（城市规划与设计专业论文）市场导向下社区公共服务设施开发模式研究.pdf

摘要 摘要 居住是人类最基本的生存需求，良好的社区公共服务设施建设能够保障人 们获得优质的居住条件，进而追求更高层次的需求。 我国的社区公共服务设施建设自建国开始，开发模式经历了由计划经济向 市场经济转变的过程，经济转型和社会重构是社区公共服务设施开发的基本背 景。不同经济体制下政府对资源掌握程度的不同、资源配置的方式不同、提供 服务的方式不同、建设标准不同因此产生设置标准落后、数量不足、分布 不均、不同类型设施的建设程度不一等问题。 在借鉴相关研究的基础上，选取土地、资金、供给、需求、城市规划五项 内容逐一进行研究。它们既是构成社区公共服务设施开发的基本要素，同时深 受体制转型的影响，在两种经济体制下有完全不同的表现形式，这种差异是产 生矛盾的根本原因。通过对各项要素自身特点的分析，及其在不同经济体制下 作用方式的比较，找到它们和开发中各类问题的相互影响关系，为整合资源提 供依据。 针对各要素自身特点，并考虑可能产生的影响因素，本文归纳了不同建设 主体的开发模式，拟建立包括开发主体、开发内容、建设时序、经营方式、保 障手段在内的整合机制，希望能有效改善目前开发中存在的各项问题，为相关 的社区公共服务设施开发的研究和实践起到抛砖引玉的作用。 关键词：市场导向，社区公共服务设施，开发模式，经济体制，开发要素 a b s t r a c t r e s i d e n c ei st h em o s tb a s i cn e e do ft h eh u m a n g o o de o m m u n i t yp u b l i cs e n d c ef a c i l i t i e s c o u l de n s u r ep e o p l e sa c c e s st ol i v i n gc o n d i t i o n sw i t hh i g hq u a l i t y , a n de n c o u r a g ep e o p l et or e a c h ah i g h e rl e v e lo f d e m a n d i nc h i n a , t h ec o n s l n m t i n no ft h ec o m m u n i t yp u b i cs e r v i c ef a c i l i t i e ss t a r t e ds i n c et h e f o u n d i n go ft h ep r c w i t ht h ee c o n o m i cs y s t e mr e f o r mf r o mt h ep l a n n e de c o n o m yt om a r k e t e c o n o m y , t h ed e v e l o p m e n tm o d eh a sc h a n g e d e c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o na n ds o c i a lr e c o n s t r u c t i o n i st h eb a s i cb a c k g r o u n do ft h ed e v e l o p m e n t i nd i f f e r e n te c o n o m i cs y s t e m t h eg o v e n a m e n t c o n t r o l sm m w i t hd i f f a r r e n td e g r e ea n da l s o ，t h ea l l o c a t i o no fr g s o l i r c c g ，t h ep r o v i d i n go f s e r v i c e s , t h es e t t i n g so f c o n s t r u c t i o ns t a n d a r d sa n de t c a l ll h i sr e s u l t e di nal o to f p r o b l e m s - - t h e b a c k w a r ds t a n d a r d , t h el a c ko f q u a n t i t y , u n e v e nd i s t r i b u t i o n , a n dd i f f e r e n tc o n d i t i o n so f d i f f e r e n t f a c i l i t i e sf o re x a m p l e b a s e do nr e l a t e dt h e o r i e sa n dp r a e t i 3 ，t h i st h e s i sr e v i e w st h eh i s t o r yo