（高等教育学专业论文）国家助学贷款实施现状及对策研究.pdf

中文摘要 在当前全球高等教育财政紧缩的背景下，推行以国家助学贷款为 主的学生资助制度势在必行。所谓国家助学贷款指的是党中央、国务 院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助 政策体系，加大对普通高校贫困家庭学生资助力度所采取的一项重大 措施。但这一对贫困学生非常有利的政策在实施过程中存在以下问 题，( i ) 供求矛盾大，发展不平衡；( 2 ) 学生贷款还贷率低，工作难度 大；( 3 ) 银行的积极陛不高，高校管理措施有待改进。本文采用规范 与实证相结合的研究方法，介绍了国家助学贷款的理论基础，分析了 目前我国国家助学贷款在实施中存在的问题、影响及原因；从而提出 “风险共担”的原则，在借贷过程中，政府、银行、高校、学生四大 利益主体合理负担成本、共担风险，从而进一步理顺四者之间的关系， 完善风险防范机制。本文还通过借鉴国外经验，就建立更为完善的国 家助学贷款制度、促进教育公平、推动社会和谐发展提出了建议。 关键词：高等教育助学贷款贫困生实施现状对策研究 a b s t r a c t d u et ot h ef i n a n c i a lc o n s t r i c t i o no fg l o b a lh i g h e re d u c a t i o r r c u r r e n f l y , i ti si n e v i t a b l et o c a r r y o u ts t u d e n t s l o a n ，m a i n l y r e l y i n go n s t a t e e d u c a t i o n a ll o a n t h es t a t ee d u c a t i o n a ll o a nr e f e r st ot h eg r e a tm e a s u r e t a k e nb yt h ep a r t ya n ds t a t ec o u n c i l ，m a k i n gu s eo ff i n a n c i a lw a y sl t o ? p e r f e c tt h es t a t el o a np o l i c ys y s t e ma n dt oe n l a r g et h ef i n a n c i a ls u p p o r tt o t h en e e d ys t u d e n t si nt h eg e n e r a lu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s h o w e v e r , t h e r ea r et h r e ep r o b l e m si nt h ep r o c e s so fi m p l e m e n t i n gt h ev e r y a d v a n t a g e o u sp o l i c yf o rn e e d ys t u d e n t s a sf o l l o w s ，( 1 ) t h ec o n f l i c t s b e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n d , t h ei m b a l a n c eo fd e v e l o p m e n t ；( 2 ) l o wr a t e o fr e i m b u r s e m e n ta n dt h eg r e a td i f f i c u l t yo ft h et a s k ；( 3 ) t h ep o o r g o - a h e a d i s mo fb a n ka n dt h eb a dm a n a g e m e n to fu n i v e r s i t i e s t h ee s s a y a d o p t s t h em e t h o d sc o m b i n i n gt h ec r i t e r i o na n dt h e ，d e m o n s t r a t i o n ， i n t r o d u c e st h ep r i n c i p l eb a s i so fs t a t ee d u c a t i o n a ll o a n ，a n da n a l y z e st h e e x i s t i n gp r o b l e m s ，i n f l u e n c e sa n dr e a s o n sw h i l ec a r r y i n go u tt h e s t a t e e d u c a t i o n a ll o a n a n di nt u r n ，t h i se s s a yp r o v i d e st h ep r i n c i p l eo f “s h a r e t h er i s k st o