（行政管理专业论文）我国政府绩效评估中公众参与的发展探讨.pdf

硕 ：学位论文 摘要 政府绩效评估中的公众参与现在已成为政府绩效评估的一个重要手段，但它 却是经历了一个从无到有的缓慢过程得来的。西方各国对政府绩效评估中的公众 参与进行了广泛的研究，特别是随着新公共管理运动的兴起，政府绩效评估中的 公众参与逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用。虽然它在世界各国的发展程度 和表现形式各不相同，但却有着它自己独特的发展规律。 本文从政府绩效评估中公众参与的理论基础入手，阐述了公众参与政府绩效 评估产生的理论基础一一民主行政理论和公共治理理论，然后依据“公众参与阶 梯论”分析了美、英和我国公众参与政府绩效评估的发展历程，总结了各个国家 公众参与政府绩效评估在各个阶段的特征和发展特色。重点描述和分析了现阶段 国内公众参与政府绩效评估的主要特征，也即发展过程中的第二个阶段：象征性 参与形式。在此阶段，我国展开了大规模的公众参与政府绩效评估活动，并取得 了一定的实践经验，但政府在公众参与评估中的越位主导以及法制化方面的缺位； 公众参与的沟通、监督机制不完善；公众参与意识和参与能力低都在一定程度上 阻碍着我国政府绩效评估中公众参与的发展。而美国、英国政府绩效评估中公众 参与的发展不仅为我国提供了可借鉴的成功经验，还为我国指出了公众参与政府 绩效评估的发展方向。在此基础上，本文依据公众参与政府绩效评估的发展规律， 提出了我国公众参与政府绩效评估未来的发展方向：第三方评估、复合型评估模 式和公众的全过程参与。 关键词：政府绩效评估；公众参与；发展 我固政府绩效评估中公众参与的发展探讨 a b s t r a c t p u b l i cp a r t i c i p a t i o n0 fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n h a sb e c o m ea n i m p o r t a n te v a l u a t i o nt o o l ，b u ti th a sg o n et h r o u g has l o wp r o c e s sf r o ms c r a t c ht oc o m e w e s t e r nc o u n t r i e sc o n d u c t e de x t e n s i v er e s e a r c ho n p u b l i cp a r t i c i p a t i o n o f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，e s p e c i a l l yw i t ht h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t m o v e m e n t ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ng r a d u a u y w a sa p p l i e du n i v e r s a l l yi nt h ep r a c t i c e0 fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a l t h o u g hd i f f e r e n t c o u n t r i e sh a v ed i f f e r e n tl e v e lo fd e v e l o p m e n ta n df o r m ， p u b l i cp a n i c i p a t i o no f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a si t s0 w nu n i q u el a wo fd e v e l o p m e n t f i r s t ， t h i s p a p e re x p o u n d e d t h et h e o r e t i c a lb a s i sw h a tc o m ea b o u tp u b l i c p a r t i c i p a t i o n i ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ： t h e t h e o r y o fd e m o c r a t i c a d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y t h e nt h i sp a p e ra n a l y s i s0 ft h eu n i t e d s t a t e s ，b r i t a i na n dc h i n a sp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o ft h ed e v e l o p m e n tp r o c e s sr e l y i n go n “p u b l i cp a r t i