f t h ed e v e l o p m e n to f t h ec o m m u n i t yp u b f i c7 ：, e l n i c ef a c i l i t y i e si nc h i n a l a n d , f u n d s ，s u p p l y , d e m a n da n du r b a n p l a n n i n ga r cs e l e c t e da st h ek e ye l e m e n t so fd e v e l o p m e n tm o d e t h e ya f ea f f e c t e db yt h e e c o n o m i cs y s t e md e e p l y , a n dp l a yd i f f e r e n tr o l ei nd i f f e r e n te c o n o m i cs y s t e m s b ya n a l y z i n gt h e c h a r a c t e r i s t i c so fe a c he l e m e n ta n dc o m p a r i n gt h e i rd i f f e r e n c e si nd i f f e r e n te c o n o m i cs y s t e m s ， t h i st h e s i st r i e st of i n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ee l e m e n t sa n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d s u p p o r t t h er e s o l u c e i n t e g r a t i o n c o n s i d e r i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so f e n c he l e m e n ta n dt h ef a c t o r st h a tm i g h tb ei n v o l v e d , t h i s t h e s i sc o n c l u d e sw i t ht h r e et y p e so ft h ed e v e l o p m e n tm o d ea n da t t e m p t st oe s t a b l i s h t h e i n t e g r a t i o nm e c h a n i s mi n c l u d i n gt h es u b j e c t s ，t h ec o n t e n t s ，t h ec o n s t r u c t i o n5 e q u e l l c e ，t h e m a n a g e m e n tm o d ea n dt h eg u a r a n t e em e 姐s t h ea u t h o rh o p ca l lt h ea d v i c et h a tm e n t i o n e di nt h i s t h e s i sc 龃i m p r o v et h ep r o b l e m sa n dw i l lb eh e l p f u lt ot h er e l a t e dr e s e a r c ha n df u t u r ep r a c t i c e k e yw o r d s ：m a r k e to r i e n t a t i o n ，c o m m u n i t yp u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e s , d e v e l o p m e n t m o d e ，e c o n o m i cs y s t e m , k e ye l e m e n t so f d e v e l o p m e n t 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 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期的基本事实，应该成为我们进行城市发展与城市空间重构研究的基本出发点 ( 吴缚龙，马润潮，张京祥，2 0 0 7 ) 。 第1 章绪论 1 1 1 经济转型 市场经济的建立确认了土地等资源作为市场内交易对象的商品属性，并改 变了住房作为福利由国家无偿供应的方式，直接影响了社区公共服务设施的开 发模式。 计划经济否定商品经济的存在，排斥市场机制的作用，价格是人为设定的， 不体现供求关系。