g e t h e r ，d u r i n gt h ep r o c e s so fl o a n ，g o v e r n m e n t ，b a n k ，s c h o o l a n ds t u d e n t ss h o u l dt a k e 也ec o s ta n dr i s k si nr e a s o n ，a n dt h e nd e a lw i t h t h er e l a t i o n s h i p sw i t h i nt h ef o u rs t a k e h o l d e r sa n dp e r f e c tt h ea g a i n s t - r i s k m e c h a n i s ma sar e s u l t m o r e o v e r , a c c o r d i n gt ot h eo 、e r s e a se x p e r i e n c e ， t h ep a p e rg i v e ss o m ea d v i c eo np e r f e c t i n gs t a t ee d u c a t i o n a ll o a ns y s t e m ， p r o m o t i n gt h ee d u c a t i o n a lf a i r n e s s ，a n di m p e l l i n g s o c i a lh a r m o n i o u s d e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n ：, e d u c a t i o n a ll o a n ，n e e d ys t u d e n t ， i m p l e m e n t a t i o ns i t u a t i o n ，c o u n t e r m e a s u r e m 湖南! j 币范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名： 蜀 7 瞥 研年乙月日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在- 一一年解密后适用本授权书。 2 、不保密吼 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 备p 留日期：力叼年，瑚易日 导师签名：乒椤。以形堡 日期：年月 日 国家助学贷款实施现状及对策研究 第一章引言 1 1问题的提出 当前，高等教育大众化进程的推进满足了广大群众对高等教育的 需求，使国民整体素质得到极大的提高，有力地促进了经济发展与社 会进步。但它也给世界各国高等教育的发展带来了越来越多的问题， 政府不可能长期负担高等教育的庞大开支，办学经费的不足影响了高 校的可持续发展。目前，世界高等教育发展的实践证明了合理的教育 成本分担机制是解决高等学校教育经费不足非常重要的途径。但随着 高校收费制度的实施，贫困大学生数量的逐年增多成为各国普遍关注 的热点。确保贫困学生平等接受高等教育的机会，对各国大学和政府 而言，都是一个严峻的挑战。这就需要建立一套较为完备、运转高效 的学生资助政策体系来实施国家助学贷款制度。如美国的帕金斯贷款 ( p e r k i n gl o a n ) 、联邦家庭教育贷款( f f e l l p ) 和直接合并贷款 ( c o n s o l i d a t i o nl o a n ) 、日本的育英奖学金等。 助学贷款的实施不仅从理论上体现了高等教育公平和机会平等， 同时也具有重要的实践意义。向个人发放助学贷款，可以扩大内需， 拉动经济的增长，提高生产力，在很大程度上缩小贫富差距。助学贷 款的实施不仅为个人金融业务的发展积累了经验，也会让银行在摸索 中形成一套有效的个人消费信用贷款管理模式。通过教育贷款还能克 西 服教育发展的资金缺乏限制，利于高校的长远发展。家境贫困的学生 高校教师在职硕士学位论文 得到了平等的教育机会，在校期间能够安心学习，为将来成功就业奠 定了良好的基础。对我国这样一个人口众多、财力相对薄弱的发展中 国家来说，如何借鉴他国学生助学贷款经验屿教训、降低贷款风险以 及完善我国助学贷款制度，是亟待需要解决的理论与现实问题。自 1 9 9 9 年颁布关于国家助学贷款的管理规定以来，我国政府及各 相关职能部门对国家助学贷款政策陆续展开探索和调整，国家助学贷 款从无到有并逐渐发展起来。几年来该制度在我国已先后进行了6 次 调整，特别是2 0 0 4 年6 月出台的关于迸步完善国家助学贷款工 作的若干意见是其实施以来最大的一次调整，它就进一步完善国家 助学贷款政策、改革国家助学贷款实施机制、建立和完善贷款偿还的 风险防范与补偿机制以及加强对国家助学贷款工作的领导、管理与监 督等四方面进行调整，但完善后的新机制并没有有效地解决国家助学 贷款实施中存在的主要问题。