（行政管理专业论文）我国政府绩效评估现状与体系构建.pdf

南京师范大学硕士学位论文 中文摘要 提高政府绩效是政府管理的永恒话题，作为在新公共管理运动中出现的一种 实用管理工具，绩效评估在评估政府能力、提高政府绩效、推进政务公开和民主 化进程中起到了非常重要的作用。我国在西方政府绩效评估热潮的带动下，从 2 0 世纪8 0 年代开始绩效评估的探索和尝试，取得了一定的成效，但也存在着评 估主体单一、评估理念扭曲、评估指标体系不科学、评估结果缺乏合理应用等问 题。为了实现全面建设小康社会的宏伟战略目标，努力建设一个“办事高效、运 转协调、行为规范”的政府管理体系，我国政府有必要在借鉴西方各国政府绩效 评估成功经验的基础上，深入结合我国具体国情，在充分考虑中西方制度性的差 异的前提下建立一个适合我国国情的政府绩效评估体系，逐步取代我国现行的日 渐陈腐的科层管理体系，树立政府良好的形象，提高我国政府的绩效。 政府绩效评估体系是一个由评估标准、评估指标、评估主体、评估方法等诸 多要素构成的有机体系，本文在对国内外有关政府绩效的研究进行充分分析的基 础上，借鉴西发达国家绩效评估、国内一些城市的成功经验和做法，从评估立法 制度的完善、评估指标体系的设计、评估理念的转变、评估主体的多元化等方面 入手，设计出一套符合我国特定国情的政府绩效评估操作系统，努力探索一条适 合我国国情的政府绩效评估发展途径。 本文在补充、完善政府绩效评估体系方面做了一些尝试性的工作，并尽可能 使提出的对策和措施切实可行，具有一定的现实意义，希望可以起到抛砖引玉的 作用，从而科学有效地推动我国政府绩效评估的实践活动。 关键词：政府绩效；绩效评估；体系构建 梁作强：我国政府绩效评估现状与体系构建 a b s t r a c t s u j e c t ：e n h a n c i n gt h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t si st h ee t e r n a lt o p i cw h i c ht h e g o v e r n m e n tm a n a g e s a sak i n do fp r a c t i c a lm a n a g e m e n tt o o lw h i c ba p p e a r si nt h en e w p u b li ca d m i n is t r a ti o nm o v e m e n t ，a c h i e v e m e n t sa p p r a is a li na p p r a is a lg o v e r n m e n t a b i l i t y ，e n h a n c e st h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t s ，t h ea d v a n c e m e n to p e n g o v e r n m e n ta n d i nt h ed e m o c r a t i z a t i o np r o c e s si tp l a y st h ev e r yv i t a lr o l e o u rc o u n t r yu n d e r w e s t e r ng o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lu p s u r g e sl e a d ，s t a r t e dt h ea c h i e v e m e n t s a p p r a i s a le x p l o r a t i o na n dt h ea t t e m p tf r o mt h e1 9 8 0 s ，h a sm a d ec e r t a i np r o g r e s s ， b u ta l s oh a st h ea p p r a i s a lm a i nb o d yt ob eu n i t a r y ，t h ea p p r a i s a li d e ad i s t o r t i o n ， t h ea p p r a i s a lr e s u l tl a c k e dq u e s t i o n sa n ds oo nr e a s o n a b l ea p p l i c a t i o n i no r d e r t oa c h i e v et h ec o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o na f f l u e n ts o c i e t y ss t r a t e g i ct a r g e t ，o u r g o v e r n m e n tc o n s t r u c t sam a n a g e m e n t s y s t e mw h i c hi s“t h em a n a g e m e n tt ob eh i g h l y e f f e c t i v ed i l i g e n t l y ，t h er e v o l u t i o ni sc o o r d i n a t e d ，ib e h a v i o rs t a