从“计划经济为主，市场调节为辅”到“公有制基础上有计 划的商品经济”到“社会主义市场经济”，在渐进的经济体制转型中，土地等资 源的商品属性被承认，并按照等价交换的原则进入市场进行交易。在城市建设 领域，上世纪8 0 年代创办的城市开发杂志开始了对效益的讨论，在承认住 宅商品属性的基础上，呼吁建立房地产市场。在以需求为导向的市场经济下， 居住区及住宅建筑本身均是一种特殊的商品。发展商开发居住区和建造住宅， 正是为这种最终推向市场的商品制造合格、优质并具有市场竞争力的“产品” ( 杨贵庆，1 9 9 9 ) 。社区公共服务设施正是这种“商品”中的一部分，不再作为 过去由国家无偿提供的福利被享受。 不同的经济体制有不同的资源配置方式，计划经济时期生产、资源分配、 产品消费都由政府安排解决，不受市场影响。经济属性的改变，使得资源配置 的方式必须遵照市场经济进行，受到供求机制、价格机制、竞争机制的共同约 束( 李明月，2 0 0 7 ) 。正是参与交换的各要素在系统内的相互牵制，才共同形成 了市场“看不见的手”。对社区公共服务设施开发而言，当不再由单一主体进行 物品的供给，如何整合市场中的各项资源、规范操作过程就显得尤为重要。 1 1 2 社会重构 经济体制的转型带来了社会重构，管理制度改革、社会阶层分化、城市空 间布局调整等都对社区公共服务设施同样起着至关重要的影响。 我国的管理制度改革与经济体制改革基本同步，采取了渐进式的改革方式， 从“命令式”政策管理向“法制化”规范管理转变。计划经济时期政府配置是 唯一的供应机制，通过逐级布置任务来完成各项建设内容，这一单向、封闭的 管理过程无法应对建立在等价交换基础上的自由市场所产生的种种变化。当政 府以类似企业的方式参与到市场中，一定程度上模糊了公私部门之间的界限， 势必影响到对社会资源的控制。作为重要的社会资源，计划经济时期完全由国 第l 章绪论 家统筹建设的社区公共服务设施在市场条件下如何进行界定，由谁负责开发都 成为不可回避的问题。 经济领域的转型以及国家放松对社会资源控制程度的一个重要后果，是弓l 起了社会阶层的分化和社会不平等的加剧( 吴缚龙，马润潮，张京祥，2 0 0 7 ) 。 所有的人都工作、贫富差距及身份差异小是计划经济的一大特点，与之相对应 的是市场经济的竞争上岗、按劳分配及由此产生的收入差异和贫富差距不断扩 大。这使得不同家庭可以根据生活水平选择相应的生活方式，其差异不仅体现 在居住类型上( 如：住宅类型、户均面积等) ，更重要地体现在区位选择、户外 环境和社区公共服务设施等方面。 对居住的自由选择在城市空间布局的调整中扮演了不如小觑的作用。城市 空间结构是城市经济、社会要素在空间上的投影( 吴缚龙，马润潮，张京祥， 2 0 0 7 ) ，经济转型打破了计划时期均质的城市空间布局，已成为国民经济支柱产 业的房地产业及相关利益集团的用地行为正以一种前所未有的方式改变着城市 空间1 。一方面居住受到城市经济发展的作用力，在土地使用市场化的过程中由 中心向外围迁移；另一方面居住对城市布局具有反作用力，强化了城市的功能 分区，巨大的需求也带动地区相关产业的发展( 主要是以服务业为主的第三产 业) 。城市空间形态由单中心向多中心转变，城市服务设施结构面临着相应的调 整；居住的外迁使社区公共服务设施与原有的中心区服务设施的距离扩大，建 设方式与内容也相应地发生了转变。 1 2 研究目的及方法 1 2 1 研究目的 本研究希望在理清目前社区公共服务设施开发程序的基础上，通过分析经 济体制改变对其中各要素的影响，找到产生现有问题的原因，对开发模式进行 1 徐瑾( 2 0 0 5 ) 对我国新市镇发展阶段作如下总结：计划经济时期以分散中心城区工业、人口为目的的卫 星城，对井交通联系不便、服务设施建设水平较低：改革开放后结合产业结构调整和房地产建设进行的新 城规划，注重产业、居住、生活的协调发展，但实际建设中仍存在配套跟不上等问题，成功的案例较少； 本世纪以来依托高速交通线建设的新市镇杜区功能齐全、服务配套完善，从而缓解市区人口压力、优化城 市结构。城市空间布局在不断扩张的同时，也在实现从单中心到多中心发展的转变。 3 第1 章绪论 总结并提出合理化建议。 社区公共服务设施的建设直接关系到居住水平，市场经济体制是进行社区 公共服务设施开发的体制背景，合理、高效的开发模式必定是适应此背景并能 最大程度发挥各资源优势的模式，才能实现提高居住水平的要求。 经济体制的转型改变了资源的配置方式，也引起了社会制度的改变。在计 划经济体制下，主要由政府承担居住区建设，住宅连同配套的各类公建都是以 社会福利的形式提供给住户，在当时的经济条件下，配套公建项目主要解决居 民基本生活问题。随着经济发展及市场经济体制的逐步完善、城市建设日益成 为市场行为，居住区的建设主体相应呈现多元化的趋势，与此同时，经济发展 带动生活水平的提高，消费者对公共服务设施的需求也发生了很大变化。因此， 计划经济体制下形成的公建配套规划及建设体系已经不适应当前对社区公共服 务设施的需求和供给方式。 参与社区公共服务设施开发的各要素在两种经济体制下的差异，是造成目 前问题的关键。