国家助学贷款的逐步推行与开展情况不 仅多次被媒体报道，同时也成为相关学术领域的研究热点q 近年国内 专家学者已从不同角度对这一问题进行了深入研究，但该制度本身的 合理性与可行性，以及实施的有效性等方面存在的问题仍有待深入、 全面地加以研究，国家助学贷款如何走出制度困境仍然是一个重要而 尚未解决的课题，政府、银行、高校、学生四主体之间怎样实现信息 的对称，使银行利益最大化，满足贫困学生贷款需求，政府和高校起 到平衡和桥梁的作用，这就需要进一步完善国家助学贷款制度，建立 和完善个人征信体系与法律制度。这也是笔者写本文的目的所在。 1 2当前研究动态 国家助学贷款实施现状及对策研究 。国内外各界包括政府、银行、高校、学者都在加强相关的理论探 索和实证研究。为建立完整的贫困学生资助体系提供支持。 1 2 1国外研究状况 伍德霍尔( w o o d h a um a u r e e n ，英国伦敦大学教育学院) 研究助学 贷款的成果非常多，他的借款学习：为发展中国家设计学生贷款计 。划一书，从贷款的管理、对象、规模、偿还等1 0 个方面详尽地分 析了在发展中国家实施学生贷款计划必须注意的“制度规定 ，并试 图设计一套学生贷款计划管理的计算机模型。约翰斯顿( j o h n s t o n e d b r u c e ，美国纽约大学校长、经济学家，联合国教科文组织学生资 助问题专家) 的高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞 典和美国的学生财政资助提出了著名的“成本分担理论，为实施 学生贷款提供了强有力的理论基础。阿尔布雷克特和齐德曼 ( a l b r e c h td o u g l a s & z i d e r m a n ，a d r i a n ，世界银行专家) 对学生贷款 进行了系统研究并指出：一是要有“信用回收机构”的参与，最好是 税收部门或社会保险机构的参与，主要目的在于防止拖欠偿还贷款； 二是必须考虑到偿还款额与毕业生收入之间的关系；三是对那些经济 上、学业上更需贷款的学生确定一种支持性目标；四是如果实施贷款 计划，人们必须乐意支付等于或高于通货膨胀率的利率，以便最大限 度地减少政府的贷款补贴：五是在毕业生的收入中并不反映潜在的社 会收益时，贷款的损失才能认为是正当的。圆齐德曼对世界上很多国 。美d b 约翰斯通著沈红等译矗高等教育财政：问题与出路北京：人民教育出版社，2 0 0 4 。a l b r e c h t ，d o u g l a s & z i d e r m a r t , a d r i a n ( 19 91 ) d e f e r r e dc o s tr e c o v e r yf o rh i g h e r e d u c a t i o n ： s t u d e n tl o a np r o g r a m si nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，t h ep l o r l db a n k 高校教师在职硕士学位论文 家学生贷款的目标进行归纳分析后认为，学生贷款的目标有五类：( 1 ) 以增加贫困家庭子女上大学的机会，促进入学公平为目标的学生贷 款；( 2 ) 以扩展高等教育为目标的学生贷款：( 3 ) n 弥补高等教育财政 不足为目标的学生贷款；( 4 ) 以满足特殊领域、特殊地区劳动力需求为 目标的学生贷款；( 5 ) 以减轻学生经济负担为目标的学生贷款。众多 学者对发达国家和发展中国家进行研究后的普遍结论是：学生贷款可 以成为资助学生的一条有效途径，但它对机会均等和高等教育成本再 分配的影响程度也依赖于具体的教育和经济现实。可这些研究缺乏对 各国( 包括我国) 具体经济现实、社会环境与实施现状的详细了解。 1 2 一 国内的研究状况 1 9 9 9 年国家正式推行国家助学贷款以来，研究这方面的论文、 专著颇多。众多专家、学者通过专题研讨会、报刊专栏等形式展开学 习讨论、交流，取得了丰硕成果，在理论与实践相结合的研究上，也 取得了一些成绩。 综观文献资料发现，目前该课题的研究主要涉及在以下几个方面： 一是如何发挥政府的作用，设计合理的助学贷款产品规避和防范风 险。典型的文章有：张香敏、田丽发表的国家助学贷款陷入困境的 原因探析及对策，朱雪梅发表的我国国家助学贷款的“瓶颈 问 题及其对策建议，张丽娃、李照刚发表的关于国家助学贷款运行 机制构建的几点思考等。南京大学金融学系的邹立柱对当前的国家 助学贷款政策也进行了批评，认为目前以商业银行为主的助学贷款不 o z i d e r m a n ，a d r i d a n ( 2 0 0 2 ，7 ) a l t e r n a t i v eo b j e c t i v e s o fn a t i o n a ls t u d e ml o a ns c h e m e s ： i m p l i c a t i o n sf o rd e s i g ne v a l u a t i o na n dp o l i c y , w e l s hj o u r n a lo fe d u c a t i o n , i s r a o l 国家助学贷款实旌现状及对策研究 利于助学贷款的长远发展。他认为理想的助学贷款模式应该采用基金 的模式。