n d a r d s ”o u r c o u n t r yg o v e r n m e n th a st h en e c e s s i t yt op r o f i tf r o mt h ew e s t e r nv a r i o u sc o u n t r i e s g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a ls u c c e s s f u le x p e r i e n c e sf o u n d a t i o n ，u n i f i e so u r c o u n t r yc o n c r e t en a t i o n a lc o n d i t i o nt h o r o u g h l y ，u n d e rt h ew e s t e r ni n s t i t u t i o n a l d i f f e r e n c e sp r e m i s ee s t a b l i s h e so n ei nt h ef u l lc o n s i d e r a t i o nt os u i to u rc o u n t r y n a t i o n a lc o n d i t i o nt h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a is y s t e m ，s u b s t i t u t e sf o r o u rc o u n t r yg r a d u a ll yp r e s e n td a ya f t e rd a yt h es t a l eb r a n c hl e v e lm a n a g e m e n ts y s t e m ， s e t su pt h eg o v e r n m e n tg o o di m a g e ，e n h a n c e so u rc o u n t r yg o v e r n m e n t sa c h i e v e m e n t s t h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a ls y s t e mi so n eb yt h ea p p r a i s a ls t a n d a r d ， t h ea p p r a is a lt a r g e t ，t h ea p p r a is a lm a i nb o d y ，t h ea p p r a is a lm e t h o da n dm a n y e s s e n t i a lf a c t o rc o n s t i t u t i o no r g a n i cs y s t e m t h i sp a p e ri no nt h ef u l la n a l y s i st o t h ed o m e s t i ca n df o r e i g nr e l a t e sg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t s r e s e a r c hi nt h ef o u n d a t i o n ， w e s tp r o f i t sf r o mt h ed e v e l o p e dc o u n t r ya c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l ，t h ed o m e s t i cs o m e u r b a ns u c c e s s f u le x p e r ie n c ea n d t h ep r o c e d u r e ，f r o mt h ea p p r a is a ls y s t e m s c o n s u m m a t i o n i no r d e rt od e s i g nas e tt oc o n f o r mt oo u rc o u n t r ys p e c i f i cn a t i o n a l c o n d i t i o n g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lo p e r a t i n gs y s t e mt h ea p p r a i s a l i n d i c a t o rs y s t e m sd e s i g n ，a p p r a i s a li d e a st r a n s f o r m a t i o n ，a p p r a i s a lm a i nb o d y s n 南京师范大学硕士学位论文 a s p e c t sa n dm u l t i p l i c a t i o no b t a i n s ，t h ep a p e re x p l o r e saw a yt os u i t a b l ef o ro u r c o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o nd i