（行政管理专业论文）公共协商视角下的我国城市社区管理机制的构建研究——兼以武汉市W社区公共论坛为个案.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 在城市经济、政治、文化和社会迅速发展，城市政府改革和社区建设加速推进 背景下，研究社区管理机制的优化构建问题，无疑具有重大的现实意义和理论价值。 本文运用公共管理学、市政学等多学科的基本原理以及系统分析、规范分析和 实证分析相结合的方法，对现阶段我国城市社区管理机制的构建问题进行了较为全 面、深入的分析和探讨。 本文的框架结构：除开导论，由四个部分组成 第一部分，我国城市社区管理机制构建的现实困境。该部分运用行政生态学的 基本原理，从经济市场化、政治民主化、文化世俗化三个维度，揭示了城市社区管 理机制构建的外部推动力 第二部分，我国城市社区管理机制构建的现实困境。该部分从政府、社区、居 民三个方面分析了我国城市社区管理系统内部，它们在构建社区管理机制过程中面 临的困境，即政府的城市社区管理角色异化、社区非政府组织发展面临的障碍、居 民公共参与意识和程度较低。 第三部分，我国城市社区管理机制优化构建的理论基础与实践探索。该部分依 据公共协商理论的基本原理以及武汉市w 社区公共论坛的运作绩效，尝试性地总结 了城市社区管理机制优化构建的实践经验。 第四部分，我国城市社区管理机制优化构建的模式选择。该部分将武汉w 社区 优化构建机制的典型经验升华为一般模式，即政府、社区、居民合作共治模式，并 对构建这种模式的操作性路径进行了探讨。 本文的创新主要表现为研究视角的独特性，即以公共协商理论的视角研究城市 社区管理机制，主张通过自由讨论和公共协商的方式，使社区成员达成共识，从而 解决社区问题，这种研究视角在国内学术界尚不多见此外，文中还提出了一些有 新意的见解和主张，如“政府、居民、社区三者合作共治的模式，应是我国城市社 区管理机制优化构建的理性选择”，政府要采取切实措施，“引导和规范社区公共领 域”，“给社区公共领域留出足够的空间”，这些见解和主张在国内学术界亦不多见。 关键词：城市社区；管理机制：公共论坛；公共协商 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t i nt h eu r b a ne c o n o m y , p o l i t i c s ，t h ec u l t u r ea n dt h es o c i a lr a p i dd e v e l o p m e n t ，t h ec i t y g o v e r m n e n tr e f o r m a n dt h ec o m m u n i t yc o n s t r u c tu n d e rt h ea c c e l e r a t i o ne x p a n s i o n b a c k g r o u n d , t h er e s e a r c hc o m m u n i t ym a n a g e st h em e c h a n i s mt h eo p t i m i z e dc o n s t r u c t i o n q u e s t i o n , w i t h o u td o u b t h a st h es i g n i f i c a n t p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea n d t h et h e o r yv a l u e t h i sa r t i c l eu t i l i z e st h em e t h o dw h i c ht h ep u b l i cm a n a g e m e n ts c i e n c e , t h em u n i c i p a l a d m i n i s t r a t i o ns t u d ya n ds oo nt h em u l t i - d i s e i p l i n u r yb a s i cp r i n c i p l e sa sw e l la st h e s y s t e ma n a l y s i s ，t h es t a n d a r da n a l y s i sa n dt h et e a ld i a g n o s i sa n a l y s i su n i f y , m a n a g e dt h e m e c h a n i s mt ot h ep r e s e n ts t a g e0 1 1 1 c o u n t r yc i t yc o m m u n i t yt h ec o n s t r u c t i o nq u e s t i o nt o c a r r yo nm o r ec o m p r e h e n s i v e ，at h o r o u g ha n a l y s i sa n dt h ed i s c u s s i o n t h i sa r t i c l ep o r t a lf r a l n ec o n s t m o i o n ：e x c e p tt h ei n u o d u c t o r yr e