（行政管理专业论文）新公共服务理论视角下我国大部门体制改革模式研究.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家兴起了“重塑政府 的新公共服务理论，受这 股世界改革浪潮的影响，我国也开始了对政府部门管理创新的探索。许多学者在 对西方国家公共服务理论经验总结的基础上，进行了一系列的实践和理论探讨， 取得了丰硕成果，但这种探讨活动还亟待深入。有鉴于此，作者对新公共服务及 其在西方发达国家的实践进行了详尽分析与研究，力求为新时期我国大部门体制 改革提供有益借鉴。本文首先回顾了我国新时期历次行政体制改革，总结了了相 关的经验和教训，明确了大部门体制改革的背景及必要性。其次，归纳了新公共 管理的主要理念，分析了新公共管理在英国、美国、新西兰、澳大利亚等国家的 实践，总结出这些国家的成功经验对我国政府管理的借鉴意义，为我国的大部门 体制改革提供了相应的理论参考。然后，引入新公共服务理念对我国的政府管理 进行审视，找出了目前行政管理模式中存在的种种问题，并对产生这些问题的原 因进行了深入分析。在此基础上，根据新公共服务理念的要求，提出了一系列政 策建议，包括重新界定政府角色，切实转变政府职能：打破部f - i n 益，降低行政 成本意识；完善绩效评估体系，健全政府行为约束机制；引入市场机制，提高公 共服务的水平；健全政府回应机制，拓展公民参与渠道等，为提高政府管理水平， 推动我国服务型政府建设进行了从理论到实践的有益探索。 关键词：新公共服务理论，大部门体制，模式 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c e l9 8 0 s ，w e s t e r nc o u n t r i e sh a v es t a r t e d 也en e wp u b l i cs e r v i c em o v e m e n t c a l l e dr e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t i m p a c t e db yt h i sr e f o r mw a v e ，c h i n aa l s ob e g i n st h e e x p l o r a t i o no fi n n o v a t i o ni ng o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o n b a s e do nt h es u m m a r i z a t i o n t op u b l i cm a n a g e r i a le x p e r i e n c eo fw e s t e r nc o u n t r i e s ，m a n ys c h o l a r sm a d eas e r i e so f t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ld i s c u s s i o na n da c h i e v e df i u i t f u lr e s u l t s ，b u tt h i sd i s c u s s i o ni s e n d l e s s t a k i n gt h i si n t oc o n s i d e r a t i o n ，t h ea u t h o rc a r r i e do na ne x h a u s t i v ea n a l y s i sa n d r e s e a r c ho nt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n di t s p r a c t i c ei nt h ew e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r y ， s oa st op r o v i d eu s e f u lr e f e r e n c et ot h ec o n s t r u c t i n go fs e r v i c e g o v e r n m e n to f o u rc o u n t r y t h ep a p e rf i r s to u t l i n e dt h es e r v i c e - g o v e r n m e n t sd e f i n i t i o nm a d eb yd o m e s t i c f a m o u ss c h o l a r s ，d i v i d e ds o m er e l a t e dc o n c e p t sa n di d e n t i f i e dt h ec o n n o t a t i o na n d d o m i n a n tc h a r a c t e ro f s e r v i c e g o v e r n m e n t ，s e c o n d l y ，t h ep a p e ri n d u c e dt h em a i ni d e ao f n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，a