（教育经济与管理专业论文）我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析.pdf

摘要 社会主义市场经济体制建立以来，中国高等教育财政进行了重大 变革，主要体现在：政府财政拨款模式的变化、调整，收费上学制度 的建立，民间资本对高校的投入，各种形式的捐、集资渠道初步形成， 这些举措为高等教育的发展提供了重要的财力支持与政策保障。然 而，随着高校规模的迅速扩张和高等教育事业的发展，受制于财政资 金短缺与居民收入水平有限，高等教育经费供给不足和财政拨款压力 过大成为突出问题，如何改革我国现行的高等教育财政体制，拓宽高 等教育经费来源，完善高等教育财政政策，已成为当前我国教育财政 体制改革的一项重要内容，同时更是解决我国高等教育财政困境的根 本出路。 本文从宏观角度出发，分析评价中国市场经济体制下的高等教育 财政政策，探讨经费筹措中存在的主要问题，从中发现我国现行高等 教育财政政策有如下不足：一是政府财政经费投入不足，拨款模式忽 视绩效因素；二是学费盲目走高，且缺乏合理的成本标准；三是社会 筹资多元化体系尚未健全，出现社会捐赠数量少等问题。 可以说这一系列问题的存在都是与国家高等教育的财政政策息 息相关的，因此，论文最后提出可以从以下几方面来完善我国的高等 教育财政政策，即应进一步确立教育优先发展的指导思想，明确财政 拨款的主渠道作用，修订学费标准方案，完善国家助学政策，大力促 进高等教育投资主体多元化，从而确保高等教育的平稳健康发展。 关键词：高等教育；经费筹措；教育财政；政策 a b s t r a c t s i n c et h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e me s t a b l i s h m e n t ， c h i n a sh i g h e re d u c a ti o nh a su n d e r g o n em a j o rc h a n g e si nf i n a n c i a lr e f o ma n dt h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a la l l o c a t i o nm o d e l ， s e tu paf e es y s t e m ， p r i v a t eu n i v e r s i t i e sh a v eb e e nf u l ld e v e l o p e d ， a l lf o r m so fd o n a t i o n sa n df u n d r a i s i n gc h a n n e l si n i t i a l l yf o r m e d ， a 1 1t h e s ep r o v i d e di m p o r t a n tf i n a n c i a ls u p p o r t a n dp r o t e c t i o np 0 1 i c i e st oo u rh i g h e re d u c a t i o n h o w e v e r ，a l o n gw i t ht h eu n i v e r s i t ys c a l e sr a p i de x p a n s i o n a n dt h eh ig h e re d u c a ti o ne n t e r p r is e sd e v e l o p m e n t ，a n db e r e s t r a i n e db yt h es h o r t a g eo ff i n a n c i a lf u n da n dt h ei n h a b i t a n t i n c o m e1 e v e l ，t h eh i g h e re d u c a t i o nf u n d ss u p p l i e si n s u f f i c i e n c y a n d t h ef i n a n c i a la 1 1 0 c a t i o np r e s s u r eo v e r s i z e db e c o m e st h e p r o m i n e n tq u e s t i o n h o wt or e f o r mh i g h e re d u c a t i o ni nc h i n e s e c u r r e n tf i n a n c i a ls y s t e ma n db r o a d e ns o u r c e so ff u n d i n gh i g h e r e d u c a t i o n ，i m p r o v et h eh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c i a lp 0 1 i c y ， h a s b e c o m et h ec u r r e n tf i n a n c i a ls y s t e mr e f o r mo fc h i n a se d u c a