（社会保障专业论文）我国农村社会养老保险制度中的政府责任研究.pdf

摘要 摘要 建立和完善农村社会养老保险制度是我国社会保障制度的重要内容。也是社会主义 新农村建设的重要内容。其成败关系到我国八亿多农民的养老问题。而现在我国老龄化 问题严重，单靠家庭养老在老龄化程度非常高的情况下已经很难解决我国农民的养老问 题。所以如何解决我国农民的养老问题，探索适合我国农民的养老途径已经是当务之急。 长期以来，农民的养老保险几乎没有进行，出现了保障范围很小，保障水平时低， 地区发展不平衡等诸多问题。实现农民的社会保障权利，是公民应该享有的权利，也是 政府应尽的责任。社会养老保险是社会保障体系的核心，也是实现农民的社会保障权利 的根本途径。所以在现阶段发展政府起主导作用的社会养老保险就显得尤为重要。本文 结合我国的国情，从传统的家庭养老出发，在分析传统家庭养老面临的困境的基础上引 申出社会保险，农村社会养老保险发展的必然性，最后通过对政府的责任分析，帮助更 好的解决我国的农村养老问题。 本文由五部分组成。导论部分主要阐明论文选题的原因和研究的意义所在，以及在 相关领域内国内外学者研究现状，主要是从理论解释和笔者研究的角度和进行了说明。 本文第二部分主要分析了中国农村传统养老保险模式的现状及面临的挑战。通过分析得 出以政府为主导的社会养老才是解决农村社会养老的根本出路的结论。第三部分分析了 政府成为农村养老保险责任主体的原因。包括：农业的弱质性和重要地位需要政府的支 持，农民个人没有能力参与社会养老保险，集体经济发展不平衡不能成为责任主体，商 业保险的失效也不能代替政府在社会养老保险中的作用，结论是只有政府有这样的能力 在农村社会养老保险中发挥主要作用。第四部分分析了农村社会养老保险制度中政府责 任缺失包括：法律责任的缺失；农村养老保险财政制度、基金的监管措施以及相关配套 措施的缺失，在此基础上分析了农村养老保险没有做好的根本原因。最后一部分根据政 府责任的缺失，对应的一一做了分析和建议措施的改进，包括相关法律制度的建立完善， 政府负责下的养老保险财政制度的建立，以及农村社会养老保险基金的监管和配套措施 的完善。 关键词农村养老保险社会保险政府责任 i a b s t r a c t a b s t r a c t e s t a b l i s ha n di m p r o v er u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi sa l li m p o r t a n tc o n t e n t i nc h i n e s es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i ti sa l s oa ni m p o r t a n tp a r to fb u i l d i n gn e ws o c i a l i s tr u r a l a r e a s i tr e l a t e st om o r et h a n8 0 0m i l l i o nc h i n e s ep e a s a n t s c u r r e n t l y ，a g i n gp r o b l e mi sv e r y s e r i o u si nc h i n a i th a sb e e nv e r yd i f f i c u l tt os o l v et h ep e n s i o np r o b l e mi nav e r yh i g hd e g r e e o ft h ea g e i n ga b o u tc h i n e s ep e a s a n t s s oi ti sv e r yp r i o r i t ya b o u th o wt os o l v et h ep e n s i o n p r o b l e mf o rc h i n e s ef a r m e r sa n dp r o b ef o rt h ee n d o w m e n to fc h i n e s ep e a s a n t sw a y f o ral o n gt i m e ，v i l l a g ee n d o w m e n ti n s u r a n c ei sa l m o s tn op r o g r e s s i t sc o v e r a g ei ss m a l l ， i t sp r o t e c t i o ni sl o w - l e v e l ，a n di t sr e g i o n a ld e v e l o p m e n ti si nb a l a n c e i m p l e m e n t a t i o no ft h e s o c i a ls e c u r i t yf i g h t so fp e a s a n t si sac i t i z e n sr i g h t s ，b u ta l s ot h er e s p o n s i b i l i t i e so fo u r g o v e r n m e n t s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei st h ec o r eo ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i ti st h e f u n d a m e n t a lw a yi nr e a l i z et h es o c i a ls e c u r i t yr i g h t so fp e a s a n t s s oa tt h i ss t a g et h e g o v e r n m e n tp l a yal e a d i n gr o l ei nt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e i s p a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t t h i sp a p e rc o n s i d e r e dc h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o n sa n df r o mt h e t r a d i t i o n a lf a m i l yp e n s i o ni te x t e n d e dt h e i n e v i t a b i l i t y a b o u ts o c i a li n s u r a n c ea n dt h e d e v e l o p m e n to f r u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e f i n a l l y ，o na n a l y s i sa b o u tr e s p o n s i b i l i t yo f t h eg o v e m m e n ti tw i s ht ob e t t e rs o l v et h ep r o b l e mo fr u r a le n d o w m e n t t h i sp a p e ri n c l u d ef i v ec o m p o n e n t s t h ei n t r o d u c t i o ni st oc l a r i f yt h er e a s o n sf o rt h e c h o i c ea n dt h es i g n i f i c a n c eo ft h es t u d y i ta l s oi n c l u d et h er e s e a r c ho nt h es t a t u sa th o m ea n d a b r o a di nr e l a t e df i e l d s i tn o t e si nt h e o r e t i c a le x p l a n a t i o na n dr e s e a r c ho fa u t h o r i nt h e s e c o n dp a r t , t h i sp a p e ra n a l y s i st h es t a t u sa n dt h ec h a l l e n g e st h et r a d i t i o n a lo l d a g ei n s u r a n c e h a sf a c e d b ya n a l y z i n gw ed r a ws o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei st h ef u n d a m e n t a lw a yt os o l v e t h er u r a ls o c i a le n d o w m e n tp r o b l e m s i nt h et h i r dp a r ti ta n a l y s i sw h yt h eg o v e r n m e n tt a k ec h a r g ei nt h em a i nr e s p o n s i b i l i t y t h ev u l n e r a b i l i t yo fa g r i c u l t u r ea n dt h ei m p o r t a n c eo fi t ；i n d i v i d u a lf a r m e r sc a nn o ta f f o r dt h e v i s i o n ；u n e v e nd e v e l o p m e n to ft h ec o l l e c t i v ee c o n o m y ；t h ei n e f f e c t i v eo fc o m m e r c i a l i n s u r a n c e ；t h e yc a nn o ta l t e r n a t i v et h eg o v e r n m e n t sr o l ei nr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e n a b s t r a c t s y s t e m t h ec o n c l u d ei st h a to n l