来源于财政注入和社会捐助的基金有两个方面的优势：一方 面是它可以保证贷款本金的充裕，另一方面它可以避免银行的? 惜贷” 、 现象。如果能够做到管理的透明，也可以很好地解决资金的安全问题， 如果建立了较完善的还款约束机制，还能够保证学生及时归还借于基 金的贷款。二是如何降低助学贷款的违约率，提高银行的积极性。 典型的文章有：许志昂发表的市场化、信用制度和风险规避一发展 国家助学贷款应重视的三大问题，陈浩、沈红发表的论国家助学 贷款中银行利益的保障方式，姚满薇发表的解决国有商业银行惜 贷问题的根本出路，陈宁波、黄寒发表的对我国国家助学贷款高 违约率问题的博弈分析：三是如何建立国家助学贷款风险分散和补 偿机制，提高助学贷款的还贷率。典型的文章有：韩同高、李红发表 的关于建立国家助学贷款担保基金的政策思考，张志俊发表的建 立和完善国家助学贷款风险防范与补偿机制，贾献忠、曹凤才发表 的建立保障体系推进国家助学贷款工作，高山发表的论存款保 险制度在我国的建立等。北京师范大学在读博士研究生尹洪斌从制 度经济学的角度对我国的国家助学贷款措施进行了梳理和回顾。他认 为目前我国的助学贷款措施虽然取得了一定的成效，但是存在着绩效 低、成本大、制度设计方案可行性不大等问题。他认为，在国家助学 贷款的制度变迁过程中，要高度重视社会文化心理在制度创新中的作 用，同时要进一步完善制度设计，寻找新的突破口，以实现制度的最 邹立柱高等教育“助学贷款运作机制的设计沿海企业与科技，2 0 0 5 ，( 7 ) 5 高校教师在职硕士学位论文 优化。 1 3 本文研究的问题、突破点、及创新点 上述成果为进。p 步深入研究和完善国家助学贷款制度提供 了依据和材料。但以有的研究存在很多不足：首先研究的深度不 够，一般的将国家助学贷款实施作为商业技术行为，违背了国家 助学贷款制度实施的本意，忽略了助学贷款的社会价值和教育价 值。其次是研究具有明显的片面性，未能从国家助学贷款制度实 施的相关主体( 政府、银行、高校、学生) 的角度对当前我国助学 贷款制度的实施障碍以及如何进行相应的改进做深入的研究。再 次，它在实施过程中存在以下“三不 的缺陷：( 1 ) 供求矛盾大， 发展不平衡( 2 ) 贷款还贷率低，银行和高校积极性不高( 3 ) 工作难 度大等。如何解决国家助学贷款制度中存在的这些问题，促进我 国国家助学贷款的持续、健康、快速发展，是政府、银行、高校、 大学生乃至整个社会面临的现实问题。国家助学贷款虽然是件功 在当代，立在千秋的大好事，但这种对贫困学生非常有利的政策却在 实施过程中存在以上种种问题，由此看来，对国家助学贷款制度进行 深层分析，进一步完善制度结构与设计，是亟需解决的理论和现实问 题。在研究过程中，本文结合社会学、教育经济学、制度经济学等学 科的相关理论与方法，关注国家助学贷款这一制度的产生、发展、实 施，对实施过程中借贷两难的问题及原因进行深刻分析，对制度中各 利益群体的风险与收益进行讨论，从各群体博弈过程展开对公共政策 。尹洪斌从制度绩效看我国高等学校助学贷款制度的选择和创新河南社会科学，2 0 0 5 ，( 2 ) 6 国家助学贷款实旄现状及对策研究 中政府责任的探讨。论文采用了规范与实证相结合的研究方法。本文 研究的基本思路是：论文首先介绍了助学贷款的理论基础，分析了目 前我国国家助学贷款在实施中存在的问题、影响及原因；在借贷过程 中，政府、银行、高校、学生四大利益主体应该如何合理负担成本、 共担风险。从各群体博弈过程得出各利益主体在合理获利的基础上， 应坚持“风险共担”的原则，进一步理顺四者之间的关系，完善风险 防范机制。通过借鉴国外经验，就建立更为完善的国家助学贷款制度、 促进教育公平、推动社会和谐发展提出建议。希望对有关部门提供一 定参考。 1 4 国家助学贷款相关概念 1 4 1国家助学贷款概述 国家助学贷款是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利 用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校贫困家 庭学生资助力度所采取的一项重大措施。 国家助学贷款是由商业银行以信用形式向全日制普通高等学校 中经济困难的本专科学生( 含高职生) 、研究生和攻读第二学士学位 的学生发放的人民币贷款。圆 国家助学贷款的实施充分体现了党和政府对当代大学生无微不 至的关怀和对教育的重视，是一项利国利民、功在千秋的大好事。 1 。4 2 国家助学贷款的特征 教育部、财政部、人民银行、银监会关于迸一步完善国家助学贷款工作若干意见岛通知 国办发【2 0 0 4 】5 l 。湖南省学生贷款中心编国家助学贷款文件汇编2 0 0 4 高校教师在职硕士学位论文 国家助学贷款是困难学生向银行贷款用于在校学习期间的学费、 住宿费和生活费，属于教育消费的范畴。由于其无需担保，因此它是 一种以信用贷款方式提供的个人消费信贷 国家助学贷款还具有政策性和商业性双重特性。首先，国家助学 贷款是由国务院批准实行的，是帮助高等学校中经济困难的学生完成 学业，实施“科教兴国 战略和“人才强国”战略，加速人才培养的 一项政策。是伴随着高等教育成本分担政策的实施而产生的，是为高 等教育服务的。高等教育不仅使受教育本人从其对教育产品的消费中 受益，同时整个社会均从中受益。