c i p a t i o nl a d d e rt h e o r y ”i nt h eb a s i s o f p u b l i cp a f t i c i p a t i o n o ft h e g o v e r n m e n tp e r f b r m a n c e e v a l u a t i o n t h e o r ya n d s u m m a r i z e st h ev a r i o u sc o u n t r i e s p e r f o r m a n c ec h a r a c t e r i s t i c sa n dd e v e l o p m e n t a l s p e c i a l t yi n t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o no fg o v e r n m e n t p e r f 6 r m a n c ee v a l u a t i o n t h i s p a p e rf 6 c u s0 nd e s c r i b i n ga n da n a l y z i n gt h em a i nf e a t u r e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o no f p e r f b r m a n c ee v a l u a t i o ni ng o v e r n m e n ta t h o m ea n da b r o a da tt h ep r e s e n ts t a g e ， n a m e l yt h es e c o n ds t a g eo fd e v e l o p m e n tp r o c e s s ：t h es y m b o l i cf o r m so fp a r t i c i p a t i o n a tt h i s s t a g e ， c h i n al a u n c h e dal a r g e s c a l e p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i n g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na c t i v i t i e s ，a n dm a d es o m ep r a c t i c a le x p e r i e n c e s ，b u tt h e r es t i l l h a v es o m eu n f a v o r a b l ef a c t o r sh a m p e r e dt h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n0 f0 u rc o u n t r yt oac e n a i ne x t e n t ，s u c ha st h e d o m i n a n to f f s i d eo fg o v e r n m e n ti np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na sw e l la s h ea b s e n c eo fg o v e r n m e n ti nl e g a la s p e c t s ；t h ei n a d e q u a t eo f c o m m u n i c a t i o na n dm o n i t o r i n gm e c h a n i s m si n p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ； t h el o w a w a r e n e s sa n dc a p a c i t yi np u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h ed e v e i o p m e n to fu n i t e ds t a t e sa n d b r i t is hg o v e r n m e n ti np u b l i cp a r t i c i p a t i o n0 f9 0 v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nc a n n o to n l yp r o v i d eas u c c e s s f h le x p e r i e n c ef b ro u rc o u n t r y ，b u ta l s o p o i n to u tt h e d e v e l o p m e n td i r e c t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n f b ro u rc o u n t r y 0 nt h i sb a s i s ， a c c o r d i n g