2019年学校禁烟调查报告.doc

2019年学校禁烟调查报告 一、禁烟法律条款为什么得不到执行 随着人们对烟草烟雾危害意识的不断提高，我国公共场所禁烟立法也在不断走向深入。虽然我国全国性的法律和行政法规对公共场所禁止吸烟的规定比较有限，但我国大部分大中城市都已经制定了公共场所禁止吸烟的地方法规或者规章。20XX年1月9日，世界卫生组织烟草控制框架公约在我国正式生效后，我国关于公共场所禁止吸烟的地方立法开始越来越向公约的要求靠拢。20XX年，北京政府制定了北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定，进一步完善了1995年由北京市人大常委会通过的北京市公共场所禁止吸烟的规定，20XX年后，上海、杭州、广州等地方相继修订了原有的公共场所禁烟立法，这些修订都不仅大大扩大了禁止吸烟的公共场所的范围，而且也在很大程度上完善了执法机制。此外，南昌、昆明、兰州、哈尔滨、深圳、天津等城市也已经开始修订原有的地方公共场所禁烟规定。可以说，继上个世纪90年代之后，现在我国正掀起新一轮的地方公共场所禁烟立法高潮。 然而，不可否认的一个事实是，我国法律的禁烟条款和地方禁烟法规的实施状况却一直存在很大的问题。没有执法或者执法不力的现象非常突出，公众对于公共场所禁烟规定的执法严重缺乏信心。有太多的地方在制定地方无烟立法之后就将法律束之高阁，从而使这些无烟立法成为一纸空文。根据媒体报道，南宁市公共场所禁止吸烟暂定规定(1995)，合肥市公共场所禁止吸烟规定(1996)、哈尔滨市公共场所禁止吸烟规定(1996)、深圳经济特区控制吸烟条例(1998)广东省爱国卫生工作条例(2003)以及武汉市公共场所禁止吸烟规定(20XX)这些地区或城市的地方无烟法规居然从制定之后都没有开过一张罚单。1这种匪夷所思的法律现象一直存在至今。 法律得不到贯彻执行的原因可能有很多。一个可能的原因是法律的规定不完善，从而使得法律的强制力得不到有效体现。例如，全国各地的公共场所禁止吸烟法规大都规定，对于个人只有在“不听劝阻”之后才能给予罚款，而对于公共场所的第一次违法，只能给予“警告，责令限期整改”，只有在“限期不改”的行为，执法机关才能给予实质性的罚款处罚，这种法律规定当然非常不利于体现法律的威慑力;又如，法律对吸烟区的设置不严格，从而导致执法机关无法严格执行;法律对执法机关的规定不够明确，从而使得不同国家机关之间执法缺乏有力的分工和协作。除了禁烟法规本身的问题外，还有一些其他原因可能会导致禁烟法规实施的失败，例如，执法机关懈怠履行职责，未能严格执法;执法机关执法所需的人力和物力严重不足，导致执法机关没有能力进行执法;执法机关缺乏有效的执法方法，从而无法向社会有效传递法律的威慑力;公民对二手烟危害的意识以及维护自己不受二手烟危害的权利意识淡漠，不积极行使自己享有的向吸烟者和公共场所管理人提出抗议的权利以及向有关机关进行举报的权利;公民缺乏方便有效的行使权利的基础设施(如缺乏举报电话)，从而降低了公民行使监督权利的积极性，等等。 那么导致目前国内公共场所禁烟法规实施状况不佳的原因究竟有哪些呢?如何才能全面推动禁烟法规的实施?这是对所有希望公共场所真正实现全面禁烟的人都非常关注的问题。这个问题无论对于将来的禁烟立法和执法都至关重要。目前公众所具有的一个普遍困境是，一方面，为了切实保障公众不受二手烟雾的危害，人们希望将来的禁烟立法能够进一步扩大全面禁烟的公共场所的范围，进一步加大对违法者处罚的力度;另一方面，由于目前各种法律禁烟条款和地方禁烟法规普遍有法不依、执法不严、违法不究，人们又不禁怀疑，在现有的禁烟规定都得不到执行的情况下，制定更加全面严格的禁烟法律法规又有何意义?可以说，禁烟立法的执法问题已经成为阻碍中国控烟事业发展的最大难题之一。 正是基于对公共场所禁烟法律法规实施问题的困惑，东方公益法律援助律师事务所的一些志愿者在20XX年8月到12月期间对北京市部分网吧的禁烟状况以及执法状况进行了调查，试图通过对于禁烟规定在网吧实施状况的个案调查了解北京市公共场所和执法机关对禁烟规定的实施状况，希望以此促进人们对全国范围内禁烟规定执行难问题的进一步认识。 二、调查目的与方式 (一)调查目的 本次调查主要旨在达到如下几个具体目的： 1、通过对北京部分城区校园禁烟状况了解北京市公共场所禁烟规定的落实情况。