yt h eg o v e r n m e n tc a l lp l a yam a j o rr o l ei nr u r a ls o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c e i np a r twi ta n a l y s i st h el o s sa b o u tt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yi n r u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e m f i r s t ，l i a b i l i t yl o s s ：s e c o n d ，g o v e r n m e n t s i n v e s t m e n ti nv i l l a g ee n d o w m e n ti n s u r a n c ef u n d si st o os h o r ta n d 址di t ss y s t e ma n dt h e m a n a g e m e n tr e l a t e di s n o tp e r f e c t ，o nt h eb a s i so ft h e a n a l y s i sa b o v ew ed r a wt h e f u n d a m e n t a lr e a s o n sa b o u tw h yt h eg o v e r n m e n td on o td o i n gag o o dj o bi ni t a c c o r d i n gt o t h el a c ko fg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yt h el a s tp a r ta n s w e r e da l lt h ea n a l y s i sa n dp r o p o s e d m e a s u r e st oi m p r o v ea b o v e - m e n t i o n e d k e yw o r d s ：v i l l a g ee n d o w m e n ti n s u r a n c e ；s o c i a li n s u r a n c e ；g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y i i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名：猛! 丑l 习日期：趟年l 月旦日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 i 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为黼猫莉参稚保黝惦舭劲免 的学位论文，是我个人在导师彩均指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资 助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的 各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人：至丝! 蛰! 虱日期：2 竺塑d 月2 2 日 作者签名：趁! 丑! 氢 导师签名：毒旺垒二 三山日 l 第1 章导论 1 1 选题背景及研究意义 第1 章导论 1 1 1 选题背景 年老是人生的必经阶段，是所有人都要关注的问题，养老对于中国农民来说是更为 现实的问题。改革开放以来，我国农村经济有了很大发展，许多地方的农民已经富裕 起来，农村的经济和社会结构也发生了很大的变化。社会主义市场经济体制的建立，农 村工业化的发展，人口老龄化与家庭结构小型化的趋势，决定了农村传统家庭养老的保 障方式已难以为继，必须建立与生产力和经济结构相适应的新的农村社会保险体制，这 是现代社会每个公民应享有的权利，也是我们政府应尽的责任。 农村社会养老是解决农村老年人口问题的根本途径。随着中国农村老龄化进程的加 快，以及中国经济市场化程度的深化，建立健全农村社会养老保险体系已成为当务之急。 在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府的作用是十分重要的。 农村社会养老保险工作之所以出现前面所述这些问题原因是多方面的，但主要还是 政府责任不到位。无论是从抵御风险还是从公民权利的角度来看，农民都应受到社会保 险制度的保护。在中国，农民是一个防御风险意识和能力较弱的群体，同时也是为我国经 济建设做出贡献比较大而索取较少的群体，政府有责任为农民提供与城市公民同等水平 的养老保险制度。 1 1 2 研究意义 l 、重视研究农村社会养老保险问题，有利于我国三农问题更好的解决 我国是一个农业大国，我国的农村人口占全国总人口的7 0 以上，占世界农村人口的 3 0 。我国一直十分重视农村问题的解决。多年来，党中央、国务院一直把农村、农民、 农业这“三农问题摆在紧迫重要的战略位置。而农村社会养老保险制度关系到我国数 亿农民的切身利益，关系农村的繁荣稳定、社会的和谐发展，因此，农村社会养老保险 应该在“三农 问题上占据重要位置。