n a l y z e dt h ep r a c t i c e so fn e w p u b l i cm a n a g e m e n ti ne n g l a n d ， u s ，n e wz e a l a n d ，a u s t r a l i a ，a n ds oo n ，a n ds u m m a r i z e dt h ei m p o r t a n tr e f e r e n c ev a l u e t h e s ec o u n t r i e s s u c c e s s f u l e x p e r i e n c eh a st ot h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o no f s e r v i c e 。g o v e r n m e n to fo u rc o u n t r y t h e nw ei n t r o d u c e st h ei d e ao fn e wp u b l i c m a n a g e m e n tt oc a n v a s so u rc o u n t r y sg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n ，f i n do u tt h ep r o b l e m s t h a te x i s ti nt h es h a p i n go fs e r v i c e g o v e m m e n ti no u rc o u n t r y ，a n dm a d ea t h o r o u g h a n a l y s i st ot h er e a s o no ft h i sp r o b l e m s o nb a s i so ft h e s ea n da c c o r d i n gt ot h er e q u e s to f n e w p u b l i cm a n a g e m e n ti d e a ，as e r i e so fp o l i c yp r o p o s a lw e r ep u tf o r w a r d ，i n c l u d i n g r e d e f i n i n gt h er o l eo fg o v e m m e n ta n dt r a n s f o r m i n gt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n t e s s e n t i a l l y ，t r a n s f o r m i n gc i v i ls e r v a n t s ，i d e aa n ds t r e n g t h e n i n gs e r v e sc o n s c i o u s n e s sf o r t h e p e o p l e ，i m p r o v i n gt h es y s t e mo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt h er e s t r a i n t m e c h a n i s mo fg o v e r n m e n tb e h a v i o r ，i n t r o d u c i n gt h em a r k e tm e c h a n i s ma n d i m p r o v i n g t h el e v e lo fp u b l i cs e r v i c e ，i m p r o v i n gt h e r e s p o n dm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n ta n d d e v e l o p i n gt h e c h a n n e l so fc i t i z e np a r t i c i p a t ea n ds oo n a l lt h o s ea r eu s e f u l e x p l o r a t i o nf r o mt h e o r yt o p r a c t i c e f o ri m p r o v i n gt h el e v e lo f g o v e r n m e n t 。s a d m i n i s t r a t i o na n db o o s tt h ec o n s t r u c t i o no fs e r v i c e - g o v e r n m e n t a b s t r a c t k e yw o r d s ：n e wp u b l i cs e r v i c e ，l a r g ed e p a r t m e n ts y s t e m ，p a t t e r n i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 z 护哆年易月口日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 2 多厉 日期一| 7 引刖嵋 第一章绪论 1 1 问题的提出及研究意义 1 1 1 问题的提出 第一章绪论 自1 9 7 9 年改革开放以来，在解放思想，事实求是这一原则指导下，我国进行 了五次较大规模的行政机构改革。