t ot h e d e v e l o p m e n t l a wo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t h ep a p e rp r o p o s e st h ef u t u r e m 硕l j 学位论文 d e v e l o p m e n td i r e c t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f b r m a n c ee v a l u a t i o n o fo u rc o u n t r y ：t h i r d p a r t ye v a l u a t i o n ，c o m p o s i t ea s s e s s m e n tm o d e la n dt h ew h o l e p r o c e s so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；d e v e l o p m e n t i v 硕1 ：学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利，也是民主政治的重要 标志之一。2 0 世纪7 0 年代西方各国为了应对财政赤字和政府的信任危机、绩效 危机，均开展了以政府为对象的大规模的绩效评估。1 9 7 3 年美国尼克松政府颁布 了联邦政府生产率测定方案，使政府绩效评估正规化、系统化、规范化。2 0 世纪8 0 年代，政府绩效评估在许多西方国家得到了极大的重视。英国从1 9 7 9 年 开始的“雷纳评审 到1 9 9 1 年的“公民宪章和“质量竞争 运动等，都在这方 面起了带头作用。1 9 9 3 年，美国政府颁布了政府绩效和结果法，要求所有联 邦机构发展和使用绩效评估技术，倾听顾客的意见，满足顾客的需要，并向公众 通报各自的绩效状况。政府的焦点由效益转向“顾客满意”，政府绩效由内部评 估向社会评估发展。随着新公共管理运动的持续深入发展，“治理与善治”理念的 普遍接受，政府公共服务的公众取向得以确立，“民间导向、公民本位、公众中心 已经逐步成为公共行政管理的基本价值定位。公众不再是政府公共服务的被动接 受者，而是政府服务的直接评判人，政府活动的主要目标就是满足公众的各种需 求。除美、英之外，西班牙、荷兰、澳大利亚、日本、印度等国家都引进实施了 政府绩效评估，并积极推广公众参与，以至西方学术界惊呼：现代“评估国家 正在取代传统的“行政国家。随着世界各国政治民主化、行政民主化以及公民 社会的不断深入发展，公众参与政府治理、评判政府治理成绩的主客观条件越发 成熟，一种新颖的公共行政管理发展模式一一公众参与政府绩效评估逐渐成为理 论研究与政府实践的热点和前沿领域。 我国自上世纪9 0 年代以来，也开始了对政府绩效评估中公众参与研究的关 注，公众参与政府绩效评估也逐渐成为国内学界的研究热点。尤其是近几年来， 党中央和国务院提出了“立党为公、执政为民”、“科学发展观、正确政绩观 、“党 政人才评价重在群众认可 等呼应时代要求、符合我国国情的新理念之后，各地 政府纷纷开始探索公众参与政府绩效评估的方式，各种公众参与政府绩效评估的 活动也在全国范围内广泛开展起来，参与形式呈现出万人评议、网民自发参与、 第三方独立机构参与等多样化的趋势。这些活动在实践中被赋予各种各样的称谓， 例如“民评官”、“千人测评政府”、“万人评议机关”、“民主测评政府职能 部门、“网民评价政府 等，一时间在我国掀起了公众参与政府绩效评估的热 我固政府绩效评估中公众参0 的发展探讨 潮。可见，公众参与政府绩效评估作为一种考评机制创新和行政理念创新的有效 形式已经成为我国公共行政管理研究与实践领域的前沿课题之一。 1 1 2 研究意义 公众参与政府绩效评估作为一种考评机制创新和行政理念创新的有效形式不 仅体现了公共行政的民主化，而且也提高了政府的服务质量，使政府的服务能够 更加符合公众的意愿。随着我国政治体制改革的逐步深入，政治过程正向民主化 和法制化发展，公民的民主观念和法制意识也在逐渐加强。他们不再像过去那样 只是被动地认可和等待、接受政府的政策安排，而是越来越积极主动地要求介入 公共管理的过程，以获取更多的公共利益。政府绩效评估通过广泛的公众参与使 评估更具科学性与完备性，也大大提高了公众的满意度。现阶段，我国政府绩效 评估中公众参与的程度影响着政府绩效管理体制的改革与发展，研究政府绩效评 估中的公众参与有助于此项工作的开展。 首先，研究政府绩效评估中公众参与的发展有助于认清公众参与发展的规律， 并在此基础上结合本国的实际按规律发展。根据公众参与发展的规律，可以认清 我国公众参与的现状，及其未来的发展方向，以至于公众参与的发展不会停滞不 前或者偏离它自身的发展规律。 其次，研究政府绩效评估中公众参与的发展有助于加快公共行政的民主化进 程，实现民主行政的目的。公众参与作为现代民主政治的一种具体体现，蕴含了 丰富的民主理念。当前，随着公众主体意识、利益意识和自主意识的逐渐形成， 公众不再只是被动地接受政府所提供的公共产品和公共服务，他们还会就产品和 服务的质量提出自己的意见或建议，公众参与得到了越来越多的公众的认同，民 主意识也越来越深入人心，从而加快了民主化进程，有力的推动了民主行政实现 的步伐。 