也就是说，发展农村经济，提高农民生活水平； 进行新农村建设，创建农村社会文明都要统筹兼顾农村社会养老保险。农村养老保险应 河北人学管理学硕十学位论文 尽快纳入国民经济和社会发展的总体规划。如果农村社会养老保险跟不上农村建设步 伐，新农村建设就根本无法实现。如何完善农村养老保险体系，关系到农村乃至全国经 济改革和社会的稳定，对推动我国经济发展与社会进步具有重大的现实意义。 2 、重视研究农村社会养老保险问题，是缩小城乡差距维护社会公平稳定的需要 一个国家能否保持稳定发展的社会环境，主要有两个指标，贫富差距的大小是其中 之一。当前我国在这个方面面临比较深刻的危机。当前巨大的城乡差距是影响社会稳定 的主要根源。根据国家公布的数字，2 0 0 3 年，我国城乡居民收入差距高达3 ：1 ，面对 日益艰难的生存状况和巨大的城乡差距，农民的社会安全感日益丧失，对党和国家的依 赖和信任度日益下降。农村社会养老保险的实施有助于缩小城乡在保障方面的差距，打 消农民养老的后顾之忧，促进社会公平，有利于农村社会的稳定。 3 、重视研究农村社会养老保险问题是构建和谐社会的需要 社会主义和谐社会的内涵之一，就是社会各阶层协调发展，老人，无论是城市老人 还是农村老人，都有所养。农村养老保险关系到老年农民生活安康、社会稳定和国家长 治久安，也是社会公平的重要体现，在和谐社会的构建中发挥着不可或缺的作用，是消 除农村居民对未来的担心与忧虑，化解社会矛盾，增强社会凝聚力，妥善处理城乡利益 关系，让全体人民共享改革和建设成果的有效方式。作为社会系统工程之一，农村养老 保障是社会主义和谐社会的必要组成部分。和谐社会的构建，离不开农村养老保险工作， 农村养老保险工作，必须置入到社会主义和谐社会的环境中整体考虑。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 l 、关于政府是否要承担养老责任 关于中国政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，郑功成认为不能以政府对农 村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。陆解芬认为，政府必须在农村 社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。学者赵建萍认为“政府应该承担起农村社 会养老保险制度建设的职能。 2 、关于政府具体应该承担责任的角度 黑龙江省社科院社会学研究所赵瑞政认为，公共财政应对农村社会养老保险进行直 聂杜娟推进农村社会保障制度建设的思考【j 】社会主义新农村建设理论月刊2 0 0 7 年第l 期 2 第1 章导论 接投入，建立起农民、集体、政府三方出资的新模式。黑龙江省劳动和社会保障厅农村 养老保险处处长贾立春认为，政府应承担建立农村养老保险的必要资金投入，对基金运 营采取兜底措施，基金管理层次下移，养老金核定、保值、增值、安全运营以县为单位进 行管理，并有责任制定相应的法律法规。李迎生认为，政府担负着构建和经济发展水平 相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家 对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基 金的保值增殖，建立健全农村社会保障事业的监管机制，推动农村社会保障的立法建设， 以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前，为保证政府切实地 履行在农村社会保障制度建设中的职责，需要纠正认识上的偏差对土地保障功能的 弱化趋势应有正确的认识和合理的估计，以及实践上的偏差在社会保障制度建设上 长期存在的重城市、轻农村的做法。学者汪柱旺认为从社会养老保险的特性和政府的职 能来推演，政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制定保障农 村养老保险发展的法律规范，推进切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投入力度， 并强化其对农村养老保险的监控管理，从而促进农村社会养老保险事业的健康、快速发 展。 1 2 2 国外研究现状 从世界范围看，大部分发达国家的农村社会养老保险都已形成制度和规模，家庭和 自我养老已退居二线。国外农村社会养老保险主要有如下特征：第一，国家财政发挥重 要作用，以确保农民养老保险待遇与其他从业者实质平等。第二，制度法律化，西方发 达国家都有一套较为完整的社会保险法律体系。第三，筹资渠道多元化。国外关于政府 责任缺失的理论研究如下： 1 、委托代理关系理论 国家通过一定的制度设计，按照人民的意志，产生出能够代表人民意志的国家权力 主体来管理国家、由于执掌了社会公共权力的缘故，政府一旦产生就具有了权力，而且具 有强制力管理社会的公共事务。因此政府就成为人民权力行使的主要代理人。政府之所 以需要负责任，正是因为他是人民权力的代理人。，如果能够将权力和责任统一起来的话， 3 河北大学管理学硕+ 学位论文 “圆可以把有效权力和完全的责任交给一个人 。但是，现实当中的情况恰恰是以权力 与责任的脱节为主要问题。因此，要求政府负责任，就要对其执掌的权力提出重要规范加 以严格的监控。 