社区公共服务设施开发程序的若干环节涉及到诸多资源、部门 及相互关系，只有将其进行分解，找到发挥根本作用的各要素，才能抓住问题 的本质，这也是本文研究的重点。 在对各要素进行逐一分析的基础上，希望建立一个合理的运作机制帮助资 源发挥优势，有效改善目前社区公共服务设施开发中遇到的问题，保障“安全、 卫生、方便、舒适、优美的居住生活环境”( 城市居住区规划设计规范，2 0 0 2 ) 的建设，实现符合当前理想的“安居乐业”。 1 2 2 研究方法 论文既包括了案例分析为主的实证研究，也将针对问题进行理论分析，希 望能对今后此类开发起到借鉴作用。 首先，通过松江、青浦等社区案例的研究，发现并总结目前社区公共服务 设施开发过程中遇到的各类问题。在对相关部门走访后，了解社区公共服务设 施开发的一般过程及相关内容。 然后，针对遇到的问题，对复杂的现象进行要素分析，并对各个要素逐一 运用相关理论模型进行研究，找到问题产生的原因。通过建立整合机制，希望 能有效改善现有问题。 4 第1 章绪论 因此，本论文的研究是一个由实践产生问题，通过理论研究解释并解决问 题，进而有效指导实践的过程。 1 3 研究框架及内容 1 3 1 研究框架 本文从发现问题入手，不同的经济体制有不同的资源分配方式，经济转型 及相应产生的社会重构使得在计划经济时期实行的社区公共服务设施开发模式 在市场经济条件下不再适用，由此引发了一系列的问题。 为了能有效改善这些问题，本文将对开发过程中的各要素进行分解，逐一 分析其自身特点及在不同经济体制下的表现形式，找到与现有的开发模式不匹 配之处，然后提出改善建议，拟用合理的整合机制使得各要素能够发挥最大的 功效。 最后，在是否能解决现有阔题的检验过程中，回归市场导向下有效的社区 公共服务开发模式，如果问题无法得到解决则对此前的分析进行逐步调整。 1 3 2 研究内容 研究内容遵循研究框架发现问题一分析问题一解决问题的路线进行，分为 四部分共六章。 第一部分包括第1 、2 章，主要从社区公共服务设施建设存在的问题入手， 分析问题产生的宏观背景，界定研究对象，回顾相关的研究内容，为此后的研 究奠定基础。第1 章根据对若干社区公共服务设施建设调查中发现的问题，从 体制转型过程中经济和社会两方面分析对设施开发的影响，从而确立研究目标， 即：找到不同经济体制下开发过程的差异，和以要素分析为主的研究方法，并 制定相应的研究框架。第2 章在确立研究目标的基础上对相应的概念“市场导 向”、“社区公共服务设施”、“开发模式”进行界定，并回顾相关的理论和实践 经验，进一步明确本文的研究方向。 第二部分包括第3 、4 章，主要回顾了我国社区公共服务设施开发的历程， 根据二者存在的差异对其中的各要素进行分析。第3 章分析了两种体制下不同 第1 章绪论 的开发模式、设施的主要内容和建设过程中存在的主要问题。第4 章从土地、 资金、供给、需求、规划五项基本要素入手，既研究各项要素的自身特点，也 对不同体制下资源配置方式进行分析，总结各自的优缺点，为整合资源提供依 据。 第三部分即第5 章，归纳开发模式，针对各要素自身特点，并考虑可能产 生的影响因素，拟建立有效的整合机制，改善目前开发中存在的各项问题。 第四部分即第6 章，在上述研究的基础上，总结本论文的主要内容，提炼 观点，同时提出存在的不足和进一步的研究方向，为相关的社区公共服务设施 开发的研究起到抛砖引玉的作用。 图1 1 论文研究框架结构图 6 第2 章概念界定及文献综述 2 1 概念界定 2 1 1 市场导向 第2 章概念界定及文献综述 我国从计划经济( 命令经济) 体制向市场经济体制转型，其主要差别在于 实现资源配置和资源利用的决策方式以及对社会成员激励方式不同， “市场导 向”( m a r k e to r i e n t a t i o n ) 是指我国当前国民经济的管理制度及运行方式。要 界定“市场导向”，必须先了解。计划经济”、“市场经济”、“社会主义市场经 济”及相互之间的差异。 在计划经济( p l a n n e de c o n o m y ) 条件下，资源的配置和再配置是通过政府行 政指令的贯彻实现的。其优点是：政府机构控制全部经济资源及其价格变动， 可能使整个经济运行过程较为稳定；计划分配制度以反对两级分化和实现社会 公平为目标，社会收入分配较为平等。缺点是：缺乏确保效率并促使其不断上 升的内在机制，经济效率可能较低且上升缓慢；计划决策者无法获得有关社会 需要的全部信息，经济产出难以较好地满足社会需要。( 李明月，2 0 0 7 ) 在市场经济( m a r k e te c o n o m y ) 条件下，市场机制对资源的配置与再配置是 通过市场价格信号的变动实现的。其优点是：经济效率高且能够趋于不断上升， 经济产出能够较好地满足不断变化的社会需要，产业结构变动灵活从而能够趋 于合理化。缺点是：高度竞争可能带来较大的经济波动，可能引起整个经济运 行的不稳定；不能保证收入的平等分配，取得的效率以牺牲一定的公平为代价。 ( 李明月，2 0 0 7 ) 结束计划经济后，我国实行的是社会主义市场经济( s o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y ) 。社会主义市场经济不是彻底的市场经济，而是在生产资料公有制和 社会化大生产基础上，通过市场配置社会资源并通过社会主义国家( 政府) 调控 的经济形态。社会主义市场经济是不成熟的市场经济，尚未形成一个良好市场 所必须的条件，如：( 1 ) 同质性，即同一种商品必须由多个销售者出售，不致 产生垄断：( 2 ) 有足够多的销售者和消费者，没有一个个体可以影响市场价格； 第2 章概念界定及文献综述 ( 3 ) 任何资源都可以自由出入市场；( 4 ) 消费者对市场有充分的了解( 朱介鸣、 赵民，2 0 0 4 ) 。 因此，社会主义市场经济是我国目前进行各项建设的基本前提，既尊重市 场规则进行资源配置，同时强调政府的宏观调控作用，本文中“市场导向”即 是对社会主义市场经济体制的简述。结合我国经济的发展阶段和特点，社区公 共服务设施开发模式应当顺应经济体制的转型，注重市场在其中发挥的主导作 用，但市场不是调节的唯一手段。 2 。1 2 社区公共服务设施 “社区公共服务设施”( c o u n i t yp u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e s ) 是指 为社区居民提供各项日常服务的各类设施的总称，为了体现设施与地区居民社 会关系的相互影响，同时避免分类与通常的按人口规模进行等级分类发生混淆， 本文没有使用规划中惯用的“居住区服务设施”一词。 “社区”( c o m m u n i t y ) 一词最早源于社会学，由德国社会学家f 腾尼斯提 出，形成社区的四个条件是：有一定的社会关系，在一定地域内相对独立，有 比较完善的公共服务设施，有相近的文化、价值认同感( 周俭，1 9 9 9 ) 。城市规 划中越来越多地用到社区的概念，但尚未给出严格的定义，在进行相关研究时， 学者会根据各自理解和研究内容给出描述性界定，如：城市社区是指居住于某 一特定区域、具有共同利益关系、社会互动并拥有相应的服务体系的一个社会 群体，是城市中的一个人文和空间复合单元( 赵蔚、赵民，2 0 0 2 ) 。 “公共服务设施”( p u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e s ) 根据城市居住区规划 设计规范( 2 0 0 2 年版) 指教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、 社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施。根据人口规模按照居住区 ( 1 0 0 0 0 1 6 0 0 0 户，3 0 0 0 0 - - 5 0 0 0 0 0 人) 、居住小区( 3 0 0 0 - - 5 0 0 0 户，1 0 0 0 0 - - 1 5 0 0 0 人) 、居住组团( 3 0 0 1 0 0 0 户，1 0 0 0 - - 3 0 0 0 人) 分三级进行设置，从建 设的强制程度上可分为“应建”、“宜建”两级( 表2 1 ) 。 表2 1 公共服务设施分级配建表 i 类别 项目居住区小区组团 i 誓 托儿所 幼儿园 第2 章概念界定及文献综述 小学 中学 医医院( 2 0 0 - 3 0 0 床) 疗门诊所 卫 卫生站 生 护理院 文 文化活动中心( 含青少年活动中心，老 化 年活动中心) 体 文化活动站( 含青少年老年活动站) 居民运动场、馆 育 居民健身设施( 含老年户外活动场地) 综合食品店 商 综合百货店 餐饮 业 中西药店 书店 服 市场 便民店 务 其他第三产业设施 金 银行 融储蓄所 衄 电信支局 电 邮电所 社区服务中心( 含老年人服务中心) 社 养老院 区 托老所 服 残疾人托养中心 治安联防站 务 居( 里) 委会( 社区用房) 物业管理 市 供热站或热交换站 变电室 政 开闭所 路灯配电室 公 燃气调压站 高压水泵房 用 公共厕所 垃圾转运站 9 第2 章概念界定及文献综述 垃圾收集点 居民存车处 居民停车场、库 公交始末站 消防站 燃料供应站 行政 街道办事处 管理 市政管理机构( 所) 及其 派出所 其他管理用房 他 防空地下室 x 注：为应配建的项目；为宜配建的项目。 资料来源：城市居住区规划设计规范( g b 5 1 0 8 - - 9 3 ) 北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 2 本论文研究注重公共服务设施的经济属性和开发实现的方式，在市场自由 选择的前提下，政府不再是提供设施的唯一主体，规模等级不是区分公共服务 设施类型的唯一标准，居民使用公共服务设施不一定受规划等级的限制，因此 不生硬地根据人口规模进行分类，而是统称“社区公共服务设施”，既涵盖了规 划层面上各级设施的内容，也强化“社区”这一有效的社会组织形式。 