m a r k s ，i sc o m p o s e d b yf o u rp a r t s t h ef i r s tp a r t , o u rc o u n t r yc i t yc o m m u n i t ym a n a g e st h em e c h a n i s mc o n s t r u c t i o nt h e r e a l i s t i cd i f f i c u l tp o s i t i o n t h i sp a r to fu t i l i z a t i o na d m i n i s t r a t i o ne c o l o g yb a s i cp r i n c i p l e ， f r o mt h ee c o n o m i c a l m a r k e t a b i l i t y , t h ep o l i t i c a ld e m o c r a t i z a t i o n , t h e c u l m r a l s c c u l m i z a f i o nt h r e el a t i t u d e s ，p r o m u l g a t e dt h ec i t yc o m m u n i t yt om a n a g et h em e c h a n i s m c o n s t n l c t i o ne x t e r i o rp r o p e l l i n gf o r c e t h es e c o n dp a r t , o u rc o u n u yc i t yc o m m u n i t ym a n a g e st h em e c h a n i s mc o n s t r u c t i o n t h er e a l i s t i cd i f f i c u l tp o s i t i o n t h i sp a nf r o mt h eg o v e r n m e n t ，t h ec o m m u n i t y , t h e i n h a b i t a n tt h r e ea s p e c t sh a sa n a l y z e di no r rc o u n t r yc i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m m a n a g e m e n ts y s t e m , t h e ym a n a g et h ed i f f i c u l tp o s i t i o ni nt h ec o n s t r u c t i o nc o m m u n i t y w h i c hi nt h em a c h i n e m a d ep r o c e s sf a c e s ，n a m e l yg o v e r r m e n t $ c i t yc o m m u n i t y n l a l a g e st h eb a r r i e r , t h ei n h a b i t a n tw h i c ht h er o l ed i s a s s i m i l a t i o n , t h ec o m m u n i t y n o n - o f f i c i a lo r g a n i z a t i o nd e v e l o p sf a c e sp u b l i ct h es o n s eo fp a r t i c i p a t i o na n dt h ed e g r e e i s l o w t h et l l i r dp a r t , 0 1 1 1 c o u n t r yc i t yc o m m u n i t ym a n a g e st h em e c h a n i s mo p t i m i z a t i o n c o n s t r u c t i o nt h er a t i o n a l ea n dt h e p r a c t i c ee x p l o r a t i o n t h i sp a r t o fb a s i sp u b l i c c o n s u l t a t i o nt h e o r yb a s i cp r i n c i p l ea sw e l la st h ew u h a nwc o m m u n i t yp u b l i cf o r u m o p e r a t i o na c l l i e v c m c n t s ，e x p e r i m e n t a l l ys u m m a r i z e dt h ec i t yc o m m u n i t yt ol n a r l a g et h e m e c h a n i s mo p t i m i z a t i o nc o n s t r u c t i o nt h ee x p e r i e n c e t h ef o u r t hp a n , o u rc o u n t r yc i t yc o m m u n