2 、公共选择理论 公共选择理论认为，国家不是神的创造物，它并不具备正确无误的天赋。因为国家 ( 政府) 也是一种人类组织，在这里做决定的人同样会犯错误。进行市场决策的人和进行 政治决策的人是同样的，都受自身效用最大化的引导。因此，政府成员也首先是人，具备 一般的人性，政府人员追求个人利益的最大化必然导致各种不负责任的行为发生，因此 有必要对此加以制止和采取限制措施，这就使构建责任政府、促进责任行政成为必要。 3 、应用集体行动理论 由于集体行动的困境而导致的搭便车和无人负责，也是对政府行政过程当中责任缺 失的一种理论解释。在一个集体内，集团收益是公共性的，即集团中的每一个成员都能共 同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本。集团收益的这种性质促使集团的每 个成员想“搭便车 而坐享其成。这就严重影响了集体的效率。政府作为一个庞大的集 体也会面临这种困境，从而导致行政责任的缺失。 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 研究思路 随着社会经济的发展，传统家庭养老发展到现阶段面临诸多问题，本文就是以对传 统家庭养老的分析为切入点，分析其面临的挑战，指出只有社会养老才是农村养老的根 本出路和发展趋势。农村社会养老保险在我国社会保障体系中占有重要地位。而现实的 制度存在许多问题。这些问题的存在与政府责任的缺失有很大关系，所以本文分析了我 国政府在农村养老保险事业中责任承担的原因。本文的重点是针对当前我国政府在发展 农村养老保险事业中责任承担不足的事实，着重探析了在发展农村养老保险事业过程中 政府应履行的责任，它包括法律的责任；构建农村社会养老保险的财政责任；健全政府 的监督管理的责任，以及政府履行这些责任需要实施的配套改革措施。 圆 英 j s 密尔著，汪王宣译代议制政府 m 。北京：商务印书馆，1 9 8 2 4 第1 章导论 1 3 2 研究方法 1 、比较分析的方法 在分析我国实施社会养老保险实施的可能性时，把我国与国外实施的情况和时间加 以比较，得出我国实施社会养老保险的时机已经成熟。在分析我国农村养老保险基金时， 把我国基金运营和发达国家的运营方式做比较，得出借鉴了国外先进的运营方法，以实 现我国基金保值增值。 2 、文献资料查阅的方法 论文的写作以查阅大量的国内外相关文献为基础，借鉴了公共财政、保险学相关理 论，参考了大量学者的论著，对农村传统家庭养老保险现状面临的挑战及政府缺位方面 和责任范围搜集了充分的资料对政府在农村社会养老保险中的责任做了深入的分析。 1 4 框架结构 论文共分5 章，各章主要内容如下： 第1 章导论 第2 章社会养老保险是农村养老发展的必然趋势 第3 章农村社会养老保险政府责任的原因分析 第4 章农村社会养老保险制度中政府责任缺失 第5 章完善我国农村社会养老保险制度中政府责任的对策建议 1 5 主要创新之处 将公共选择理论运用到对农村社会养老保险性质和政府责任缺失原因的分析上，通 过分析得出政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手，所以只有法律 的约束力才能保障政府责任履行到位。进而得出建立完善的法律框架，规范政府的行为 促进养老保险制度的建立。 5 河北大学管理学硕士学位论文 第2 章社会养老保险是农村养老发展的必然趋势 2 1 传统家庭养老方式的现状 家庭自我养老是农村居民养老的主要方式。所谓家庭养老是指以家庭为单位，由家 庭来满足老年人经济、神生活上的需要。这是我国农村目前最为普遍的养老方式，主要 体现在对老年人的经济供养、生活照料和精神慰籍三个方面。家庭养老实际上是以终身 劳作和积累为基础，在家庭内部进行代际交换的反哺式养老。长期以来，封闭的自然经济 在我国农村占主体地位加之传统思想文化的影响，决定了家庭养老仍是目前农村居民养 老的主要方式。 农村家庭养老的经济来源仍以子女供养为主。2 0 0 4 年人口抽样调查数据表 明，5 9 6 的农村老年人生活来源主要依靠子女或其他亲属。特别是女性老年人中有 7 2 2 主要依靠家庭供养。这一比例还在随年龄的增加而相应的提高。 农村老年人的生存状况也不容乐观。由于我国农村经济发展水平普遍较低，农村家 庭养老主要限于基本的生活物资供给，老年人在医疗和其他文娱方面几乎得不到保障。 由于绝大多数农村老年人没有参加任何形式的养老金计划，他们年轻时在农业和非正规 部门工作，老年时期的生活几乎完全依赖于他们的子女。农村男性和女性老年人生活不 能自理的比例都比城镇高出5 0 以上，老年人由于贫困、疾病、缺乏资产和保障、丧失劳 动力、缺乏获取经济资源的途径而日益被边缘化，生活状况大都维持在较低的水平上。 2 2 传统家庭养老方式面临严峻挑战 我国是农业大国，农村人口占全国人口的七成以上，占世界农村人口的三成。农村问 题一直是我国的大问题，然而，农村的养老保险问题却未引起我们足够的重视，农村的养 老保险制度也十分不健全。传统的家庭养老方式主要依靠土地和家庭养老，而目前我国 农村的耕地逐渐在减少，传统的农村家庭发生了很大变化，家庭结构越来越小，传统的 养老模式不断受到冲击。 2 2 1 土地保障功弱化 土地是农民的生存之本。它既是农民生、老、病、死的全部保障也是农民的一种社 会保障。