（行政管理专业论文）网络民意的公共政策功能分析.pdf

目录 1 导论”1 1 1 选题背景和意义1 1 2国内外研究现状及评述l 1 3 主要内容与研究方法4 2 网络民意在政策过程中的作用6 2 1 权利表达和网络民意”6 2 1 1 网络民意与公共政策问题感知6 2 1 2 网络民意的本质内涵8 2 2 权力运用和网络民意9 2 2 1 公共政策执行实践中权力运用存在的问题9 2 2 2网络民意对权力运用的作用l o 2 3网络民意对政策评估的影响”1 2 2 3 1公共政策评估在政策过程中的地位1 3 2 3 2 基于网络民意的公共政策评估要注意的问题1 3 3 我国网络民意政策功能的制约因素分析”1 6 3 1 网络民意表达存在的问题1 6 3 2 网络民意对政策影响有限18 3 3 我国网络立法的欠缺一2 0 4 发挥我国网络民意政策功能的对策思考2 3 4 1 注重网络民意信息引导2 3 4 2 完善网络民意的及时吸收机制”2 5 4 3 完善网络民意的法治环境一2 8 5 结论”31 参考文献3 2 致谢”3 4 1i n t r o d u c t i o i l c o n t e n t s 1 1 1t h eb a c k g r o u n da n dt h es i g n i f i e a n e eo fo n l i n ep u b l i co p i n i o n 1 1 21 1 1 er e s e a r c hs t a t u so fa b r o a da n dh o m e ”l 1 3m a i nc o n t e n t sa n dr e s e a r c hm e t h o d s - ：4 2o n l i n ep u b f i co p i n i o n sr o l ei nt h ep o l i c yp r o c e s s 6 2 1t h ed g h tt oe x p r e s so p i n i o na n dn e t w o r k s 6 2 1 1n e t w o r kp e r c e i v e dp u b l i co p i n i o na n dp u b l i cp o l i c yi s s u e s 6 2 1 2e s s e n c eo ft h eo n l i n ep u b l i co p i n i o n 。8 2 2t h eu s eo f p u b l i cp o w e ra n dn e t w o r k 9 2 2 1i m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c yp r o b l e m s 。9 2 2 2p o w e r o f p u b l i co p i n i o no nt h eu s eo f t h en e t w o r ke f f e c t ”1 0 2 3n e t w o r ki m p a c ta s s e s s m e n to f p u b l i co p i n i o no np o l i c y 1 2 2 3 1 e v a l u a t i o no f p u b l i cp o l i c yp o s i t i o ni nt h ep o l i c yp r o c e s s 1 3 2 3 2e v a l u a t i o no f p u b l i cp o l i c yi s s u e st ob ea w a r e 1 3 3p u b f i cp o f i c yf u n c t i o n so ft h en e t w o r kc o n s t r a i n t s 3 1n e t w o r kp r o b l e m si np u b l i co p i n i o ne x p r e s s i o n 18 3 2l i m i t e di m p a c to np u b l i co p i n i o no np o l i c yn e t w o r k s 18 3 3t h el a c ko f n e t w o r kl e g i s l a t i o n 一2 0 4p u b l i cp o l i c yf u n c t i o n so ft h en e t w o r kt op l a yc o u n t e r m e a s u r e s 2 3 4 1f o c u so nn