最后，研究政府绩效评估中公众参与的发展有助于政府与公众之间关系的改 善。通过政府绩效评估中公众的广泛介入和参与，使公众对政府各方面的表现有 深入的了解和认识，更能体会到政府部门的努力和困难，从而建立和巩固对政府 的信任。同时，通过政府绩效评估中的公众参与，发展公众与政府之间互相协商、 沟通的机制，。促使政府成为一个廉洁、高效、公正、负责、透明、回应、民主的 组织；协调各方利益要求，建立公众与政府之间的共同生产、合作的公共治理模 式，促使政府与公众之间形成良好的相互信任的关系，从而使社会更加和谐与稳 定。 实践证明，政府绩效评估中的公众参与在我国政府部门有着广泛的需求。但 我国的公众参与研究还处于探索阶段，尤其是评估的自发性、随意性使评估活动 没有持续性和稳定性，缺乏法律，法规的约束，公众对评估活动仅仅停留在“投 2 硕l 学位论文 票和“打分 的层次上，真正参与的评估环节较少。因此借鉴西方发达国家成 功的评估经验和理论，对促进我国政府绩效评估中公众参与的规范化、系统化、 制度化和科学化具有重要意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究概况 在理论研究方面，国外的研究者对公众参与问题的研究比较系统深入，取得 了大量的研究成果。 从公众参与对政府绩效评估意义的角度，盖伊彼得斯在政府未来的治理 模式一书中提出，“参与是2 0 世纪9 0 年代的主要政治议题之一。比尔克林 顿通过到镇公所与公众会面和乘车到全国各地访谈获得了相当多的政治支 持。协商和公民参与决策已成为加拿大政府的中心工作，包括预算过程也需 要协商和公民参与。这些例子都清楚地显示出，在这样一个时代里，如果没有公 众的积极参与，政府很难使行动合法化。 约翰克莱顿托马斯在公共决策中 的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书中提出了公众参与是信息时代 政治社会生活不可或缺的一部分，是政府及公共管理者都必须面对的环境和情形， 在公共政策制定和执行中融入积极有效的公众参与是必然的。他还提出，公众参 与的实现，需要依赖于具体而且设计精良的公众参与途径或手段。 从分析公众参与政府绩效评估的困难及有效性的角度，阿里哈拉契米等人 认为，尽管公众参与能够通过让服务更多的符合实际需要而最终改善政府的服务 程度和水平。但在实践中，公众的积极参与却经常被认为是负担过重、成本昂贵 和消耗时间的。因为公众参与是以自由、平等和个人权利等价值观为基础的，但 政府机构的功能传统上基于惯例化、等级权威、专长和非个人化，同时受自身参 与能力以及技术方式的限制，公众参与起来显得比较困难。所以，菲利克斯a 尼 格罗提出：评估活动应由一个熟悉评估内容的组织来进行，应该由那些不受项目 发展结果影响的人们来进行。 从公众参与发展过程的角度，美国学者谢尔阿斯汀( s h e r r ya r n s t e i n ) 提出了 “公众参与阶梯理论”，将公众参与形式分为由低到高渐进发展的三个阶段和递进 发展的八种参与形式：( 1 ) 政府主导型阶段下的政府操纵、宣传教育方式。( 2 ) 象征 型参与下的给予信息、政策咨询、组织形成、合作伙伴关系方式。( 3 ) 完全型参与 下的授予权力、公民自主控制参与方式。为公众有序参与形式作了重要的理论提 示。马克霍哲等人则立足信息时代的大背景，探讨超越投票箱的“数字化 公 。菲利克斯a 尼格罗公共行政学简明教程北京：中共中央党校出版社，1 9 9 7 ，2 0 3 。s r a r n s t e i n al a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n j o u r n a lo ft h ea m e r i c a ni n s t i u t eo fp l a n n e r s ，1 9 6 9 ，( 3 5 ) ： 2 1 6 2 2 4 我围政府绩效评估中公众参0 的发展探讨 民参与潜力，认为公民参与正在从传统的“静态信息传播”发展到政府公民之 间广泛互动的“动态模式 。 从评估技术与方法的角度，主要关注如何使用科学的评估技术与方法实施有 效的评估。如d o n a l de c h a m b e r s ，k e n n e t hr w e d e l ，m a r yk r o d w e l l 在评价 社会项目中给出了评估公共政策与社会项目的过程与方法。阿里哈拉契米 ( a r i eh a l a c h m i ) 在政府业绩与质量测评：问题与经验中从国际视角提供了美 国、荷兰、英国、加拿大、西班牙、德国和澳大利亚等国政府不同层级、不同职 能部门绩效和质量评估的理论思考、实践经验和解决问题的途径。 从公众参与政府绩效评估的障碍和问题方面，大部分的探讨主要集中在：公 众本身的意愿和能力、政府的主观抵触和制度的制约、技术层面的不足等几个方 面。如美国衣阿华大学教授艾尔弗雷德就指出，政府绩效评估系统通常由公共管 理者自己设计和使用，忽视了公众想要了解他们的政府运作情况的需要。在多数 情况下，政府绩效评估中也不赋予公众充分的信息知情权缺乏公众的参与极 大地损害了政府绩效评估的价值。