这五次机构改革都有承上启下的作用。经济基 础决定上层建筑，在我国的市场经济体制逐步完善的过程中，政治体制改革已经 不能跟上它的脚步了。这五次改革分别是：适应经济体制改革初期阶段的1 9 8 2 年 行政改革；适应社会主义有计划的商品经济发展需要的1 9 8 8 年的行政改革；适应 社会主义市场经济体制要求的1 9 9 3 年的行政改革；转变政府职能取得突破的1 9 9 8 年行政改革；以及加入世贸组织后的2 0 0 3 年行政改革。机构改革的主要目的就是 转变政府职能，降低行政成本，使行政管理体制更加适应市场经济发展的需要， 更加适应我国现阶段建设服务性政府的需要。我们知道，改革的进程不能一蹴而 就，不可能搞一刀切，不可能一步到位。上述五次较大规模的机构改革是相当成 功的，同时，还存在一个不容忽视的问题，那就是为什么历次改革都经历数次反 复? 比如，一些管理经济的部门就是经历了多次反复，时而撤销，时而恢复。每 一次大刀阔斧的改革之后，带来的都是机构的再次膨胀。不难看出，改革的阻力 是十分巨大的，改革的初衷和改革的结果之间存在着巨大的落差。一些机构和个 人害怕失去自己的既得利益，不愿推出政府的舞台，变着法子巧立名目，保留编 制。行政成本并未降低，不能贴合市场经济发展和完善的需要。政府管理模式大 体经历了这几个阶段：管制型政府阶段、管理型政府阶段、服务型政府阶段。每 一次机构改革都是朝着服务性政府迈进的一步，但是我们也看到，我国政府机构 的设置以及政府管理的只能还打着深深的管制型政府的烙印。尽管历次改革存在 这样那样的不足，但是不可否认的是我国新时期行政改革取得了宝贵的经验，对 于我国今天的大部门体制改革有着极大的借鉴意义。 总结以往的经验，主要有以下几点：( 1 ) 从我国的实际出发，不搞一刀切。我 国是一个有着5 0 0 0 年历史的文明古国，行政文化的发展也由来已久，我们今天的 行政体制有着深厚的文化底蕴。历史上的中华民族，分分合合，这个过程本身就 电子科技大学硕士学位论文 是各种文化相互碰撞，相互融合。一个国家的行政体制有某一个人或是某几个人 说了算的。而是由多种因素决定的，是符合这个国家的基本国情的。与发达国家 相比，我国的市场经济还不完善，所以不能完全照搬发达国家的模式。因此，我 国在推进行政改革的过程中，尊重各地经济和政治发展的多样性，不规定统一的 模式，以改革的目的和实效为方针和原则，允许具体步骤和方法的灵活多样。协 调和完善中央和地方的关系。 ( 2 ) 新时期我国行政改革就是要转变政府职能。政 府机构的设置和运行是由其决定的。离开职能设置的机构是没有存在的价值的， 政府职能不转变，就不可能建立为社会主义市场经济服务的行政机构模式。职能 明确了，行政管理的目标就明确了。( 3 ) 行政机构改革不能孤立进行。经济基础 决定上层建筑，因此，政治体制改革要适应经济体制改革，而行政机构的改革又 是政治体制改革的核心部分。如果脱离了经济体制改革和政治体制改革，行政机 构改革就失去了依托。随着经济体制改革的进行和市场经济的日益完善，行政机 构和的职能和设置越来越不能适应期发展，如果不进行改革，政治体制必然成为 经济体制的羁绊。( 4 ) 古为今用，洋为中用。如前所述，我国几千年的古代行政 史，在历次朝代更替，政权更迭之际，都必然会总结前人的经验和教训，以便获 得自己更久的统治。今天也是一样，忘记历史就意味着背叛，我们应当以史为鉴， 掌握行政机构改革的规律。发达国家机构改革有得有失，对此，我们要取其精华， 弃其糟粕。日本在行政改革方面积累了行之有效的经验和做法，尤其值得我国所 借鉴。日本的行政改革并没有完全照搬欧美国家的模式，而是结合了本国的国情， 进行了几次较大规模的行政机构改革。以上给我们的启示是：我们不能忘记历史， 而是要善于总结国外经验。抓住我国正处于社会主义初级阶段的国情有中国特色 的社会主义新模式，新时期我国行政改革是不断总结，不断完善的。改革的前途 是光明的，道路是曲折的。历经几轮大的改革，行政机构的设置日臻合理，在摸 索中取得了宝贵的经验，同时，也存在极大的不足。 ( 1 ) 新时期我国行政改革的理论研究滞后与行政实践的发展，存在着极大的漏 洞和偏差。我国的行政改革理论可以追溯到政治学和行政学恢复重建以前，马克 思说过，革命的理论产生革命的运动。很明显，行政改革理论并未成为行政改革 实践的先导。总是有了问题才开始进行改革，进行改革了再从理论上进行研究。 这就使行政机构改革陷于被动地位。理论的研究往往是雨后春笋，有时又完全脱 离了实际。在数量和质量上尽管有了很大的提高，但有关研究不可能上升到“体 制改革的高度”。随之改革开放后，理论与实践联系日益密切，不再是浅层次上的 空洞理论。不可否认，行政机构改革的理论获得给我国建设公共服务型政府提供 2 第一章绪论 了宝贵的参考资料。而实际上，我国行政体制改革理论在学术界并没有形成权威 性的系统观点，研究成果尚未有学术规范，重复研究较多，理论创新的成果较少。 ( 2 ) 新时期我国行政改革缺乏计划性和目标性。新中国的成立以后，我们进入 了社会主义初级阶段，实行的是计划经济体制，这种体制在当时起到了很大的作 用，但也严重阻碍了市场经济的巨大灵活性，政府管的过多，管的过死。