但农户拥有土地数量十分有限，只享有土地使用权，这使土地的保障能力受到很 6 第2 章社会养老保险是农村养老发展的必然趋势 大限制。同时，农业一方面容易受自然灾害的影响很大，土地的产出具有很大不确定性： 另一方面又存在较大市场风险，农民很易遭受增产不增收的打击。此外，土地耕种需要劳 动才能发挥作用，年老或患病的老年人，从事耕种有一定困难，虽然可以将土地交给子女 代种，但这种方式随着农村劳动力向城市转移有时会遇到困难。更严峻的是，工业化进程 中农业比较利益日渐低下。过去几年国民经济保持高速增长同时农民收入却停滞不前甚 至负增长就是明证，土地保障功能已经严重弱化。有研究显示，接近六成的家庭无法依 靠来自土地的收入来保障老人的晚年生活，四川省农村土地足以养老的比例仅有1 9 9 。 2 2 2 养儿防老难以为继 农村家庭规模小型化使家庭养老的作用越来越小。据第五次全国人口普查的有关数 据，我国3 1 个省、市、自治区，共有家庭户3 4 8 3 7 万户，家庭户人口为1 1 9 8 3 9 万人，平均 每个家庭户的人口为3 4 4 人，比1 9 9 0 年人口普查的3 9 6 人减少了0 5 2 人。“四二一” 家庭出现对农村家庭养老也产生巨大冲击。“四二一 家庭强调的是代际关系和家庭结 构，指在广义的家庭形式下三代共存的现象，其构成要素是祖辈、父辈、和子辈三代人。 独生子女在“四二一 家庭中具有重要地位，因为这一家庭结构正因独生子女的大量出 现而形成并发展。随着社会中大家庭的解体、核心小家庭的普遍化，农村老年人独居的 现象越来越普遍，家庭的赡养功能大大弱化。 随着农村的非农化和城镇化，大量农村剩余劳动力转移进城，家庭中的年轻人更多 地通过走向社会、参与竞争获取知识和财富。据调查，目前农村子女基本能尽赡养义务 的不5 0 ，半数以上的老人在年老体衰时，经济上无保障，生活上缺少照料。 现代社会的家庭观不断冲击传统的家庭观和老年价值观。在日益发达的商品经济条 件下，由于市场经济思想的冲击，就业生存压力的增大，父母与子女之间的交往减少， 亲情在淡化。有些甚至常年居外，就业的巨大压力以及自身社会保障问题的困扰使他们 无暇照顾老人。 由于家庭养老和土地保障功能弱化，农村养老问题变得同益突出和紧迫。农村传统 的家庭养老体制已经不再适应社会经济的发展。这样以政府为主导的社会养老就摆到了 重要的位置上。 沈香琴，马如武，刘新生新农村建设面临的养老保险问题及对策安徽农业科学， j 】2 0 0 7 ，3 5 期 7 河北大学管理学硕十学位论文 2 3 发展社会养老保险是我国农村养老方式的必然选择 2 3 1 社会养老保险与农村养老保险 所谓养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为保障劳动者在达到国家规定 的解除劳动义务的劳动年龄界限或因年老丧失劳动能力退出岗位后的基本生活而建立 的一种社会保险制度。养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生 活后才自动发生作用的。这里所说的“完全，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的； 所谓“基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是，法 定的年龄界限( 各国有不同的标准) 才是切实可行的衡量标准。它是以社会保险为手段， 以保障老年人的基本生活需求为基本目的的。养老保险是以社会保险为手段来达到保障 的目的。养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有很多特点：首 先国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的入，可向社会保 险部门领取养老金。其次养老保险费的来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个 人双方共同负担，并实现广泛的社会互济功能。最后养老保险具有广泛的社会影响力， 享受人口众多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专 业化、社会化的统一规划和管理。 农村养老保险，顾名思义，是相对于城镇养老保险而言，主要针对农村户籍的老年 人在养老方面提供社会保险的一种制度。 2 3 2 社会养老保险是农村居民养老方式的必然选择 农村养老保险事业对农村经济社会发展具有重要意义，首先体现在它有利于我国计 划生育政策的贯彻实施。计划生育是我过的基本国策，此工作一直是我国农村工作的难 题。一方面，传宗接代的传统思想一直影响着广大农民；另一方面，广大农民很难跳出养 儿防老的思维模式，落后的经济发展水平更强化了他们这种意识。我们想从根本上解决 这一问题，除了对农民进行计划生育的思想教育外，切实解决农民的养老问题，解除其后 顾之忧才是落实计划生育政策最有效的方式。其次它能有效应对我国人口老龄化危机， 尤其的农村人口的老龄化问题。目前我国社会6 0 岁以上老人已占全国总人数的1 0 以 上，6 5 岁以上老人占全国总人口数的6 9 7 按国际惯例规定，我国即将步入老龄化时代， 杨宜勇，吕学静当代中国社会保障【m 】中国劳动社会保障出版社2 0 0 5 ( 3 ) 8 第2 章社会养老保险是农村养老发展的必然趋势 而这些老人中7 5 9 6 属农村人口，因此，有效解决我国农村老年人养老问题，是我国成功应 对人口老龄化危机的关键。