i t ym a n a g e st h em e c h a n i s mo p t i m i z a t i o n c o n s t r u c t i o nt h ep a t t e r nc h o i c e t h i sp a r tt h ew u h a nwc o m m u n i t yw i l lo p t i m i z et h e c o n s t r u c t i o nm e c h a n i s mt h et y p i c a le x p c r i e b c et os u b l i m a t ei n t ot h eg e n e r a lp a t t e r n , n a m e l yt h eg o v e m m e n t ，t h ec o m m u n i t y , t h ei n h a b i t a n tw i l lc o o p e r a t ea l t o g e t h e rg o v e r n 硕士擘住论文 m a s t e r st h e s i s t h ep a t t e r n , a n dt oc o n s l r u c t e dt h i sk i n do fp a t t e r nt h eo p e r a t i o n a lw a yt oc a r l yo r lt h e d i s c u s s i o n n 圮t h i sa r t i c l ei n n o v a t i o nm a i np e r f o r m a n c ef o rt h er e s e a r c ha n g l eo fv i e w d i s t i n c t i v eq u a l i t y , n a m e l ys t u d i e st h ec i t yc o m m u n i t yb yt h ep u b l i cc o n s u l t a t i v et h e o r y a n g l eo f v i e wt om a n a g et h em e c h a n i s m , a d v o c a t e dt h r o u g ht h ef r e ed i s c u s s i o na n dt h e p u b l i c c o n s u l t a t i v ew a y , e n a b l et h ec o m m u n i t ym e m b e rt oa c h i e v et h em u t u a l r e c o g n i t i o n , t h u st h es o l u t i o nc o m m u n i t yq u e s t i o n , t h i sk i n do fr e s e a r c ha n g l eo fv i e w s t i un o tm u c hs a wi nt h ed o m e s t i ca c a d e m i cc i r c l e s i na d d i t i o n , i nt h ea r t i c l ea l s o p r o p o s e ds o m eh a v et h ef r e s hi d e ao p i n i o na n dt h ep o s i t i o n , l i k e ；t h eg o v e r n m e n t , t h e i n h a b i t a n t , t h ec o m m u n i t yt h r e ec o o p e r a t i o n sa l t o g e t h e rg o v e r nt h ep a t t e r n , s h o u l db eo u r c o u n l r yc i t yc o m m u n i t ym a n a g e st h em e c h a n i s mo p t i m i z a t i o nc o n s t r u c t i o nt h er a t i o n a l c h o i c e , t h eg o v e r n m e n tm u s tt a k et h ep r a c t i c a lm e a s u r e , ；t h eg u i d a n c ea n dt h es t a n d a r d c o m m u n i t yp u b l i cd o m a i n ；t h ep u b l i cd o m a i nk e e pt h ee n o u g hs p a c ef o rt h ec o m m u n i t y ；， t h e s eo p i n i o n sa n dt h ep o s i t i o na l s on o tm u c hs e ei nt h ed o m e s t i ca c a d e m i cc i r c l e s k e yw o r d s ：c i t yc o m m u n i t y ；m a n a g e m e n tm e c h a n i s m ；p u b l i cf o r u m ；p u b l i c c o n s u l t a t i o n i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不舍任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作 品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的 法律结果由本人承担。 