t i o n a ni m p o r t a n te l e m e n t ， s i m u l t a n e o u s l yh a sb e c o m et h ef u n d a m e n t a lw a yo u to ff i n a n c i a ld i f f i c u l t i e si no u rc o u n t r y t h i sa r t i c l ee m b a r k sf r o mt h em a c r o s c o p i ca n 9 1 e ，t h ea n a l y s i sa p p r a i s e su n d e rt h ec h i n am a r k e te c o n o m ys y s t e mt h eh i g h e r e d u c a t i o nf i n a n c i a lp 0 1i c y ， t h ed i s c u s s i o nf u n d sr a i s e st h e m a i nq u e s t i o nw h i c he x i s t s ，d i s c o v e r e do u rc o u n t r yh i g h e re d u c a t i o nd is p l a y sa sf 0 11 0 w si nt h ei n v e s t m e n tp o l i c ya s p e c t i n s u f f i c i e n t ：o n ei st h eg o v e r n m e n tf i n a n c ef u n d si n v e s t m e n t i n s u f f i c i e n c y ， t h ea 1 1 0 c a t i o np a t t e r nn e g l e c ta c h i e v e m e n t s f a c t o r ：t w oist h es c h 0 0 1e x p e n s ew a l k sb 1i n d l yh ig h ，a ls ol a c k s t h er e a s o n a b l ec o s ts t a n d a r d ：t h r e ei st h es o c i a lf u n dr a i s i n g i i m u l t i p l i c a t i o ns y s t e mn o ty e ti m p r o v e s ，a p p e a r st h es o c i e t yt o d o n a t eq u a n tit yf e wa n ds oo nt h eq u e s ti o n s m a ys a yt h e s eq u e s t i o n sa 1 1i sc l o s e l y1 i n k e dw i t ht h e n a t i o n a lh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c i a lp 0 1 i c y ， t h e r e f o r e ， t h e p a p e rf i n a l l yp r o p o s e d ，f r o mf o l l o w i n gs e v e r a la s p e c t s ，o u r c o u n t r y sh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c i a lp o l i c y c a nb e i m p r o v e d ，t h a ti sf u r t h e rt oe s t a b l i s ht h eg u i d i n gi d e 0 1 0 9 y w h i c ht h ee d u c a t i o ng i v e sp r i o r i t yt od e v e l o p m e n t ，c l e a ra b o u t t h ef i n a n c i a la 1 1 0 c a t i o no ft h em a i nc h a n n e l ，a m e n dt h e s t a n d a r dt u i t i o np r o g r a m ， i m p r o v et h en a t i o n a ls t u d e n tp o l i c y ， m a k eg r e a t e re f f o r t st op r o m o t ed i v e r s i f i c a t i o no fi n v e s t m e n t i nh i g h e re d u c a t i o ni no r d e rt oe n s u r eas m o o t ha n dh e a l t h y d e v e l o p m e n t o fh i g h e re d u c a ti o nf i n a n c i a l