在研究公众参与政府绩效评估的实际实施效 果的问题上，美国乔治华盛顿大学公共行政学院的凯瑟琳纽科默教授提出了 许多现实性极强的难点问题，归纳起来包括以下几个方面：( 1 ) 战略性。( 2 ) 关键影 响因素。( 3 ) 政府积极性与持久性。( 4 ) 现代技术的应用。( 5 ) 实际效果。 另有学者从民主角度探讨了公众参与的重要性。强调公众参与是公民的一项 基本权利和义务，政府必须通过一定的制度来保证公众的参与。科恩在论民主 中指出：“社会成员多广多深地以及在什么问题上参与共同有关的事务，这不是己 经做了些什么的问题，而是现在正在做什么的问题。民主永远处于尚待改进的状 态，而改进的过程是永远不会完成的。”日本学者蒲岛郁夫在政治参与中指出： “民主的政治参与，可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿 和选择之间的矛盾。 公众通过政治参与，表达自己对公共财富和价值分配的意愿 和选择，并施加压力，使政府的行为不至于脱离他们的意愿和选择，通过政治参 与培养和教育公众成长为具有民主意识的公众。 1 2 2 国内研究概况 与国外公众参与研究状况相比，我国对政府绩效评估中公众参与的研究和实 践起步较晚，理论研究尤其薄弱。 自2 0 世纪8 0 年代行政学恢复建立以来，行政学者主要关注的是对效率的研 究，随着绩效、绩效评估、公共生产力等理论概念的出现，我国对政府效率的研 。h o l z e r ，m a r c ，j a m e sm e l i t s k i ，s e u n g y 0 n gr h o ，a n dr i c h a r ds c h w e s t e r r e s t o r i n gt r u s ti ng o v e r n m e n t ：t h e p o t e n t i a l0 fd i g i t a lc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i b mc e n t e rf o rt h eb u s i n e s so fg o v e r n m e n t ，s p e c i a lr e p o r t s e r i e s ，2 0 0 4 ，1 8 。a l f r e dt a l k e ih o p a u lc o a t e s ，c “i z e np a r t i c i p a t i o n ：l e g i t i m i z i n gp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta sa d e c i s i o nt 0 0 1 g o v e r n m e n tf i n a n c i a lr e v i e w ，2 0 0 2 ( 4 ：4 5 4 硕 j 学位论文 究开始由效率研究转向绩效研究。但对于政府绩效评估中公众参与的专门研究尚 不多见，主要散见于各类公众参与和政府绩效评估的相关研究中。 在公众参与政府绩效评估意义的论述方面：蒋容( 2 0 0 3 ) 认为，把外部评价作 为评估的主维度，可以使政府知道现在所提供的服务是否符合人民的需要，从而 进一步调整施政策略，为稀缺的人力物力资源得到有效配置提供依据。胡宁生 ( 1 9 9 8 ) 认为，在政府管理过程中群众的广泛介入和参与也使群众对政府各方面的 表现有深入了解和认识，更能体验到政府部门的努力和困难，从而建立和巩固对 政府的信任，使政群关系优化。 从分析公众参与政府绩效评估影响因素的角度：范柏乃从评估工具、被评估 对象和评估过程三个方面，分析了影响政府绩效评估误差的原因；麻宝斌、马振 清从宏观与微观两个不同层面对新时期群体性政治参与的影响因素进行了分析； 孟华( 2 0 0 6 ) 政府绩效评估一美国的经验与中国的实践从价值观，民族性格以 及政治制度等基础因素入手，分析了当前我国政府绩效评估无法顺利推进的影响 因素。指出由于中国民众缺乏监督政府的意识，并且中国政治架构具有相对集权 的特点。因此，中国的政府绩效评估实践是以下特点：绩效评估实践的发起者主 要是党政主要领导，实践中创新与形式主义并存：评估历程会更多的具有“运动 式”特征。而从根本上讲，相信政府，贬抑金钱的价值观，进取不足，保守有余 的民族性格以及相对集权的政治架构是左右这一时期我国政府绩效评估实践发生 与运行的最为核心的因素。 从公众参与政府绩效评估模式的研究角度：邓国胜、肖明超等人在掌握大量 实证数据基础上，提出了群众评议政府绩效的“四环五要素模型 ，即在采集评议 信息的环节要把握客观公正性的核心要素；在评估机构向委托方反馈评议结果的 环节要把握信息的有用与可操作性要素：在委托方运用评议结果的环节要把握压 力适度性要素；在被评估机构回应评议结果的环节要把握及时有效性要素；每次 发动新一轮的评议活动还要把握评估动力和持续性的要素。王锡锌( 2 0 0 7 ) 公众 参与和行政过程通过对目前我国绩效评估活动的整体观察总结了从改革开放以 来政府绩效评估的发展过程：首先，改革开放到2 1 世纪初，我国政府绩效评估实 行“政府主持一政府评价模式；其次，本世纪初至今的几年中，“政府主持一 公众参与”模式逐渐展开，目前占主导地位；第三，“非政府机构主持一公众参 与 评价政府的最新模式。