l i g e n t l yw i t ht h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l d e v e l o p m e n ta p p r o a c h k e yw o r d s ：t h eg o v e r ；i l m e n ta c h i e v e m e n t s ；a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l ；t h e o r y p r o f i t sf r o mt h ea p p r a i s a ls y s t e m ：a c h i e v e m e n t sg o v e r n m e n t i l l 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新刀的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版：有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 硼且 南京师范大学硕士学位论文 导论 一、选题背景及意义 自1 8 8 7 年威尔逊在行政学之研究一文中首次将提高“行政效率”视为 行政学研究的基本任务以来，“行政效率”、“如何提高行政效率”便成为行政学 家和管理学家研究的重点和热点问题。“政府对一国经济和社会发展以及这种发 展能否将持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、 推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸 蒸日上，但是若情况相反，则发展便是止步不前。”。 为公众服务是政府存在的出发点和归宿，而服务的有效性是其发展和改革的 目标，政府绩效评估作为一种新型的政府改革的方向，在促进政府能力的提升、 服务质量和效率的提高和民主公平基本价值的实现等方面具有极为重要的作用。 而作为政府绩效管理核心组成部分与评价和改进政府部门绩效的治理工具及实 用工具的绩效评估引起了世界各国的普遍关注。2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初， 西方各国普遍出现经济衰退、生产减缓和人民生活水平下降的现象，公共财政持 续出现赤字，传统官僚政治体制导致政府机构臃肿、效率低下、资源浪费严重等 问题日益突出，政府面临着严重的管理危机和信任危机。为了应对经济全球化的 猛烈冲击和科技进步、国内环境的巨大变化、全球化所带来的巨大压力，解决财 政赤字和公共信任危机问题，进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困 境，普遍实施了以公共责任和顾客至上的新公共管理运动，力主用企业家精神重 塑政府，减少政府干预，将市场竞争机制、目标管理、绩效评估和成本核算等方 法应用于公共行政领域，通过对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规 模的改革，以改善公共行政绩效，提高政府服务的质量和水平。在这一过程中， 绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的实用工具及提高政府绩效管理水平的 有效手段，逐步在政府管理中得咀应用。 我国历来非常重视政府的行政效率问题，1 9 8 0 年，邓小平在关于党和国 家领导制度的改革中尖锐指出了官僚主义所带来的机构臃肿、推诿扯皮、效率 。世界银行，1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府，北京，中国财政经济出版社，1 9 9 7 年舨，第1 5 1 页 确y h a n 、r o n a l d 、l l e b e r t p e r f o r a n n c e - e a s t 口e 珊e n t i n t h ep u b l i cs e c t o t ：c h a l l e n g e sa n d o p p o r t a n i t y ， p u b l i cp r o d u c t i v i t y & m g tr e v i e w ，1 9 9 5 ( 1 8 ) ：5 7 - 6 1 1 梁作强：我国政府绩效评估现状与体系构建 低下等种种弊端。近年来，随着我国行政体制改革的不断深入和西方新公共管理 的影响以及政府绩效评估作为行政管理体制创新和有效管理的工具越来越受到 人们的重视，我国一些地方政府开始尝试对政府进行绩效管理和绩效评估活动。 然而，目前我国的行政体制改革所关注的大都是机构改革、职能转变、政企和政 事之间的关系，注重依靠办事制度、岗位责任制度等刚性规范，我国目前各级政 府的绩效评估基本“还处于原始的手工业水平上 ，具有“半自发性 、“盲目性、 “随意性 、“单向性 、“消极被动性 和“封闭神秘性 国等特征。 建立完善规范的绩效评估体系，对改善我国政府管理状况、抑制腐败现象， 促进我国社会政治经济的协调发展具有重要意义：有利于政府完整准确地履行其 职能，有利于科学发展观的落实和和谐社会的构建；有利于行政体制改革的进一 步深化和顺利实施；有利于地方政府树立和落实科学的政绩观。 