因此首 先进行的经济体制改革，我国的社会主义道路没有现成的模式可以借鉴，只能在 前进中逐步摸索。因此不论是经济体制改革还是政治体制改革，包括其中的行政 体制改革都缺少稳定性，计划性和目标性。基本上就是采取走一步说一步的想法， 在改革过程中遇到困难了再临时进行解决，阻力过大了，改革进行的很不彻底。 因为计划性和目标性不明确，我国的行政体制改革不能连贯起来，导致行政体制 改革在某些方面没有突破性进展，不能更好发挥社会主义的优越性，不利于服务 型政府的建立。而我国政治体制改革目标是发展社会主义民主政治，建设社会主 义政治文明。因此，我国行政体制改革目标必须与政治体制改革的目标相统一， 在政治体制改革目标的指导下进行。逐步建立适应我国国情的，适应经济体制改 革要求的现代化的政府机构改革。 ( 3 ) 新时期我国行政改革没有长远的规划。上述的第二点是从近期来说，而这 一点就是站在战略的高度上来看的。必须注重近期目标和长期目标相结合。而我 国新时期的行政机构改革不仅目标不明确，长远的规划也不明确。这样就很难制 定出有效完整的改革战略。在经历过多次行政机构改革后，制定长远规划的能力 得以提升，但并未引起高度重视。这些深层问题的存在也就为机构改革数次依然 走不出精简膨胀再精简再膨胀的怪圈埋下了伏笔。我们看到的一个事实是，行政 成本有增无减，机构编制有多无少，行政人员的效率有降无升。因此在与经济体 制改革矛盾不能缓和之际，迫不得已进行下一轮的行政机构改革。找不到症结所 在，而盲目的进行改革，缺乏长远战略目标，必然会使机构改革流于形式，纸上 谈兵。1 1 1 1 2 研究大部门体制改革的现实意义 ( 1 ) 实行大部门体制，更有利于发展社会主义市场经济 行政管理体制必须和市场经济体制相适应。改革开放之前，我国借鉴前苏联 的经验，实行的经济模式计划经济。计划经济在我国生产力比较落后、社会主义 改造过程中发挥了重要作用。但是随着我国对外开放程度的不断加深和扩大，以 电子科技大学硕士学位论文 及计划经济体制弊端的不断暴露，计划经济逐步与我国的国情不相适应。发展社 会主义市场经济，让市场在资源配置中发挥基础性的作用，政府主要是为市场经 济服务，以提高人民的生活水平。与计划经济相适应，我国的政治体制和政府机 构设置有很多是经济管理部门，政府对经济的管理是无孔不入，事无巨细。极大 的限制了市场这只看不见的手的作用的充分发挥，如果不进行行政体制改革，市 场经济的发育可能会胎死腹中，或者收效甚微。政府对经济的管理更多的是宏观 管理，在社会主义市场经济的不断发展过程中，面对市场的高效的调节作用，政 府的机关部门表现出的却是效率低下。社会主义市场经济管理部门或机构相互重 叠，职能不分，相互推诿，人浮于事。因此，建立逐步适应市场经济发展的大部 门体制，有利于加快经济发展的步伐。 ( 2 ) 实行大部门体制，有利于加快政治体制改革的步伐 改革开放以来，进行的几次大的机构改革，从表面上看，就是政府部门的合 并或撤销，但是一时撤销带来的又是机构重设，这个问题的根源在哪? 还是职能 划分不清。行政机构改革作为政治体制改革的中心环节，其成败与否关系到政治 体制改革的关键。如何从表面现象深入事物的本质，今天看来，不仅仅是机构数 目的简单增减，更重要的是政府职能要切实转变。大部门体制就是把职能相类似 的部门进行合并，避免各职能部门相互交叉。大部门体制的实行，有利于加快政 治体制改革的步伐。 ( 3 ) 实行大部门体制，有利于提高政府行政效能 首先有利于集中和综合决策，行政计划和行政目标明确，做出高质量的决策。 其次能够真正行政成本降低，行政编制减少，行政效率提高。有效利用有限 的财政资金。 再次可以减少人力资源的浪费，人尽其才，才尽其用。从而避免因部门职能 交叉、权责不清而导致的机构膨胀，人浮于事。 最后有利于权责相匹配，提高行政办公效率，防止扯皮、踢皮球、多部门重 复管理等现象，并且可以减少议事协调部门的设置。但1 1 2 国内外相关研究现状述评 1 2 1 国外研究综述 伴随着市场经济的不断发展，多个国家都在不断调整自己行政管理体制和机 4 第一章绪论 构。世界上国与国之间的联系越来越密切，市场经济的共性在经济上把多了国家 捆绑在一起，例如欧盟就是一体化程度比较高的国际组织，在经济上寻求合作和 发展的同时，在政治上越来越有共性。不仅仅是发达国家之间，甚至发展中国家 之间，发达国家和发展中国家之间都出现了密切的联系，一荣俱荣，一损俱损， 例如2 0 0 8 年底开始的弥漫整个世界范围的金融危机，波及到了世界很多国家。在 这种经济全球化大趋势下，在我国加入到w t o 这个大背景下，国外的经验不管是 经济上还是在政治上还是在机构改革上，都值得我们借鉴，这样能够减少不必要 的麻烦，少走弯路。在共性和个性之间寻找最佳结合点。大部门体制最初就是首 先在发达国家出现的一种机构改革模式。事实证明，这种模式是适应市场经济发 展的。我国不妨从发达国家的经验中找准自己的路子。探索适合中国国情的大部 门体制的新模式。 ( 1 ) 国外发达国家的机构设置情况 不论是以内阁机构还是中央政府等称谓，所指的都是类似于我国国务院的政 府核心机构。联合国有2 0 0 多个成员国。基本上可分为发达国家和发展中国家这 两类。 在发达国家中，从数量考察，新西兰设置的中央机构最多，现政府的核心机 构约有3 0 个，其次是加拿大，设有2 6 个，其他国家都是在2 0 个以下。