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浙江大学硕士学位论文新一轮土地利用总体规划编制优化研究 中文摘要 土地是人类生存和发展的基础资源。随着社会经济的快速发展人地矛盾日益 突出。优化土地资源的合理利用，促进社会经济的可持续发展已经成为土地利用 管理者所面临的迫切问题。新形势、新情况、新问题对新一轮土地利用总体规划 的修编提出了新的要求。土地利用总体规划是合理安排社会经济各项用地，协调 区域内各类用地之间以及区域内近期和远期各类用地土地利用的有效手段，是保 持经济健康、持续发展的有力举措。但是，从我国两轮土地利用总体规划编制及 实施的效果看，我国的土地利用总体规划编制水平仍然较低，规划的编制和实施 中存在诸多问题。因此，加强对土地利用总体规划编制的研究，编制科学、合理 且可行的规划意义重大。 论文从我国当前社会经济发展背景和政策背景分析入手，明确了新一轮土地 利用总体规划所面临的问题和任务。同时，分析借鉴了国内外土地利用规划先进 方法及宝贵的实践经验，分别从规划的编制思想、规划的方法、规划的内容等方 面进行探讨，提出具体的思路和模式，以期为新一轮土地利用总体规划的编制提 供理论指导和参考。 论文共分三大部分。第一部分为绪论，简单分析了当前社会经济发展背景和 土地利用规划相关的政策背景，阐明了论文写作的目的和意义：同时对中外土地 利用规划状况作了简要的介绍。第二部分为论文的主要内容，在简要介绍土地利 用总体规划概况及规划存在问题的基础上，着重对新一轮土地利用总体规划编制 的优化进行了详细探讨：用区域规划的思想指导编制新一轮土地利用总体规 划，建立新的以土地利用分区和用途管制规则为基础的土地利用空间导向策 略，建立可行的土地集约利用模式。第三部分对上述观点进行了简短的总结， 并对未来土地利用总体规划的发展作了展望。 关键词：土地利用总体规划可持续发展科学发展观土地集约利用 规划修编 浙江大学硕上学位论文 新一轮土地利用总体规划编制优化研究 s t u d yo nt h eo p t i m i z a t i o no ft h en e wr o u n dg e n e r a l p l a n n i n go fl a n du t i l i z a t i o n y a n gj u n h u a a b s t r a c t ：l a i l di st h eb a s i cr e s o u r c e so fp e o p l e sd e v e l o p m e n t w i t ht h er a p i d d e v e l o p m e n to fm ee c o n o m y ，t l l ec o n n i c tb e t 、e e nt 1 1 el a n da n dp e o p l ei sb e c o m i n g m o r es 嘶o u sd a yb yd a y t oo p t i m i z et h eu t i l i z a t i o no fm el a n dr e s o u r c e sa n dp r o m o t e t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m yh a v eb e e nt 1 1 ep r o b l e m sf o rt h e1 a 1 1 d m a i l a g e m e n td e p a r c m e n tt of i a c e t h en e ws i t u a t i o na i l dt h en e wp r o b l e m s 印p e a r e d c a u s et 0s t a n i n gt l l en e wr o u i l dg e n e r a lp l 锄i n go fl a i l du t i l i z a t i o n ( g p l u ) g p l u i st h e 、v a yt 0a r r a i l g et h e1 a i l du s e 陀a s o n a b l ya n db a l a i 】l c et l l el 锄dr e s o u r c e so fm ea l l i n d u 嘶e s e w 舶mt h ep r a c t i c eo ft h et w of o n n e rr o u n dg p l u ，t h e r ea r em a n y p r o b l e m se x i s ta 1 1 dt h el e v e l i st i l lt o ol o w s o ，“i so fg r e a ts i g n i f i c a l l c ef o ru st op a y m o r e 硪n t i o nt os t u