我们称之为外部经济。高等教育的 准公共物品，决定了助学贷款也是准公共物品，其是否由政府提供或 者多大程度上由政府提供一方面取决于市场的效率，另一方面也取决 于经济发展水平和政府的财政能力。就市场效率而言，作为一项纯粹 的金融产品，助学贷款有其先天缺陷。这是由于学生潜在的信用是建 立在未来的预期收入基础之上，这在当前具有很大的不确定性。离开 政府的参与，完全依靠商业化市场运作方式的助学贷款市场是无效 的。实践也表明，在没有政府干预的情况下，助学贷款的改善不可能 发生。针对助学贷款市场的失灵现象，为提高效率，政府行政干预一 一提供利率补贴、风险担保、风险准备金以及承担贷款方案部分管理 成本等是必要的。这样助学贷款就转变为国家助学贷款，不再是单纯 的金融产品了，具有了政策金融的特征。政策金融是指国家为实现一 定的政策目标而采取的手段，它主要是通过建立政府银行或对银行体 系的直接干预，以比市场或商业更为优惠的条件，为特定的最终需求 国家助学贷款实施现状及对策研究 者提供中长期信用。就目前而言，国家助学贷款制度由中央和省级政 府共同推动，通过招标，由商业银行发放，无需担保，在校期间的利 息由财政贴息。在实践中国家相关部门出台了很多政策性要求。如免 营业税及所得税前核销坏帐、利率不上浮、单独考核贷款资产质量、 教育部门和银行对贷款共同进行管理、“四定、“三考核 以及下达 指导性贷款计划二要求经办银行努力满足符合条件的经济困难学 生的贷款要求这实际上是最大的政策性要求。因此，我国目前的 国家助学贷款政策无论从政策目标还是政策手段上都符合政策金融 的定义。其次，国家助学贷款作为一种个人消费信贷，银行确定合理 的价格( 利率) ，向学生提供助学贷款这种服务产品，学生以未来盼 现金收入来偿还本金并支付利息，银行就能获得利润。贷款资金由商 业银行自行筹集，还贷风险也由商业银行自行承担。本质是金融机构 提供的金融中介服务。 1 4 3 国家助学贷款的发展 新制度经济学认为：任何一项制度的产生都必须有相应的社会需 求。1 9 9 4 年国家教委在全国5 0 所高校实行招生“并轨试点，1 9 9 8 年全面展开，除特殊专业外，所有高校学生实行收费上学。至此，我 国高等教育完成了免费高等教育向高等教育成本分担制度的过渡。高 等教育的成本由公共和个人共同承担，个人分担部分主要体现为由受 教育者个人或其家庭为接受高等教育要缴纳一定数额的学费。但是， 高等教育的收费将使一些家庭经济困难的学生难以负担，客观上要求 一 有新的高等教育资助制度来代替原来免费教育体制下的资助制度，国 高校教师在职硕士学位论文 家助学贷款就是在此情形下产生，并经历了萌芽、试点、推广、完善 四个阶段。 第。阶段：国家助学贷款的萌芽阶段。f1 9 8 6 年7 月，国务院批 转了国家教委和财政部关于改革现行普通高等学校人民助学金制度 的报告，同意在全国8 5 所院校中试点实行奖学金和贷学金制度，拉 开贷学金的帷幕。1 9 8 7 年7 月，国家正式颁布普通高等学校本、 专科学生实行贷款制度的办法，规定由各院校从主管部门核拨的高 等办学经费中按原助学金标准计算总额的8 0 8 5 建立奖贷基金。 1 9 9 3 年9 月又对1 9 8 7 年的贷款办法做了修改。 第二阶段：国家助学贷款的试点阶段。1 9 9 9 年6 月，国务院办 公厅转发由中国人民银行、教育部、财政部在1 9 9 9 年5 月1 3 日颁布 并实施的关于国家助学贷款的管理规定( 试行) ，由中国工商银行 作为经办银行，在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南 京等8 所城市的中央部委所属高校中实施。国家助学贷款对象为学校 经济确实困难的全日制本、专科学生，每人每年的上限是8 0 0 0 元， 由工商银行独办，贷款用于经济困难学生在校期间的学费和基本生活 费，中央财政设专户对当年发放的助学贷款进行贴息。 第三阶段：国家助学贷款的推广阶段。2 0 0 0 年8 月，中国人民 银行、教育部、财政部发布关于助学贷款管理的补充意见，把试 点城市由8 个拓展到全国，经办银行由工商银行扩大到中国建设银 行、中国农业银行、中国银行四大国有银行；同时中国人民银行发布 口 中国人民银行助学贷款管理办法，把对象扩大到研究生，并要求 国家助学贷款实施现状及对策研究 开展无担保( 信用) 贷款。2 0 0 1 年6 月的全国助学贷款工作会议取 消了“一校一行 的规定和免征金融机构开展国家助学贷款业务利息 收入营业税。2 0 0 2 年，中国人民银行、。教育部和财政部发布了关 于切实推进国家助学贷款有关问题的通知，出台了新的贷款政策： “四定”和“三考核。“四定”是指：一、定学校。由省级教育行政 部门确定本辖区内申请国家助学贷款的普通高等学校。申请贷款学校 限于全日制本专科生( 含高职生) 、研究生和第二学位学生所在的普 通高等院校。二、定范围。国家助学贷款范围限于申请贷款学校经济 困难的全日制本专科生( 含高职生) 、研究生和第二学位学生的学费、 住宿费和生活费。三、定额度。