p o l i c y r e c o 王i 】叮1 e n d a tio n s k e y w o r d s ： h i g h e re d u c a t i o n ， f u n d s r a i s i n g ， e d u c a t i o n a l f i n a n c e ， p 0 1 i c y 【i i 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：捌笔土妙年占月 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密瓯 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 导师签名： 韶 弓撕 日期：2 夥哞 日期沙护7 年 6 茂)b 6 月7 日 f 我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析 1 引言 1 1 问题的提出 新中国成立以来，我国的政治决策、经济发展规划、文化教育事 业都是由中央直接掌控，以此形成了高度集中的计划经济以及计划的 教育体制。其中最具典型代表意义的当属高等教育，表现为国家一手 包办高等教育，对高等教育实行一元化的财政政策，政府财政拨款成 为高等教育经费的唯一来源。 自1 9 7 8 年以来，随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场 经济体制的逐步确立，高等教育对社会经济发展的促进作用日益显 现，如何适应市场经济体制的转轨及高等教育改革的深化，建构符合 高等教育发展规律的财政政策体系成为广大教育管理工作者值得深 思的问题。这些问题包括：怎样改革高等教育经费分配方式和拨款机 制，做到资源配置上的透明性、公平性及最优化；怎样在体现国家财 政对高等教育承担责任的同时引入市场机制，丰富和扩大经费来源渠 道，建立与市场经济体制相适应的多元化的经费支撑体系，确保高等 教育事业快速、健康、协调发展；怎样实施高等教育合理收费，有效 控制学费盲目增长；怎样完善国家助学体系以确保市场化的高等教育 改革使所有学生都有均等的受教育机会等等。 本研究针对上述问题，结合我国实行市场经济体制以来国家在高 等教育经费筹措方面的政策，用教育财政学的理论进行理性分析，以 期在理论和实践上解决相关问题，从而强化我国高等教育财政政策的 导向功能，积极促进高等教育事业的稳步发展。 1 2 研究目的与意义 1 2 1 理论意义 目前国内教育界在教育政策的研究中对教育筹资政策的研究比 硕十学位论文 较少，尤其对高等教育经费筹措政策的研究更少，虽然也有论著谈到 教育投资、经费问题，但大多数还未从政策的角度进行研究。从这一 角度说，本文对高等教育经费筹措政策的研究，无疑会对教育政策学 的理论建设起到一定的推动作用。此外，本研究针对实践中由于政府 某些部门及相关工作者对“筹资市场化 认识的不深刻，从而出现高 等教育指导思想与教育政策相矛盾相冲突的问题，从理论上进行了一 定的阐释与分析，试图更正并丰富人们对高等教育市场化改革在财政 问题上的认识，改变原有的单一投入观念。 1 2 2 实践意义 本研究针对的是高等教育经费筹措的现实问题。在社会经济转型 时期，随着高等教育的大众化，政府一手包办高等教育变得不再现实。 面对高等教育经费的不足，如何发展高等教育这项具有先导性、全局 性、基础性的知识产业，以应对全球化竞争时代的挑战，如何解决高 等教育市场需求不断扩大与可支付能力有限性之间的矛盾成为我们 当今时代必须认真思索并亟待解决的重大历史性课题。本文旨在通过 对当前的高等教育财政政策及相关举措进行分析，试图为教育决策者 提供某些解决上述问题的思路，以纠正实践中的偏差。同时论文提倡 相关部门用财政理论指导高等教育的经费筹措，其研究结果将帮助执 行部门有效地执行高等教育财政政策，并最终为以后的政策制定提供 有益的参考建议，实现我国高等教育事业的跨越式发展。 1 3 相关概念界说 在探讨主要问题时，文章先对有关概念作一定的界说，以便在行 文中不再累述。 1 3 1 教育财政 教育财政是国家对教育经费及其他相关教育资源的管理，包括国 家对教育经费及其他教育资源的筹措、分配及使用的监督等。国家通 过立法、行政、司法等机关行使教育财政的职能，它是国家财政的一 部分，是一种国家行为。同时，教育财政也是教育行政的重要内容和 手段，其根本任务是依据国家意志，为教育事业提供物质保障。 我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析 1 3 2 教育经费 教育经费是以货币形式支付的教育费用，包括国家各级政府财政 预算中实际用于教育事业的资金、各种社会力量和学生家庭及个人直 接用于教育的费用。以教育经费在国家财政收支计划中的性质划分， 通常分为预算内教育经费和预算外教育经费；以教育经费的实际用途 划分，通常分为教育事业费和教育基本建设费。我国教育经费的来源 主要有：各级政府财政拨款、学费、教育税费、企事业单位投资、学 校创收、社会捐资助学、金融、信贷及国际援助等。 1 3 3 经费筹措 顾名思义，经费筹措即为了开展某一活动，某一组织或个人提供 经费的过程。