d yt h eg p l u 锄dt om a k eas c i e n t i f i c 、f e a s i b l ep l a l l n i n g t l l i sp 印e ra j l a l y s e st h eb a c k g r o u n do ft i l ec u 玳n ts o c i a l 锄de c o n o m ys i t u a t i o n a n dt h ep o i i c y ，d i s c u s st h ep r o b i e m sa 1 1 dt 嬲ko ft h en e wr o u n dg p l u b a s e do nt h e r e f e r e n c eo fm ea d v a n c em e t h o da n de x p e r i e n c e so ft l l e 、 ，o r l d w i d el a n du s ep l a n n i n g ， i te x p l o r e dt i l ei d e a la 1 1 d1 a n du s em o d e lo ft l l ep l a l l i l i n g 舶mt h i 。e ea s p e c t s ：t l l e d i r c c t i o no ft h ep l a r m i n t h em e t h o do fm ep l a r m i n g 龇l dm ec o n t e n to ft h ep l a r m i n g ， b yw h i c ht 0d i r e c tt h ep r e p 删i o nf o r t h en e wr o u n dg p l u a n di ti sd i v i d e di m o 缸e ep 狐s t h ef i r s tp a na i l a l y s e st h ec u 玎e n ts o c i a la l l d e c o n o m i cb a c k g r o m l 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go fl a l l du t i l i z a t i o n ；s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ； s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p t i o n ；l a l l di n t e n s i v eu t i l i z a t i o n ； p l a i l l l i n gr e v i s e i i 浙江大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得浙江大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：蝉日 浙江大学学位论文使用授权声明 浙江大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权浙江大学研究生部办理。 研究生签名：盔啤导师签名。丝匆! 蛆日 浙江人学硕： 学位论文新一轮土地利用总体规划编制优化研究 1 1 研究背景 第一章绪论弟一早三百下匕 “土地是财富之母，土地是人类诞生以来就一直赖以生存和发展的最重要的 资源，土地是人类社会发展前行的基本载体。我国经过上一轮土地利用总体规划 的实践，土地利用总体规划在生活经济发展中的地位和作用逐渐显现，社会经济 发展和土地利用规划的关系逐渐被人们所认识和关注。 我国从上一轮土地利用总体规划编制实施以来，社会经济各方面都得到了快 速发展，相关的法律法规进一步出台，国家政策在新的条件下稳步调整，如何顺 应社会经济的发展，解决不断出现的新问题，如何适应新的情况，符合新形势下 政策、法规的要求，促进社会经济的持续健康发展是新一轮土地利用总体规划所 面临的重要课题。新一轮土地利用总体规划的编制必须在充分认识当前社会经济 各方面新的特点、新的形势、新的要求的基础上，优化规划编制的方法和技术， 使规划更加科学、合理，能更好地促进整个社会协调发展。 1 1 1 社会经济发展背景 1 1 1 1 国民经济发展背景 从1 9 9 7 年上一轮规划编制开始，我国经济就一直处于快速增长轨道。据统 计1 9 9 8 2 0 0 3 年我国g d p 年均保持8 的增长速度，2 0 0 2 年g d p 已经突破一万 亿美元大关，2 0 0 3 年人均g d p 超过1 0 0 0 美元，达到1 0 9 0 美元，东部部分发达 省份人均g d p 超过了3 0 0 0 美元。