其中，澳 大利亚和英国1 9 个，美国和法国1 5 个，德国1 4 个，日本1 2 个，机构设置最少 的瑞士只有8 个。在这些国家中，中央政府核心机构设置平均为1 6 个。与我国国 务院目前有2 8 个组成部门相比较，数量明显偏少。 在具体部门设置上，印度、印尼、俄罗斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等国 家处于市场经济的转型中，中央政府核心机构的设置数量总体相对较多。口1 其中数 量最少的阿根廷只有1 1 个，俄罗斯1 5 个，其他几个国家都在2 0 个以上，印度最 多，共设4 1 个部门。7 国平均为2 8 个。由于机构数量多，具体机构设置的差异也 比较大，其中阿根廷和俄罗斯联邦政府的大部门设置相对较好。h 1 ( 2 ) 发达国家大部制的设立及发展 英国是世界上最早实行大部制的国家。2 0 世纪6 0 年代后期，英国开始在内阁 中组建被称为“超级部( g i a n td e p a r t m e n t ) 的大部门，扩大业务管辖范围，将 多种内容和有联系的事务交由其管理。嘲如1 9 6 4 年将原有的国防部、海军部、陆 军部和空军部合并为新的国防部，1 9 6 8 年外交部和联邦事务部合并为外交和联邦 事务部，社会安全部和卫生部重组为卫生和社会安全部等，经过历届政府的不断 调整，到本届政府内阁，核心机构设置有1 9 个。删 5 电子科技大学硕士学位论文 而法国的历史决定其部门设置的自由性。1 9 世纪下半期，法国中央政府只有 5 或6 个部的设置，而到了第五共和国时期，中央政府最多时达到约3 0 个部。口3 法国大部制的改革和探索也是比较成功的，例如，环境、发展与海洋部综合负责 资源、灾害防治政策、基础设施建设与交通政策等。h 1 日本中央政府2 0 0 1 年正式实施以大部门体制为重点的行政改革，主要目标是 为了克服“部门主义”，在此基础上重组原有的2 2 个省厅。重组原则包括按相同 或相近职能组合部门，并重视部门的统合性与整体性；利益相反与性质不同的业 务要尽量放在不同部门；部门之间在规模和权限方面要尽量保持均衡。按照这个 原则，中央政府核心机构大幅削减为1 2 个省厅。阳1 ( 3 ) 国外经验的几点启示 其一，从以上各国的中央机构设置数量来看，中央政府核心机构设置数量大 都在2 0 个以下。而我国国务院由2 8 个组成部门，鉴于我国的人口众多，地域发 展差异很大，2 8 个部门的设置并不凸显太多。但是，考虑到我国的具体国情，在 施政过程中现实存在的“政出多门 等问题难以解决，进行大部f - j $ 制的改革和 探索，显然是必要的。呻1 其二，探索试行大部门体制，主要就是转变政府职能，可能欧美等发达国家 主要是加强国家的控制作用，而我国的中央政府则要适度放权，在宏观上实施管 理，减少微观控制。 其三，当然大部门体制不是一味求大，并不是越大越好。首先，任务和利益 取向相冲突的政府职能不宜放在一起，由一个部门负责施行；其次，在组建大部 门时，也要考虑部门之间力量和规模的平衡，以免成为超越同一系列的其他部门 之上的“部上之部 ，那样，反而会造成变相增加行政层级等新的行政管理问题。 1 0 】 其四，大部门体制作为重大的行政管理改革措施，需要从国情和现实出发， 逐步展开，不可操之过急。大部门体制改革，应坚持依法展开，通过立法机关的 审议，以法律的形式行政改革做出明确和具体的规范。n 妇 其五，在中央政府推动大部门体制改革的同时，地方各级政府也要积极的探 索。在这个问题上，中央政府部门要坚决克服固化模式思维。n 2 3 1 2 2 国内研究综述 中国人民大学管理学院毛寿龙教授在关于政府机构改革的课题报告中阐述了 6 第一章绪论 新一轮政府机构改革进行了规划。报告称，“由于各面的原因，国务院的组成部门 虽然精简到1 5 个比较难，但精简到2 0 个左右还是可能的。刮从中我们可以看 出，中国政府将进一步照精简、统一、效能的原则进行机构改革，精简具有计划 经济色彩的部门，并实现机构和编制的法定化，从管制型、管理型政府走向服务 型政府。 总而言之，大部门体制在国务院层面上来看主要有三个方面：促进经济管理 部门改革；促进事业单位改革；促进国有企业改革，适应市场经济的进一步发展。 不少专家学者认为，我国目前的机构调整不宜幅度过大，先要找出试验田， 改革试点成功了，再进行推广。关键是试点怎么找? 试点应该放在大部制改革已 经萌芽或取得初步成效的部门或地方。组建新的运输部，组建新的农林水利部， 组建新的国防部，撤销信息产业部等等，都是大部门体制在中央政府改革的重中 之重。 国务院改革后的部门主要包括：公安部、国家安全部、监察部、民政部、司 法部、财政部、人事部、卫生部、劳动和社会保障部、外交部、国防部、国家发 展和改革委员会、教育部、科学技术部、建设部、国土资源部、运输部、农林水 利部、商务部、国家人口与计划生育委员会、中国人民银行和审计署等2 4 个部委。 聚焦在国务院的大部制改革无疑给地方大部制改革带来了方向和目标。已经 开始实行大部制改革探索的地方更坚定了大部制改革的信心和决心。成都、随州、 上海、深圳、海南都从各地实际出发，建立了适合当地经济发展的大部门体制。 发改委你模式也引起众多学者的讨论。发改委模式到底是不是大部制昵? 汪 玉凯教授对此表示，发改委模式和大部制之间不能简单的划等号。