由教育行政部门和高等院校按照总体 不超过在校学生2 0 的比例，和每人每学年最高不超过6 0 0 0 元贷款 数额，根据经济困难学生的实际经济状况和贷款需求，具体测算确定 各申请贷款学校的国家助学贷款需求额度，并及时通知贷款经办银 行。四、定银行。由各高等院校自主选定一家国有独资商业银行作为 国家助学贷款经办银行。目前已建立贷款协作关系的银行原则上不再 变动，尚未选择经办银行的高等院校，应尽快选定。为确保国家助学 贷款按四定的办法顺利发放，人民银行和教育部建立“三考核”制 度。即要按月考核国家助学贷款的申请人数和申请金额，按月考核各 经办银行审批人数和合同金额，按月考核发放人数和发放金额，并要 及时进行分析，加强督促检查。 第四阶段：国家助学贷款的完善阶段。2 0 0 4 年6 月，中国人民 银行、教育部、财政部、银监会发布了关于进一步完善国家助学贷 高校教师在职硕士学位论文 款工作的若干意见，对国家助学贷款制度进行了重大调整。建立风 险补偿机制，风险补偿专项资金由财政和高校各承担一半：还贷期限 由4 年内还清改为6 年内还清；经办银行由国家指定商业银行改为招 标方式确定；在校期间利息由财政补贴，毕业后开始计付利息；加强 贷后管理，借款学生受到更严格的还款约束。 从纵向发展方向来看，1 9 9 9 年中国人民银行开始会同有关部门 研究制定国家助学贷款政策，推出1 0 0 贴息的助学贷款，但由于存 在操作成本高、偿贷率低、追偿成本高而始终难以广泛推广，当年年 末，国家助学贷款余额仅有4 0 0 多万元至2 0 0 4 年6 月，国家助学 贷款五年仅发放5 2 亿，获得此项贷款的学生有8 3 万人 2 0 0 4 年国家助学贷款政策进行了调整和改进，建立了风险补偿 机制和市场化的运作机制，调整了贷款贴息和还款政策，延长了还款 期限，实现财政、高校和银行的风险共担，减轻了银行的管理成本和 贷后风险。新的助学贷款政策出台后，一年半发放了1 2 2 5 亿。这 些调整和改进，充分体现了国家对教育事业和国家助学贷款工作的高 度重视，充分体现了权责对等的原则，有利于国家助学贷款的健康可 持续发展。 截至2 0 0 7 年3 月，全国有二十四个省( 市) 开展了生源地助学贷 款业务，包括生源地助学贷款在内的其它助学贷款余额已达3 4 3 亿 元，成为国家助学贷款的有益补充和银行系统资助家庭经济困难学生 的重要组成部分，中国国家助学贷款业务取得了很大的进展，据中国 。数据来源：中国教育和科研计算机网w w w e d u c n 2 0 0 4 0 8 3 1 3 1 1 4 3 6 2 , s h t z l n l 。数据来源：教育文摘周报2 0 0 6 7 2 5 1 2 国家助学贷款实施现状及对策研究 央行副行长项俊波透露，至2 0 0 7 年3 月末国家助学贷款余额已达 1 5 3 7 亿元，实际受益学生近2 0 0 万人。 从国家助学贷款制度的发展来看，国家是非常重视这项工作的、， 通过行政指令和成本分担机制，协调各方的利益和风险，推动国家助 学贷款的发展，使其成为高等学校学生资助体系的重要组成部分。政 策上几乎每年都有修改，从严格的申请人资格审查到降低门槛，简化 程序；从担保贷款到信用贷款；由国家和高校分担风险到银行独自承 担风险，再到国家、高校、银行三者共同分担风险，目的都是为了让 更多的学生“借 和更多的银行“贷 ，更大的依靠市场的力量推动 国家助学贷款市场的合理、有序、健康的运行。 为进一步落实科学发展观，推进科教兴国战略和人才强国战略实 施，根据中共中央办公厅国务院办公厅印发关于引导和鼓励高校 毕业生面向基层就业的意见的通知( 中办发 2 0 0 5 1 8 号) 和国务 院办公厅转发教育部财政部人民银行银监会关于进步完善国家助 学贷款工作若干意见的通知( 国办发 2 0 0 4 1 5 1 号) 有关精神，财政 部和教育部联合颁布了高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行 办法，该项政策的出台，在完善高校资助体系，引导和鼓励高校毕 业生面向基层就业等方面有积极意义。国家助学贷款代偿资助政策对 于创新工作机制，完善高校资助政策体系，进一步理顺国家助学贷款 工作中教育、财政和银行各方关系，化解贷款风险，推进国家助学贷 款工作有积极作用。 o 数据来源：上海证券报幽盥出凼蚴2 0 0 7 5 2 3 1 3 高校教师在职硕士学位论文 1 5 研究方法 本文所用的研究方法主要有访谈法、比较研究法与文献研究法。 根据这几年笔者从事高校助学贷款工作的经验分析和总结，走访与调 查湖南师范大学，湖南第一师范等几所高等学府，通过比较研究得出 结论。 本次访谈对象有三类：类是学生，即调查时确立的重点访谈对 象；一类是湖南省教育厅和学校助学贷款工作的负责人；还有一类是 银行助学贷款工作的负责人由此进一步了解国家助学贷款政策体 系、银行和高校方面工作开展的基本状况，并引发对完善国家助学贷 款制度的思考。针对不同访谈对象拟订了不同的访谈提纲，尽可能的 掌握第一手资料。 1 4 国家助学贷款实施现状及对策研究 第二章国家助学贷款在实施中存在的问题 2 1国家助学贷款实施中存在的主要问题 既然国家助学贷款是一项利国利民的好政策，为何其发展如此艰 难呢? 