根据国际经验，人均g d p 达到1 0 0 0 美元，国 民经济步入起飞阶段，居民的消费开始进入以住、行为主的时期，城市化进程快 速推进( 张立群，2 0 0 1 ) ；而人均g d p 达到3 0 0 0 美元意味着达到了初步现代化 的门槛，经济发展已经具备了相当的基础和实力，经济发展进入一个加速发展的 时期，产业结构进一步升级，逐步进入一个以工业重型化和高新技术产业为主导 的工业成熟化发展阶段，城市化水平进一步提高( 李萍等，2 0 0 3 ) 。 我国目前正处于这两个阶段并存的时期，社会经济的快速发展，工业化水平 的提高，城市化进程的加速，无不以土地资源的占有利用为基础，对土地的巨大 需求成为当前及今后一段时期内的主要特点。如何协调经济发展和土地资源的合 理利用，让有限的土地资源发挥最大的经济效益，成为当前迫切需要解决的重要 课题。新一轮规划的提前修编正是在新的经济发展环境下提出的要求，是以当前 经济发展为基本前提的。 浙江人学硕 ：学位论文 新一轮土地利用总体规划编制优化研究 表l1 9 9 7 2 0 0 3 我国g d p 增长情况统计表1 年份g d p ( 亿元) g d p 指数人均g d p ( 元人)人均g d p 指数 1 9 9 77 4 4 6 2 61 0 8 8 6 0 5 41 0 7 7 1 9 9 87 8 3 4 5 2 1 0 7 86 3 0 81 0 6 8 1 9 9 9 8 2 0 6 7 51 0 7 1 6 5 5 l 1 0 6 2 2 0 0 08 9 4 6 8 11 0 8 0 7 0 8 61 0 7 1 2 0 0 1 9 7 3 1 4 81 0 7 57 6 5 11 0 6 7 2 0 0 21 0 5 1 7 2 31 0 8 3 8 2 1 4 1 0 7 6 2 0 0 31 1 7 2 5 1 91 0 9 3 9 1 0 1 1 0 8 7 1 1 1 2 城市建设发展背景 在经济快速发展的大背景下，我国城市建设发展也非常迅猛。城市作为社 会经济发展的基地，其发展快慢、水平高低与整个社会经济发展水平成正相关。 据统计( 见表2 ) ，我国从1 9 9 7 2 0 0 3 年，城市建成区面积从2 0 7 9 1 平方公里增长 到2 8 3 0 8 平方公里，增长了3 6 ，与此相对应的是土地征用面积成倍上升，特 别是2 0 0 1 年以来，每年都保持在2 0 0 0 平方公里左右，2 0 0 2 年更高达2 8 7 9 8 6 平方公里，是1 9 9 7 年的5 5 4 倍。同时，我国城市化水平从3 1 9 1 增加到4 0 5 3 ，增长了约1 0 ，根据有关部门的测算及经济发展水平，我国城市化水平总 体滞后于经济发展水平，未来城市化进程将进一步加快。社会经济的快速发展推 动城市建设的迅猛发展，特别是工业园区、开发区的建设，城市用地的扩展，交 通等基础设施都加大了对土地的需求。反过来，城市的发展、基础设施的完善又 能促进经济的进一步发展，两者互为促进。因此，保障合理的用地需求是社会经 济发展的必要条件。 表2我国城市建设发展概况及城市化水平变化情况2 建成区面积征用土地市区人口密度城市化水平 年份 ( 平方公里)( 平方公里)( 人平方公里) ( ) 1 9 9 72 0 7 9 l5 1 9 3 84 4 03 1 9 l 1 9 9 82 1 3 8 0 5 1 5 5 4 4 5 93 3 3 5 1 9 9 92 1 5 2 53 4 0 4 74 6 23 4 7 8 2 0 0 02 2 4 3 94 4 7 2 54 4 23 6 2 2 2 0 0 l 2 4 0 2 7 1 8 1 2 1 95 8 83 7 6 6 2 0 0 22 5 9 7 32 8 7 9 8 6 7 5 43 9 0 9 2 0 0 32 8 3 0 81 6 0 5 6 08 4 74 0 5 3 1 注：数据来源中国统计年鉴( 2 0 0 4 ) ，其中g d p 指数和人均g d p 指数按可比价计算。 2 注：数据来源中经网和中国统计年鉴( 2 0 0 4 ) ，城市化水平按官方统计的非农人口数计算。 2 浙江大学硕l 学位论文新一轮土地利用总体规划编制优化研究 1 1 2 政策法律背景 在过去的几年里，我国的宏观经济发展政策随着经济社会发展的变化经过一 个逐步变化的过程。国家宏观经济政策总体上以2 0 0 2 年为界分两个较为明显的 阶段。2 0 0 2 年以前采取的是一种积极的发展政策，提供各种优惠的措施，客观 上加大了城市建设，尤其是基础设施建设的力度，对土地的需求也日益膨胀，而 银行、土地政策相对较为宽松，则加速了建设占用土地资源的力度。虽然这种积 极的发展政策为保持经济的快速发展做出了一定的贡献，但是其过于宽松的管理 政策，特别是在缺乏相关法律法规有效约束的条件下，也在一定程度了上造成了 土地资源的供需压力，同时大量建设项目仓促上马，既造成了大量土地资源的闲 置、浪费，又带来了环境、生态及局部经济过热等各方面的问题。2 0 0 2 年以后， 政府加大了对经济发展的宏观调控力度，过于宽松的政策逐步紧缩。