就高等教育经费筹措而言，经费筹措的主体自小到大 依次有个体、课题组、教研室、系或研究所、学院、高等学校、城市、 州或省、国家、世界各大区或大洲、全球。本文的研究重点是国家 与高校层面上的高等教育经费筹措。 1 3 4 高等教育财政政策 高等教育财政政策是政府为实现高等教育发展目标和政策而制 定、颁布和实施的关于高等教育经费的筹措、分配与管理的政策。它 是公共教育政策与公共财政政策的有机结合，其总体目标是优化配置 稀缺的高等教育资源，基本的政策取向是要使高等教育经费相对充 足，经费的分配与使用相对公平而有效。 1 3 5 市场机制 市场机制是经济内在规律的具体体现，是商品经济运行的客观规 律，即价值规律、供求规律、竞争规律等综合作用的结果。市场机制 一般由价格、竞争、供求、赢利这样几个主要要素构成。 1 4 文献综述 2 0 世纪8 0 年代以来，世界上不少国家都面临高等教育财政危 。l o n g m a ng r o u pl i m i t e d l o n g m a nd i c t i o n a r yo fc o n t e m p o r a r ye n g l is h l 0 n g m a n ，1 9 8 7 ： 4 6 0 口杨明政府与市场一一高等教育财政政策研究【m 】杭州：浙江教育出版社，2 0 0 7 ：2 0 3 硕士学位论文 机。造成各国高等教育财政紧缩的主要原因是：第一，高校扩招所 带来的大学入学压力的增大；第二，高等教育的单位成本表现出比一 般的经济部门单位成本增长更快的趋势；第三，高等教育公共经费日 益缩减( 或因国家财政能力下降，或因高等教育与其他公共需求领域 在经费竞争中不占优势) 。于是，紧缩高等教育支出、增加高等教育 经费来源渠道、提高高等教育资金利用率成为应对高等教育财政危机 的基本对策。 我国高等教育发展的基本矛盾表现为“穷国办大教育，即国民 强烈的高等教育需求与公共财政投入不足之间的矛盾。众所周知，我 国高等教育从1 9 9 9 年开始大规模扩招，迄今为止，高等教育毛入学 率取得了较大的增长，本专科生招生数从1 9 9 8 年的1 0 8 万人增加到 2 0 0 5 年的5 0 4 万人，毛入学率达到2 1 。高等教育的快速发展必然 导致经费的相对不足，解决这一矛盾需要不断增加公共高等教育投 资，明确政府责任，更需要利用市场经济的优势，充分调动和利用民 间资本。因此，拓展高等教育市场空间，强化高等学校筹措经费的能 力，成为高等教育经费筹措市场化改革的主要方向。 关于高等教育财政理论及多元筹资的研究，国内外学者有不少的 专著和论文发表，限于所搜集的文献资料，作一简要综述。 西方学者a 扎德曼和d 阿尔布雷希特在发展中国家大学的 经费筹措一书中，简要地比较了国家主导、成本补偿、收入多样化 三种基本经费筹措方式，描述了资金环境与经费筹措改革的政策环 境，分析了成本补偿、延迟支付、收入多样化等多种动员高等教育资 源的手段 ；菲利普g 阿尔特巴赫和d b 约翰斯通在高等教 育经费筹措：国际观点一书中，着重探讨了高等教育成本、资源配 置最优化战略、第三资金流、大学与工业的科研合作等问题，并具体 。w o r l db a n k h i g h e re d u c a t i o n ： l e s s o n so fe x p e r i e n c e w a s h i n g t o nd c ，1 9 9 4 ，1 。王处辉，彭荣础我国现行高等教育成本分担政策评议高等教育研究【j 】2 0 0 7 ，( 0 1 ) 龟k z 、d e i 讯a n 。d k 、b t e c h t f i n a n c i n gu n i y e r s jt j e si nd e v e i o p i n gc d u n t f i e s v 慨飞 f a l m e rp r e s s ，w as h i n g t o nd c ，1 9 9 5 4 我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析 分析了中国等8 个国家的高等教育经费筹措改革；伦敦大学教育学 院的g 威廉斯在高等教育经费筹措：现行的模式一书中，对英 国等1 1 个经济合作与发展组织( o e c d ) 国家2 0 世纪8 0 年代的高等 教育经费筹措改革实践进行了全面的回顾和总结，并对2 0 世纪9 0 年 代的改革前景作了展望。g 威廉斯着重比较与分析了各国高校的核 心资金和辅助资金、学生资助、拨款机制，并充分肯定了高等教育经 费筹措中引入市场机制的作用。 