e t w o r ki n f o r m a t i o nt og u i d ep u b l i co p i n i o n 2 3 4 2s o u n da b s o r p t i o nm e c h a n i s mo ft h en e t w o r ko fp u b l i co p i n i o ni nat i m e l y m a i m e r 2 5 4 3i m p r o v et h el e g a le n v i r o n m e n tf o rt h en e t w o r ko f p u b l i co p i n i o n 2 8 5 c o n c l u t i o n 31 r e f e r e n c e 3 2 t h a n k s 3 4 h j 摘要 网络民意是借助或通过网络这一信息平台所反映、表达、实现出来的社会公 众思想、舆论的趋势和导向。网络不仅是人们获取信息、了解社会、相互交流的 便捷通道，更是社会公众针对各种重大社会现象和问题表达民意、讨论公共事务、 参与社会生活、进行舆论监督的重要公共平台。在此社会背景之下，研究网络民 意的公共政策功能显得尤为重要。 网络民意是公民参与政治的一种新途径，其所具有参与主体范围之广泛、层 次多样等特点为任何其它方式不可比拟。此外，海量的网络信息和民主的网络气 氛也是其他传统媒体所没有的特点。因此，放弃了对网络民意的研究就是放弃了 中国最大的公共政策信息来源。网络民意能够在政策过程中起到重要作用，正因 为网民群体的规模巨大，并且这一群体广泛代表着社会的各个阶层的利益，有助 于制定出更加科学民主的公共政策。本文试图揭示在当前社会背景下引导和加强 网络民意对我国公共政策制定的影响，并且通过对网络民意与公共政策结合的研 究基础上，提出具体的实施方案。 本文采用概念梳理、理论论证和案例分析相结合的方法，从我国网络民意的 内涵出发，分析了我国网络民意与公民权利表达、权利运用，以及网络民意与政 策评估之间的关系。在权力运用上，网络民意有利于优化公共权力运用，监督公 共政策的执行，并有利于政策执行工具的合理选择。在此基础上，笔者系统地研 究了我国网络民意与公共政策结合现状，发现中国网络民意的公共政策作用存在 网络民意的表达机制失效、网络民意吸收机制不健全和网络民意的法治环境欠缺 等诸多制约因素。通过具体的分析思考，笔者从注重网络民意信息引导、完善网 络民意的及时吸收机制和完善网络民意的法治环境等三个角度提出了相应的解决 方法。 关键词：网络民意：公共政策；民意表达 a b s t r a c t n e t w o r kt h ew i l lo ft h ep e o p l ei sa ni n t e r a c tp l a t f o r mt or e f l e c tt h ep u b l i co p c n i o n a n dt oe x p r e s st h ep u b l i ct h o u g h t t h en e t w o r ki sn o to n l yac o n v e n i e n ta c c e s st o r c c e i v ei n f o r m a t i o n , t ou n d e r s t a n tt h es o c i e t y , a n d t oi n t e r a c t i v eo n ea n o t h e r , b u ta l s o a ni m p o r t a n tp u b l i cp l a t f o r mt h a tt h ep u b l i ce x p r e s st h e i re m o t i o n , t od i s c u s sp u b l i c a f f a i r s ，t op a r t i c i p a t ei ns o c i a ll i f ea n de x p r e s so p i n i o n so nm a j o rs o c i a lp h e n o m e n a a n d p r o b l e m s i nt h i ss o c i a lc o n t e x t , t h er e s e a r c ho nn e t w o r k t h ew i l lo fp e o p l ei sp a r t i c u l a r l y i m p o r t a n tf o rp u b l i cp o l i c y f u n c t i o n e m p l o