分析了参与式绩效评估活动的目标期待与功能障碍， 提出了新的评估模式“复合型绩效评价模式 。 从绩效评估主体方面探讨公众参与的有：陈国权、李志伟从利益相关者的 视角看政府绩效内涵与评估主体选择，指出评估主体多元化的必要性：徐红、 祝小宁在政府绩效评估的现状及其对策分析中提出以公民评估和专家评估促 进政府绩效，以及树立以公众为本的绩效观。范柏乃在政府绩效评估理论与 5 我田政府绩效评估中公众参l - 的发展探讨 实务中提出一方面要选择合理的评估主体，并使其保持适度的规模，同时尽可能 地让评估主体的知识结构、专业结构、年龄结构和行业结构等相互匹配。 从政府绩效评估中的公众满意度分析政府绩效评估与公众参与间的关系的 有：尤建新、王波( 2 0 0 5 ) 认为，评估政府绩效，主要是看它在多大程度上满足了 社会和公众的需要，而不是看政府投入了多少、做了多少工作。只有当政府的公 共服务被社会和公众接受时，政府才是有绩效的。刘旭涛( 2 0 0 4 ) 认为，突出强调 公民满意度评价策略不仅可以使政府机关对上级机关负责，更重要的是对人民负 责，从而形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，真正体现服务型政府 的精神，体现公共责任的理念。 在对公众参与评估中所存在的问题的分析方面：吴建南( 2 0 0 4 ) 从多方面总结 了我国近年来开展“公民评议政府”的情况，并指出了其存在的一些问题。卓越 ( 2 0 0 4 ) 也指出由于公众缺乏专门的评估技术，不太了解政府的运作机制，信息获 得的渠道有限等导致其参与有一定的局限性。王佳纬( 2 0 0 7 ) 价值、难点与路径： 对公众参与政府绩效评估的思考分析了公众参与政府绩效评估的重要价值，认 清当前公众参与政府绩效评估存在的困境和难点：( 1 ) 制度层面的缺失；( 2 ) 观念层 面的僵化；( 3 ) 技术层面的不足。提出探索一条公众参与政府绩效评估的有效路径， 是建立科学、可行的公众参与政府绩效评估的系统体系，进一步推进我国政治民 主化、行政民主化的进程，提升我国政府绩效的必要保障。葛萍，肖春苗( 2 0 0 7 ) 论当前我国政府绩效评估中的公民参与分析了公民在参与政府绩效评估的过 程中存在着的诸如公民自身参与素质不高、参与的机制不健全、法律法规保障的 缺乏、参与成本过高等问题，这些问题严重影响了公民参与的质量。提出必须通 过提高公民的素质、健全公民参与机制、降低公民参与的成本等措施，尽快改善 公民参与的现状，不断提高公民参与的质量与水平。 此外还有一些学者从第三方参与政府绩效评估的角度探讨了外部评估对于改 善政府绩效的作用，如中国零点公司的袁岳在公共政策民意研究及政府表现公 众评价的零点经验：独立民意调查在中国的位置提出了评估的不同方法。这些 研究都有益于政府绩效评估中评估主体的选择和借鉴。 与国外研究相比而言，国内对政府绩效评估中公众参与的研究尚属于起步阶 段，尚存在以下一些问题： ( 1 ) 理论与实践相脱节。研究者对公众参与研究投入了大量的精力，但研究成 果并不一定在实际操作中采用，使得实践与理论脱节，大大降低了理论成果对政 府绩效评估中公众参与实践的应用价值。 ( 2 ) 政府绩效评估的评估标准、方法、指标体系还有待进一步深入研究。虽然 国内也有关于政府绩效评估这些方面的研究，但都是泛泛的点到为止，并没有深 入的、系统化的研究，有个案评估标准、方法、指标体系的介绍，但对于其科学 6 硕 ：学位论文 性尚没有深入的研究。 ( 3 ) 对于完善公众参与政府绩效评估的参与机制研究不够细致。我国很多学者 都已经关注到了参与机制对于公众参与政府绩效评估的有效性和广泛性有着重要 的意义，但是就如何改善和完善这些机制却没有提出具体细致、可行的方案。 在对我国政府绩效评估中公众参与的研究状况分析之后，可以看出我国政府 绩效评估中公众参与的研究与实践仍有待进一步加强。 1 3 研究思路与研究方法 本论文首先从公众参与政府绩效评估的理论基础一民主行政和公共治理理论 入手，阐述公众参与政府绩效评估的合理性及合法性基础，强调了公众在评估主 体体系中的地位，公众参与评估的特征及意义，为下文论述公众参与政府绩效评 估的实践作了铺垫。然后从“公众参与阶梯论 角度阐述了公众参与政府绩效评 估的各个发展阶段及其特征，为下文公众参与政府绩效评估活动的发展阶段的划 分和总结奠定了基础。紧接着重点分析了我国公众参与政府绩效评估的发展历程， 描述了我国公众参与政府绩效评估活动的特征及其参与途径，从政府、参与机制、 公众三个方面分析了阻碍我国政府绩效评估中公众参与发展的因素。首先，政府 作为评估对象，要能从主观上积极主动的配合公众参与政府绩效评估活动，客观 上则要提高政府信息的公开度以供公众能够客观的进行评价；其次，如果公众没 有法定的主体地位和参与政府绩效评估的相关制度的保障，那么公众参与政府绩 效评估活动就没有持续性和稳定性；再次，公众参与政府绩效评估活动需要有具 体可行的参与渠道和参与方式，过窄的参与渠道会在一定程度上限制公众的广泛 参与，在参与过程中也只有公众和政府的充分沟通才能保证评估活动的有效性， 缺少了公众、媒体监督的评估活动也难以让人信服；最后，虽然公众有责任和义 务参与政府绩效评估，但公众参与主体地位的实现首先要由公众有主动参与的意 识和能力做保证，如果公众缺乏参与的积极性、对评估结果有不信任性或者公众 参与受评估项目的专业性限制，那么必然导致公众参与的不足。