论文作者签名：触日期：勿们年i 月侈日 学位论文版权使用授权说明 ：躺 一名：2 甥嚆 日期：朋7 年6 月侈日日期：z 0 7 年6 月f5 日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文 提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相关权益。 回童迨塞显窑卮澄卮：旦圭生i 旦= 生；旦三生嚣盔。 论文作者签名：寅牙 日期：刎年5 月b 日 一名：咿f 雩 眺1 年j 月i 了日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 导论 ( 一) 选题缘起 随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及我国政治体制改革的深入，社 会生活的各个领域发生了翻天覆地的变化，旧有的一些社会组织、管理机制已经不 能适应现代社会的发展。在城市，由原有。单位制”解体所剥离出来的社会职能和 一些政府职能逐步还给社会，逐渐由作为这一载体的社区来承担，社区的职能和作 用日益凸显，社区问题正是在这种情况下得到越来越多的重视。现代城市是一个大 的开放系统随着城市建设和发展步伐的不断加快，特别是在我国经济体制改革不 断深化的背景下，建立新型城市社区管理机制已是必然。 经济社会发展对社区管理机制的构建提出了新的要求社区是社会的缩影、城 市的细胞。执政的基石。社区也是城市文明的另一种表述。社区管理对于我们来说， 是一个崭新的实践过程，也是一个崭新的理论研究课题。如今我国的社会经济结 构发生了巨大的变化。据统计，2 0 0 5 年我国的人均g d p 已经突破了1 0 0 0 美元，说 明我国已经进入了中等收入国家，意味着我国的经济结构发生重大变化，消费结 构急剧升级，社会结构复杂多变，贫富差距扩大，社会深层次矛盾日益突出，对 社会稳定造成巨大压力。因此，我们必须认识到社区管理是实现社会经济良性发 展的关键因素。同时，社区管理不仅仅是一个完全的政府行为，也是基层群众的 参与管理行为，是政府行为、社会管理、群众参与相结合的产物。我们应该把握城 市社区的实际情形，认识到研究构建社区管理机制问题对我国今后改革、发展、稳 定具有重大的现实意义 ( 二) 国内外相关研究述评 改革开放以来，我国对城市社区的管理机制和管理方式进行了有益的探索，也 取得了一些成果。但从总体上说，这些研究还是滞后于实践发展的需要，迫切需要 从理论和实践的结合上解决现代城市社区管理的问题。在国内的研究方面，社区管 理涉及以下几个方面：( 1 ) 关于社区管理的模式。其一是行政导向，即强化基层政 府功能，主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合。其二是自治导 向，即强化基层社区的功能，主要通过政府下放权力，建立社区自治组织。( 2 ) 关 于社区管理的原则。主要原则有：全体利益原则、自治和自助原则、组织和教育原 则、协调性原则、前瞻性原刚( 黎瑞元) 。也有学者提出社区管理机制改革要遵循 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 。四个结合”的原则：政府行为与社会行为相结合：社区管理与社区服务相结合； 经营性与服务性相结合；专业队伍服务与群众自助服务相结合( 梁启东) 。( 3 ) 社 区管理的体制创新。具体工作包括科学合理地调整居委会规模，最大限度地发挥社 区资源效用：建立健全社区管理组织体系；加强社区居委员会建设，使其工作制度化、 规范化；构造非政府、非营利性社会中介组织，将社区服务功能还原社会；理顺政 府行政管理系统、社会自主管理系统和生活服务管理系统两大关系，提高社区整合 能力( 4 ) 社区管理的功能。主要体现为社区管理对政治稳定和社会稳定、保障社 区居民身体健康、对提高居民文明、满足社会居民精神生活需求、密切社区成员关 系、发展社区经济。也有学者指出，进行社区管理，有助于培育社区文明意识，整 合社区资源，发挥社区桥梁纽带的作用。( 5 ) 社区管理的内容。城市社区作为城市 管理的基础、城市经济发展的载体，对于提高城市管理水平乃至整个国民经济的发 展将起到至关重要的作用。城市社区管理的内容主要包括六个方面，即对社区人口 的管理、社区环境的管理、社区治安的管理、社区服务的管理、社区文化的管理和 社区保障的管理。 在国外研究方面，探索社区管理的理论是新公共管理理论( 治道变革) 和公民社 会( 第三部门) 。两个理论的发生背景和基本理念密切相关。对应着社区管理中的两 个重要构成：行政权力和民间组织。两个理论均产于2 0 世纪7 0 、8 0 年代。