y e dt h em e a n so ft h e o r y r e v i e w e da n dt e s t i f i e da n dc a s es t u d y i n g ， f i o mt h em e a n i n go fo u rn e t w o r kp u b l i co p i n i o n , a n a l y z e dt h en e t w o r ko fp u b l i ca n d c i v i ld g h t so fe x p r e s s i o n , t h ed g h tt ou s ep u b l i co p i n i o na n dp o l i c ye v a l u a t i o n , i nt h e u s eo ft h ep u b l i cp o w e r , t h en e t w o r ko fp u b h co p i n i o nh e l pt oo p t i m i z et h eu s eo fp u b l i c a u t h o r i t y ，o v e r s e et h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c i e s ，a n d f a c i l i t a t et h e r a t i o n a l s e l e c t i o n - o fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nt o o l s o nt h i sb a s i s ，t h ea u t h o rh a v es t u d y e dt h e c o m b i n a t i o no ft h en e t w o r kp u b l i co p i n i o na r i dp u b l i cp o l i c y , a n df o u n dt h a tt h e r ea r e m a n yc o n s t r a i n t st h en e t w o r kp u b l i co p i n i o no f t h ec h i n e s er o l ei nt h en e t w o r k , t h e s e c o n s t r a i n t si nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：1 n e t w o r kf a i l u r em e c h a n i s m so fp u b l i co p i n i o n e x p r e s s i o n2 1 a c km e c h a n i s mf o rt l l en e t w o r kp u b l i co p i n i o n3 n e t w o r ke n v i r o n m e n t l a c k st h er u l ef o rt h en e t w o r kp u b l i co p i n i o n t h r o u g hs p e c i f i ca n a l y t i c a lt h i n k i n g ，ii h a v es o m es p e c i f i cs o l u t i o n sf o rp u b l i cn e t w o r ko p i n i o n ，t h e s es o l u t i o n si n c l u d e ：g u i d e t h ep u b l i cn e t w o r ko p i n i o n , i m p r o v et h ea b s o r p t i o nm e c h a n i s mo ft h ep u b l i cn e t w o r k o p i n i o ni nat i m e l ym a n n e r , i m p r o v et h el e g a le n v i r o n m e n tf o rt h en e t w o r ko f p u b l i c o p i n i o n c i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h en e t w o r ko fp o l i t i c a lo p i n i o ni san e ww a y ，p a r t i c i p a n t s i nt h i sn e wa p p r o a c hi sm o r ed i v e r s i t yt h a na n yo t h e rm e a n s t h e r e f o r e ，g a v eu pt h e p u b l i cn e t w o r ko p i n i o nr e s e a r c hi st og i v eu pt h el a r g e s ts o u r c eo f i n f o r m a t i o no np u b l i c p o l i c y n e t w o r ki n f o r m a t i o ni sm a s s i v e ，a n dt h e d e m o c r a t i ca t m o s p h e r eo fp u b l i c n e t w o r ko p i n i o nd o e sn o th a v ei no t h e rt r a d i t i o n a lm e d i an e t w o r kp u b l i co p i n i o nc a l l p l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nt h ep o l i c yp r o c e s s ，t h es i z eo fi n t e m e t u s e r si st h eb i g g e s t , a n d t h eg r o u p r e p r e s e n t sa l ls e g m e n t so fs o c i e t y , f i o me v e r yc o m e ro fs o c i e t y , p u b l i c n e t w o r ki n f o r m a t i o nt od e v e l o pam o r es c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i cp u b l i cp o l i c y t h i s p a p e ra t t e m p t st or e v e a li m p a c to fp u b l i cp o l i c y ，a n dc o n c r e t ei m p l e m e n t a t i o np l a no n t h eb a s i so ft h es t u d y k e y w o r d s ：n e t w o r k t h ew i l lo f p e o p l e ；p u b l i cp o l i c y ；e x p r e s s i o no f p u b l i co p i n i o n 1 导论 1 导论 1 1 选题背景和意义 以1 9 9 3 年中国高能物理研究所开通接入美国斯坦福线性加速器中心的6 4 k 专线为标志，中国正式进入了互联网时代。经过十六年的发展，互联网改变了 国人生活、工作，以及思考的方式，网络世界已经不仅仅是人们休闲娱乐的平 台，也是人们表达个人意愿和实现个人社会价值的一种便利手段。 社会进步不仅带来高度发达的科学技术，也使人们的社会责任感得到空前 提高。网络民意就是借助或通过网络这一信息平台反映、表达、实现社会公众 思想、舆论的趋势和导向。可以说，网络民意就是现实生活中民众对某一事件、 某一事物或者某一观点等的看法、意见、建议的综合反映。网络民意对公共政 策的重要性日益凸显，2 0 0 8 年6 月，中共中央总书记胡锦涛考察人民日报社， 开创了党和国家最高领导人直接与网友在线交流的先河。胡锦涛说：“随着信 息技术的快速发展，互联网已经成为人们获取信息的重要渠道，成为党和政府 联系群众的重要纽带 。2 0 0 9 年2 月，国务院总理温家宝接受了中国政府网和 新华网的联合专访，并且与网友在线交流。可以说近一年来，中国各级政府通 过互联网了解民意民情已经蔚然成风。据中国工业和信息化部最新统计，截至 2 0 0 9 年一季度，中国网民总数已达3 1 6 亿，居世界首位。中国出现过数量如 此巨大、阶层代表如此广泛、舆论力量如此强大的群体，可以说任何一种传统 传媒都不能与网络平台比拟。 网络民意是公民参与政治的一种新途径，并且这种新途径的参与主体范围 之广泛，层次之多样是任何其它方式都不可比拟的。因此，放弃了对网络民意 的研究就是放弃了中国最大的公共政策信息来源。