二、国内外关于本课题的研究现状 1 、国外研究情况综述 西方国家政府绩效评估的研究可以追溯到1 9 1 0 年默里斯库克在学院和 工业效率的研究报告中提出的大学工作效率的测定方法，第二次世界大战期间 克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙所著的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查 一书的出版，标志着政府绩效评估研究的发端。 1 ) 政府层面的研究和实践综述 2 0 世纪8 0 年代政府绩效评估在以英国为代表的诸多英联邦国家得到了极大 的重视，并把它作为撒切尔政府努力克服官僚主义、提高行政效率和效能的一个 重要组成部分：1 9 7 9 年，英国首相撒切尔夫人任命雷纳勋爵担任效率顾问，开 始对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，史称“雷纳评审 ； 次年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长信息系统 ，旨在向干 部提供全面的、规范化的信息；1 9 8 2 年，撤切尔政府公布了著名的“财务管理 新方案，要求政府各个部门树立“绩效意识 ，1 9 8 3 年英国卫生与保障部第 一次提出了包括了1 4 0 个绩效示标在内的较为完备的绩效评估方案，用于对卫生 管理部门和卫生服务系统的绩效评估。期间，美国政府成立了一个全国绩效评估 国周志忍，公共组织绩效评价一英国的实践及对我们的启示，新视野，1 9 9 5 ( 5 ) ：3 8 4 0 2 南京师范大学硕士学位论文 委( n p r ) ，由副总统亲自领导，对政府的行政过程和效率、行政措施与政府服 务的品质进行全面评估。n p r 开展了大量的调查研究，访问了多个州的第一线联 邦雇员，直接收集了多达1 2 0 0 项具体意见和建议。 进入2 0 世纪9 0 年代，政府绩效评估关注的焦点转向了效益和“顾客满意”， “效率优先”被“质量优先”取代。1 9 9 1 年梅杰政府开展了“公民宪章”和“质 量竞争”等运动，推动了绩效评估的广泛应用和评估技术的成熟；美国审计总署 1 9 9 2 年发表了一份绩效评估报告，指出“摒弃信息资源管理就是自动数据处理 这种非常狭隘的观点的时代已经到来”，并总结出实施信息资源管理有1 1 种障 碍，克林顿政府1 9 9 3 年提出创建经济高效的政府和运用信息技术改造政 府两份报告，并出台了政府绩效与结果法及其他的配套措施，如联邦绩 效检查。除英、美之外，荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西兰等国家 都引进实施了政府绩效评估。回 2 ) 高等院校和学者的研究综述 除政府层面的改革之外，美国的许多高校和学者也对政府绩效管理和评估做 了深入的研究。哈佛大学肯尼迪政府学院“美国政府创新项目”( 1 9 8 5 ) 以推动 识别和培育创新性和绩效政府的工作；锡拉丘兹大学麦斯威尔学院( 1 9 9 6 、2 0 0 0 ) 、 乔治梅森大学m e r c a t u s 中心( 2 0 0 i ) 等对特定政府系统进行了研究，同时以第 三方进行了评价，公布了结果，引起了相当大的影响，并提出了绩效管理的g p p 模型。 阿斯顿( a s t o n ) 工商学院公共服务研究中心关注在测评地方政府业绩时使用 “最优价值”( b e s tv a l u e ) 作为一种评估框架，使用“平衡计分卡”( b a l a n c e d s c o r e c a r d ) 在不同利益分享者之间进行对话和合作而得出结论。保罗( p a u lb k ) 以盂加拉国为例采用实证研究的方法对孟加拉国政府和非政府组织在救助1 9 9 8 年洪灾受害者时所表现出来的绩效进行对比发现，在有外来竞争的条件下，政府 绩效高于非政府组织并且远高于以前的绩效。 凯瓦路热( k e ns c a v a l l u z z o ) 考察了竞争、付费制度对政府公共服务效率和质量的影响，认为竞争是提高政府 。张国庆，行政管理学概论( 第二版) ，北京，北京大学出版社，2 0 0 0 年版，第2 5 3 页。 。吴建南，政府绩效测量研究：体系框架与阶段进展，公共部门绩效学术研究会交流论文，厦门，2 0 0 4 年 4 i a l a c h m i 、a r i e c o m m u n i t yd i s a s t e r ：i m p l i c a t i o nf o rm a n a g e m e n tm i d w e s t ，r e v i e wo fp u b l i c h d m i n i s t r a t i o n ，1 9 7 8 ，1 2 ( 4 ) ：7 卜2 7 9 o p a u l & k r e l i e fa s s i s t a n c et 0 1 9 9 8f l o o dv i c t i m s ：ac o m p a r i s o no ft h ep e r f o l 姐a n c eo ft h e g o v e r n m e n ta n dn g o s t h eg e o g r a p h i c a lj o u r n a l 2 , 0 0 3 , 1 6 9 ( 1 ) ：7 5 - 8 9 ， 3 桀作强：我国政府绩效评估现状与体系构建 绩效的有力工具。 戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和彼得普拉萨特里克( p e t e r p l a s t r i k ) 对通过确定方向、明确目标，即实施核心战略以提高绩效的途径作了 详细的论述。迈克尔麦金尼斯( m i c h a c lm c l n n i s ) 提倡一种混合的制度安排， 对不同的公共服务领域或者统一服务的不同阶段和部分采取不同的制度设计，以 达到公共服务的高效率。史蒂文科恩( s t e v e nc o h e n ) 与罗纳德布兰德( r o n a l d b u r l a n d ) 主张运用全面质量管理( t q m ) 来通过公共部门绩效。固夸姆鲁阿兰 ( o u a m r u la 1 a m ) 和约翰派秋( j o h np a c h e r ) 则以实证研究的方法研究了维多利 亚州地方政府采取强制性竞争投标制度对地方政府结构和绩效的影响，认为目前 全球都在讲私营部门管理实践引入公共部门，采取招投标制度能够提高效率，减 少运作成本，明确运作目标，更好地回应“顾客”需求以及提高公共产品和服务 的质量。固 此外，b o u c k a e r t ( 1 9 9 2 ) 对绩效评估历史的研究、n e w c o m e r ( 1 9 9 7 ) 和 w h o l e y ( 1 9 9 9 ) 等人对绩效评估的研究、p a t r i ad el a n c e rj u l n e s 和m a r ch o l z e r 把绩效评估在政府部门的应用看成是一个组织变革的动态过程等也在一定程度 上促进了政府绩效管理与评估的发展。 3 ) 主要代表性著作 组织绩效管理( 英 理查德威廉姆斯著，蓝天星翻译公司译，清华大学 出版社，2 0 0 2 ) 该书紧紧围绕企业组织绩效管理的理论和实践，对绩效管理的 各个方面加以全面分析，包括绩效管理的理论基础、背景和条件、实践手段和现 实状况等，全面地介绍了有关绩效管理的传统理论及最新发展。该书脱离了完全 把绩效管理作为企业管理中的一个环节来看待，从而摒弃单纯的把企业管理的理 论和实践套用到绩效管理的传统分析模式，从一些新的角度对绩效管理进行了阐 释。 公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈( 美 帕治里夏基利等著，张 吒e l ls c a v a ll u z z o c o m p e t i t i o r l f e e - i o r - s e r v i c er e q u i r e m e n t sa n d9 0 v e r tp e r f o r m a n c e ： e v i d e n c eo n t h ef e d e r a lr e s e r v e j o u r n a lo fa c c o u n t i n ga n dp u b l i cp o l i c y 2 0 0 2 2 “4 5 ) ：3 1 5 3 5 6 o 戴维奥斯奉，彼得，普拉萨特里克，摒弃官僚翻：政府再造的五项战略，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年 版，第1 6 0 页。 。迈克尔、麦金尼斯，多中心治道与发展，三联书店，2 0 0 2 年敝，第3 2 9 页。 。科恩、布兰德，政府全面质量管理实践指南，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第1 7 3 5 页。 u a a r n la l a m 、j o h np a e h e r i m p a c to fc o m p u l s o r yc o p e t i t i v et e n d e r i n gmt h es t r u c t u r ea n d p e r f o r m a n c eo fl o c a lg o v e r r n e n ts y s t e m si nt h es t a t eo fv i c t o r i a p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n d d e v e l o p m e n t 2 0 0 0 , 2 0 ( 5 ) ：3 5 9 - 3 7 1 4 南京师范大学硕士学位论文 定淮译，中国人民大学出版社，2 0 0 2 ) 该书全面深刻地阐释了标杆管理的实施 过程，揭示了政府实施标杆管理所居于的巨大潜力，前瞻性地剖析了标杆管理对 政府管理和变革产生的巨大影响，对提高政府的绩效居于重大意义。 政府全面质量管理：实践指南( 美 史蒂文科恩、罗纳德布兰德著， 中国人民大学出版社，2 0 0 2 ) 该书指出，全面质量管理( t q m ) 的理念不仅引起了 全世界工业界的大规模革新，而且正逐渐被引入到政府的工作中来，该书的内容 涉及：t q m 的核心概念、t q m 的组织变化、t 伽实施的障碍及应对措施等。 