我国关于高等教育经费筹措的财政政策的研究主要有：戚业国从 哲学、经济学、心理学、社会学、政治学和政策学等角度，运用相应 学科的基本理论与方法对扩大民间高等教育投资的实现条件、由此带 来的影响和有关的政策选择进行了全面的研究；郎益夫对中国高等 教育投资的规模、结构及高等教育的拨款机制与成本效益作了较具体 的分析，并提出“普通基金加专项基金 的拨款模式；范先佐在筹 资兴教一书中对中国现行的高等教育投资体制进行了评价，提出了 改革和完善中国高等教育投资体制和模式的具体建议 ；王善迈提出 了改革教育预算管理制度的建议；李文利、魏新提出了在中国实行 高等教育基金制的设想，即确立高等教育基金制的管理方法，以“普 通基金加专项基金的方式分配高等教育事业费，并成立专门的高等 教育基金委员会负责高等教育经费的分配；王康平在高校学费政 策的理论与实践中对中国学费政策的实施进行了实证研究，提出了 具体的政策建议 ：陆根书、钟宇平通过对北京、南京、西安的1 3 5 1 1 名大学生的问卷调查，对中国大学生及其家庭支付能力、大学生及家 qp b k 、沁a c 浊，d b 1 c a m s 弋q n e 了h ef u n d i n go f 秘i g h e re d u c a t i o n ：i n t e r n a t i o n a i 尸台，j 9 p e c f ，- ，e 5 【m 】 g a r l a n dp u b lis h i n g ， i n c ，n e wy o r k ， 1 9 9 3 。g w i l l i a m s 厅口a 刀c f 昭肼的e ，影口蚀f ，d 刀? 白，印f 忍f f e 彻s 【m 】o e c d ，p a r i s ，1 9 9 0 。戚业国民间高等教育投资的跨学科研究【m 】上海：复旦大学出版社，2 0 0 1 郎益夫中国高等教育投资模式研究【m 】哈尔滨：哈尔滨工业大学出版社，2 0 0 2 。范先佐筹资兴教【m 】武汉：华中师范大学出版社，1 9 9 9 回王善迈教育投入与产出研究【m 】石家庄：河北教育出版社，1 9 9 6 e 李文利，魏新中外高等教育拨款方式比较与中国高等学校拨款制度改革趋势【j 】上海高教 研究，1 9 9 7 ( 1 2 ) 王康平高校学费政策的理论与实践 m 】厦门：厦门大学出版社，2 0 0 1 5 硕士学位论文 庭支付意愿、高等教育成本回收对社会公平的影响作了全面而深入的 实证研究，并阐述了该项研究的政策意义；张民选对世界各国的大 学生资助政策及对资助政策产生影响的资助理念、资助方法及其操作 技术问题作了比较研究；杨明从政府与市场的关系出发，对中国、 美国及英国的高等教育经费筹措的市场化改革作了较深入的探讨； 由教育科学出版社出版的高等教育发展的财政政策向我们呈现了 2 0 0 4 年北京召开的“高等教育发展与财政政策国际研讨会的会议 成果，来自教育部、财政部、国家发展改革委员会的政府部门官员， 若干省级教育行政部门的负责人，不同类型大学的校长以及教育政策 机构的学者，甚至国外高级教育行政官员和教育政策研究机构学者等 均就会议主题发表了相关的真知灼见。 上述国内外的研究成果表现了学者们对高等教育财政政策的广 泛关注，也提示了该问题研究的挑战性。纵观以上研究，我们不难发 现，研究者大多着重从经济学的视角去看高等教育经费筹措问题，很 少将重点放在政策学角度，偶有涉及，也颇有限。本文期望能从政策 文本分析这一研究点入手，从宏观角度出发，以公共财政理论为指导， 深入、客观地研究和分析高等教育市场化改革背景下我国高等教育财 政经费筹措政策在发展和具体运行中存在的缺陷，以及存在缺陷的深 层次原因，提出完善我国政府财政投资政策的具体建议和健全相关制 度环境的思路，找到解决我国高等教育经费紧张问题的政策方法，保 证高等教育的良性发展。 1 5 研究思路和方法 1 5 1 研究思路 本文以市场经济为背景，从三个方面对我国高等教育经费筹措的 财政政策进行分析，即以财政拨款为主渠道的公共财政保障机制、基 陆根书，钟字平高等教育成本回收的理论与实证分析【m 】北京：北京师范大学出版 社，2 0 0 2 口张民选理想与选择【m 】北京：人民教育出版社，1 9 9 2 。杨明政府与市场一一高等教育财政政策研究【m 】杭州：浙江教育出版社，2 0 0 7 范文曜，闰国华高等教育发展的财政政策一一o e c d 与中国【m 】北京：教育科学出版 社，2 0 0 5 6 我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析 于成本分担的收费上学政策和鼓励吸纳社会资金的多元投入政策。在 分析过程中，试图融合教育政策学、教育经济学和教育管理学的多重 视角，全面看问题，站在政府的角度明确政府与市场在高等教育投入 中的责任关系，最后探索性地提出我国财政政策的优化选择，对财政 拨款、收费上学、多元投入等相关政策提出建议。 1 5 2 研究方法 文献分析法：通过查阅高等教育财政政策的相关文献，运用教育 政策学、教育管理学以及教育经济学的相关理论，对查阅文献进行系 统分析，从中发现高等教育财政政策存在的问题，以指导本研究的开 展。 统计法：通过收集大量的高等教育经费筹措方面的原始数据，加 以分类整理和分析，从中探寻高等教育经费筹措的现状与规律。 硕七学位论文 2 我国高等教育财政的理论依据及政策演变 现代国家的高等教育发源于西方发达国家，在高等教育发展过程 中产生了各种财政理论，本文从当代学者中选取萨缪尔森的公共产品 理论作导论，进而重点介绍分析约翰斯通的教育成本分担理论，以为 本研究的理论基础。 2 1 高等教育财政的理论依据 2 1 1 萨缪尔森的公共产品理论 美国经济学家保罗a 萨缪尔森在1 9 5 4 年发表的公共支出的 纯理论( t h ep u r et h e o r yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e ) 中对于公共产 品理论的开创性研究，为当今世界各国的公共财政政策制定提供了基 本的理论依据。