国民经济与社会发展计划的特点是求全求齐、面面俱到、主 次不分，重点不明、旷日持久、难以有效地起指导作用，而且由于计划与规划 脱节，使得计划的可操作性非常低，导致无法真正落实。纵观我国的第一个“五 年计划到第十一个“五年规划 纲要，不难发现，规划的主体思想一直在不 断的改变之中，在产业规划方面，国家的主导方向已经从重视重工业的发展向 轻工业和第三产业发展，对农业的重视也有了很大的提高；在提高人民生活水 平方面，从注重物质生活水平到关注人民的精神生活质量的保证，特别是“和 谐社会 的提出，将国家的政治、经济、文化三位一体增加到政治、经济、文 化、社会四位一体。这是一种社会的进步，也是高层指导目标的转变。中央的 这种渐进的转变为地方在编制规划时确定了一个明确的指导方向，也促进了区 域综合规划框架体系的演进。 笔者认为，区域综合规划应该在综合考虑各种因素的基础上重点突出，充 分体现地方优势和地方特色。区域是具有独特结构和特征的地域空间，每一个 区域都有自己独特的自然、人文景观和不同的资源结构，从而影响区域的景观 生态特征、产业发展方向和产业结构。在区域规划方面，有区域发展不平衡论， 其主要是由于不同的区域有不同的发展条件，因此它们的发展水平不尽相同， 所要达到的规划目标也不同。在经济发展水平较高的区域，规划应以合理调配 区域土地资源，优化用地结构，发挥土地最佳经济效益，强化环境保护观念， 提高区域生态环境质量，强化持续发展观念，是区域的人口，经济，社会，环 境和资源互相协调，保证经济持续协调发展为目标，确定区域生产力布局，加 强区域基础设施建设，发挥核心区域的作用，促进区域一体化。而对经济水平 相对落后，尚未摆脱农业在经济中占主导地位的区域，如果一味追求区域环境 优美和谐，空间布局均衡合理，显然是不切实际的，对这种区域进行综合规划， 在强调区域经济持续发展的同时，更要强调区域资源优势和经济潜力分析，为 区域经济的发展选择好产业切入点，以便尽快走出困境。这个理论奠定了一个 很好的发展框架，我们在编制区域综合规划的时候可以将这一理论作为我们的 体系参照。 笔者通过对已有规划体系研究的基础上，给出区域综合规划的编制原则和 框架体系。 9 规划体系的目标，是在政府职权范围内形成与职能相适应、层次合理、分 工明确、有机衔接、统一协调、实施有效的规划体系。确定规划体系在充分考 虑国家现有的政治体制对于规划所产生的影响，在法律允许的范围内，体制支 持的框架下的背景下，对原有规划体系的相对改进、逐步改进的过程，在指导 思想上我们需要遵循以下五条原则： 1 以加快区域发展为出发点的原则。我国正处于全面建设和谐社会进程 中，要抓住现在的发展战略机遇期，必须在规划体系中突出促进发展这一主题， 进一步明确发展目标，丰富和充实发展内涵，完善发展条件支撑，强化发展动 力，完善发展政策，这是规划体系的一个基本出发点。 2 以国家规划为指导的原则。规划体系要有统领各层次、各领域发展的龙 头规划；传统上的国民经济和社会发展中长期规划一直扮演这一角色，关键是 要真正作用到位。中央提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观和构建 和谐社会的理论后，对中长期发展规划赋予了新的丰富内涵，也进一步增强了 用科学发展观指导下的“区域综合规划”来统领所有规划的合理性。本文所针 对的区域虽然是小范围的，但这并不影响宏观政策，相反，只有在这样一个完 备的国家规划下我们才能更准确的制定规划。 3 以系统为导向的原则。前文中已经界定区域是一个开放的系统，因此要 运用系统论原理，优化规划层次与结构。规划的系统性，首先表现为规划体系 的层次性原则，围绕促进经济社会发展长远效益最大化的目标，通过设计不同 地域层次或领域加以落实，将规划分为处于主导地位、解决对外竞争力和对外 发展地位的发展型规划；处于系统内部协调结构型的规划，防止发展过程中的 结构失调甚至严重失衡，确保系统稳定；还有处于资源要素保障型的规划，后 两者要服务和服从于前者。其次是结构性原则，区域综合规划是一个整体规划， 而它的具体落实又是由各个专项规划完成的，因此，系统的加合性和非加合性 特征是规划编制要考虑的重要因素，结构决定功能，但这种决定并不是单值决 定，而是多值的。 4 有利于提高规划执行力的原则。