贷款的发放与贫困生的需求出现较大差距，究其原因主要来自 掌握最终贷款权的银行、贷款受益者的贫困生，社会信用环境和起中 介作用的高校等方面。 2 1 1 供求矛盾大j 发展不平衡 ( 1 ) 政府方面，由于中央财政全面贴息政策的实施范围较狭窄， 助学贷款政策对公立和私立( 民办) 院校，部属院校和地方院校实施 中存在双重标准，致使助学贷款实施中存在两易两难的局面。如国家 助学贷款政策规定：部属院校的学生贷款，国家给予5 0 的贴息，而 地方院校则由地方政府在地方财政中给予补贴解决，而按新的高等教 育管理体制划分出来的高等院校大多集中在一些沿海发达地区，一些 贫困地区如西部地区却寥寥无几，这些地方院校的学生很少享受到中 央财政贴息的优惠，助学贷款贴息绝大部分由地方财政承担b 贫困地 区由于经济原因，财政本身就较困难，因此助学贷款也发展缓慢。 ( 2 ) 由于受不同因素的影响，导致发展不平衡，这种不平衡还 体现在：不同地区高校的不均衡。据统计，2 0 0 3 年6 月东部、中 部和西部地区的高校经济困难学生占在校生的比例分别是1 6 、2 2 一 和2 6 ：从1 9 9 9 年到2 0 0 3 年获贷款的学生占申请贷款学生的比 高校教师在职硕士学位论文 例分别是6 3 ：3 0 和3 7 。不同层次高校的不均衡。从1 9 9 9 年 到2 0 0 3 年6 月，部属高校和地方高校获贷学生占在校生的比率分别 是9 4 0 襁5 0 4 。不同学科高校的不平衡。2 0 0 6 年6 月艺术类 高校贫困生比例约在1 0 。申请贷款学生的获贷率在9 4 左右：民族 类高校贫困生比例在3 0 左右，而学生获贷率约为5 0 可见，越是地区经济落后的学生获贷率越低，越是高校层次低的 学生获贷率也相对越低。因此，也就造成了有些最需要帮助的贫困生 没有得到帮助，国家助学贷款的政策目标没有实现或者说被打了折 扣。 2 1 2 学生贷款还贷率低，工作难度大 从贷款学生的角度来分析，作为贷款受益者的主体，其个人的贷 款意识，还款意识，信用程度以及心态等，对于银行能否按时收回放 贷的款项有十分重要的影响。 ( 1 ) 大学生对助学贷款缺乏正确理解。国家助学贷款政策始终 坚持“不让一名学生因经济困难而辍学”。国家助学贷款主要是针对 贫困大学生发放的，具有很强的政策性，这使得部分学生误认为助学 贷款是国家资助困难学生，贷款学生可以少还甚至不还，将其视为“免 费午餐”。从而形成了学生助学贷款中的“道德风险”；有些贷款学生 取得国家助学贷款后，不! 瞳得珍惜国家助学贷款的良苦用心，在校表 现不好，教育投资不能真正转化成人力资本，导致毕业后不能适应社 会需要，使国家助学贷款的社会效益遭到损失，达不到政策性金融扶 李文利中国助学贷款：颠簸与反思数学财富，2 0 0 4 ，( 1 0 ) 1 6 国家助学贷款实施现状及对策研究 助的功能。也有些贷款学生毕业后隐瞒收入，有意降低个人投资回报 率，利用入才流动性大，入才管理与信用锄度的缺陷，有意赖帐，逃 避偿付义务。 ，( 2 ) 大学生毕业后收入的不确定性。国家助学贷款的对象是在 校贫困大学生和研究生。自实行双向选择、竞争上岗的就业制度。大 学生的就业状况与国民经济发展水平及劳动力供求关系密切相关。在 当前经济转型及高等教育大规模扩招的情况下，就业竞争尤其激烈， 大学毕业生预期收入具有极大的不确定性。高校的层次，类型以及学 生专业的差异，个人能力的高低也会导致学生毕业后的收入是参差不 齐的。 ( 3 ) 学生的信用观念淡薄。由于国家助学贷款采用的是无担保， 无抵押的信用贷款方式，在目前尚未建立个人信用制度的情况下，学生 毕业后能否按约还贷几乎完全取决于学生个人的信用观念。而我目前的 社会信用意识极其薄弱，人们的信用观念和诚信意识还很淡薄，因此， 银行对受教育程度较高的大学生的道德水准和信用观念并没有充分肯 定，担心学生会逃避还贷。中国人民银行，教育部，财政部联合制定关 于助学贷款管理的补充意见，进一步扩大了贷款对象，降低了贷款要 求。按照新的助学贷款管理办法规定，申请助学贷款不要任何人提供担 保，这一优惠政策考验了学生的诚信度。迄今为止，我国尚未建立起完 善的个人征信体系，每个人的信用行为还无法考证，有时，信用不好的 人不仅不会因此而付出代价，反而有可能占便宜，这种现实就为贷款学 一 生恶意拖欠本息提供了一个很大的空间。 高校教师在职硕士学位论文 高校扩招后，学校贫困生大大增加。因贫困生量多，所需审核的 材料多、工作量大，同时学校对贷款学生的具体情况还不太了解，使 得高校在推荐申请贷款的学生时难免会有偏差。客观上形成了国家助 学贷款推行的观念障碍，也影响了国家助学贷款工作的推进。 2 1 3 银行积极性不高，高校管理措施有待改进 助学贷款是信用贷款，必然需要良好的社会信用体系做保证，而 我国还没建立这个制度，社会的转型过程中，投机心理普遍存在，对 缺乏社会公德的行为惩罚也非常弱，社会很少会因为学生欠银行的贷 款而采取不录用、不任用等措施，学生因此受到的利益损害很小。这 种社会信用环境，大大增加了助学贷款的还款风险。另外，现在的就 业难，高学历低就业等现象，也使学生的还款能力降低，银行是独立 商业机构，不太愿意做高风险的投资。 银行发放助学贷款，除了风险大，回收不乐观外，还有两个重要 原因，首先，国家助学贷款呆坏帐核销方法加重了银行负担，降低了 银行的盈利水平，导致银行积极性不高。