( 1 ) 以 “新公共管理”为要内容的治道变革兴起于西力社会：其要特征是普遍采用商业管 理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，旨在提高公共管理水平。( 2 ) 国家的 公民社会( 市民社会) 的存在对社会变革和社会发展有巨大意义。作为一种不可忽视 的力量，在几乎所有领域都与国家并驾齐驱。在“政府失灵”和“市场失灵”的情 况下，发挥了政府和市场都不可能发挥的独特的作用这两种理论对社区管理的创 新是：第一，社区公共管理的责任由政府组织和非政府组织共同承担。在此前提下， 政府与公民社会或民间社会的关系必须重构。第二，政府官员及其他公共部门服务 人员由“官僚”转变为“管理者”。由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变。 提倡顾客寻向，政府提供回应性服务，满足公众( 顾客) 的要求和愿望。第三，政府 权力的合法利用和民间社会力量的成长是保持均衡的政府社会关系的重要基 础。公民社会的个人( 公民) 本位、自治精神、公益观念、法制原则等基本精神，要 求公民和民间组织更多地参与社会公共生活，构建政府社会良性互动的重要合 作平台。 透视社区管理理论研究现状，随着社会、经济发展和城市化进程的加快，传统 的计划经济背景下的单位本位体制正逐渐解体，社会保障的载体从单位过渡到了微 2 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 型的社区，社区管理的地位不断提升不过，如前所述，有关社区管理的学术研究 相对于实践发展而言显得“慢了半拍”。诚如有学者所言，从普遍价值和长远目标 来看，社区管理应着力培育社区居民和社区组织的能力。中国启动了市场化为导向 的经济改革和民主化为导向的政治改革，社区管理的取向正是朝着这种改革方向而 努力。但是我们注意到，社区管理的背后总是留有政府或明或暗的影子或者说政府 的行政干预作用突出。实际上，在社区管理的问题上，必然会涉及到一种“三大板 块”关系的问题。政府、市场和社区，能否处理好三大板块的关系成为制约社区管 理的“瓶颈”。公共协商理论展示了当代西方社会政治领域的新气象，为我们研究 和分析当代社会民主行政制度的发展提供了新角度和新框架。近来出现的新的研究 内容，就是寻求创建专门地表达协商意图的新协商制度，这些新制度要求超越公共 集会和磋商实践，以便于培养论坛的协商与包容精神。本文以公共协商理论为研究 的视角，通过w 社区公共论坛的个案分析，在社区这一微观层面，探讨优化政府主 导、社区自主、居民参与的管理机制。 ( 三) 核心概念的阐释 1 城市社区 德国社会学家f 藤尼斯在1 8 8 7 年出版的社会与社区一书中首先将“社区” 这一术语用于社会学研究，他认为社区表示一种由具有共同习俗和价值观念的同质 人口所组成的、关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。 此后，许多社会学家对“社区”进行了全方位多角度的研究，但仍有不同的理解。 从2 0 世纪3 0 年代开始，我国社会学研究者一直将英文单词c o m m u n i t y ，翻译成“社 区”，赋予其她域涵义并得到广泛认同和使之延续。民政部关于在全国推进城市社 区建设的意见中对社区的表述是：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组 成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规 模调整的居民委员会辖区。” 城市社区作为城市居民生活的社会共同体，通常包括四个基本要素即地域、人 口、组织机构和文化。( 1 ) 地域要素，即指有一定界限的地域，其界限一般来说是 比较明确的，是社区的自然地理与人文地理的空间载体；( 2 ) 入口要素，即指具有 一定数量的、以一定社会关系连接起来的、参与社会共同生活的人群，是社区运作 与变迁的主体；( 3 ) 组织结构，即指社区内部各种社会群体和组织之间的相互关系 及其构成方式，是社区活动得以展开的社会组织形式；( 4 ) 文化要素，一般来说是 指生活在其中的社会成员在情感和心理上所具有的一定的认同感和归属感。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 以上所述城市社区构成的四个基本要素，也是城市社区形成的必要条件。四个 要素之间是相互依赖、有机统一的辩证关系。其中地域是社区的地理环境要件，人 口是社区生活的主体条件，组织与群体是社区居民交往和整合得以实现的客观机制， 而文化则是社区居民交往与整合得以实现的精神要件。四者紧密相关。缺一不可。 2 管理机制 机制，在现代汉语词典中有3 种解释，即指机器的构造和工作原理；有机 体的构造、功能和相互关系；泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、化 学规律。以后逐渐应用于生物学和医学，用来表示生命有机体的构造、功能和相互关 系。后来在经济学、社会学、管理学和系统科学等学科领域被广泛引用，泛指一个复 杂系统的内在构造和功能的内在联系，以及保持系统正常运行的规律或工作原理。 本文认为，“机制”应当是一个与系统相联系的概念，即指系统内部两个或多个 要素之间的相互作用和关系。