2 。1 ，3 开发模式 “开发模式”( d e v e l o p m e n tm o d e ) 是指设施建设实现从无到有的整个运作 机制。 社区公共服务设施开发是城市开发的一部分，是指通过有组织的手段对资 源进行安排以为社区居民提供服务并获得城市发展效益的过程，既涉及了各类 要素的资源配置，也包含了建设过程的不同阶段，还需体现开发过程中各参与 主体的利益关系。 从涉及要素而言，包括了土地、资金、供给、需求、城市规划五个方面( 详 见3 1 1 ) 。 从建设过程而言，包括了公共服务设施规划一社区开发一公共服务设施建 设审核一公共服务设施施工建造一公共服务设施运营五个阶段( 详见3 1 3 ) 。 从涉及主体而言，包括了行政部门、规划部门、开发商、建造单位、社区 居民、运营商、监管部门等( 详见3 1 3 ) 。 第2 章概念界定及文献综述 本论文主要在研究不同体制对各要素影响的基础上，分析建设过程中参与 主体和获利情况的变化，探索高效的整合机制，使得各要素能最大程度地发挥 资源优势，各主体在建设过程中的利益得到应有的保障。 2 2 文献综述 2 2 1 关于社区公共服务设施开发的研究 我国的社区公共服务设施建设自建国开始，计划经济时期作为福利与住房 一起由国家免费向居民提供。当时学习社会主义国家居住区建设方式：统一规 划、统一设计、统一投资、统一建设、统一分配、统一管理，生活物资统一供 给，公共设施功能合并，存在设施简陋、布置机械等问题( 杨廷宝，1 9 5 5 ；城 市规划，1 9 5 6 ) 。针对这些问题，1 9 5 5 年1 2 月城市建设总局规划设计局组织进 行了全国楼房住宅集体宿舍的评选，包括“关于楼房住宅、宿舍的经济分析”、 “工人住宅及宿舍的调查访问”等内容，探索住宅建设方式，同时了解居民需 求( 城市建设总局规划设计局，1 9 5 6 ) 。这一时期居住建设关注的核心是住宅建 设，对公共服务设施仅停留在设置内容的讨论上，单一的投资方式、“命令式” 行政方式、缺乏经济效益的推动使设施建设很难与目标一致，不存在市场调节、 作为福利免费使用的方式掩盖了供需之间的矛盾。 伴随着经济体制改革，住房制度改革同步进行，隐藏的矛盾日益显现。职 业的自由选择使得和工作捆绑的居住形式尤其是单位大院的逐步瓦解，家庭和 社会生活不再和政治管理结合在一起，计划经济下封闭的管理方式和均质的城 市空间结构受到来自市场的冲击( 任绍斌，2 0 0 2 ) 。对居住的自由选择相应提高 了对公共服务设施的要求，城市规划设计水平要从“一般性描述”提高到“定 性、定量分析”，根据经济发展速度较快的大城市的实际情况，制定有针对性 的修建规模、修建方式、公共建筑定额指标，综合列出千人建筑面积与用地面 积指标( 张绍楔，1 9 7 9 ) 。 1 9 8 8 年的宪法修正案解决了土地使用权转让的合法性问题，城市综合 开发成为城市建设的基本动力和主导模式，虽然面向个人消费者的房地产市场 远未形成，但由于集团消费的存在，房地产业的发展依然得到了有力的支撑( 吕 俊华，2 0 0 3 ) 。房地产业的发展在原有建设机制的基础上尝试拓展投资渠道，发 第2 章概念界定及文献综述 挥市场调节的作用( 郑时龄，1 9 9 7 ) ，但此时公共服务设施建设仍依附于居住开 发，大多仍通过行政手段建设实现。 住房、医疗、教育、管理等体制改革的逐步完善为改善社区公共服务设施 创造了良好的条件，使得社区共服务设施成为独立的研究课题( 但并不意味其 脱离住宅产业单独存在) 。 经济水平快速发展的背景下，社区呈现了多元化的发展，既有传统的街坊 社区、单位公房社区，也有不同收入水平的商品房社区，还存在社会边缘化社 区( 王颖，2 0 0 2 ) 。唐子来( 1 9 9 9 ) 在对城市居民生活需求变化研究的基础上， 以上海、深圳等城市的配套指标变化为参照，对未来服务设施的配套发展趋势 和规划设计办法进行了研究。周俭( 1 9 9 9 ) 、张仁利( 2 0 0 1 ) 、赵民( 2 0 0 2 ) 、吴 晓莉( 2 0 0 5 ) 等，都分别根据当时的生活状况、居民需求、设施使用情况对公 共服务的指标体系提出内容、规模等方面的建议。 完善的指标体系并不能保证公共服务设施按要求落实，在实际建设过程中， 受市场竞争机制的影响，医疗、教育等设施发展呈现出不均衡的态势，并逐步 走向公办民营的多元化发展道路；一些设旌为牟取自身的发展空间，增强影响 的同时也拓展了服务半径；由于生活方式和生活水平的改变，不同设施在实际 使用中的需求度有所变化，使得一些设施逐步退出历史舞台，一些设施急待加 强和发展。如是的种种变化都反映出了市场经济体制下自下而上力量的不断增 强。并从许多方面对在计划经济条件下形成并沿用下来的建设体系提出了质疑 ( 刘方，2 0 0 4 ) 。