萨缪尔森假定社会存在两类性质的产品或服务：一类 是私人产品，一类是公共产品，通常我们又称前者为纯私人产品，称 后者为纯公共产品。纯私人产品在消费过程中同时具有竞争性和排他 性，而纯公共产品则与此相反。萨缪尔森认为，纯公共产品同时具备 消费的非竞争性与消费的非排他性。消费的非竞争性指的是公共产品 一旦提供出来，许多人可以同时消费，而且增加一个消费者不会减少 对其他消费者的供给量，电视台播送的电视节目即是一个典型的例 子；而消费的非排他性则是指纯公共产品在消费过程中产生的利益不 能为某个人或某些人专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他 们享受该产品的利益几乎是不可能的，如国防等就属于典型的纯公共 产品。可见，萨缪尔森对于公共产品与私人产品的分类，并非从产品 的所有权角度来分，而是根据产品在被人们消费过程中产生的特点来 加以区分的。萨缪尔森认为公共产品与私人产品还具有一个不同点即 公共产品的消费利益具有不可分割性。“与来自纯粹的私有物品的效 益不同，来自公共物品的效益牵涉到一个以上的不可分割的外部效 果。相比之下，如果一种物品能够加以分割，因而每一部分能够分别 按竞争价格卖给不同的个人，而且如果对其他人没有产生外部效果的 我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析 话，那么这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私 人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。 然而在现实生活中， 纯公共产品与纯私人产品毕竟只是社会产品的两个极端，大量的产品 既具有公共产品的部分特点，又具有私人产品的部分特点，人们将之 称为准公共产品。也就是说公共产品根据社会成员共同需要程度有纯 公共产品和准公共产品之分。 按萨缪尔森的观点，教育属于公共产品，但由于义务教育和非义 务教育受惠面不同，使得它并不完全是纯公共产品。就高等教育而言， 一方面它并不是纯粹意义上的私人物品，因为对于任何人来说都不可 能通过付费而独享高等教育并排斥他人共同消费，由接受高等教育而 获得的利益也不是由受教育者本人所独自占有的。但同时高等教育也 不是严格意义上的公共物品，它不具备纯粹的公共物品所应具有的特 征，任何高等教育投资的直接受益者都是受教育者本人和他们的家 庭。同时，高等教育也不完全具备消费的非竞争性和受益的非排他性， 也就是说它的效用可以被受益者本人、他的家庭乃至全社会所共同享 有，而求学者的增加会导致消费的拥挤，使每个消费者从中所获得的 收益下降，因此高等教育属于准公共产品范畴。一方面，作为公共性 产品，高等教育具有提高全社会科技文化水平、促进社会进步和经济 发展的功能；另一方面，作为竞争性产品，在高等教育资源有限的情 况下，并不能为所有适龄公民提供平等的接受高等教育的机会，同时， 通过竞争获得接受高等教育机会的受教育者能够在将来得到相对高 的货币与非货币收益。于是，高等教育便成了政府与市场双方的责任。 2 1 2 约翰斯通的成本分担理论 美国教育经济学家约翰斯通1 9 8 6 年在其高等教育成本分担： 英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的大学生资助专著中提出了教 育成本分担理论，为后来改革传统的免费高等教育制度提供了理论依 据。 高等教育成本分担是指高等教育成本从完全或几乎完全由政府 。萨缪尔森经济学( 第十二版) 【m 】北京：中国发展出版社，1 9 9 2 ：1 1 9 4 9 硕士学位论文 或纳税人负担转向至少部分依靠家长或学生负担，他们通过交学费补 偿部分教学成本，或支付使用费补偿由政府或大学提供的住宿费和膳 食费。约翰斯通认为，高等教育的成本分为教学成本、学生生活成 本以及学生所放弃的收入三大类。基于此，高等教育的资金来源应由 五方承担：第一，政府或纳税人，即学校获得的政府拨款；第二，父 母以现期收入、过去的收入( 储蓄) 和未来的收入( 借款) 来交学杂 费；第三，学生主要通过勤工俭学或暑期打工或借款来支付学杂费和 其他生活开支；第四，捐赠者通过捐赠的基金、当期捐款或“学生间 的转移支付来分担( 学生间的转移支付是指对某些有钱的学生可以 多收学费，优秀且贫困的学生可以通过学费减免或奖助学金的方式少 交学费。) ；第五，高等学校的企业，通过出售、租赁大学的资产或出 售教师教学科研中的专业知识所带来的收入来分担高校成本。 关于高等教育成本的分担与补偿，教育经济学中有两条最重要的 原则：一是利益获得原则，二是能力支付原则。所谓利益获得原则， 是指谁从高等教育中获益，谁就应支付高等教育的经费，获得的利益 越高，支付的费用也越高，反之亦然。毫无疑问，高等教育的最终受 益人是国家、社会和个人，所以国家各级政府、企业和家庭都有义务 参与高等教育投资，支持高等教育事业的发展。高等教育正是在为社 会和个人的需要提供服务的同时，来满足自己内部发展的需要。教育 作为一种特殊的事业和投资，其效果不仅取决于资金的投人，同时还 取决于受教育者的自身能力。