但是目前网络民意又存在着 很多问题，制约着网络民意在政策过程中的迸一步深化，如网络民意主体的层 次不均、网络民意的非理性、网络民意的自发性所带来的网络民意的分散性、 网络民意与政策主体之间缺乏有效的民意传递通道等。基于这些存在的问题， 学术界对网络民意能否成为政策信息主体存在着两种截然不同的观点。因此， 在网络民意还存在诸多问题的情况下，开展对网络民意与公共政策之间关系的 研究势在必行。 1 2 国内外研究现状及评述 网络民意与公共政策的关系的研究，还处在一个刚刚起步的阶段。一般来说 回工业和信息化部副部长奚国华2 0 0 9 年18 日博鳘亚洲论坛2009 年年会上作出上述表示 1 网络民意的公共政策功能分析 先有社会的新生事物的产生，然后才会出现与之相对应并且为其服务的理论。互 联网这一新生事物最早产生在国外，因此国外对互联网的研究最早也最深入。 西方学者对于网络民意与公共政策之间关系的研究有代表性的著作主要包括 美国奥格尔斯等著的 大众传播学：影响研究范式，( 关世杰等译，中国社会科学 出版社，2 0 0 0 ) ：凯斯桑斯坦著的 网络共和国( 网络社会中的民主问题) ( 上 海人民出版社) ；英国的戴维米勒著的社会正义原则( 应奇译，江苏人民出 版社，2 0 0 1 ) ：英国的哈贝马斯著的“公共领域”理论与传媒( 2 0 0 0 1 0 举行的世 界新闻传媒会) ；美曼纽尔卡斯特著的网络社会的崛起( 社会科学文献2 0 0 6 ， 9 ) 。通过对国外此类文献的阅读，发现国外对于网络民意的研究主要有以下特点： ( 1 ) 对网络民意参与主体的分析，即分析网络民意参与主体人群的分布，如何参 与网络讨论，网络话语分析以及网络民意的形成过程；( 2 ) 在社会、政治、文化 的背景下，宏观研究网络民意所具有的功能，这些功能主要包括网络民意对于公 民参与、社会整合的影响；( 3 ) 在政治传播中，西方学者研究网络民意对于各种 选举的影响，特别是对总统选举的影响。当然，西方国家与中国由于国情的不同， 在网络民意研究的过程中存在巨大的差异，不能照搬西方国家的研究成果，在研 究中国网络民意过程中应借鉴西方学者对网络民意的研究成果，并结合我国的实 际情况作进一步的深化。同时，西方学者对网络民意的研究也开拓了我国研究者 的视野，并为研究中国国情下的网络民意与公共政策之间的关系提供了理论指导。 互联网在中国的出现不过仅仅只有二十几年的时间，互联网在我国的普及也 仅只有十几年的时间，所以对于网络与公共政策之间关系的研究还是停留在表层。 纵观当今学者对网络民意的研究，主要的切入点可以概括为以下几个方面：( 1 ) 对网络民意特点的研究；( 2 ) 对网络民意的实现途径的研究；( 3 ) 对网络民意的 优缺点的研究；( 4 ) 对政府怎样利用网络民意实现民主执政的研究。 学者何小手( 2 0 0 8 ) 认为，网络民意可分为虚假的民意、寂寞的民意、偏激 目的， 不具有政策意义。只有理性的 式；在浩瀚的网络信息面前， 题， i 二 代表自居 。而与樊纲意见相左，南方日报文章则指出：“网络所覆盖 任何一家传统媒体所能比，即使那些平时不上网的底层民众，一旦遭 时也会找到网络这条路径 。 在网络民意的特点上，李华教授认为网络民意主要具有参与的平 性、表达意见或诉求的直接性和真实性、议题的多样性等特点。圆刘力锐对网络民 意特点的归纳与李华的表述基本一致，他认为网络民意的特征是聚合点集中而清 晰，态度结构大多呈现出一元极化态势，以及网络民意具有代表性和真实性。 以 上两位学者对于网络民意的特点非常具有代表性，虽然其他的一些学者对网络民 意的特点有自己的见解与认识，但是一般来说都是对以上观点的一个延伸。 国内对网络民意的研究较多的是关于网络民意的实现途径，也就是怎样使网 络民意在公民参与社会政治生活中发挥更大的作用所作的研究。笔者认为，对于 网络民意应该怎样实现，政府应该怎样做，网民们又应该怎样做，结合网络民意 的特点对网络民意与公共政策关系的研究具有方法论意义。以下几个学者的观点 反映出对这方面问题的研究概况。中共中央党校张亚勇认为，网络民意的实现要 发挥政府主导作用，树立信息源权威；要掌握网络传播特点，积极引导网络民意； 还要加大信息投入，扩大参与主体；最后要提高网民素质，优化民意表达环境。李 华在其和谐社会需要网络民意的合理表达中对规范网络民意也有相关观点， 如政府应适度调整网络传播的政策和策略；要充分发挥传统媒体尤其是主流传统 媒体的引导作用与网络媒体的辅助传播作用，建立起网络传播信息源的权威性； 要把握网络传播的特点，使网上宣传更加贴近网民、贴近生活、贴近实际，牢牢 掌握网络舆论引导的主动权等。