而通过观察和分 析可以看出，美国和英国两个国家政府绩效评估中公众参与的发展取得了丰富的 成功经验，从以“经济到以“质量为评估中心的转变，从政府的自主评估到 公众的有限参与，再到公众的全过程参与和第三方评估，其实践为我国提供了丰 富的可借鉴的经验。在此基础上，根据“公众参与阶梯论 和我国具体的发展阶 段，本文提出了我国政府绩效评估中公众参与的未来发展方向即第三方评估、复 合型评估和公众全过程参与。为将来公众参与政府绩效评估活动的深入研究提供 了一个全面、综合、具体的视角。 对于政府绩效评估中公众参与的发展研究，既是一个理论问题又是一个实践 问题。因此本文运用的第一种研究方法是历史研究方法，通过对公众参与政府绩 7 我罔政府绩效评估中公众参0 的发展探讨 效评估活动的发展历程来分析在公众在参与过程中主体地位的变化，并研究其发 展规律。 运用的第二种研究方法是比较研究的方法，即“通过同一类事物的对比来认 识事物。该方法可以帮助我们清晰地辨别国内外关于公众参与政府绩效评估 的差异，从而能够较为客观地评判国内外实践所各自拥有的优势与劣势，为借鉴 国外成功经验提供支撑点。 第三种研究方法是理论与实践相结合的研究方法。通过运用国外相关的理论 和国内外的实践经验相结合来说明公众参与在政府绩效评估中的发展历程及其发 展特点。 本文的创新之处是根据公众参与政府绩效评估的一般理论一一“公民参与阶 梯论 分析了公众参与的兴起、发展及其未来的发展方向，分析和总结了我国实 践的特色和现阶段阻碍我国公众参与发展的因素，并提出了我国公众参与未来的 发展方向即第三方主导的评估模式、复合型绩效评估模式和公众对绩效评估活动 的全过程参与，强调了绩效评估的整体性和系统性。希望本文的论点能为政府绩 效评估中公众参与的发展研究提供一些有益的启示。 。徐志明等社会科学研究方法论北京：当代中国出版社，1 9 9 s ，3 2 3 硕j ：学位论文 第2 章公众参与政府绩效评估概述 2 1 公众参与政府绩效评估的相关概念 2 1 1 政府绩效评估的概念 政府绩效评估是一个看似简单，但目前却很难给出确切定义的概念。在英语 中“g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ”、g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 、 “g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ”通常都被翻译为“政府绩效评估”。即使在 英语中，这三个词也经常被互相替代使用。虽然“政府绩效测量”、“政府绩效评 估”和“政府绩效评价 在语义上还是存在着细微的差异，但基本表达着同一意 思，总的来说区别不大。而对于其概念和标准的界定至今尚没有统一的结论。 查理斯k 科克( c h a r i e sk c o c ) 认为，政府绩效评估具有使政府职能进一步 具体化，使制度转化为现实秩序的性质。每一个绩效评估都是指向某一级政府或 某一个政府部门所具有的特殊职能。 奥斯本与盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有 使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机 制。 1 9 9 3 年美国颁布的政府绩效及结果法案将政府绩效评估的目的界定为“为 了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责 任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对公共部门的信任 。政府绩效 评估是社会公众表达意志的一种方式，是以顾客和结果为导向，将顾客的需求作 为政府公共部门存在发展的前提，把满足公众需求作为政府部门改革、组织设计 方案的目标。 而我国学界对于政府绩效评估的定义也不尽相同，臧乃康在政府绩效的复 合概念与评估机制中认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依 据。政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。政府绩 效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社 会进步、发展预期的含义在内。蔡立辉教授在政府绩效评估的理念与方法分析 中则给了政府绩效评估一个详尽的解释：政府绩效评估就是根据管理的效率、能 力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对政府公共部门管理 过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政 府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门 与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府 9 一 我固政府绩效评估中公众参j 的发展探讨 公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责统一：它以服 务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管 理理念；它以加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务 和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。