作为国务院的 综合协调部门，几乎每个专业部门和发改委都存在联系。这种错综复杂的关系与 大部门体制的精神和精髓是不想符合的。相反，在当今大部门体制改革中，作为 这样一个特殊的国务院部门，发改委的职能应不应该得以改变，与其职能关联的 劳动和社会保障部、卫生部、教育部、农业部、商务部等应不应该适当扩大自己 的职能范围，因此，发改委模式不仅不能说是大部制的一个模型，在某种程度上 看，甚至违背了大部制改革的初衷。这种模式必然还是会造成职能不分、责任不 明。1 钔 此外，中国( 海南) 改革发展研究院院长迟福林表示，推行“大部制 不能 一蹴而就，应坚持渐进式的改革思路，把握改革时机，成熟一项推出一项。尽管 行政机构改革是政治体制改革的中心环节，但毕竟不是其全部内容。任何一次改 革都不能采取疾风骤雨似的激进模式，而应采取渐进模式，这样在改革过程中能 7 电子科技大学硕士学位论文 发现问题及时反馈，及时纠正，不至于偏离目标太远。现行推出发展相对完善， 比较成熟的部门开始大部制试点改革，综合各方因素，客观对待，尽量减少主观 干扰。1 5 1 1 2 3 国外相关经验借鉴 第一，转变部门设置理念。以职能领域和权力程序运行综合考虑设计政府部 门结构，政府体制的决策与监督部门少一些，根据宏观职能进行分类的执行部门多 一些。 其二，对现有的国务院直属、办事机构和部委归口管理的国家局的改革设想 是，首先进行合并重组，然后根据职能性质划定其归属，将之整合到归口的大部之 中。 其三，在职能行使程序上，统一行使决策和监督职能，分类行使执行职能。强 化国务院首长的部门间协调作用，围绕决策、执行和监督职能并辅之以核心执行职 能建立首长间的分工与合作关系，完善部门间协调制度。 其四，回应社会是根本。在此基础上，进一步转变政府职能，优化组合行政 职能与部门结构。 1 3 研究目标、研究前提假设、研究内容及创新点 1 3 1 研究目标 本课题要在新公共服务理论的背景下，通过对中国政府改革进程中的现象分 析阐明大部制行政模式改革刻不容缓，同时分析改革过程中的中国政府中中央和 地方模式的基本结构；并深入探究大部制改革的前提和策略，以及造成大部制改 革滞后的影响因素；有针对性地探索出大部制改革的路径和模式。以期对当前中 国建设公共服务型政府提供一些具有参考价值的意见与建议。 1 3 2 研究前提假设 假定l ：本文论述过程中涉及的“政府 一词，其范围包括中央政府和地方政 府，在不明显在不明显指代的情况下，是指国务院一级政府。 假定2 ：改革过程中的中国政府其内部的构成包罗万象，内容丰富，当然包括 有利于推进大部制改革的因素，但本文研究重点论述制约大部制改革的因素。 第章绪论 假定3 ：市场经济环境下的政府部门及其工作人员具有“理性人 的属性，即 强调个人总是追求自身目标值或效用函数值最大化，目标值可能是利己主导型的 也可能是利他主导型的； 假定4 ：大部制改革进程中的目标制度安排是科学合理的。 1 3 3 研究内容 一是简要介绍新公共服务理论的基本内容及其对大部制改革的理论指导意 义。探讨新公共服务理论下的大部制改革的特点及内涵。 二是基于问题导向视角，静态分析政府中的行政模式变革。包括当前中政府 中的行政模式的层次结构。本文侧重对转轨过程中的行政治理模式中存在着一些 与大部制改革不相适应的因素和成分进行了分析。 三是动态分析政府中的大部制改革。包括分析政府采用大部制的必要性分析， 以及阻碍的因素与促进大部制行政模式变革的路径分析。 1 3 4 主要创新点及研究展望 本课题研究其创新点主要有两点 一是研究的视角有创新。本文在十七大报告中的“加快行政管理体制改革， 建设服务型政府”出发，基于对我国大部门体制改革的破题中寻找大部制改革的 模式，对已有的政府改革研究具有补充意义。新公共管理视野下我国大部制行政 模式的实现路径研究，实质就是探索如何借鉴国外先进的管理理念来开展我国政 府管理模式创新。这是在剖析传统方法的现实基础上，站在更高层次上，以更广 阔的视野来进行深化研究。对于推进我国现代政府管理的阶段性发展，优化政府 自身形象，促进和谐社会的构建具有重要的开创性价值。 二是研究的成果上有一定创新。新公共服务理论在我国政府改革的理论研究 和实践方面的运用还处于起步阶段。本文把新公共服务理论作为政府大部门体制 改革模式的理论背景，将新公共服务理论与大部门体制改革融合，对我国政府改 革的理论探讨和实践推进具有一定的前瞻性。本课题首先对大部制改革的背景、 必要性进行了研究，明确了现阶段我国政府治理模式的现状和存在的问题，引进 新公共服务理论，阐述了公共服务理论在西方发达国家取得的成果，以及对我国 的借鉴意义，运用新公共服务理论对当前我国大部制改革进程中存在的问题进行 分析，并找出了其深层次的原因，最后在相关理念的指导下，有针对性地提出了 9 电子科技大学硕士学位论文 解决问题的办法，摆脱了以往对管理模式研究面面俱到、泛泛而谈的缺陷，重点 探索了大部制改革的路径和模式，具有较强的现实指导意义。“8 1 1 4 研究思路与方法 政府改革进行到今天，政府治理模式的基本架构己趋于成熟，问题的焦点开 始转向如何依靠各级地方政府及政府公务人员深入推进实施。因此，大部制改革 路径的研究显得日益重要。运用实证分析的方法研究构建系统化、具体化的大部 制改革模式将是未来研究的重点，大部制能否有效实施，能否发挥应有的作用则 是未来政府改革领域研究的难点。 