齐百健则从实现网络民意与公共政策分析的结合 方面指出，要加强顶层设计，建设网络政治参与的主阵地，提高政府推进民主政 治发展的能力；同时要改进政府决策机制，建设参与回应型政府：还要畅通利益 表达渠道，提高公民政治参与的热情。毁0 祖华、周湘智在其网络民意在公共决 策中的积极作用一文中认为，网络民意对公共政策的作用主要在于打开“政策 窗口”以推动公共政策议程、释放“决策气球 以避免公共决策失误和拓展公共 领域以营造政策执行环境等三个方面。回 在对网络民意的优缺点的研究中，各位学者的观点都趋于一致，其中南京大 学梁旭日的观点具有一定的代表性。他在网络民意的政治学思考一文中指出 西樊纲：不能让网上言论左右国家政策党政论坛，2 0 0 8 年第1 0 期 雪李华：和谐社会需要网络民意的合理表达，台声新视角，2 0 0 5 年第l i 期 o 刘力锐：网络民意通道研究，求实，2 0 0 9 年7 月1 1 日 o 张亚勇： 网络民意的功能及局限研究，求实，2 0 0 9 年6 月 李华：和谐社会需要网络民意的合理表达， ，新闻周刊，2 0 0 4 年第l 期 3 网络民意的公共政策功能分析 了网络民意喜忧参半，认为网络是一个巨型的化装舞会，在这里人们隐去了真实 的身份特征，而其行为也可能变得无所顾及，因而网络民意存在着“数字鸿沟一 效应与结构失衡、“匿名制服 效应与去责任化和“沉默螺旋 效应与群体极化等 三方面主要问题。以上观点是对网络民意和公共政策之间关系的主流的观点。在 研究网络民意的过程中，还有一部分学者为此出版了专注，这些学者更加深入细 致地分析了网络民意的特点，这些专注主要包括钟瑛的网络传播伦理( 清华大 学出版社，2 0 0 5 ) ：彭兰的 中国网络媒体的第一个十年( 清华大学出版社，2 0 0 5 ) ： 袁峰、顾铮铮、孙环的 ，2 0 0 9 年4 月第6 期 1 4 2 网络民意在政策过程中的作用 上表的调查数据表明，对于和群众日常生活息息相关的政策类型更适合通过 网络的途径来评估政策执行情况，而对于和群众日常生活联系不是很紧密的政府 的法律法规的出台，普通的群众关注度会降低。所以，在政策评估时应根据不同 类型的政策类别来决定网络民意在其中应起的作用。 总之，并不是所有的公共政策评估都可以通过网络的方式来进行信息搜寻， 只有与群众日常生活息息相关的，涉及到的人群主要是青少年，并且为政府机关， 企事业单位的人群时，才能取得好的效果。不过，由于我国互联网的普及程度的 日益加深，新增网民的出现，这种结构会在一定程度上发生变化；随着越来越多 的人学习上网并参与到互联网当中，将会有更广泛的政策类型可以通过网络来进 行评估。 网络民意的公共政策功能分析 3 我国网络民意政策功能的制约因素分析 前文分析表明，网络民意作为一种新的公民参与途径，对公共政策过程影响 巨大，网络民意为政策的制定拓展了政策问题领域，保证了权力运用进一步科学 化，并使权力运用有着广泛的监督，同时也使政策评估参与主体更加广泛。但是 网络民意的积极作用是建立在对网络民意的一系列的假设之中，如理性的网民、 政策主体对网络民意的重视、网民越级上传民意通道的顺畅以及网民对社会事物 的积极关注等。但在现实世界中，网络民意并不完美，甚至在有些领域还存在较 大的问题，这些问题制约着网络民意对公共政策过程的积极影响。 3 1 网络民意表达存在的问题 网络民意与公共政策制定之间的结合是网络民意发挥作用的基础，也是一个 亟待研究的重要难题，二者之间结合的好坏直接影响到网络民意在公民参与民主 政治生活的深度和广度。 事实上，网络上确实存在着大量的非理性的表达。一般来说，网络上的非理 性的表达主要有以下几种方式： 首先，网络民意在大多数情况下存在“从众趋势。从众趋势就是指对某一特 定的事件的观点看法容易受他人观点的影响，从而使自己在未经深度思考后做出 与他人相似或相同的价值判断。从众趋势非常普遍，特别是一些大的公共事件， 这种心理表现得尤为严重。比如，前几年日本通过修改其历史教科书来否定日本 的侵华历史这一事件，在中国引起了巨大的反响，网民们通过网络发帖等形式， 使得这一事件在网络上得到迅速的传播，广大网民出于强烈的爱国热情，纷纷谴 责日本歪曲历史的行径。最后，这一事件进一步升级成为抵制日货等严重的反日 行为。在整个事件当中，虽然有人发帖表示要慎重对待和处理日本否认侵华历史 的这一行为，但是，这些理性的声音并没有得到广大网民的重视，更多网民选择 的是对日本全盘排斥，甚至通过网络的串联演变成现实中的有组织抵制日货行动， 影响了我国与日本的正常的经贸往来，激进的民族主义情绪代替了国家最大利益， 并无形中对政府的外交决策形成一定压力，对社会安定造成不良影响。由此可知， 网民们在多数情况下都是非理性的，都有强烈的从众趋势，特别是面对重大公共 事件的时候，容易受他人情绪的影响而失去自己的理性判断。 