中国人民银行于2 0 0 1 年出 台的助学贷款管理办法最后一条明确规定：“各商业银行发放助 学贷款，发生呆坏帐，分别由各商业银行总行核实后，按实际发生额 在所得税前按规定核销。”这条规定看似是给予发放助学贷款的银行 的一种税收优惠，实则是将支援贫困大学生上学的负担几乎转嫁给了 商业银行。银行是企业，是自主经营，自负盈亏，以最大化利润为经 营动力的企业，不是助学机构，不是福利机构，不应承担这一“赞助” 任务。其次，管理费用高也是银行惜贷的原因之一。国家助学贷款每 国家助学贷款实施现状及对策研究 笔额度小，r 但手续繁杂，发放贷款工作量非常大。同时，由于国家助 学贷款期限长i 一般是在大学生毕业后才分期还贷，贷款发放后，管 理起来也很难。风险对于银行的盈利至关重要，不仅关系到一半收益 是否可以收回，还关系到本金是否可以收回。相对于利息的收益而言， 本金的损失是巨大的，国家助学贷款是一种无担保的无抵押的信用贷 款，其运作需要完善的个人信用制度。而我国的个人信用系统没有建 立起来，以账户资料为中心的个人资信档案，个人信用法律系统都是 一片空白。对于银行来说，大部分学生又是异地贷款，大学生一般没 有与银行有经济上往来的信用记录，结果只能被动的依靠学校提供的 审查资料。这样，风险防范就更多地依赖借款人的潜在支付能力与道 德水平。因此，风险大是制约当前我国国家助学贷款发展的最重要的 因素。也是导致银行积极性不高的原因之一。 高校作为助学贷款供需双方的中介，直接关系到助学贷款的成功 率。目前高校存在以下“四个不够 ： 一是认识不够。许多高校没有成立助学贷款的管理机构，配备比 例相当的人员。部分高校对国家助学贷款的认识存在两方面的误区： 一种是“与己无关论 。认为国家助学贷款是学生和银行之间的事情， 学校何必承担责任。有韵高校怕引来经济上的麻烦，严格控制贷款规 模，不积极协助银行发放助学贷款，另一种是“有求必应”论。视国 家助学贷款为国家对学生的捐赠，认为任何学生都可以申请，而忘记 了它是一种必须有借有还的贷款，所以，对学生的申请来者不拒，不 加审查地推荐给银行，加大了银行的负担和风险。更有甚者，在某些 高校教师在职硕士学位论文 ”高校真正的贫困生申请不到贷款，不属于贫困生的学生反而申请到贷 款，这就与我国实施国家助学贷款的目的背道而驰。 二是重视不够。据调查，某高校5 7 0 0 多学生取得了工商银行的 国家助学贷款，而学校只有一人兼管其贷款的日常工作。造成学校把 关不严，不合格资料退回后又原样送回银行的情况也时有发生。因为 高校没有设置负责助学贷款的专职工作人员，给工作造成了很大麻 烦。 三是配合不够。有的高校除向银行申请助学贷款外，其他相关的 辅助性工作基本上不配合。如贷款前不配合办理有关贷款手续，国家 规定学生申请助学贷款，高校必须充当贷款介绍人，见证人，但在很 多高校难以落实：贷款后不配合银行收回本息。 四是把关不够。高校对国家助学贷款初审不够，据对工商银行调 查，每个学校初审材料有很多不合格，对不符合条件的学生仍以推荐， 加大了银行的工作难度，少数学校还出现有些学生为解决以前欠费问 题，同一年多次申请贷款，高校不加审查多次向银行递交学生贷款申 请的现象，导致银行多次与学生签定合同，重复放款。 2 2国家助学贷款存在问题的主要原因 2 2 1政策性与商业性之间存在矛盾 国家助学贷款的政策性与商业性经营目标相矛盾。国家助学贷款 具有很好的社会效益性，它通过信用放贷，财政贴息方式解决了贫困 学生上学的问题，但是承办贷款的商业银行却是以追求利润最大化， 一 风险最小化的商业性企业，与助学贷款具有的风险大，收益低等特点 国家助学贷款实施现状及对策研究 相矛盾。 。由国家推行的国家助学贷款，是银行的一项有较高政策性要求的 商业贷款业务n 实贝j 是一项国家政策，其政策性色彩很强。国务院办 公厅转发的关于国家助学贷款的管理办法( 试行) 中规定“国家 助学贷款属于商业性贷款，纳入正常的贷款管理”，而在实践过程中， 国家助学贷款被银行业内人士定为“政策要求较多，要求较好的贷 ；蜘 面o 国家助学贷款由四家国有商业银行操作实施，由银行提供贷款本 金，并承担还款拖欠上的资金风险商业银行是要追求利润最大化的， 而助学贷款的利润空间并不大，与其他的贷款种类相比，助学贷款是 笔数多数额小，管理成本大；而且，学生信用意识淡薄，信用体系尚 未建立，违约风险大。 另外，财政的有限分担机制使商业银行无法补齐风险基金。商业 银行立足贷款回收，在贷款决策时首先考虑的因素是学生就业，但是 随着高等教育规模的迅速扩大，2 0 0 5 年全国普通高校毕业生3 3 8 万 人，截至9 月1 日，毕业生初次就业率为7 2 6 ，2 0 0 6 年的形势更严 峻，2 0 0 6 年全国有4 1 3 万高等院校毕业生需要就业，比2 0 0 5 年增加 7 5 万人，增幅达2 2 。 在就业约束下，而财政仅承担部分损失的情况下，商业银行的贷 款风险既无法向财政全额转嫁，又无法通过利率浮动在信贷市场出 清，因而减少供给是必然的选择。可见国家助学贷款的政策性要求与 。教育部部长周济在2 0 0 6 年全国普通高校毕业生就业工作会议上的讲话h