为了保证一些有能力积累人力资本并回 报社会而“支付能力”却有限的个体也能获得接受高等教育的机会， 高等教育投资还必须实行能力支付原则。所谓能力支付原则，是指所 有从高等教育中获益的人，无论是以直接的还是间接的方式都应按其 支付能力大小提供教育费用。能力越大，支付越多，反之亦然。这两 条原则是相互关联的，第一条原则是基础，但由于社会、历史、家庭 。d b 布鲁斯约翰斯通著，李红桃、沈红译高等教育成本分担中的财政与政治 j 】比 较教育研究，2 0 0 2 ，( 1 ) 。d b 布鲁斯约翰斯通著，沈红等译高等教育财政：问题与出路【m 】北京：人民教育 出版社，2 0 0 4 ：1 5 8 1 0 我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析 背景及个人特性等因素的不同，各人的支付能力会有所不同。如果仅 按第一条原则行事，而不考虑支付能力差别，许多有才能的人就会 因此被拒之于高等教育的门外。这不但损害了这些人的个人利益，而 且也影响了整个社会的利益。如果适当减轻这些支付能力弱但有才能 学生的负担，如发放教育贷款、助学金、奖学金等，让支付能力强者 承担更多的责任，就能促使更多的人享有接受高等教育的机会。这样 既增强了受教育者的支付能力，又可促进社会经济的发展，从而在 更大范围内壮大高等教育的队伍。 可以说，成本分担理论为各国改革免费高等教育制度提供了有益 的启示，不仅有效地扩充了高等教育经费的来源渠道，也改变了免费 教育下对高等教育资源的浪费，从而影响教育机会公平的不良局面。 总的来说，高等教育的成本分担有利于体现“谁受益，谁付款 的市 场经济原则，促进高等教育财政的公平及高等教育机会的均等，同时 还有利于缓和高等教育供需矛盾。 基于以上理论依据，我国高等教育财政政策表现出具有一定倾向 性的历史演变轨迹。 2 2 我国高等教育财政政策的历史演变 财政是伴随国家的产生而产生的，它所表现的是一种国家和政府 的行为。而高等教育财政，它是国家财政的组成部分，因而也就受制 于国家财政管理体制的模式。也就是说，计划经济与市场经济下不同 的财政管理体制必然形成我国高等教育财政管理的不同做法。高等教 育财政政策是国家财政管理的组成部分，不同经济形势下，财政筹措 取向的转变会导致不同内容和形式的高等教育经费投入政策。本节主 要介绍我国高等教育经费筹措政策整体的历史演变过程，以便为后续 分析奠定基础。 纵观我国财政管理体制由集权向分权过渡的历史过程，可将高等 教育财政政策划分为以下三个发展阶段： 第一阶段( 1 9 4 9 1 9 8 5 年) 单纯依靠政府财政拨款阶段 这一阶段政策的主要特征为经费来源一元化，即高等教育的唯一 1 1 硕十学位论文 投资者就是政府，这与当时的计划经济体制是相适应的。在这种体制 下，财政方面属于直接的行政管理，表现为事无巨细、统包统揽。国 家作为教育的唯一举办者和所有者，其教育投资的范围与政府职能的 范围相一致，于是出现了政府财政统包一切教育事业经费的局面。这 段时期中，高等教育在政府集中控制、行政约束的制度环境中运行， 通过一个个等级机构( 各级政府或部门) ，由上级对下级进行垂直领 导。而此阶段的高等教育投资，主要是按年度拨给的财政教育经费一 一这是我国高等教育投资的主要部分和基本来源。每年国家拨给高校 的经费是以上一年的实际支出结果为基数，考虑到当年的各种变化因 素再加上发展部分进行划拨的。此时的高等教育对受教育者来说则是 一种免费教育，学生上大学不用花钱，采取“免学费+ 人民助学金 的财政资助方式。可以说，免费是这一阶段高等教育财政政策的典型 特征，这与当时我国的高等教育处于精英教育发展阶段不无关系。在 这一阶段，可以进入大学的只是社会中的少数人，个人对高等教育的 投资没有主动权，而国家财政投资政策更注重的是高等教育的发展 ( 即效率) ，没有考虑到公平问题。当然，当时的这些政策对于克服 建国初期遗留下来的无政府状态，对集中有限财力保证国家教育的发 展，都曾经取得了明显效果。因此，在我国高等教育处于精英教育阶 段，高等教育财政投资政策也是以提高高等教育发展速度为目的、倾 向于效率的高等教育财政投资政策。然而这样的管理体制不仅给国家 财政带来了巨大的负担，使高等教育缺乏生机与活力，而且根本无法 使教育规模与质量达到经济发展对人才的需要，即使保证了国家对学 校财政的高度控制权，但由于这种制度缺乏对学校的效率激励，随着 经济形势的发展和高等教育规模的日益膨胀，教育投资方式、投资内 容以及投资环境曰趋复杂化，原有财政投资政策的弊端也日益显露。 因此，为了保障教育事业的健康发展，就必须全面改革高等教育投资 体制，寻求分配教育资源的更有效的制度。 第二阶段( 1 9 8 6 1 9 9 8 年) 多元化筹资形成阶段 这一阶段正好是我国从计划经济体制向市场经济体制逐步转型 1 我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析 的重要阶段，财政管理体制由以前的集权制向分权制转变。随着财政 职能开始由直接的行政管理向间接地宏观调控转变，这一阶段的财政 投资政策也转向以财政拨款为主，社会筹资和高等教育办学机构自筹 为辅。从2 0 世纪8 0 年代开始，我国高等教育筹资的多元化渠道开始 形成，主要包括政府的财政性教育经费、学费、杂费、社会团体和公 民个人办学经费、社会捐赠和集资办学经费等。