第二，网络民意的相对数量偏少，网民们通过网络的方式参与政治的热情不 高。到2 0 1 0 年为止，虽然我国网民的数量已经超过了4 亿，但是通过调查发现 国务院新闻办公室主任王晨近日宣布，截至2 0 1 0 年4 月，中国网民人数达到4 0 4 亿 1 6 我国的网民相对数 式来使大家参与其中的。国内的主流论坛分为三种类型，一种是政府的主要官方 论坛，比如新华网的强国论坛等等；第二种是商业论坛，比如国内著名的天涯论 坛：第三种是各大高校的主流论坛，如清华大学的水木清华，上海交大的饮水思 源，西安交大的兵马俑站。以西安交大的兵马俑站为例，注册用户高达8 万人， 但是日平均的登录量不足3 0 0 0 人，日平均在线人数不足5 0 0 人。通过对这些数 据的分析，发现存在着大量重复注册的现象，部分注册用户长期潜水、隐身，而 真正参与发帖回帖的只占很少的一部分的比例，而在参与发帖回帖的网民当中， 有深度的发帖回帖更是少之又少，大多数网民都是选择观望和沉默。所以，网络 民意的相对数量还是偏少。 第三，网络民意讨论的议题过于宽泛，缺乏一致性和持续性。网络的特点就 在于自由和虚拟，在网络的世界里可以畅所欲言。有人说网络像是一片无边无际 的大海，在这片网络信息的海洋当中没有找不到的，只有想不到的。这种说法一 方面展示了网络巨大的信息量，但是通过对网络信息的整理分析发现，网络民意 的讨论议题过于宽泛，网络民意的这一特点给公共政策制定者的信息搜集带来了 极大的不便，政策制定者需要花费大量的成本来搜集信息。此外，网络信息载体 多种多样，就b b s 论坛这种形式而言，国内著名的b b s 论坛就不下2 0 家。同时， 网民在讨论公共事件时，缺乏一致性，基本上都是凭一时热情，对同一公共事件 的持续关注度不高，网民经常是遇见和自己相关的帖子就回复，但是不会持续地 关注。特别是对一些重大的公共事件，大多数网民经常是在事件未处理前热情很 高，但是当大型的公共事件引起社会的关注并得到处理后，网民们往往就缺乏对 公共事件处理后的后期关注度了。 第四，网络民意容易受有特定目的的利益集团的利用。最近几年，炒作事件 层出不穷，并且呈现出愈演愈烈的趋势，从非典时期对板蓝根和食用醋的炒作到 今天对大蒜的炒作，可以说越来越多的不法团体利用各种信息工具来进行信息的 非法的传播。随着互联网的普及，各利益集团从最初利用手机短信的方式发展到 现在的大肆利用网络这一途径来发布虚假的信息，给社会的合理的经济秩序造成 了巨大的冲击。 显然，非理性的网络表达不利于网络民意的进一步发展。近年来，很多在网 络上炒得沸沸扬扬的网络事件到最后却被证明是一场闹剧。通过对整个事件的分 析可知，事件从发生到结束都耗费了大量的社会成本。如沸沸扬扬的艾滋女事件 最后被证明是有人利用网络故意对他人进行人身诽谤，通过这一事件也可以看到 贾宝林：网络舆论与政策议程，产业与科技论坛 。2 0 0 8 年第9 卷 1 7 网络民意的公共政策功能分析 网络扮演着双刃剑的角色，不仅会对当事人造成非常大的负面影响，并且使整个 社会承担这种消极影响。著名的心理学家勒庞分析过这种“去个性化的群体行为 ， 他的这种分析非常适合分析网络上存在的非理性表达的根源。他认为：“聚集成群 的人，他们的感情和思想全都采取了同一个方向，他们自觉的个性消失了，形成 了一种群体心理。 他还分析道：“群体感情的狂暴，会因责任感的彻底消失而强 化。意识到肯定不会受到惩罚一而且人数越多，这一点就越肯定一以及因为人多 势众而一时产生的力量感，会使群体表现出一些孤立的个人不可能有的情绪和行 动。所以群体很容易干出最恶劣的极端勾当”。回通过这两段的分析与网络非理性 表达的特点相比较，我们发现网络非理性表达确实存在着这样的现象，网民往往 在大量的先入信息的冲击下，丧失了各人的理性价值判断。 3 2 网络民意对政策影响有限 网络民意对政策的影响主要受制于三个因素：一是政策主体对网络信息的甄 别：二是政策主体对网络信息的搜集：三是网民与政策主体之间高效的民意传递通 道。 一、网络信息量过多会导致决策困难。 打开主要的网络互动社区，可以看到大量反映社会问题的帖子和讨论。在这 些帖子和讨论中，有些言论能够理性反映社会现实，但是更多的帖子则属于所谓 的网络“水帖”，反映的是非理性的、甚至是虚假的民意。网络信息量一方面确实 很大，但另一方面，有用的、能够直接给决策者带来帮助的内容却少之又少。所 以政策主体需要耗费大量的时间对网络信息进行甄别。有用的理性的网络民意只 占网络信息的极小部分，因此，许多决策主体宁愿选择传统的信息搜集途径，如 调研、社会调查等。有鉴于此，著名的经济学家樊纲就曾公开表示：“网民不能以 民意代表自居”，“政府不能仅以网上的舆论来左右自己的政策 等。 