公共部门管理( 美 格罗弗斯培林著，陈宪、王红译) 本书分三大部 分：第部分政治管理，主要介绍公共行政管理的基本理念，行政管理的职责的 伦理；第二部分论述公共管理中计划的制订、决策的分析、组织的领导，以及政 策的执行与评估；第三部分论述人力资源管理，涉及人力资源和财务资源。 此外，政府绩效审计( 美 r m 克朗) 、驾驭变革的浪潮( 2 n 加里斯 摩根著，孙晓莉译) 、新公共管理( 英 简莱恩著，) 、公共部门管理( 英 恩诺曼弗林著) 等书从不同角度对政府绩效管理进行了较深入的阐述。 纵观西方国家政府绩效评估的实践，国外尤其是英国、美国及澳大利亚等国 对政府绩效管理及评估的研究已经达到了相当的广度和深度，主要运用实证研究 的方法，通过设定量指标来测量地方政府绩效高低和公共服务质量的好坏，主张 按照“三e ”( 节约、效率、效能) 标准，建立起“掌舵式政府”、“企业家式政 府”、“顾客驱动式政府”、“全面质量管理型政府”，使之“更有回应性、更有责 任心、更富有效率4 ，成为具备应付突发事件、具有自我更新机制、不断提高自 身效能的政府组织，将公共责任和顾客导向融入到以政府绩效评估为核心的政府 绩效管理中，力图从理论和实践两方面来证实平衡记分卡、3 6 0 度绩效评估等一 系列在企业绩效评估中广泛应用的模式运用于政府绩效评估的可行性。 2 、国内研究情况综述 自2 0 世纪6 0 年代起，来自各个领域的学者从各自特有的角度出发，观察和 思考当代西方蓬勃发展的政府创新运动，研究特定国家公共部门绩效评估的改革 实践：对西方国家政府绩效管理的理念与方法体系引进和介绍最多的是北京大学 政府管理学院周志忍教授。，1 9 9 8 年版的中国政府形象战略一书中有“政府 。局志忍教授等对英国组织绩效评估的历史、主要内容和技术方法等进行了介绍。 5 梁作强：我国政府绩效评估现状与体系构建 绩效与政府形象一章，他还主持了两个关于政府绩效管理的国家项目：1 9 9 8 年国家社科基金项目“公共组织绩效评估的理论方法 和2 0 0 0 年国家自然科学 基金项目“公共组织绩效管理的理论和实务 。 2 0 0 4 年，国家人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关 指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家论证分 析，提出了一套适用于中国地方政府绩效评估指标体系。 中国行政管理学会“政府绩效评估体系”课题研究，形成了政府部门绩效 评估研究报告和两个子报告，在报告中指出我国政府绩效管理的实践大致划分 为三种类型：普适型的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估以及各种专 业绩效评估，并指出我国建立机关工作效率标准体系的基本原则以及设想。总报 告简要阐释了政府绩效评估的基本理念和功能，论述了我国政府部门进行绩效评 估工作的现实意义，梳理总结了我国各地绩效评估实践活动，在借鉴国内外相关 理论和成功经验的基础上，为我国政府部门开展绩效评估工作提供方向性的、可 操作的实施意见。该课题有若干分课题，其中两个分课题已经结题。留 相应地，我国多为学者业出版了政府绩效评估方面的专著： 绩效管理实务手册( 武欣著，机械工业出版社，2 0 0 1 ) 该书从系统的视 角展现了绩效管理的全过程，即从绩效管理的基础性工作：绩效指标的设计、绩 效计划、绩效实施与管理、绩效评估到绩效反馈面谈和绩效改进计划的各个环节 的核心工作，并列举了大量实例加以证明。 绩效考核与绩效管理( 付亚和、许玉林著，电子工业出版社，2 0 0 3 ) 该 书系统地介绍了企业绩效考核与管理的基本理论和常用的绩效考核方法，详细讲 述了从绩效计划、绩效实施、绩效考核和绩效反馈四个步骤的具体流程。该书并 没有将重心放在理论的介绍上，而是侧重从实际操作的角度来讲述各种常见的考 核技术，对绩效考核与绩效管理的改革环节都作了具体的论述，并加以实例予以 佐证。 ：公共部门绩效管理( 卓越著，中国人民大学出版社，2 0 0 4 ) 该书共分为 l o 章，概述了政府绩效目标、政府绩效信息、政府绩效预算、政府绩效合同、 该课题报告的主要内容已在中国行政管理杂志2 0 0 6 年第5 期伞文刊载。 。一个分课题是“中国古代各朝代绩效考评的思想、制度和实践”，分课题组长是彭国甫，副组长是吴建南 和侯经川。另一个分课题是“各国政府绩效评估研究”，分课题组长是包国宪，副组长是鲍静。 6 南京师范大学硕士学位论文 政府绩效程序、政府绩效规制、政府绩效审计、政府绩效评估、政府绩效申述等， 在借鉴国外先进经验的基础上结合我国的实际进行了实证分析，提出了相应的对 策。 政府绩效管理( 刘旭涛，机械工业出版社，2 0 0 3 ) 本书以政府管理模式 、 的变革为主线，在批判传统行致效率困境的基础上，分析当代西方各国政府绩效 管理的发展规律和成功经验，探索“绩效途径”取代“效率途径”的发展轨迹， 从中梳理出实施政府绩效管理的内在制度基础、战略框架以及方法。 政府绩效管理( 马国贤著，复旦大学出版社，2 0 0 4 ) 本书是从研究政府 的一般理论和财政理论开始，其内容大体可以分为三篇。本书还附录了美国联邦 政府( 1 9 9 3 年政府绩效与结果法案，具有很强的参考价值。 