1 0 第二章新公共服务理论：政府大部门体制改革的理论基础 第二章新公共服务理论：政府大部门体制改革的理论基础 2 1 新公共服务理论的基本内容 作为一种现代形态的公共行政理论，新公共服务理论提出了一套关于公共行 政在以公民为中心的治理系统所扮演的角色的理念。这对我国新时期行政机构改 革有较大的启示作用。对当前中国建设公共服务型政府具有较强的借鉴意义。因 此，以新公共服务理论作为我国大部制改革的理论基础，参与指导中国行政体制 改革是十分合理和有价值的。 2 1 1 新公共服务理论的理论内涵 新公共服务理论认为，政府官员更重视的是提供服务，而不是管制。政府必 然要成为具备企业家精神的政府。新公共服务由七个原则组成：服务于公民，而不 是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战 略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而 不只是重视生产率。 ( 1 ) 政府的职能是服务，而不仅仅是“掌舵 国家公务员的较色就是代表公民的利益，表达公民的呼声和需求，而不仅仅 是管制。政府手中掌握着相当的资源，如果公务员以这些资源为自己谋利益，他 们是可以近水楼台先得月的，但是却背离了公务员精神的初衷。为了防止公务员 腐败，各国采取了很多措施，像新加坡就是高薪养廉，英美等国的公务员都是终 身制，退休之后还有很好的福利待遇。避免了利用手中的权利为本部门或本人谋 福祉。在世界范围的非盈利组织兴起的时候，政府也可以和非盈利组织一道谋求 社会的新发展。政府官员将要扮演的角色已经不是服务的直接提供者，而是各方 利益的仲裁者。n 刀 ( 2 ) 政府官员应把实现公共利益作为自己追求的目标 政府官员应抛开自己的一己私利，抛开自己所在部门的利益，从而寻求大多 数公民的利益。这样的政府才是负责任的政府，才能得到人民的拥护。在我国现 阶段，众所周知，官员中出现不少腐败事件，在巨大的利益诱惑面前，把持不住 自己，尽管他有为民服务的辉煌历史，但是最终却沦落为鱼肉人民的刽子手。权 电子科技大学硕士学位论文 利是产生腐败的温床，很多官员抱着侥幸的心理，利用自己手中的权利，为自己 亲戚朋友聚敛财产，天网恢恢疏而不漏，最终沦为阶下囚。只有把人民的利益放 在首位的为官者，才能得到人民群众的衷心拥护。政府要善于聚集民意，善于和 群众进行交流，急群众所急，想群众所想，从群众中来，到群众中去，把人民聚 集到能无拘无束、真诚的进行对话的环境中，共同解决社会发展中出现的问题。 始终把公共利益放在主导地位。这一观点可以指导政府在大部制改革方面如何开 展工作。我国自1 9 8 2 年来的五次机构改革，都走不出所精简膨胀再精简再膨胀的 怪圈，因此，通过大部门体制的改革，降低行政成本，提高行政效率，是当务之 急。 ( 3 ) 要有战略思维 自改革开放以来，我国进行的几次大的机构改革，尽管积极作用十分明显， 但是疏漏之处在所难免，政府的主要职能是什么，还没完全搞清楚。决策没有战 略性，改革进行进城中，反而忘记了改革的初衷，满足公共需要的政策和方案可 以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。为了实现集体意识， 就必须规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体地行动步骤。这一计划 不仅要确立一种远见，然后在把它交给政府官员去执行，而且要使所有相关各方 共同参与到一些将会朝着预期方向发展地政策方案地执行过程中。 ( 4 ) 为公民服务，而不是为顾客服务 顾客的界定在政府部门中并不明显，因为有时候是双重角色的，所以如果是 为顾客服务的话，就失去了原本的初衷。 ( 5 ) 责任并不简单 虽然经济基础决定上层建筑，但是一味的追求政治体制、行政管理模式，价 值观，法律等方面，就很难平衡他们之间的关系。宪法法律、社区价值观、政治 规范也是相当重要的方面。所以要通盘考虑，免得顾此失彼。 ( 6 ) 不能只重视生产率 如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础通过合作和分 享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看他们就更有可能获得成功。 在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认、支持和报偿。 在建立大部门体制过程中，如何更好的协调部门利益，如何把改革的阻力降到最 低，都是很棘手的问题。 ( 7 ) 重视公民权和公共服务 新公共服务理论认为，甘愿为社会做出有意义贡献的公务和公民更能够促进 1 2 第二章新公共服务理论：政府大部门体制改革的理论基础 公共利益。政府不是所有者，政府的行为要受到公民的监督。公共行政官员不仅 要分享权力，通过人民来工作，通过中介来解决公共问题，而且还必须将其在治 理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。如果只追求企业家精 神，那么就是单纯的追求经济利益，在此过程中，忽视什么无视社会效益。这样 的政府治理模式是不适应现代化政府发展的。 2 1 2 新公共服务理论的理论来源 新公共服务理论具有四大理论来源： 第一来源：民主公民权。