从表面上看，产生这些问题的原因是：难以解决项目开发的经 济效益与城市建设的公共效益之间的矛盾，因而使得居住区公共服务设施的配 套问题经常成为城市生活中的大难点和社会各界批评关注的一大焦点；难以 体现政府对城市开发的引导作用，在一定程度上容易导致城市建设整体效益低 下以及漫无秩序的状况；不能适应土地使用制度改革的内在要求，无法充分发 挥土地交易方式改革所可能达到的最佳的政策效果( 广州市成片开发居住区公 共服务设施建设方式改革研究，2 0 0 2 ) 。究其根本却是由经济体制改革产生的 建设主体错位、投资渠道单一、土地出让方式不合理、规划指标体系陈旧、垄 断经营、建设管理体制不够严密等和经济、政治、社会体制紧密相关的因素造 成的( 靳秉强，顾敏敏，2 0 0 5 ；广州市成片开发居住区公共服务设施建设方式 改革研究，2 0 0 2 ) 。 从现有的研究情况看，经济转型已经成为研究公共服务设施开发的基本出 发点，对公共服务设施的讨论已经从简单的内容、设置标准向综合开发转移， 第2 章概念界定及文献综述 如何运用市场作用使开发取得最大效益是越来越多研究者关注的问题。这些都 为本文的研究提供了值得借鉴的研究方法和非常宝贵的实践经验。 2 2 2 相关领域的研究 根据社区公共服务设施开发涉及的内容，查阅了规范设置、土地使用、资 金运作、供需关系等相关研究的文献资料，为本文尤其是公共服务设施开发过 程中的要素分析提供了重要的信息，并为深入研究指明方向。 相关的规范设置： 根据国家的城市居住区规划设计规范，各地都从实际情况出发制定了相 应的执行标准，或是提出更具实效性的操作建议。为了适应社区建设，两级设 置取代了传统的“居住区一小区一组团”三级设置( 上海市城市居住地区和 居住区公共服务设施设置标准，2 0 0 6 ：周岚，叶斌，徐明尧，2 0 0 6 ) ，但服务半 径和人口规模仍是设置设施的标准2 。不论是上海增设一级设施，将国家标准归 纳为同一类，还是南京在国家标准基础上调整等级划分，其目的都是为了发挥 公共服务设施的最大使用效益。 关于土地使用的研究： 我国城市土地采取了渐进式的改革方式，1 9 8 8 年土地被确定为是一种特殊 商品，改变了以往的松懈管理和无偿使用局面，与此同时培养了一批地方企业 和房地产开发公司并逐渐摸索政府和企业间的合作模式( 朱介呜，2 0 0 0 ) 。城市 开发和土地有偿使用的市场机制，虽然加快了城市的发展，使城市土地等资源 在一定程度上达到高效益的开发和集约化的利用。但由于市场机制的缺陷、我 国所处的经济发展阶段是不完善的市场经济等原因，需要政府通过计划、税收、 财政等手段对土地市场进行干预( 赵民，唐子来，侯丽，2 0 0 0 ：唐子来，2 0 0 2 ) 。 由此可见，土地的市场化运作及政府对土地市场干预的必要性，是社区公共服 2 上海市城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准中规定居住地区人1 2 规模一般为2 0 万人左右， 居住区人口规模一般为5 万人左右，居住小区人口规模一般为25 万人左右，街坊人口规模一般为0 4 万 人左右，屠住区一般分为居住区、居住，j 、区、街坊三级。 由多家开发建设单位共同开发的基地，应当由该基地的各参与开发建 设单位共同认可的其中一家开发建设单位提出申请，并签署联合开发协议，经 公证确认同意共同承担该基地的全部市政、公用、公建配套项目的建设投资。 满足条件的社区可以进行公共服务设施的包干建设，其步骤是：社区公共 服务设施的开发经政府审核后由部门监督、开发商进行建设，有关部门验收合 格后住宅方可交付使用。公共服务设施的土地仍为国家所有，但开发商在满足 要求的前提下可以进行灵活安撵，建设资金由开发商掌握，建设内容根据规划 要求设置。 在此模式中，各类设施的土地和资金投入、实施和监管主体、产权所有如 表5 2 所示。 表5 2 开友商包干开发的各项主体 土地 资金实施监管产权 政府政府财政支出 住宅建设住宅建设 政府 社会公共产品 管理部门 管理部门 住宅建设 开发商开发商开发商 政府 管理部门 开发商开发商开发商 住宅建设 社区公共产品 管理部门 政府 及共有资源 开发商 开发商开发商开发商 无 开发商出售给他人 根据协议转交给业主 住宅建设 专营行业开发商开发商开发商专营行业相关单位 管理部门 开发商 私人产品开发商开发商开发商无 开发商出售给他人 社会公共产品中由财政支出建设的主要是：社区卫生中心、文化馆、影剧 场( 院) 、居住区中心商业用房、体育场( 馆) 、图书馆、敬老院、民政福利用房、 文化娱乐中心等。由开发商负责建设的项目有：中小学、幼儿园、托儿所、街 道办事处、派出所、老年活动室。 第5 章社区公共服务设施开发的运作机制 社区公共产品及共有资源中由开发商负责建设移交给政府的项目有：公共 厕所、环卫分所、小区公园( 征地费) 和3 0 0 0 平方米以上的集中绿地。文化活 动中心、停车设施、业主管理用房等项目建成后产权存在三种情况：开发商持 有、出售给他人、根据协议转交给业主。 