公共部门绩效评估( 卓越著，中国人民大学出版社，2 0 0 4 ) 本书详细介 绍了公共部门绩效评估的模式构建、公共部门绩效评估的信息化建设、公共部门 绩效评估的心理调控、公共部门绩效评估的组织实施、公共部门绩效评估的方法 应用、公共部门绩效评估的系统功能、美国公共部门的绩效评估、英国公共部门 的绩效评估、若干发达国家公共部门的绩效评估、国内若干地区公共部门的绩效 评估等，内容翔实，具有较强的学术价值和参考价值。 政府绩效评估( 孟华著，上海人民出版社，2 0 0 6 ) 本书详尽地介绍了政 府绩效评估的概论、政府绩效评估的基础理论以及绩效评估的操作方法。通过比 较分析的方法、实证和规范分析相结合的方法和历史分析的方法，对美国政府绩 效评估的经验以及中国在政府绩效评估方面的实践作了系统地阐述。 政府绩效评估导论( 周凯著，中国人民大学出版社，2 0 0 6 ) 该书立足于 我国的现实与实践，重点介绍了诸如目标责任制、效能监察、承诺制、市民评议 等我国政府绩效评估制度的进展，分析了我国政府绩效评估的现存问题、改进思 路及新近出台的政府绩效评估指标体系，初步探讨了建立与人民群众监督相适 应、与民间组织等第三方机构参与相配合、与各级人民代表大会对政府的监督相 协调的适合中国国情的政府绩效评估体系问题。 政府绩效管理：制度，战略与方法( 刘旭涛著，机械工业出版社，2 0 0 3 ) 该书以政府管理模式的变革为主线，在批判传统行政效率困境的基础上分析了当 代西方各国政府绩效管理的发展规律和成功经验，探索“绩效途径”取代“效率 7 梁作强：我国政府绩效评估现状与体系构建 途径的发展轨迹，从中梳理出实施政府绩效管理的内在制度基础、战略框架和 方法。 公共部门绩效管理一一迎接效能革命的挑战( 胡税根著，浙江大学出版社， 2 0 0 5 ) 、政府绩效评估研究( 桑助来等著，中国人事出版社，2 0 0 5 ) 、政府绩 效评估理论与实务( 范柏乃著，人民出版社，2 0 0 5 ) ，金太军教授所著的行政 改革与行政发展、孙柏英和祁光华所著的公共部门人力资源管理等书中对 绩效管理也有篇幅加以研究。 三、论文的思路与框架结构 本文从文献综述、理论基础、指标体系构建、制度安排、治理对策等研究了 我国当前政府在绩效评估方面存在的问题，初步构建了一个比较完整、比较科学 的政府绩效评估理论体系和操作流程，提出了政府绩效评估问题的对策。 本文共分为5 个部分： 第一部分为导言，主要介绍和分析了选题背景、选题意义，在对国内外政府 绩效评估现状和研究成果进行述评的基础上提出了本文的研究思路、研究方法和 可能的创新点。 第二部分主要介绍了政府绩效评估的基本理念和内涵，阐明了政府绩效评估 与政府绩效管理之间的内在联系以及政府绩效评估的价值。 第三部分介绍了我国政府绩效评估的现状及发展历程，指出了我国政府绩效 评估的弊端，并详细分析了弊端的成因。 第四部分着重介绍英国、美国、澳大利亚等西方发达国家的绩效评估的体系 及过程，并着重阐述了其绩效评估的经验。 第五部分，在第四部分的基础上，分析了政府绩效评估的难点和原则，详细 阐述了构建我国政府绩效评估体系的方法和策略。 四、论文采用的研究方法 1 、系统分析法 从系统论的角度是把政府绩效评估看作一个有机的整体，从整体重把握， 既要把系统内部的各个部门、各个环节和各个要素看作是相互联系、相互影响和 8 南京师范大学硕士学位论文 相互制约的，又要把系统内部和外部环境看作是相互联系、相互影响的和相互制 约的，这样有助于全面的而不是片面的、联系的而非割裂、综合的而非孤立的去 分析和研究问题。 2 、定性分析和定量分析相结合 任何事物都是质和量的统一体，单从某一个方面评价事物，无法准确地反映 其全貌，所以应该从定性和定量两个方面结合的角度去分析和研究问题。 理论分析与实证研究相结合，以理论研究为主的方法。广泛阅读国内外关于 政府绩效管理与评估方面的书籍和论文，尽可能多地收集可供参考的有价值的资 料和信息，了解当前国内外对绩效评估研究的前沿问题及薄弱环节，明确当前我 国地方政府绩效评估的关键环节和可能的突破口。 3 、归纳分析方法。在详细参阅资料的基础上，运用归纳法总结政府绩效管 理与评估的理论、实践与现状，并借鉴国外以及国内各省地方政府绩效评估的先 进经验对地方政府的绩效评估的内在进行了深入的分析，提出了构建科学的地方 政府绩效评估体系的若干问题。 五、论文的创新点 本文在深入分析西方发达国家特别是英、美、澳大利亚等国家成功的政府绩 效评估经验和实践的基础上，合理审视了我国政府绩效评估的总体布局、取得的 成效以及存在的问题，结合我国的具体实际，从评估制度的完善、评估指标体系 的设计、评估理念的转变，评估主体的多元化、加快政府行政体制改革等方面入 手，努力探索一条适合我国国情的政府绩效评估发展途径。此外，本文尽可能使 对策和改进措施切实可行，避免纸上谈兵，在一定程度上克服了以往毕业论文中 重资料的引申和论述，轻具体对策的弊端。并首次在硕士毕业论文中引入绩效评 估申诉制度的相关论述，以期起到抛砖引玉的功效。 9 梁作强：我国政府绩效评估现状与体系构建 第一章政府绩效评估内涵、发展动因与价值 现代政府以向公民和社会提供优质高效的公共服务为宗旨，以提高政府绩效 为目标，因而政府绩效评估( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ) 作为在 公共管理运动中出现的有效的管理工具受到广泛关注。 一、政府绩效评估的内涵 “绩效表示“成绩、成效。“成绩 指“工作或学习的收获，强调对 工作或学习结果的主观评价；“成效指“功效或效果”，强调工作或学习所产 生的客观结果及影响。 