北京市的公共场所禁烟立法在全国处于领先地位，其禁烟规定的落实情况可以从一个侧面反映出我国禁烟法律法规的总体落实情况。 2、测试执法机关的反应，包括执法机关对公民的举报是否会作出反应以及会作出怎样的反应。通过这种测试，可以了解执法机关对于公共场所禁烟规定的执法态度、执法机制以及执法力度以及存在的问题。 3、探索禁烟公共场所执法的方法。通过这次调查，希望对我国禁烟场所执法的方式进行探索，对我国禁烟场所的执法方式提出自己的建设性意见，以期将公共场所的禁烟规定真正落到实处。 (二)将学校确定为调查对象的原因 北京市禁止吸烟的公共场所众多，为什么选择学校作为调查对象呢?这主要有几个方面的原因。 1.学校是普通的禁烟公共场所。 网吧人员众多，场所经常不利于空气扩散(很多网吧在地下室经营)，卷烟烟雾的危害无论对于网吧工作人员还是上网人员都比较大;在禁烟的公共场所中，网吧也经常是吸烟人数比较多、执法难度比较大的场所。 2.在学校禁烟方面存在比较强有力的法律规范。 在北京，有三类法律法规规定了网吧的禁烟。首先，根据北京市公共场所禁止吸烟的规定和北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定的规定，网吧的服务区域除吸烟室或吸烟区外禁止吸烟(这一点与互联网上网服务营业场所管理条例相冲突)，北京市的市和区、县爱国卫生运动委员会办公室对不履行禁烟职责禁烟公共场所所在单位，可以“予以警告、限期改正;对逾期不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款”。其次，2002年互联网上网服务营业场所管理条例第24条规定，互联网上网服务营业场所经营单位要“禁止明火照明和吸烟并悬挂禁止吸烟标志”;第32条规定，互联网上网服务营业场所经营单位“利用明火照明或者发现吸烟不予制止，或者未悬挂禁止吸烟标志的”，“由公安机关给予警告，可以并处15000以下的罚款;情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销网络文化经营许可证”。这个规定的法律层次比较高，由行政法规直接规定;规定的处罚也比较直接，违反禁烟规定的，公安机关可以直接给予警告和罚款，不需要像很多地方性禁烟规定要求的那样必须在“逾期不改正”后才能给予罚款。这样，网吧禁烟的执法比其他一般公共场所的禁烟有更强有力的法律保障。值得注意的是，无论是北京市的禁烟法规还是互联网上网服务营业场所管理条例中的禁烟规范，都只能对网吧违反场所禁烟管理义务的行为进行处罚，而对吸烟的个人却缺乏明确的处罚依据。 除此之外，消防法也可能可以适用于网吧。消防法第63条规定，“违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的”，可“处警告或者五百元以下罚款;情节严重的，处五日以下拘留”。与互联网上网服务营业场所管理条例不同，公安部门根据消防法可以对吸烟的个人进行处罚。消防法并没有明确将网吧明确规定为“具有火灾、爆炸危险的场所”，但从有些地区消防部门的实践看，对网吧吸烟行为根据消防法予以处罚也不乏其例。2从这个意义上说，网吧的禁烟比一般公共场所禁烟具有更为得天独厚的法律条件。不过，由于消防法对网吧并没有明确规定，并且我们对北京市公安消防部门是否将网吧禁烟纳入其执法范围不得而知，因此本次调查并没有将公安消防部门的执法作为调查的重点对象。 3.网吧涉及到两个以上的执法机构。 对于网吧的禁烟执法，存在多个可能的执法主体。根据北京市公共场所禁止吸烟的规定和北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定，网吧等公共场所的禁烟执法由市和区、县爱国卫生运动委员会办公室负责，但同时又规定，“市或者区、县爱国卫生运动委员会办公室可以委托市或者区、县卫生局实施前款规定的行政处罚”，根据这个规定，北京市对网吧禁烟的职责主要是市或者区县的爱国卫生运动委员会，但也可以是市或者区、县爱卫会授权的市或者区、县卫生局。根据互联网上网服务营业场所管理条例，网吧的执法主体也有两个，公安机关是禁烟规定最主要的执法主体，但在情节严重的情况下，文化行政部门也有权处罚。此外，根据消防法第63条，公安机关的消防部门也可能可以对网吧以及网吧中吸烟的个人进行处罚。 