土地市场的 清理整顿，开发区园区的整顿是国家规范、从严控制土地政策的具体体现。同时 包括其他相关的金融、财政等配套的法规政策等都向适度从紧、抑制过热的发展 态势转变。国家政策措施的重大调整，是着眼经济社会可持续发展的战略思考， 避免前一阶段出现资源浪费、生态环境恶化等不利局面的。特别是中央政府对经 济发展观念的重新认识，科学发展观理念的提出，对社会经济发展的发展树立了 更加科学指导思想，明确将土地作为国家宏观调控的重要手段。 1 2 研究目的和意义 土地是社会经济发展的基础条件，而土地利用是复杂的经济过程，有其内在 规律和特点( 毕宝德，2 0 0 1 ) 。土地利用总体规划通过科学、合理的手段安排布 置各业用地，是保障社会经济持续、协调、合理发展的重要手段。研究土地利用 总体规划就要在深入认识土地利用总体规划规划与其协调社会经济发展的作用 上，编制土地利用总体规划，以更好地为社会经济发展服务。 1 2 1 研究的目的 土地资源是一种稀缺资源，又是人类各项生产发展的基础资源，资源的稀缺 性和人类社会经济发展、人口增加对土地需求的增长成为了一对日益尖锐的矛 盾。随着人类社会的不断发展，尤其是人口的大量增加、工业化的加速、对土地 利用水平的提高，人类对土地资源利用一味追求经济利益，使得大量土地资源惨 遭破坏，人地关系逐渐趋于紧张。当大量有识之士意识到问题的严重性后，“保 护土地资源，协调人地关系”的思想呼之欲出，合理利用土地资源就成为了人类 利用土地资源的必然要求。 土地规划利用的思想早在古代就有，但是真正意义上的规划思想则要追溯到 上一世纪。由于人类在过去几百年，特别是大规模的工业生产以来，对自然资源 趴 浙江人学硕士学位论文新一轮土地利用总体规划编制优化研究 的大肆掠夺，导致了资源的枯竭和恶化，生态环境的污染和破坏。在人类逐渐意 识到这样的利用方式正日益威胁到人类的持续发展时，人类就有了合理利用自然 资源，尤其是保护土地资源的迫切愿望，土地利用规划学也就因势而生。这也是 真正现代意义上的土地利用规划学，无论是在规划思想、规划方法和规划实施的 措施等方面都达到了一个新的起点，真正从一种思想达到一个学科的高度。经过 几十年的努力和发展，土地利用规划学不断得到完善，为人类合理利用和保护土 地资源提供了参考和可能。 土地利用总体规划是协调土地供需平衡，优化配置土地资源的有力工具。土 地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，是土地利用管理的“龙 头( 王万茂，2 0 0 0 ) ，土地利用总体规划的作用在于协调各行业土地利用，合理 配置土地资源，实现土地供需平衡，促进国民经济和社会的健康发展。土地利用 总体规划的核心是确定或调整土地利用结构和布局( 王万茂，2 0 0 0 ) 。 我国是一个人口大国，人多地少，人地矛盾更为尖锐，尤其是2 0 世纪8 0 年代以来，社会经济加速发展，各项用地需求猛增，土地供需矛盾日益严重，开 展土地利用总体规划显得合乎时宜。1 9 8 6 年成立了国家土地管理局，并颁布实 施中华人民共和国土地管理法，该法第十五条规定“各级人民政府编制土地 利用总体规划经上级人民政府批准执行。 在这种背景下开始了“第一轮 土地 规划的编制的。以实行有计划的商品经济为条件，按照我国实现社会主义现代化 建设第二步战略目标的要求以及国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计 划纲要要求编写。这一轮规划尽管有土地管理法作依据，但是并没有得到 很好的实施，也就没有起到应有的作用。然而这轮规划建立起了我过土地利用总 体规划的规划体系，就规划的思想方法等而言也是具有非常重大的积极意义，对 于后来的规划起到重要的指导和借鉴作用。由于第一轮规划并没有达到规划寻求 的目标，如耕地侵占仍然严重，建设用地大肆蔓延，土地供需矛盾有增无减，在 这样的形势下，中央出台了著名的9 7 ( 1 1 ) 号文件，加速了第二轮规划的开始。1 9 9 8 年修订土地管理法确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总 体规划对城乡土地利用的整体调控作用。第二轮土地利用总体规划确立了严格保 护耕地的指导思想，建立了土地利用分区和控制指标向结合的规划模式，实施了 土地用途管制政策，初步建立了与国际接轨的土地利用规划方法体系( 蔡玉梅， 2 0 0 4 ) 。但是这一轮规划采用控的策略，没有对土地的合理利用进行正确的引导， 导致土地需求和供给矛盾加剧，控制指标被突破，规划实施困难，没能达到预期 的效果。但是该轮规划在上一轮规划的基础上进行了新的发展，规划框架初步建 立，为新一轮规划提供了一定理论基础和实践经验。 4 浙江大学硕：仁学位论文新一轮土地利用总体规划编制优化研究 1 2 2 加强土地利用总体规划编制研究的意义 两轮土地利用总体规划的编制是我国开展土地利用规划编制的有益尝试和 探索，虽然规划的实施情况与目标有较大差距，但是毕竟为我国土地利用规划事 业奠定了基础。