规划体系的结构设计，应适应政府强 化“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理 的职能转变需要，弱化市场 调节起主导作用领域的规划，强化政府应有所作为领域的规划。因此，具体确 定哪一类规划由什么部门负责编制，要本着编制与实施管理相统一的原则推行， 以利于规划真正发挥效应。综合性强的规划由综合管理部门来组织编制与实施； 1 0 专业性强的规划由专业管理部门负责编制与实施。正确的人作正确的事，这样 执行才会切实有效。 5 逐步法制化、政策化的原则。完善规划体系最终要靠法律和政策的保障， 将逐步完善的规划体系结构、编制、管理、评估、修订等一系列纳入法制化轨 道，逐步推行依法定程序编制规划、实施规划、评估规划、修订规划。并辅以 相应的公共政策，制定相应的法律法规，完善监督与评估机制。 在忠于以上原则的基础上，我们得出区域综合规划框架体系： 首先，在考虑经济可行性的条件下对规划涉及的各项内容作调查和资料收 集，进行优势分析、瓶颈分析、跨区域协调、完整性要求分析，体现市场经济 要求，找准区域竞争力和公众满意点。确定取得国家和地方的政策支持，规划 的主体、主要对象都是政府，因此，哪些是政府该做的，哪些是技术人员该做 的，哪些是政府引导企业做的，哪些是政府引导公众做的，哪些是政府限制市 场经济主体不能做的，都应在规划中体现，以利于建立行之有效的规划实施机 制使行政规划和技术规划相统一。 其次，确定综合规划的范围框架，制定规划的总体目标。总体目标主要是 指导经济和社会长远发展的综合性、战略性、空间性相结合的中长期规划目标。 规划总目标应该由单目标转向多目标且优先保证主目标。j 以往的规划目标是 一种片面追求经济增长的单目标模式，这种模式虽然对国家和区域增加物质财 富做出了应有的贡献，但却带来了日益沉重的人口、资源、环境与社会压力。正 如m o f f a t t i 所说的那样：“尽管我们在物质上富了，在其他方面却变得穷了。 1 2 5 i 马克思也说过，我们现在所得到的在以后可能会一倍，双倍甚至更多地被 剥夺。新形势下区域发展的概念不再是建立在从自然界得到越来越多的东西上， 也不再是把g d p 作为发展的唯一尺度，而是以经济、社会和生态环境的多目标协 调发展为指导原则，追求全方位的综合发展。 第三，在规划总目标的指导下制定各项专项规划。其内容是上节中主要内 容所提到的各项规划。这些的制定需要各个领域专家的参与。各部门在总体目 标的基础上针对区域特征进行详细的专项规划，各个规划有的可以同时进行， 有的需要有层次地推进。专项规划的制定一定要以总目标为基础，充分理解总 目标以后，再针对具体情况编制科学合理有效的专项规划，把区域的发展微观 化、具体化。 第四，成立专属机构进行管理和指导，对规划进行指导和评定，出现偏差 及时调整。控制职能是管理学中的一项重要职能，是管理是否有成效和是否能 持续的关键。区域综合规划的编制是一项综合行为，必须要有多个层次的规划 机构，确定区域规划制度，建立区域规划体制，健全职能机构。这些机构的一 个重要作用是对各个专项规划进行协调控制，使总体规划保持平衡，区域优势 得到充分地体现和发挥。 第五，要建立典型的实验区，抓好实验区的规划试点工作，推动区域综合 规划向纵深发展，以求开创更好的局面。实验区是整个体系中的一个重要的反 馈环节，我们制定出来的规划必须要经过实践才能得出结论，而在实验区的实 施结果能让我们知道制定出来的规划是否符合实际要求，是否适合本区域的发 展情况。如果实验区出现问题，必须经过严格的审查，看问题是怎样引起的， 是偏差还是实质性问题，视情况对规划进行必要的调整。 第六，区域综合规划必须坚持“虚实结合的原则。所谓“虚 即指区域 发展战略思路，属于软科学性质，所谓“实即指配合战略思路而设计的若干可 见的具体项目。综合规划虽然是指导性的文件，但其编制的最终目的还是为了 落实，“软规划 是为“硬规划 服务的，目标应该切实可行，不能过于理想化， 也即规划必须具有可行性和可操作性，不能充满了“精英主义 色彩和不可执 行的缺点。 第七，将编制好的规划付诸实施，并且不断地进行跟踪调查，及时评定规 划的实施效果。也就是监督和评估。监督和评估是规划体系中非常重要的一个 反馈环节，对于我们的实施效果如何我们必须要对此进行衡量，看与我们的预 期计划相比是好还是差，是有效还是无效，如果符合那么可以进一步实施，如 果发现有“噪音，那么需要我们找出噪音产生的源头并进行及时的修整，这 里和