政府绩效评估是由收集资料、确 定评估目标、划分评估项目、绩效测定及其评估结果使用等组成的行为体系。 综上所述，政府绩效评估，从普遍意义上说，就是对政府的成绩或表现进行 评价。具体而言，就是通过政府部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多 重评估体制，运用一定的方法、标准和程序，对政府组织这一行为主体的业绩、 实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评价。 2 1 2 公众参与政府绩效评估的概念 正如对政府绩效评估的涵义没有统一的说法，国内外学界对公众参与政府绩 效评估也没有确切的定义。p a u le p s t e i n 、l y l ew r a y 、m a r t h am a r s h a l l 、s t u a ng r i f e l 将参与政府绩效评估的公众定义为公民的介入，更宽泛意义上则包括个人、集体、 非盈利组织，甚至商业团体作为一个公众整体，参与到政府的绩效评估中去。 因而，在广义的范围内，参与政府绩效评估的公众可以包涵一切接受政府公共服 务的对象。当然，最主要评估主体还应是广大民众。高森( g a r s o n ) 与威廉( w i l l i a m s ) 则提出，“公民参与是在方案的执行和管理方面，地方政府提供更多施政回馈的渠 道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的 公务机关的行动。 而我国学界，在表达政府绩效评估的参与主体上，经常使用的称法有“公众 参与”、“公民参与”、“群众参与 、“百姓评议 、和“民间评议”等，所指范围和 论述的侧重虽然有所差异，但基本内涵相同，可以相互代替。本文采用的是词义 更为中性、指代范围也较广的“公众参与”这一概念。 从国内外相关的研究和文献中，大致可以归纳出公众参与政府绩效评估的基 本概念：指作为政府直接服务对象的公众，包括个人、非盈利组织和企业等，对 政府提供公共服务和公共物品的效率、结果、质量和能力等进行评估、表达需求 的过程。它与传统的自上而下的政府绩效评估的区别在于： 第一，：传统的自上而下的政府绩效评估是政府部门自上而下封闭式的评估， 而公众参与则是由政府的服务对象对政府部门的表现所作出的评价，是一种政府 与外部沟通交流的外部评估方式。 第二，传统的自上而下的政府绩效评估模式一般是由政府自己组织的内部自 【美l 凯瑟琳纽科默等著张梦中，李文星译迎接业绩导向政府的挑战广州：中山大学出版社，2 0 0 3 。 1 2 l 一1 2 2 铆g a r s o n ，g d a n dj d w i i i i a m s p u b h ca d m i n i s t r a t i o n ：c o n c e p t ，r e a d i n g ，s k i l l ，b o s tp u b l o n ，m a s s a c h u s e t t s ： a l l y n & b a c nl n c 1 9 9 2 。1 4 5 1 0 硕i j 学位论文 我评估，评估过程、评估结果都由政府做决定。而公众参与政府绩效评估则可以 由政府部门发起、组织实施，甚至由第三方独立的民意调查机构实施，评估的过 程和结果也要受到一定的公众监督，并向公众公布评估结果。 第三，传统的自上而下的政府绩效评估只是政府自身的评估，公众没有表达 意愿的机会，政府只是根据自身的需求去进行评估。而公众参与政府绩效评估则 要求政府与公众进行充分的沟通与交流，要充分的考虑到公众真实的意愿和需求。 2 1 3 政府绩效评估中公众参与的发展内涵 政府绩效评估是在2 0 世纪7 0 年代西方各国为了应对财政赤字和政府的信任 危机、绩效危机，开展的以政府为对象的大规模的绩效评估活动。由于政府绩效 评估是以解决政府的信任危机、绩效危机开展的，所以一开始的政府绩效评估活 动仅仅只是政府内部的自我评估，评估也只是以“经济 、“效率”为中心，以提 高政府工作效率为目标，评估结果也只是用于政府内部的控制。在整个的政府绩 效评估活动中，几乎没有涉及到公众的参与，而随着新公共管理运动的持续深入 发展，民主意识得到了不断的强化，公共治理理念的普遍接受，使政府公共服务 的公众取向逐渐得以确立，公众不再是政府公共服务的被动接受者，而是政府服 务的直接评判人，政府活动的主要目标就是满足公众的各种需求。由此，公众开 始介入了政府的绩效评估活动。 以“顾客为导向”的政府绩效评估强调了公众的参与，评估以“质量 和“效 益为中心，以提高政府的服务质量为目标，评估结果不仅用于改善政府的工作， 而且