新一轮土地利用规划正是在这个基础上，根据新的条件、新的问 题提出的新的理念、新的措施，实现新的目标。开展新一轮土地利用规划工作对 于实现土地资源的合理配置，优化土地利用结构，保护耕地资源，协调土地供需 平衡，促进社会经济的健康可持续发展具有重要的现实意义。 首先，社会要发展，经济要建设。一方面大量非农建设用地需求有增无减， 另一方面，非农用地特别是耕地被日益侵占，粮食安全的底线面临挑战。吃饭与 发展是当今世界面临的一个广泛的社会问题，也是土地利用总体规划所要面临的 永久话题。前一轮土地利用总体规划针对这一严峻的问题提出了耕地总量动态平 衡，严格限制建设占用耕地的思想，但是从实践的效果来看，无论是保护耕地还 是保障经济建设的发展，离两方面协调发展仍有很大的差距。土地资源平衡是国 民经济存在和发展的条件，只有土地供需保持平衡，国民经济才能健康发展。协 调农业用地和建设用地的矛盾，在充分保障粮食安全的前提下，谋求经济的健康、 快速发展是本轮土地利用总体规划所要解决的首要问题。 其次，解决土地资源的合理利用问题。在当今土地资源短缺、供需矛盾突出 的背景下，对于土地资源的浪费和破坏是不可容忍的。前两轮规划虽然对合理利 用土地起了一定的引导作用，但是土地的不合理、低效利用现象仍然存在。一些 地方和企业圈而不用、征而不用的现象普遍存在，土地供应不是按实际的需要， 对土地的利用者缺乏经济上的约束和利用过程的监督、考核。实现土地利用从粗 放利用向集约利用转变，从加强土地资源的深度利用入手，从深度挖潜解决土地 资源的短缺是今后土地利用的重要方向。本轮土地利用总体规划的编制必须在解 决土地资源的高效利用上入手，建立一套全方位、切实可行的保障土地合理利用 的土地供应制度，完善土地利用过程的监督管理体制，加强土地利用是事后评估 考核，杜绝土地的不合理利用和浪费现象。实现土地资源的合理利用需要从政策 上加以引导、经济上进行约束、法律上得到保障。 再次，土地利用总体规划是一个变化发展的过程，规划的多元化是当今国际 土地利用规划的特点( 吴次芳等，2 0 0 0 ；王万茂，2 0 0 2 ) 。从全球范围来看，规 划理论也一直的不断变化发展，特别是2 0 世纪7 0 年代后，随着人口、资源、环 境和发展问题的日益突出，土地利用规划逐渐从传统的建设性或蓝图规划发展到 以控制土地利用变化和可持续发展为目的的且具有广泛民众基础的公共决策 ( k a i s e r ，1 9 9 5 ) 。我国上轮规划建立了土地利用分区、实施土地用途管制等模 式，发挥了一定的积极意义。实践表明我国土地利用规划的完善发展离不开国际 经验的借鉴。作为一种政策的工具，土地利用规划与国家的发展历史、政治体制、 5 浙江大学硕七学位论文 新一轮土地利用总体规划编制优化研究 经济体制、经济发展阶段、资源的状况等有不可分割的关系。我国由于独特的土 地所有权制度、所处的特定的社会经济发展背景决定了我国的土地利用规划工作 不可能完全照搬国外的方法理论，尤其是对于政策性和应用性很强的土地利用总 体规划的编制，必须在充分考虑我国自身国情的基础上，探索出一条符合我国国 情的土地利用规划方法和体系，使规划具有真正的实用价值。 1 3 论文设计 1 3 1 论文写作思路设计 论文写作的目的在于为新一轮规划的开展提供参考，因此，论文写作的思路 也为此目的服务。论文写作思路总体上遵循“提出问题分析问题解决问 题”的一般程序进行。具体步骤如下： 第一步，深入分析当前经济社会发展背景及相关政策背景，知晓社会经济发 展的目标和方向，了解新时期土地利用的国家政策和措施，明确新一轮土地利用 总体规划所要解决的任务和要求。 第二步，总结历史经验。根据前两轮土地利用总体规划的实施情况，找出其 中存在的问题，为完善新一轮规划的编制和实施提供历史借鉴，有利于提高新一 轮规划的编制质量和发挥规划的效用。 第三步，学习借鉴国外土地利用规划编制的成功经验，学习国外规划编制的 思想、方法和内容，为提高我国新一轮土地利用总体规划编制方法的科学性、实 用性，完善规划内容服务。 第四步，在上述全面分析的基础上进行新一轮规划编制的探讨，分别从规划 的编制思想、规划的方法、规划的内容等方面进行阐述，提出具体的方案和见解， 以期为新一轮土地利用总体规划的编制提供理论指导和参考。 最后，对论文进行简单的总结和展望，探讨如何从各个层面统筹考虑搞好土 地利用总体规划，说明土地利用总体规划工作的复杂性、全局性和综合性。搞好 土地利用总体规划需要各方面的统一协调、完善而不仅仅在于规划内容、方法和 技术手段本身。 6 浙江大学硕士学位论文 新一轮土地利用总体规划编制优化研究 图l论文写作思路设计 1 3 2 论文研究的内容 土地利用总体规划是土地利用规划体系里的“领头羊 ，属于土地技术经济 学领域的内容。研究新时期土地利用总体规划编制的思想、方法、技术是本文的 核心内容。