“机制”还应当是一个与过程相联系的概念，即在一 个系统内部两个或多个要素之间的相互作用是一个过程，在过程中通过要素之间的 共同作用以表现系统的整体功能和特征。因此，“机制”是由两个或以上要素按照 一定的原理、原则和规贝i j 及其相互作用而构成的体系这一定义比较准确地反映了 “机制”内涵的三个特征：( 1 ) 机制是由相互联系的不同要素构成的体系；( 2 ) 构 成机制系统的不同要素之间的有机联系遵循一定的原理、原则和规则；( 3 ) 机制是 由系统内部要素之问遵循一定的原理、原则和规则，相互影响和相互作用的过程。 管理机制一词，近年来在管理理论研究和社会管理活动中得到广泛传播和应用。 一方面它反映了管理学科的研究与发展的时代特点，另一方面也反映了管理学者和 管理实践者的追求与探索。根据机制内涵推理，管理机制应当是包括管理原理、原 则、规范、规则以及有效管理运作活动所构成的体系管理原理，是关于管理的科 学理论依据，是管理活动应当遵循的基本规律：管理原则，是管理设计和管理实践 应当遵循的法则和信念，它遵循一般的管理原理，并同管理原理都是管理行为、管 理规则推理的指南；管理规范，为管理实践的标准，是管理原理、管理原则的具体 化；管理规则，是对管理活动的一类事实状态作出具体的规定；有效管理运作，是指 符合管理原理、原则、规范、规则内容或精神的管理操作与运行。 ( 四) 本文的研究方法、框架结构和创新意图 在研究方法上，本文采取了以下方法：第一，系统分析方法。本文将社区管理 看作一个系统工程，作为总系统的子系统相互联系，相互制约，各子系统在互动中 使总系统发挥出的功效大于各子系统功效的简单叠加。构建社区管理机制并非单个 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 子系统力所能及，需要各子系统( 政府、居民、社区组织) 的相互配合。第二，规 范分析和实证分析相结合的方法。在社会科学研究中，实证分析和规范分析是两种 重要的方法。前者从理论上对社会活动或现象进行解释、分析、证实或预测，用社 会过程中的事实来验证用于解释社会现象的理论或观点是否正确。后者则是以一定 的价值观为出发点，提出行为标准，然后分析解决社会问题的具体措施是否符合这 些行为标准。在本文中，通过对协商理论的阐述、分析，把理论运用到公共论坛的 实践中，结合理论得出结论，提出构建社区管理机制的路径选择。 本文的框架结构：除开导论，由四个部分组成 第一部分，我国城市社区管理机制构建的现实困境。该部分运用行政生态学的 基本原理，从经济市场化、政治民主化、文化世俗化三个纬度，揭示了城市社区管 理机制构建的外部推动力。 第二部分，我国城市社区管理机制构建的现实困境。该部分从政府、社区、居 民三个方面分析了我国城市社区管理系统内部，它们在构建社区管理机制过程中面 临的困境，即政府的城市社区管理角色异化、社区非政府组织发展面临的障碍、居 民公共参与意识和程度较低。 第三部分，我国城市社区管理机制优化构建的理论基础与实践探索。该部分依 据公共协商理论的基本原理以及武汉市w 社区公共论坛的运作绩效，尝试性地总结 了城市社区管理机制优化构建的实践经验。 第四部分，我国城市社区管理机制优化构建的模式选择。该部分将武汉w 社区 优化构建机制的典型经验升华为一般模式，即政府、社区、居民合作共治模式，并 对构建这种模式的操作性路径进行了探讨。 本文的创新主要表现为研究视角的独特性，即以公共协商理论的视角研究城市 社区管理机制，主张通过自由讨论和公共协商的方式，使社区成员达成共识，从而 解决社区词题，这种研究视角在国内学术界尚不多见。此外，文中还提出了一些有 新意的见解和主张，如“政府、居民、社区三者合作共治的模式，应是我国城市社 区管理机制优化构建的理性选择”，政府要采取切实措施，“引导和规范社区公共领 域”，“给社区公共领域留出足够的空间”，这些见解和主张在国内学术界亦不多见。 硕士擘住论文 m a s t e r st h e s i s 一、我国城市社区管理机制构建的三维生态 ( 一) 经济市场化：城市社区管理机制构建的“经济力” 现代行政生态的理论认为：一个社会的经济、社会结构、意识形态等方面的不 同特征，构成了一种行政生态，从而影响着公共行政的不同面貌。行政生态的理论 给我们提供了新的分析框架，利用其来剖析我国的行政生态，以探求良好的管理机 制。如何在基层社会实现良性管理是各国都在探索的课题，对我国而言，随着近 年来经济体制改革的深化，国家对城市基层实行管理的重心开始由单位移到街区 城市社区在此背景下，使得普通市民有权参与社区公共事务管理，从而在基 层社会实现市民与国家、市场的良性互动和合作。另一方面，随着社会转型和民 主化潮流的影响，中国城市市民本身的权益和自主意识也有了相应增长，迫切希望 参与社会管理。 市场经济作为一个相对优越的资源配置方式，逐渐成为各国经济发展的主流。 但市场经济本身要以一定的社会政治环境为依托，要以一定的文化和意识形态为背 景，要拥有市场伦理和道德手段；同时，市场经济的实行，最终也将彻底改变一国以 往的政治社会格局，进而逐渐改变人们的思想观念和价值体系。随着市场经济改革 的深入，计划经济的模式逐渐被打破，建立在计划经济基础上的单位体制正在走向 解体，作为现代社会基本组织形式的社区的重要性日益凸显。改变旧有城市社区管 理机制，建立现代化的城市基层管理机制，用科学方法认识和管理日趋庞杂的城市 社区已经刻不容缓! 随着市场经济体制的建立，经济领域的改革相应地引起了社会领域的改造。