此模式充分利用社会资源；减少了相关行政部门的负担；虽然包干开发也 是针对社区公共产品及共有资源，但在开发商一致的情况下，公共物品和私人 物品的建设可以协调进行，内容及结构更趋于合理。由于开发商对市场的需求 更为关注，其建设要求未必与规划一致，因此规划在规范其建设内容的同时也 可能局限了市场作用的发挥。 为了避免开发商为节省成本而降低建设质量；以赢利性设施冲抵公益性设 施等现象的出现，对此类开发需进行严格控制，加强政府行政干预，保障设施 建设。“ 与征收住宅配套建设费存在相类似的情况，由开发商出资建设的社会公共 产品、移交给政府和业主的社区公共产品及公有资源、专营行业设施，最终都 在业主购买住宅的过程中收回成本并获利。 5 2 3 已建成社区居民主导开发 在我国尚未有居民参与社区公共服务设施开发的实例，但从中华人民共 和国物权法和物业管理条例内容看，此方式是有法律依据的。 居民在购置住宅后成为业主，根据中华人民共和国物权法第七十条规 定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分 以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。所有权的认定为居民作为开发主 体参与社区公共服务设施的建设提供了法律依据。 根据中华人民共和国物权法第七十三条：建筑区划内的道路，属于业 主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但 属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公 用设施和物业服务用房，属于业主共有。其中“建筑区划内的其他公共场所、 “根据沪房地资综【2 0 0 7 】2 1 7 号 关于进一步加强本市区县自行征收住宅建设配套费管理工作的几点意见 须明确配套费包干建设的项目内容和建设的时问节点，各区县房地局应与开发单位签订配套包干建设协 议，并在建设过程中督促建设单位履行包干协议，实行包干建设项目审核和验收；对末按协议进度建设的 经书面通知后仍末予以纠正的，应停止其继续实行配套费包干使用 鲥 第5 章社区公共服务设施开发的运作机制 公用设施和物业服务用房，属于业主共有”确认了业主对于公共服务设施的土 地的使用权、建筑物的所有权和使用权。当三分之二以上业主同意“，可以筹集 和使用建筑物及其附属设施的维修资金；改建、重建建筑物及其附属设施( 中 华人民共和国物权法第七十六条) 。 我国物业管理条例第五十条规定：物业管理区域内按照规划建设的公 共建筑和共用设施，不得改变用途。业主依法确需改变公共建筑和共用设施用 途的，应当在依法办理有关手续后告知物业服务企业；物业服务企业确需改变 公共建筑和共用设施用途的，应当提请业主大会讨论决定同意后，由业主依法 办理有关手续。 居民主导的开发基于已经建成的成熟社区，根据我国物权法和物业 管理条例居民仅对建筑区划内的公共服务设施有权进行开发可以对设施进 行改建、对经营内容进行调整，但必须承担相应的费用，并得到三分之二以上 业主的同意。社会公共产品、专营行业、私人产品的产权不归居民所有，因此 无权进行开发。 表5 3 居民主导开发的各项主体 土地资金实施监管 产权 社区公共产品已建成属于业主 及共有资源共有设施的用地 居民居民居民 居民 社会公共产品 专营行业无权进行开发 私人产品 开发过程中的土地使用权是居民( 业主) 共有的，筹集的资金共同管理， 可以根据自身需求选择服务类型，是一种主动、高效的开发方式。 需要注意的是，当由居民主导开发时要求开发内容不违背城市的整体发展、 居民和市场间保持信息对称、居民考虑自身利益的同时也能为他人利益进行考 虑。鉴于上述条件在现实中难以自发形成，就决定了规划协调在开发过程中扮 演着举足轻重的作用，需防止居民受客观局限而作出与良好发展相偏离的决定。 ”此处指专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上 5 5 第5 章社区公共服务设施开发的运作机制 凯尼尔沃恩一帕克塞德小区案例 此案例引自改革政府( 戴维奥斯本，特德盖布勒，2 0 0 6 ) 第2 章社区拥有的政府：授权而不是服务 凯尼尔沃思一帕克塞德小区是华盛顿特区东北部的一个公共住宅区， 一度是毒品交易场所。1 9 8 2 年为了改变破败的居住环境住户们成立了管理 公司，制定章程和细则、人事和政策程序、各项工作岗位的细则。 管理公司每月开一次全体居民会议，雇用和训练居民来管理房产和进 行保养维护；开展培训班帮助成年人得到中学学位；同一位医生和一位牙 医签订合同开一个非全日制的诊所并上门看病；建立一个就业办公室帮助 居民找工作和参加培训；为居民提供贷款在社区开始商业，赢利后为其他 居民进行就业指导：经营社区公共服务事业的公司优先雇用社区居民 通过一系列的改革，住房空置率从1 9 8 2 年的1 8 下降到1 9 8 6 年的5 4 ，为政府节省各类开支7 8 5 万美元。1 9 9 0 年当地居民一共花了i 美元买 下了社区的房产。