同时高等教育的提供 也由免费向收费过渡，1 9 8 7 年，我国开始采取“奖学金+ 助学金+ 学 生贷款制度，取代了原有的“免学费+ 人民助学金 式资助体系。 1 9 9 3 年国家出台高等教育收费制度的同时，也设立了“奖、贷、助、 补、减的学生资助体系，向家庭困难学生提供帮助。这一阶段，虽 然从高校整体经费来源看，国家财政投资还是占主体，但高等教育经 费筹措政策己初步形成了以国家财政拨款为主、辅之以征收用于教育 的税费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多元化的新形 式。这表明，高等教育财政投资政策开始由提高效率向效率与公平兼 顾转变，同时，这一阶段我国的高等教育也正经历着由精英教育向大 众化教育发展的过程。 第三阶段( 1 9 9 9 年) 多元化筹资拓展阶段 2 0 世纪9 0 年代以来，随着市场经济体制改革的深化，我国政府 在高等教育经费筹措方面进行了一些改革。我国高等教育投资中社会 和个人的投入部分在逐步上升，许多高等学校的自筹资金( 含学杂费 收入) 与社会筹资已经超过了国家财政拨款部分，普通高校已经形成 了以政府拨款为主体的多元化投资来源的基本格局，而财政拨款则成 为政府政策导向和宏观调控的手段。同时，我国高等教育发展进入大 众化阶段，而以多元化筹资为特征的我国高等教育财政政策对于增进 公平的作用则日益得到关注，面向个人的“奖、贷、助、补、减 资 助体系迫切希望得到改革。国家助学贷款自1 9 9 9 年实施以来取得了 较好的成绩，但是由于助学贷款借贷机会少，贫困生资助面小以及个 人信用机制不完善、银行惜贷等原因，国务院在2 0 0 4 出台了进一步 完善国家助学贷款工作若干意见的通知，通知要求改革财政贴息办 硕士学位论文 法，延长还贷年限，并建立国家助学贷款代偿机制、国家助学贷款风 险补偿机制等。从建立学生资助体系的初衷来看，是基于公平原则考 虑的，但从资助政策的整体变迁来看，则体现了公平与效率的兼顾。 纵观我国高等教育经费筹措的财政政策的发展历史，我们不难看 出：我国高等教育财政投入政策的发展，是一个伴随着我国政府财政 职能转变、高等教育由精英发展阶段向大众化发展阶段过渡的过程， 在这个过程中，我国高等教育财政投入政策经历了由一元化到多元化 的发展历程，同时也体现了公平与效率的兼顾原则。但是由于我国高 等教育财政投入政策从决策到运行都是分散进行的，在具体的政策运 行中存在一定的缺陷，因此，在我国高等教育进入大众化发展之后， 效率低下和不公平问题不断出现，并由此引发了很多的社会问题，在 这种情况下，高等教育财政投入政策应当如何调整，才能充分发挥其 宏观调控的作用呢? 这需要我们重新审视一下目前高等教育财政投 入政策的现状和不足。 我国高等教育筹资多元化改革中的财政政策分析 3 以财政拨款为主渠道的公共财政保障机制分析 基于高等教育具有相当积极的正外部性，即高等教育具有促进一 般劳动生产率和技术进步的功能，政府承担部分教育成本便成为一种 必然。 3 1 高等教育获得财政支持的理由 从1 9 世纪开始，由国家提供公办大学的经费成为高等教育运行 的一种主要方式，之所以如此，主要缘于以下几个原因： 第一，政府也是高等教育的受益者之一。根据“谁受益，谁付款 这一原则，政府应为高等教育买单。显然，高等教育活动所产生的潜 在的经济效益如增加就业与收入，提高综合生产力等是广泛的，此外， 高等教育对政治、文化、社会等所产生的积极作用也是可圈可点的， 例如犯罪率的下降、社会凝聚力的增强等。由此可见，高等教育所带 来的巨大的社会效益远远高于私人收益，教育作为一种社会或国家所 追求的共同需要和公共利益，由代表公共利益的政府来满足与实现便 成为必然。可以说这正是高等教育作为准公共产品的要求，前文所述 的有关萨缪尔森的公共产品理论已为其提供了很好的理论解释。 第二，为了保证高等教育的机会均等，需要政府的经济干预。高 等教育所带来的个人收益是有目共睹的，假如教育完全通过市场的途 径向个人提供，就意味着个人接受教育的机会与状况将受到个人家庭 收入水平的制约，受教育机会的不均等进而又会影响社会收入分配的 平等性。要想解决这一问题，比较现实和适宜的做法只能是由政府对 教育进行投资，以便消除个人家庭收入过低而对个人接受高等教育所 形成的制约，从而保证高等教育入学机会的相对均等。 第三，高等教育的发展需要大量资金，政府的财政支持是有力保 障。随着高等教育大众化进程的加快，人们对高等教育的需求不断膨 胀，从而导致高等教育发展所需要的资金出现严重缺口，不发挥政府 硕士学位论文 投资的主渠道作用，高等教育的发展势必受到限制。鉴于高等教育与 国家经济等方面的密切联系，政府有责任想尽一切办法力保高等教育 的健康发展。 第四，从“能力支付原则”来看，政府具有较强的支付能力。政 府在国民收入分配和再分配中，通过税收、企业利润上缴等形式，集 中了相当数额的国民收入，而企业和居民在国民收入中虽占有一定比 例，但它们分散在千家万户中，和政府相比，其承受能力明显不足。 高等教育经费需求量大，如此大的投资负担只有政府才能承担。 可见，政府成为高等教育成本的主要分担者实属一种必然。 3 2 我国财政拨款的数量分析 我国高等教