一 方面，政府职能的调整使大量原来由政府承担的社会职能回归到社会；另一方面， 单位制的解体使原来一些由企事业单位承担的社会职能转移到社会，这些都促使着 社区功能不断扩张并且日益全面化。在国家和社会的二元结构中，日益呈现出一种 政府职能弱化和社区组织职能强化的此消彼长的趋势，如何正确处理城市政府工作 重心下移，政府管理与社区协同治理城市社会的关系，需要对政府职能和管理方式 进行正确的定位。 到2 0 世纪9 0 年代中期，由于我国企业制度改革以及政府职能转变，政府管理 社会的职能将越来越依靠和借助于社会组织来完成。这意味着我国城市社区管理方 式和社会组织方式的转换，意味着社区非营利组织建设责任的加强，在这种社会背 景下，我国社区非营利组织得到了快速发展。据统计，截至2 0 0 3 年底，全国城镇 6 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 设有社区居委会7 1 7 万个，居民小组1 2 2 1 2 万个，居委会成员3 9 1 7 万人。随着我 国社区组织的快速发展及其在社会经济生活中的重要作用的日益提升，努力寻求我 国社区组织发展的机制，具有重要的现实性和迫切性。 个人权利意识的觉醒以及个人权利的确立是市场经济和社区管理的前提和必 要条件。在社区管理中，“以人为本”是一个基本原则。社区管理中的以人为本， 就是一切以人为中心，关心人，理解人，尊重人，服务人，为社区居民创造一个优 美舒适的生活环境，从根本上提高人民群众的生活质量。对个人权利的强调，也是 社区管理和以往我国其它城市工作相区别的重要标志。市场经济和社区管理都强调 对个人权利的尊重，强调独立个体的重要作用 ( 二) 政治民主化：城市社区管理机制构建的。政治力” 一般而言，一个社会的民主政治的过程和民主政治生活，不仅要依靠一定的民 主政治的体制和规范，而且要看这个社会各种组织内部的权力关系和权力运作。只 有社会的各个细胞都能在民主程序下运行，社会的民主政治才具备充分的条件。为 了逐步落实社会主义民主，最广泛地实现基层民主，社区及其组织在社区管理过程 中必须走民主化之路。 对我国而言，尽快在城市基层建立良好的管理机制是国家面临的一个紧迫任 务。城市是我国现代化建设的中心，随着近年来经济体制改革的深化，政府原先赖 以整合城市基层社会的“单位制”模式的控制功能逐步弱化。在此背景下，政府对 城市基层实行管理的重心开始由单位移向街区市民居住区。新形势下的基层管 理要求实现社区民主化，使得普通市民有权参与社区公共事务管理，从而在基层社 会实现市民与国家、市场的良性互动和合作。另一方面，随着社会转型和世界民主 化潮流的影响，中国城市市民本身的权益和自主意识也有了相应增长，迫切希望参 与城市社区管理。面临这些压力，我国政府已经启动了包括社区管理在内的新一轮 国家政权建设( s t a t eb i l i l d i n g ) ，以适应新的形势需求社区管理机制能否在实质上 推动社区民主化呢? 民主化程度受制于社区权力结构，只有在多元化的权力结构基 础上，社区民主化才可能实现。而社区管理机制对于社区权力结构的形塑至关重要， 意味着社区政治场域主要行动者之间权力关系可能发生相应的变化。具体而言，即 是当前行政机构、社区组织和居民在街区中实际的互动关系。 但在社区这个不同的利益需要调和并且采取联合行动的聚合体中，如何处理各 种公共的或私人的机构和个人对共同事务的管理? 首先，从功能上来看，它们都是 管理的主体，都是为实现公共利益而活动的。前者是微观的，后者是宏观的，但作 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 用最终是相同的，所以两者在法律地位上应该是平等的。其次，公共的和私人的机 构应明确各自的分工。政府由于其政治地位的特殊性，在多元主体中仍处于核心地 位，对各主体应该起到宏观的指导作用“掌舵”；“划桨”行为。则适当的交由社 会中多种组织去完成。根据历史和现实的经验，政府失灵已经广泛存在，“无所不 包，无所不管”的全能政府已经不适应社会的发展。在民主化的推动下，政府和社 区应该形成一种良性互动，协商互助，实现公共利益的最大的合作关系。 ( 三) 文化世俗化：城市社区管理机制构建的。文化力” 世俗化，通俗地说就是肯定现世生活，肯定官能享受，肯定大众在社会生活中 的地位与作用。关于“政治文化世俗化”，阿尔蒙德在比较政治系统( 1 9 5 6 年) 中，从系统分析的三个层次上分别考察了政治文化世俗化。首先，在体系层面上，。世 俗化意味着以习惯和超凡魅力为基础的合法性标准的削弱，而政府实际作为的重要 性日益成为合法性的基础”母；其次，在过程层面上，“世俗化指对于政治机会有较 强的意识及利用这些可能改变个人命运的政治机会的意愿”：o 再次，在政策层面上， 世俗化是入们对政策的观念，它包含着。把积极的政治干预作为达到个人和集团目 标的途径这样一种意识”国内学者对政治文化世俗化有狭义与广义两种理解。狭 义论者认为：“它是砸碎神学枷锁的精神解放，是政治文化的非圣灵化和尘世化”。 广义论者则认为：。它是包括反神学精神在内的宽泛的概念，即它是扬弃传统政治文 化的基础上建构起来的民主化与法理化的政治文化”。在此，将政治文化世俗化定 义为：人们冲破“圣灵社会”的宿命论，相信科学和理念在社会生活中的作用，对政 治活动过程的情感、价值取向和开放的态度。 