美国在“9 1 1 事件之后，布什政府面对恐怖主义 的威胁扩大特工权力，任意窃听和搜集公民个人信息：扩大政府的跟踪监视权限， 没有搜查令就擅自搜查公民住所：不经司法程序就擅自将美国公民逮捕。以上种种 被批评为“破坏美国的民主 和“侵犯公民权利”，因此对民主和公民权的关注越 来越明显。公民权是公民依法享有的人身、政治、经济、文化等方面的权利。其 中，由宪法规定的称为公民基本权利。“公民权涉及的是个人影响政治系统的能力： 它意味着对政治生活的积极参与。 公共管理者应当把公民当作公民来看待，而不 只是把他们看作投票人、委托人或顾客；应当分享权威并减少控制，相信合作的 效力；应当寻求更有效的回应，相应地提高公民的信任度。 第二来源：社区与公民社会的模型。随着西方社会的日益多元化，技术社会 的异化作用也使得公民的愿望与利益趋向多元化，“共同利益”系统出现的日趋严 峻的冲突打破了原有的平衡，而社区被视为促进统一和利益综合的重要途径。“社 区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。从 而实现社区建立的基础一关怀、信任与写作。从集体意义上说，家庭、公民社团、 社会团体等小团体构成了一种人们需要在社区关怀的环境中实现其个人利益的 “公民社会 ，“公民社会是一种公民能够相互进行一种个人对话和评价的地方， 这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质而且也是民主的本质。”羽 第三来源：组织人本主义。由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野不利 于人的作用的发挥，所以人本主义试图把公共组织改变成更少的受权威控制和自 我实现、自我满足的组织。由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感情的 共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且 有助于个人的成长和发展。 “也就是说人本主义认为组织中的人并不是中立的， 一切工作也不能仅以效率来评判，平等、公平、正义、回应性等也是重要的价值 电子科技大学硕士学位论文 核心。 第四来源：后现代主义。后现代主义认为，由于我们在后现代世界中是相互依 赖的，所以治理必定会越来越以相关各方一一包括公民与行政官员之间开诚布公 的对话为基础：为了使公共管理活动充满生机与活力，并增进公共管理的合法性， 就必须增进公共对话。在后现代主义看来就是要培育种话语理论，但是这种话 语是建立在这样一种正当性基础之上的。参与对话者要彼此信任，公众对话要以 真诚为基础；参与者要有自主权，能够有针对性地提出诉求，并保证每人都具有 话语权。 2 2 大部门体制的界定与理论基础 2 2 1 大部门体制基本范畴 自十七大正式提出大部制以来，很多专家学者都开始了新一轮的求证和探索。 大部制应如何界定? 什么样的体制是大部制? 所以给大部制下合理和偶必要的。 实施大部制改革不是一蹴而就的事情。“没有印象的概念是空洞的，没有概念的印 象是茫然的，因为“巨大的变革不是由观念单独引起的；但是没有观念就不会发 生变革。n 町任何改革都是要突破原有模式的条条框框，必须有大刀阔斧的勇气。 汪玉凯给大部制下的定义是值得我们参考的：在政府的部门设置中，将那些职 能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理幢。中央机构编制委员 会办公室左然的定义是：所谓大部制就是相当于西方国家把一些职能相近的部门 或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司( 局) ， 或改为部委管理又具有一定独立地位的机构。陴， 从上述这些定义可以看出，大部制改革还是没有逃脱原先行政管理体制改革 模式的框架，如果还是原来体制的简单归并，大部制改革的特色是无法体现的。3 澳大利亚实行类似于中国大部制改革的“整体型政府 改革，可以定义为：“整 体型政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了 解决某些特殊问题组成的联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式 的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。 口钔政权力的规制和重新 定位的诉求，体现对改革价值追求的把握。可是这一定义基于缜密而精细的资讯 体系、组织体系和人事行政体系之上，对于目前的绝大多数国家政府而言，仍属 于相当遥远的目标。璐， 1 4 第二章新公共服务理论：政府大部门体制改革的理论基础 通过分析国内外相关概念的主流定义，按照科学定义概念的一般要求，从实 践与理论的双重视角出发，现阶段中国即将进行的大部制改革的科学内涵应为：在 横向与纵向整合政府机构的基础上，实现行政权力的规制与重构并通过法律的保 障和支撑，保证社会公共服务的有效展开，回应多元化社会建构需求，缔造一个 结构优化、职能转变、理念优良和队伍干练的良好政府。瞳印此界定包括以下内容： 这概括了现代政府改革的外部特征，“一个国家不能选择它的政府形式，它可 以选择的只不过是细节和实际组织， 啪1 通过对组织结构的重构打破改革的僵局。 从行政权力的再分配和法律的保障角度出发，通过