在如此多的机构都对网吧禁烟行为具有执法权限的情况下，如果都严格执法，就可以使网吧的禁烟行为得到很多的监督;但如果缺少协调，也容易使其变成执法的盲区。这种协调问题在公安机关内部的网络安全管理部门与消防管理部门之间与北京市爱卫会、区县爱卫会以及市、区县卫生局之间显得特别突出。 (三)调查方式 为了尽可能全面地反映北京地区禁烟条款的落实情况，我们分别在朝阳区、东城区、西城区、丰台区、海淀区以及通州区六个行政区随机选取了一些网吧作为我们此次调查的对象。 首先，调查人员于20XX年8到9月对随机选取的网吧进行了第一次实地调查。一般每两人一组，每组负责一到两个行政区，每个区随机选择3个网吧作为调查对象。调查人员到每个网吧上网大约半个小时左右，并在里面观察是否存在吸烟现象、网吧是否提供吸烟设施以及网吧对于吸烟者是否存在劝阻行为。对于存在吸烟现象或者提供吸烟设施等便利条件的，通过秘密照相或者录像的方式记录。 其次，对于发现吸烟状况比较严重的网吧，调查人员将分别向公安部门(各区公安局分局或网安大队)或者爱卫会(北京市爱卫会或者各区的爱卫会)进行书面举报，以此来测试执法机关的反应。 第三，调查人员于20XX年11到12月对大多数第一次调查过的网吧(包括受到执法机关处理过的网吧)进行了回访。第二次回访的目的是要确认第一次调查时的观察结果是否真实，同时也要观察那些经过执法机关处理的网吧禁烟状况是否有改善。 第四，对于第二次回访中发现存在严重吸烟现象的网吧(包括经过执法机关处理的网吧)再次向两类执法机关提出书面举报。第二次举报不仅要测试执法机关是否会对举报作出反应，而且还要测试执法机关是否有决心和意志对于限期未改正的网吧采取更为严厉的处罚措施(主要是罚款)。 (四)调查存在的局限 由于受到时间、人力以及组织能力等方面的限制，这次调查可能存在某些不足和局限。首先，受调查的网吧虽然为随机选取，但并没有严格抽样，数量也非常有限，在大多数网吧的驻留时间也比较短(一般为白天半小时左右)，调查的时间也不一致(网吧吸烟状况可能因时间段不同而异，例如，晚上可能吸烟现象更严重)，因此调查得出的网吧禁烟状况只能在一定程度上反映北京网吧禁烟的整体状况;第二，由于疏忽，个别城区(通州区)调查时没有准确记录个别网吧的名称，并且第二次回访时只是回访了部分网吧，这就导致调查不够彻底;第三，对个别城区(海淀区)的网吧进行第一次调查时，由于考虑到有的网吧只存在个别吸烟现象，因此没有举报;第二次回访时时间又过晚，这导致未能及时获得执法机关的反馈。 三、调查结果 昨天，市疾控中心和北京市控烟协会联合发布了北京市中小学校无烟环境调查结果以及北京市无烟学校参考标准(试行)。调查覆盖1736所各级各类中小学校，最终收集了有效问卷1654份。 校园周边售烟点超千处八成不拒学生烟民 北京市控制吸烟条例中明确规定，“禁止烟草制品销售者在幼儿园、中小学校、少年宫及其周边100米内销售烟草制品”。但现实情况不容乐观。 调查显示，588所中小学校的校园周边100米范围内存在烟草售卖点，占全部被调查学校的35.6%，售烟点共计1168处。市疾控中心认为，校园周边烟草销售点的存在，使得青少年容易获得烟草制品，是造成青少年吸烟的重要影响因素之一。 调查人员共对中小学校周边100米范围内的874处售烟点进行了观察，其中，七成售烟点为杂货店或者便利店。同时，七成以上未在醒目位置设置“不向未成年人售卖烟草”的标识。 不仅如此，135处售烟点有未成年人前来购买烟草，其中108处售烟点在观察期间有未成年人成功购买到烟草的现象。对此，市疾控中心认为，中小学校周边烟草销售点不在少数，校园周边控烟环境有待改善。 职高学生吸烟最严重女生吸烟不容忽视 学生吸烟情况的调查呈现三个特点：郊区县中学生的吸烟现象较城六区普遍，职高学生的吸烟现象较普通中小学生严重，女生吸烟现象不容忽视。 8.3%的学校校医(保健教师)最近一年曾经见过本校学生吸烟;2.9%的学校校医(保健教师)最近一年曾见过本校女学生吸烟。在调查学校教职员工吸烟现象时，16.3%的学校存在教职员工在校园内吸烟行为，同时，城区学校的情况也明显好于郊区校。 中小学校教职员工吸烟率总体低于全市成人吸烟率，但部分学校仍然存在吸烟者在学校吸烟的现象，郊区县学校的在校吸烟现象较城六区普遍。学校教职员工这一职业群体的吸烟行为，非常容易对青少年造成不利影响。因此专家建议，学校应进一步深化对教