可以肯定，我国政治文化世俗化的现世性、理性化、参与性的特征逐渐凸显出 来，成为推动我国城市社区管理机制构建的又一重要力量。首先，我国政治文化世 俗化的现世性。随着现代化进程的深入，世俗因素在当代社会显得尤为重要。“满 足需求”、“享受生活”这些基本的生活目标的“回归”，使社区居民更为关心与自 身利益相关的社区事物，积极投身于社区管理。其次，我国政治文化世俗化的理性 化。“发展才是硬道理”，在民主政治理念的引导下，解放思想打破了个人迷信和个 人崇拜，使居民开始从政府运作的效率和政治权威的领导能力来作评判，具体到社 区管理中，就是社区组织、社区居民参与社区管理，与政府，社区非政府合作共治， 进一步优化社区管理机制。再次，我国政治文化世俗化的参与性。市场经济体制所 。阿尔蒙德等：比较政治学：体系、过程和政策，上海译文出版社1 9 8 7 年版，第5 8 页 。阿尔蒙德等：比较政治学：体系、过程和政簟 ，上海译文出版社1 9 8 7 年版，第5 7 页 。李元书；政治发展导论，t 商务印书馆2 0 0 1 年版，第2 4 0 页 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 涵蕴的平等与自主的精神。现代知识的传播以及教育的普及，使社会成员培育出一 种自主参与社会事务的意愿与能力。社区事物的利益相关性提高了社区居民参与的 热情；合作共治的载体提供了社区居民、社区组织参与管理的平台；政府管理方式、 管理理念的变化为社区居民、社区组织参与管理提供了保障。 9 硕士学位论炙 m a s t e r st h e s i s 二、我国城市社区管理机制构建的现实困境 ( 一) 政府：城市社区管理角色的异化 1 条块矛盾：政府管理体制障碍 城市基层管理体制是国家管理体制的重要基础部分。其中区政府是我国城市的 基层政权机关，街道办事处是区政府的派出机构，社区居民委员会是街道办事处指 导下的基层群众自治组织。( 除基层政府外的) 政府对社会资源的调配及行政命令 的贯彻执行，都是通过这三个层级得以落实的，它对于巩固和加强国家对城市基层 行政区域的管理起到了积极作用。随着“单位人”向“社会人”的转变，现在已逐 渐形成了具有不同利益需求的个入以及组织化的新的利益主体，他们不再是政府的 附属单位，他们有着表达自己的利益诉求和参与社区管理的内在需要，有营造社区 自治管理新体制的强烈愿望。但另一方面，政府囿于其自身利益的考虑，加之出于 对社会稳定的担心，致使政府单一行政化的管理主体在社区管理的实践中得到不同 程度的强化，而政府权威的强化，无不要求政府承担更多的经济成本、政治成本和 道义成本。这不利于现代社区管理多主体的有机构成，形成了单一行政化的管理主 体与多元化管理之现实需求的矛盾，主要体现在以下几个方面： 上级政府职能部门与街道办事处之问条块分割的现象很普遍为了承担繁重的 城市管理任务，市、区政府的有关职能部门不断增加，管理层次也不断增多，各项 工作都是通过设立在街道社区的派出机构来完成的如市、区政府的工商、税务、 公安、环卫、交通、房管等职能部门都以街道办事处为地域依托，设置了派出机构。 一些不设派出机构的职能部门，在很大程度上，最终也是依靠街道办事处来实现其 职能的。由于各派出机构与街道办事处没有直接的隶属关系，条块分割，法律也没 有明确赋予街道办事处应有的地位，上级政府也没有明确的统一授权，致使它们之 阊在社区管理过程中，责权不一，“看得见的管不着，管得着的看不见”。 街道办事处的性质、职能与其现实状况自相矛盾。根据 a o c r a c y 。 c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s 1 9 9 8 ，p 6 3 c a m b r i d g eu n i v e r s i 斜p r e s s ，1 9 9 8 ，p 4 4 ， c a m b r i d g eu n i v e n i t yp r e s s ，1 9 9 8 ，p 1 9 ， 1 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 有公民政治平等的信念才能够完整地表达出来，不存在特殊成员的利益，也不具有 超越其他任何公民利益的优先性。而要保证为所有人提供平等的表达机会，消除参 与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商的过程，则必须形成一 种协商论坛。 根据以上分析，公共协商应包含以下几个特征： ( 1 ) 公共性公共协商寻求个人利益和公共利益的有机融合，是获得超越个 体的有限理性借助于公共理性获得反映公共利益的公共政策，“形成这些政策的协 商过程最好不要理解成政治讨价、还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共 利益责任支配的程序”回“由于哈贝马斯的影响，围绕偏好转化而不仅仅是偏好聚 合的民主观念已经成为民主理论的主要观点”。o ( 2 ) 协商性。慎重的、审议的和商讨的，强调包容性，注重个体和社会两个 维度，是一种相互的批判性反思过程，是对个体利益进行公共性的重新审视并妥协 一致的过程。 ( 3 ) 平等性。否定具有任何特殊优先性的集团利益和公民个人利益，对所有 公民的需求和利益进行系统的考虑，为所有人提供平等的表达机会，形成所有公民 都能够自由