完善的社会养老保险也是发展和统一我国社会保障体系所必 须的。因为它既避免了家庭养老仅靠道德约束的风险，也强化了农民的权利与义务对等 及自我保障意识，调动了农民的积极性，在我国大部分地区具有推广价值。因此农村社会 养老保险制度的发展必然会促进我国社会保障体系的完善。从根本上解决我国的养老问 题。 2 。3 3 我国开展社会养老保险的时机成熟 农村社会养老保险是中国未来农村养老体系的核心和首要支柱。覆盖全体农村居民 的农村社会养老保险制度是未来农村养老的发展方向。国际经验表明，只要具备了一定 的经济发展水平，每个国家和地区均可建立与之相适应的农村养老保险体系。目前世界 上已有为数不少的国家在农村建立了社会养老保险制度，尽管这些国家建立农村社会养 老保险制度的目的、方式、水平、时间不一，但农民普遍被先后纳入全国的社会养老 保险体系，基本实现了社会养老保险全民覆盖。所以我们可以得出开展社会养老是一 国经济发展到一定阶段的必然趋势。 从建立农村社会养老保险制度的时间看，发达国家该制度的建立一般都滞后于城 镇。世界上城乡社会养老保险制度的建立几乎都是不同步的，都存在先城镇后农村的现 象，一般滞后3 0 - 5 0 年 。如果我国城镇社会养老保险制度的建立以1 9 5 1 年政务院颁 布的劳动保险暂行条例为标志，那么，在中国农村社会养老保险制度的建立已经滞 后于城镇5 0 多年，现在阶段建立农村社会养老已经时机成熟。我国应该顺应国际社会养 老保险的发展趋势，适时稳步开展我国的农村社会养老保险事业。 中国的社会保障制度建设是与传统的二元经济体制相适应的，建国后在计划经济体 制下逐步建立起来的庞大的社会保障体系也分成了完全隔离的两大板块，政府在其中承 担的责任完全不同。在城市里，社会保障的事务完全由政府包办，政府既是生产的组织者， 也是社会城镇就业人员生老病死各种各样社会需要的服务中心，与这种福利保障制度相 配合的是计划经济的全面就业制度和低工资、高积累的分配制度。而在农村，则是一种 以家庭保障为主，集体为辅的保障模式，政府几乎不直接承担责任。这种与“二元社会 保障相适应的政府参与形式在很大程度上加剧了城镇与农村居民间的不平等待遇。在我 王黎明建立健全我国农村社会养老保险制度必要性和可行性分析【j 】地方财政研究2 0 0 7 ( 6 ) 9 河北大学管理学硕十学位论文 国经济快速发展以及城镇居民的社会养老保险逐渐完善的同时，涉及九亿农民养老问题 的农村社会养老保险已经到了迫切发展的时期。 1 0 第3 章农村社会养老保险政府责任的原因分析 第3 章政府成为农村社会养老保险责任主体的原因分析 虽然现阶段开展农村社会养老保险是大势所趋，但是现实是我国现存的社会保险不 能稳定持续有效开展，是因为农民缴不起费用，资金不足，同时也是因为各项社会保障 制度不健全，不合理，影响了农村社会养老保险的开展。农民的收入有限，不能承担， 所以要政府财政起到应有的作用，同时也需要政府加强制度的建设和完善。 3 1 农村社会养老保险的性质分析 农村社会养老保险是整个社会保障体系的重要组成部分，具有准公共产品的性质， 准公共产品的性质决定了一个人消费养老保障产品不能排斥其他人消费，那么搭便车和 过度消费就在所难免。这样市场中的营利性组织不是无利可图就是供给不足，竞争市场 不可能有效供给养老保障产品。市场失灵的存在，恰好为政府干预提供了原动力，同时 确定了政府干预的范围。 政府介入的程度取决于该产品的性质，在现实社会中除了少数如国防等纯公共产品 外，大多的是介于公私之间物品之间的混合产品。养老保障产品就是具有准公共产品特 性的混合产品。由于政府的介入行为具有的普遍性和强制性，政府可以利用其强制力为 养老保障提供一个相对完备的法律政策环境，即提供养老保障制度和各种具体的政策法 规。政府依据法律、和制度制约各经济主体的行为，使各经济主体在法律政策范围内有 效地从事活动；据法律和制度，政府将依法规范科学的介入养老保障领域，避免政府行 为对市场和社会本身正常的运行机制造成的损害。在市场经济条件下，资源配置主要由 市场进行，政府则在市场“失灵 的领域发挥作用，以弥补市场机制的不足。 政府能够依法在行政领域内运用其独特的优势，来促进和完善市场和社会的积极作 用，并规范政府自身的行为。这是政府在养老保障中最重要、最根本责任。它够解决个 人短视、逆向选择、社会性大风险等诸多问题保障人的基本养老权益得以实现。 现实中，市场很难自我调节收入分配的差距，而缩小收入分配差距是政府的重要职 责。作为一种收入再分配的工具，养老保险应通过“税收一转移支付 的方式来缩小居 民之间的贫富差距，其供给主体只能是政府。 其次，社会保障是优值品 1 1 河北大学管理学硕士学位论文 优值品指消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的物品。因为消费 者不能充分认识到该产品会给其带来的实际收益，使得他们对产品的效用评价过低，若 由消费者根据自己的偏好购买该产品，市场对优值品的供给数量会远远低于资源配制的 最佳水平，从而造成资源配制不足的效率损失。社会养老保险就是一种典型的优值品。 人们由于对社会养老保险作用认识的偏差，对其效用评价也会偏低，缺乏通过定期缴款 参加养老保险的积极性。尤其是在广大农村，农民对社会保险的认识更是不充分。