具体的内容则主要包括： ( 1 ) 土地利用总体规划与区域经济社会发展的关系及相互之间的作用 通过这一部分的分析研究认识土地利用总体规划对社会经济发展的影响，同 时也明确土地利用总体规划所面临的问题及解决的任务，为科学编制土地利用总 体规划提供了基础。 ( 2 ) 研究新形势下土地利用总体规划编制思想、方法、技术的优化问题 论文从宏观、中观、微观三个层次，分别对土地利用总体规划编制的指导思 想、规划编制的技术手段、规划内容的丰富完善等方面进行了探讨，提出了解决 的方法和手段，为我国大规模开展新一轮土地利用总体规划提供技术上的指导和 理论上的参考。 但是，需要说明的是土地利用总体规划是一门综合性的学科，他包括自然、 经济、法律、地理、信息技术等多个方面的内容，因此，以上两个部分并不是土 地利用总体规划研究的全部内容，而是其中的一部分主要内容而已。论文选择当 前最受人关注、最迫切需要解决的几个方面问题进行探讨，意在使论文的研究成 果能更好地为社会经济发展服务，能更好的发挥其实际作用。 1 3 3 论文的特点 关于上一轮土地利用总体规划编制存在问题及改进新一轮土地利用总体规 划编制方法的探讨业界有不少观点和意见，但是大多数都局限于对存在问题的分 7 浙江大学硕士学位论文 新一轮土地利用总体规划编制优化研究 析以及非常原则性的解决思路和办法，缺乏具体有效的解决的途径。实际上，解 决土地利用总体规划中的难点和问题是一项复杂的工作，编制出符合我国国情又 能切实有效具有可操作性的解决我国土地利用窘况的规划难上加难。 本文立足于我国国情，以现状为基础考虑对土地利用总体规划的编制。总体 来说具有以下2 个特征： ( 1 ) 内容上不求面面俱到，但求有所突破。由于土地利用总体规划的修编涉 及法律、政策、技术等各方面的问题，因此要探讨其中所有的问题是几乎不可能 的。本文不在于解决土地利用总体规划中的所有问题，而是有选择地对于几个重 点问题加以探讨，如规划编制的思想，土地分区和用途管制规则，土地集约利用 模式这些都是关系土地利用总体规划编制科学、合理的重大问题，而论文有选择 地在这三个方面进行深入的探讨，以指导规划的编制实施。 ( 2 ) 层次上力求更进一步，不泛泛而谈。对于论文中所论述的每一块内容， 都有具体的思路和方法，而且在分析的时候考虑规划编制的实际情况，具有一定 的可操作性，使之能真正发挥作用。 8 浙江大学硕上学位论文 新轮土地利用总体规划编制优化研究 第二章中外土地利用规划比较研究 2 1 国外土地利用规划状况 国外的土地利用规划工作比我国起步要早，经过多年的实践和发展形成了适 应于市场经济体制的土地利用规划体系。国外的土地利用规划体系与我国相比具 有明显的不同，无论是规划的法律、法规制度还是规划的编制体系、实施程序等 有其自身的特点和要求。造成这个差异因素是多方面得，既有政治制度、经济体 制的差异，也有社会习惯、人文传统等方面的不同。但是地球是一个整体，特别 是对于土地资源而言，随着经济的全球化、生态环境问题的全球化，各地区发展 过程中会出现越来越多的共性，中国也不例外。因此系统学习、研究国外土地利 用规划，借鉴其积极因素，对于提高我国的土地利用规划水平，更好的保障社会 经济的发展具有十分重要的意义。 西方国家的土地利用规划由于其不同的政治、经济制度，社会经济发展的水 平、科技水平的高低、资源分布状况等具有不同的特点。如日本与韩国各方面条 件较为类似，土地利用规划状况也具有很大的共同点，然而与美国相比却有明显 的不同，英国、德国等欧洲的发达国家政治、经济、资源状况等又有很大的共性， 其规划体系、实施也有不同的特点。这里分布选择以下几个有代表性的国家和组 织的土地利用规划状况加以简单介绍，以期望从中能为我国新一轮土地利用总体 规划的编制提供积极的指导作用。 2 1 1 英国土地利用规划状况 2 1 1 1 规划体系和内容 英国规划的体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划所组成( 严 金明等，2 0 0 1 ) 。国家级规划( n a t i o n a lp l a l l ) 叫规划政策指南，提出全国性的土 地利用方针政策，以白皮文件的形式下发。地区规划( r e g i o n a lp l 又叫区域规 划指南，通过召开区域协调会议制定，它包括本地区粗略的建房数、主要交通干 线分布等等。郡级规划也叫结构规划( s 仃u c 眦p l a l l ) ，由每一个郡( c o u i 】哪) 级 的规划机关在土地测量基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、 政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划( l o c a lp l a l l ) ，是一种详细的发 展和实施规划，它一般可分成三类，即“d i s t r i c tp l a n 、“a c t i o n 心e a sp l a i l ”及 “s u 切e c t 触e a ，这些规划详细地列出规划机关对特定地域土地使用的构想，包 括规划图及规划说明书，且原则上必须与结构规划协调一致( 唐红波等，2 0 0 4 ) 。 