虽然此言论 一出即遭到了一部分网友及持不同意见的学者批判，但现阶段的“网络民意 从 理性的角度来看确实需要加以甄别和规范。 二、政策主体对网络民意搜集没有形成长效机制 目前，国务院办公厅已经初步建立起网络信息搜集的长效机制，有专门的网 络信息搜集机构，对网络民意定期上报，供决策者参考。但是在我国，更多的政 策制定者还没有形成主动到网络上去搜集信息的习惯，还不能充分通过网络问政 于民。往往是网民们自发通过网络对社会事件进行讨论，进而造成较大的社会事 古斯塔夫勒庞：乌合之众一大众心理研究，广西师范大学出版社2 0 0 7 年版，第4 5 4 9 页 。古斯塔夫勒庞：( ( 乌合之众一大众心理研究，广西师范大学出版社2 0 0 7 年版，第5 6 6 6 页 o 樊纲：不能让网上言论左右国家政策，第一财经论坛，第1 0 期 1 8 3 我国网络民意政策功能的制约因素分析 件，最后才为政策制定者所了解并导致某一项新的政策的出台，如孙志刚事件和 华南虎事件就是如此，因此决策者对网络信息的搜集是被动的、滞后的。 自胡锦涛主席视察人民日报，并发表了网络将成为民众与党沟通的桥梁的言 论后，各级政府利用网络问政于民、问计于民蔚然成风。江西省委书记苏荣在互 联网上向网民寻求江西经济发展的办法，北京市政府利用网络向市民征求自来水 价格上调与否及如何上调的意见等。由此可知，各级政府部门已经认识到了网络 能够成为决策的重要信息来源，网民的意见具有比较广泛的代表性。另一方面， 政策主体利用网络搜集信息还没有形成长效机制，很多政府对网络民意敬而远之， 甚至有些政府官员对网络民意的利用阳奉阴违，真正能做到利用网络的政府部门 风毛麟角。 网络民意的搜集需要有长效机制，对网络民意的搜集绝对不能靠一时的心血 来潮，必须长期持续：网络民意的搜集也不能仅仅依靠注重网络问政的少数官员， 而是需要把注重网络民意的个别行为上升为整个政府系统的群体行为。只有将网 络信息搜集制度化，才能保证网络民意在公共政策过程中发挥其应有的作用。 三、网民与政策主体之间缺乏高效的民意传递通道 民意在网络上的传递非常迅速，但是网络民意影响公共政策的过程却较为缓 慢，其中重要原因之一是网民与政策主体之间缺乏高效的民意传递通道。 ， 目前政策主体与网民沟通的桥梁主要有四种方式：一是依靠政府网络论坛上 网民对社会公共事件的反映；二是网民通过邮件的方式直接将问题反馈到政府相 关部门；三是各大门户网站对于社会事件的报道从而引起包括政府在内的广泛的 关注：四是各大商业论坛中网民对社会公共事件的反映。通过对近年来重大网络 事件分析，几乎所有引起社会广泛关注的内容都是由后两种方式所展现出来的。 “社会问题 、“公共事务 ，这原本是政府部门的管理范围，但是却没有一例重大 网络事件是在政府网络论坛或通过网民向政府的直接反馈而浮现出来。这种现象 至少可以说明一点，那就是网民与政策主体之间缺乏高效的民意传递通道。 政府与网民之间的民意传递通道存在着一些非常严重的问题，表现之一是各 级政府网站的建设大多流于形式，形同虚设。各级政府网站的建设初衷是建立一 座政府与民众的沟通桥梁，实现政府的透明化，但实际上大多数政府网站信息量 少；有效信息少；网站论坛发帖长期没有更新；网站缺乏与民众的互动。试想这 样的政府网站想要得到民众的信赖是何其的之难。表现之二是政府与网民的信息 传递通道缺乏有效管理，缺乏制度规范。政府网站是政府获取信息，了解民意的 重要途径之一。但是，对政府网站的管理极其缺乏，很多地方政府的网页页面长 期没有信息的更新，政府网站的建立完全是为了应付上级检查，网民对政府的建 言得不到回复，政府网站存在的目的模糊。这种运作方式下的政府网站只能是访 1 9 网络民意的公共政策功能分析 问量日益减少，长此以往，网民根本就不信任政府网站能够上传他们的意见心声， 政府网站应有的功能渐渐被商业网站取代。 3 3 我国网络立法的欠缺 我国网络立法的欠缺不仅是指我国网络立法数量上偏少，更主要的是指我国 的互联网立法存在许多问题。互联网的立法是一个庞大的系统工程，涉及到电子 商务、电子政务、网络道德等一系列全新的问题。我国自1 9 9 4 年开始，已经着手 制定一些法律法规对互联网来进行监管，如全国人民代表大会常务委员会关于 维护互联网安全的决定、中华人民共和国电子签名法、中华人民共和国计算 机信息系统安全保护条例、中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行 规定、 中华人民共和国电信条例、互联网信息服务管理办法、互联网上网 服务营业场所管理条例、信息网络传播权保护条例、外商投资电信企业管理 规定、互联网新闻信息服务管理规定、互联网电子公告服务管理规定、中 国互联网络域名管理办法、互联网i p 地址备案管