因此， 对社会保险这一优值品的消费，政府需要采取一定的措施，使农民增加对该产品的购买 达到合理的水平，这些措施主要是两类：一是政府的强制性制度措施，另外是政府缴费的 示范效应引导。应该加大对农民进行养老保险的宣传和教育，让他们认识到社会养老保 险对其的现实意义。更好的实施我国的农村社会养老保险。 3 2 提供农村养老保险是法律规定政府应承担的责任 “生存权是第一人权，第一人权，是贯穿着基本人权发展始终的人权，社会保障 法律制度包含的生存权理念对于解决在我国具有普遍性的生存权弱者身份性和生存权 脆弱性的农民更具现实意义，如果说社会保障制度契合了人类对平等，尤其是经济平等 理念的追求的话，那么，以社会正义和社会公平理念作为中国农村社会保障法律制度重 要的理论基础，不仅顺应了现代文明的发展趋势，也必将极大地促进农村社会的建设。 宪法责任可分为积极的宪法责任和消极的宪法责任。积极的宪法责任是指政府及其 工作人员维护宪法尊严，履行宪法义务，保证宪法实施的职责。消极的宪法责任即是违 宪责任根据民主政治和法治行政原理，政府及其工作人员首先应当承担体现人民意志的 宪法所规定的责任，应当承担违背宪法行使权力的责任。 中华人民共和国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或 丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这 些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。 显然，这里的公民应该是全体 居民或全体社会成员，既包括城镇居民，也包括农民。获取社会保障是每一个公民享有的 基本权利，实行社会保障是政府对其成员应承担的基本义务。只要是合法的居民，都有权 利享受到政府规定的社会保障，在社会保障面前，人人平等，一视同仁。现在农民基本上 被排斥在社会保障制度之外，很大程度上是由于政府没有切实履行宪法义务，承担相应 的宪法责任政府行为甚至在一定程度上背离了宪法的原则和精神。在我国民主和法治建 1 2 第3 章农村卒十会养老保险政府责任的原冈分析 设有了极大推进，人权实践也有了较大发展的今天，我们应该关注农民的社会保障权利 和需求，尤其是涉及所有农民的养老保障问题的解决。从实践宪法精神和保护人权的角 度来重视农村社会养老保障制度的建设，把农民的权利还给农民，给予农民本当享受的 普遍国民待遇。 3 3 政府成为农村社会养老保险责任主体的现实需要 3 3 1 现行农保制度的现状、问题 目前新型农村社会养老保险主要在民政部1 9 9 2 年出台的县级农村社会养老保险 基本方案基础上，进一步进行了规范创新。参保对象一般为2 0 岁到6 0 岁的农村劳动 力资金筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅国家给予政策扶持；实行完全个人账户储备 积累的保险模式，个人缴费和集体补助全部记在个人名下；基金以县为单位核算，根据 国家有关政策，主要通过存银行和买国债增值，积累期个人账户基金分段计息；缴费期 死亡或正常退保的，个人账户积累本息可以继承或退还；参保人年满6 0 周岁( 不分性 别) ，根据其个人账户基金积累总额和平均领取分摊计算给付标准，由经办机构按月发 放养老金；保证期为十年，领取不满十年死亡的可以继续支付到十年为止或领取一次性 继承保证金，十年以上的支付到死亡为止。这一制度从开始推行到现在也起到过积极作 用，但是它也出现了一系列问题，影响农村养老保险制度的发展。 首先，社会保障覆盖对象的范围过小，我国农民大部分没有参加农村养老社会保险， 有也是中青年农民参加的多，而老年农民投保的少。据统计，目前农村中，已投保的2 0 - 6 0 岁的人数占应投保的比重不足l ，未来一定时期内农民能够得到社会养老保险的人数也 是有限的。 其次，保障水平低，不可能达到满足农村老年人基本生活的社会养老保险的根本目 的。据2 0 0 1 年全国平均计算，领取社会养老保险金的标准为每人每年4 8 1 元，平均每月 4 0 元显然，4 0 元一个月是远远不够维持一个人的基本生活的。 第三，共济性差，地区发展不平衡。由于现行的基本方案规定以县为单位开展 农村社会养老保险工作，因此共济性差。同时由于各地经济水平参差不齐，农村社会养老 保险工作在各地发展极不平衡。东部沿海、苏南地区的农村社会养老保险模式已经是以 政府高补贴为特征的社会统筹模式，而中、西部地区农村还没有社会养老保险制度最初 河北大学管理学硕十学位论文 级的安排。 第四，国家在农村社会保险中的责任轻，由于国家和集体的责任未通过约束性规范 加以具体规定，因而在实际工作中，当集体经济实力不强时，农村社会保障资金的来源 主要是农民个人。这就使这种农村社会保险失去了意义。即使在采取完全积累制的新加 坡，雇工社会保险费也都是由雇佣双方共同缴纳。 第五，基金保值增值困难，导致农村社会养老保险的参保率下降。现行的基本方 案规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银 行实现保值增值。 因此，在缺乏合适的投资渠道、缺乏专门理财人才的实际运行过程中， 农村社会养老保险基金管理部门都普遍采取基金存入银行的方式。然而，近1 0 年来，国 家多次下调银行存款利率，再加上近年来通货上涨的影响，农村社会养老保险基金严重 “缩水达不到保值增