9 浙江大学硕士学位论文 新一轮十地利用总体规划编制优化研究 表3英国土地利用规划体系 规划体系说 明 国家级规划 全国性的土地利用规划，由环境部负责。 ( n a t i o n a lp l 肌) 区域性规划 通过召开区域协调会议制定，制定区域性土地利用战略。 ( r e g i o n a ip l a n ) 由郡规划局编制，必须提交环境事务大臣批准方能生效。结构规划 结构规划 仅仅对土地开发提出相应的政策，期限为2 0 年。相当于我国的总体 规划。 ( s t m c t u r ep l a j l ) 苏格兰的结构规划由大区规划局编制，每年应向大区选举议会提交 规划检测报告。北爱尔兰的结构规划由北爱尔兰环境部编制。 地方规划 由城市区或区( b o r o u g h ) 编制，详细规定了土地开发利用的方式， 包括地方详细规划( l 0 c a lp l a n ) 和单一开发规划( u n i t a d ， ( l o c a lp l a n ) d e v e l o p m e n tp l 锄) 两种。 2 1 1 2 规划的编制与实施 规划的编制由政府规划部门负责。大致程序为：编制规划草案、公开征求意 见、监察员或者专业小组根据公众意见向地方政府提出报告、根据提交的报告修 改规划并再次征求意见、批准规划并付诸实施( 严金明，2 0 0 1 ) 。实际上，英国 是一个法规非常完备的国家，规划草案的编制与修改严格按照法律法规赋予的程 序执行，也是整个规划编制工作的重点。草案编出后需通过各种形式广泛征求意 见，尽可能做到公众参与。对公众的反馈意见，规划部门均需作出书面答复。对 争议较大的问题，由环境部派检察员听取意见，作出裁决。整个规划的编制大约 需要三年时间。土地规划的实施主要是通过规划许可来实现。规划许可分两步： 一是原则性的规划许可：二是正式规划许可，规划许可的有效期为5 年。申请人 在得到规划原则许可后，3 年内必须提交正式许可申请。为避免开发商从土地开 发上牟取暴利，英国规定规划许可申请可以在开发商得到土地以前提出，但开发 商必须将土地开发的增值归还给原所有者和使用者。英国的土地规划一经通过， 执行起来特别严格，由于全面严格实施规划许可制度，每一项土地开发利用都需 要经过规划许可( 唐红波等，2 0 0 4 ) 。 2 1 2 美国土地利用规划状况 美国幅员辽阔，地表类型丰富多样，地域差异明显，就这一点而言与我国有 很大类似。但是美国经济发达，法制比较完备，人们的法律意识强，规划的法律 地位较高，且规划经过多年的实践已经积累了丰富的经验，体系比较完备，编制 和实施较为成熟。 1 0 浙江大学硕士学位论文 新一轮土地利用总体规划编制优化研究 2 1 2 1 规划的体系、内容 美国的土地利用规划体系总的来说可以分为三大类和六个层次。三大类是总 体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次则包括国家级、区域级、州级、 亚区域级、县级和镇级( 严金明，2 0 0 1 ) 。 美国土地利用总体规划内容比较广泛，一般包含7 个要素：土地利用形式( 分 类) ；交通；居住地；空旷地( 绿地) ；保护地：安全设施；防噪音污染( 母爱英等， 2 0 0 2 ) 。土地利用形式一般又分为5 种：公有地；农业用地；林业用地；城市用 地；乡村用地( 严金明，2 0 0 1 ) 。以上内容在各个层次规划中侧重点有所不同， 一般来说，州一级规划主要提出目标、方针和措施，并要符合联邦法规，规划的 期限一般为l o 一2 0 年。县级规划内容相对来说内容比较具体，它包含有自然资 源、经济情况等的分析；对土地的利用、保护和发展的各项政策概述；公用设施、 交通、湿地保护等规划安排；区域划分( 用地分区) ；土地分割( 划拨用地) 规 定以及实施规划的措施等，并有相应比例尺的规划图。 2 1 2 2 规划的特点 总的来看，美国土地利用规划有以下几个特点： 曲规划的编制以地方为主，规划一般从下往上编制( 但承龙等，2 0 0 4 ) ，土 地利用规划比较结合实际，规划操作性较强。 b ) 内容广泛、全面、充实。在美国地方土地利用规划中采取了总体规划、 区划、土地细分3 级规划体系，该体系既体现了宏观的调控性规划思想，又体现了 微观的操作性思想( 母爱英等，2 0 0 2 ) 。整个规划既有宏观规划，又有微观规划； 既有总体规划，又有专项规划。总体规划一般决定目标方针和大的框架，较为宏 观，具体的就由各种专项规划来完成，内容除土地利用外，还包括森林利用保护、 水资源利用、各类保护区、交通规划和公共设施规划等，接近我国的国土规划。 c ) 重视生态环境的保护。保护生态环境不仅列为总体规划的重要内容，而 且还制订许多具体的有关环境保护的专项规划以确保实施。