关于绩效和绩效评估的概念，不同的学者基于各自的视角有不同的理解： 伯纳丁( b e r n a r d i n ) 回等人( 1 9 8 4 ) 认为，绩效是在特定时间范围内，在特 定工作职能、活动或行为上生产出的结果记录。 凯恩贝尔( c a m p b e l l ) 、迈克罗依( m c c l o y ) 、奥普勒( o p p l e r ) 和赛格( s a g e r ) 等( 1 9 9 3 ) 认为绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为。绩效是多维的， 没有单一的绩效测量；绩效是行为，并不必然是行为的结果，t 这种行为必须是员 工能够自己控制的。 坎普赫( c a m p h e l l ) 等人( 1 9 9 0 ) 把绩效划分为八个独立的成分：工作特 定的任务熟练程度、工作非特定的任务熟练程度、书面语口头交流的任务熟练程 度、努力、遵守纪律、为团体和同事提供便利、监督与领导、管理。 政府绩效来源于项目管理和投资管理，后来又在企业管理活动中广泛运用， 是随着西方新公共管理运动的兴起和蓬勃发展而出现的一个重要概念。政府绩效 在西方国家也称为“国家生产力 、“公共组织绩效 、“政府业绩、“政 。中国社会科学院语言研究所词典编辑室，现代汉语词典，商务印书馆，2 0 0 2 年版，第5 1 8 页。 亩中国社会科学院语苦研究所词典编辑室，现代汉语词典，商务印书馆，2 0 0 2 年版，第1 3 6 页。 囝中国社会科学院语苦研究所词典编辑室，现代汉语词典，商务印书馆，2 0 0 2 年版，第1 3 7 页。 西b e r n a r d i n ，h j & b e a t t y ，1 1 - p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ：a s s e s s i n gh u m a nb e h a v i o ra tw o r k n o s t o n ：k e n t p u b li s h e r s ，1 9 8 4 $ c a m p b e l l ：j p ，m c c l o y ，r a o p p e r ，e ra 1 at h e o r yo fp e r f o r m a n c e i np e r s o n n e ls e l e c t i o ni n o r g a n i z a t i o n s s a nf r a n c i s c o ：j o s s e y b a s s ，1 9 9 3 ，3 5 7 0 $ c a m p h e l l ，j p m o d e t i n gt h ep e r f o r m a n c ep r e d i c t i o np r o b l e m i ni n d u s t r i a la n do r g a n i z a t i o n a l p s y c h o l o g y i n ：h a n d b o o ko fi n d u s t r i a la n do r g a n i z a t i o n a lp s y c h o l o g y ，p a l oa l t o ，c a ：c o n s u l t i n g p s y c h o l o g yi sp r e s s 1 9 9 0 6 8 7 7 3 2 1 0 南京师范大学硕士学位论文 府作为 等，指政府及部门在社会管理中有效的业绩、效果、效益及管理、服 务活动所产生的效率、效能等，是政府职能的基本体现，既包括政府“产出”的 绩效，又包括政府在行使职能、提供公共服务的绩效。 美 史密斯穆飞：“绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定。 美 朗格斯纳：“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评价组织内每个 人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性 的过程。一 日 伊山吹太郎：“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、 性格、业务适应性等诸方面进行评定与记录的过程。一回 美 r 维恩蒙迪、罗伯特m 诺埃：“绩效评估是定期考察、评价个人和小 组工作业绩的一种正式制度。一 绩效评估是评价达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服 务的效率，输出的质量( 提供给顾客的效果、顾客满意度) 和结果( 与所望目的 相比项目活动的后果) ，政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性。 美国审计总署认为，绩效评估“是便于公共决策者获取相关信息的一种方法， 比如关于某一问题，关于委解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性，惯于特 定方案的实际有效性 。 胡宁生：“绩效评估指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众的需 查 囝 ；c o 绩