如大气保护规划、水 质保护规划、森林保护规划、野生动物保护规划、水土保护规划等等。 d ) 注意公众参与和部门协调。公众参与是美国土地利用规划的一个重要特 征，一般有两个途径，即直接民主和法庭诉讼( 黄伟，2 0 0 2 ) 。高度的公众参与 度与美国土地私有及其“民主自由 精神有极大关系。此外，上级和下级之间， 同级的相关部门之间都要搞好协调，协调一致后，各方要签署协议，共同执行。 e ) 广泛应用新技术。遥感技术、地理信息系统、自动化绘画等得到广泛应 用，大大提高了工作效率和规划的质量。 2 1 2 3 规划的实施和运作 美国大多数地方政府都有一个规划委员会。地方规划委员会的职责如下：制 定社区发展总体规划；提出区划条例提案或对这样的提案进行审核：审核区划图 浙江大学硕士学位论文新一轮土地利用总体规划编制优化研究 纸的修订提案或有条件的使用土地的提案；审核和( 或) 批准开发工：作所需的土 地的划分方案。地方规划委员会通常没有最后决定权，他们可向立法机构提出建 议，由后者做最后决定( 严金明，2 0 0 1 ) 。但在某些州，规划委员会对土地的划 分、土地的有条件的使用以及布局的规划的确拥有最后决定权。而且，大多数地 方政府都有一个区划仲裁委员会，其权力是，如果区划条例不适合具体情况，可 允许有关部门在实施过程中不完全依照区划条例，可以有适当的变通。否则，严 格遵守区划条例可能会造成一些不必要的困难。 美国土地利用规划的实施主要通过立法手段加以保障。除了立法措施外，还 采取了税收优惠、资金利用、加强宣传等其他措施来保证规划的贯彻落实( 黄伟， 2 0 0 2 ) 。此外，在实施过程中认真进行动态监测。方法是根据批准的规划制定了 分期实施方案，提出分期实现的具体目标和资金预算，定期进行评估，检查规划 实施情况和存在问题，确定是否要进行修改等，一般规划每年都要调整一次。 美国的规划与土地利用管理系统是一个权力相当分散的系统，绝大部分权力 都在地方政府手上( 严金明，2 0 0 1 ) 。美国土地利用规划管理权限虽然分散，但 并不混乱，且各级土地各种权属的土地管理者各司其职，按照法律赋予的权力进 行。在全国的整个规划的管理框架中，联邦政府一般不参与地方政府的规划与土 地利用管理工作，联邦政府的影响在很大程度上是间接的，除个别关系重要公共 利益的需要在州之间协调的除外。同理，州政府基本上不直接控制地方的规划工 作和土地利用管理工作，但是会对沿海、湿地、河口等需要州政府给予特别保护 的设立特殊的管理规定。这些地区可由州政府有关部门或特设委员会管理，也可 由州政府与地方政府协同管理。在其对应的法律规定中，地方政府的权力是由州 政府授予的，州政府授予地方政府权力有多种方式：可以通过立法方式授权；可 以通过影响某些政府部门的法案来授权；也可以通过州宪法的形式向市政府授权 ( 严金明，2 0 0 1 ) 。 2 1 3 日本土地利用规划状况 2 1 3 1 规划的体系、内容 ( 1 ) 规划的体系 日本土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划 等构成( 王静，2 0 0 1 ) ( 图1 ) 。日本的国土综合开发规划与我国的区域规划相对 应，土地利用基本规划则对应于我国土地利用专项规划，而于我国的土地利用总 体规划相对应的则是联系两者之间的国土利用规划。国土利用规划是从土地资源 开发、利用、保护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实 施措施的纲要性规划。国土利用规划自上而下分为全国国土利用规划、都道府县 国土利用规划和市町村国土利用规划( 王静，2 0 0 1 ) ；各级规划都是对各自区域 内国土利用合理组织所应采取的措施和设想，上一级规划是下一级规划的依据， 1 2 浙江大学硕士学位论文 新一轮土地利用总体规划编制优化研究 下一级规划又是上一级规划的体现。 图2日本土地利用规划体系 ( 2 ) 规划的内容 日本国土利用规划是根据社会经济发展目标制定了针对不同发展区域的宏 观土地利用调控措施，制定的一种起行政指导作用的规划( 王静，2 0 0 1 ) 。对土 地利用空间布局进行具体安排则是土地利用基本规划和部门土地利用规划的任 务。土地利用基本规划是以国土利用规划为依据，进一步划分城市、农业、森林、 自然公园、自然保护等地域，并规定各地域土地利用调整事项等具体的土地利用 规划。各地域内再进一步制定土地利用的详细规划，如城市地域内进一步制定城 市规划，农业地域内进一步制定农业规划等。同时，在规划中对土地利用的实施 规定详细的规范和配套制度，制定具体的土地管理政策，保障各项规划内容的具 体实施。 2 1 1 2 规划的特点 r 本的土地利用规划体系与其国土面积小，人均资源少，经济发展状况等有 很大的关系，其规划的特点主要表现在以下几个方面。 a ) 规划的体系完善，规划的编制采用由上级逐级向下编制，但是上级规划 编制的过程也注意吸取下级部门和民众的意见，规划上、下级之间协调较好。