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新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 摘要 我国的港口管理体制是在我国历史社会背景下形成的，随着我国社会生产力的 发展，特别是社会主义市场经济体制的逐渐成熟，我国的港口管理体制也在不断地 变革中前进。作为我国的第一大港口，上海港于2 0 0 3 年初进行了“政企分开”的新 一轮港口管理体制改革，将原上海港务局分离为上海港口管理局和上海国际港务集 团，这无疑对整个上海港以及我国港口管理体制改革的发展都具有举足轻重的作用， 因此，如何正确地给两者进行功能定位和关系整合具有非常重要的意义。 在政企分开以后，上海港口市场( 主要是集装箱码头市场) 的格局发生了很大 的变化，但同时也存在很多问题，比如，港口管理局和港务集团的功能和关系，国 有码头公司和合资码头公司的竞争和合作，港口民营化的深入，港口指泊权的行使 以及港口费率的构成等等，这些问题都很值得探讨和研究。只有真正地解决了这些 问题，上海港的港口管理体制改革才能获得较大的成效，上海港的国际竞争力才能 得到深层次的提升。 本文针对新港口管理体制下上海港的政企功能定位和关系整合进行了探讨和研 究。第一章从一般的角度对港务当局和港口企业的功能和关系进行分析和研究；第 二章在系统地回顾我国港口管理体制改革历程的基础上，研究此次我国港口管理体 制改革的主要模式及其适用条件：第三章着重分析了目前上海港新港口管理体制， 并将它与国际先进港口管理体制进行横向比较，对新管理体制下的上海港口管理局 和上海国际港务集团功能进行定位；第四章通过对上海港口市场( 主要是集装箱码 头市场) 的分析，围绕码头费率，运用产业组织理论中结构一行为一业绩的方法， 结合其市场结构建立政企之间的博弈模型，提出新管理体制下整合政企关系的途径 和方法；第五章结合全文的论述，提出上海港政企功能定位和关系整合的建议和对 策。 化 关键词：港口管理体制改革，自然垄断，监督博弈，埃奇沃斯模型，港口民营 新港口管理体制下上海港政= i = 功能定位和关系整台研究 t h e p o r ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e r n o fc h i n ai sf o r m e di nt h eg r o u n do fo u r s o c i e t y w i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u rs o c i a lp r o d u c t i v i t y , e s p e c i a l l yt h ee c o n o m i c a ls y s t e m o fc h i n a t h ep o r ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi sd e v e l o p i n gg r e a t l y a st h en o 1p o r ti n c h i n a ，t h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo fs h a n g h a ip o r tw a s i n n o v a t e di n2 0 0 3 ，a n dt h e o r i g i n a l h a r b o rb u r e a uw a ss e p a r a t e di n t ot w op a r t s 。s h a n g h a im u n i c i p a lp o r t a d m i n i s t r a t i o nb u r e a ua n dt h es h a n g h a ii n t e r n a t i o n a lp o r tg r o u p t h er e f o r mh a s ag r e a te f f e c to nt h es h a n g h a ip o r ta n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ep o r ta r o u n dc h i n a s o ，i ti sv e r yi m p o r t a n tt ol o c a t et h er i g h tf u n c t i o n ，a n di n t e g r a t et h er e l a t i o n s h i po f t h et w o p a d s a f t e rt h es e p a r a t i o no fl h ea d m i n i s t r a t i o na n dt h ec o r p o r a t i o n ，t h em a r k e to f s h a n g h a ip o r t ( m a i n l yt h em a r k e to fc o n t a i n e rt e r m i n a l s ) g r e a t l yc h a n g e d ，b u t t h e r ew e r es t i l ln u m e r o u sp r o b l e m s ，f o re x a m p l e t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n s h a n g h a im u n i c i p a l p o r ta d m i n i s t r a t i o nb u r e a ua n dt h es h a n g h a ii n t e r n a t i o n a l p o r tg r o u p ，t h ec o m p e t i t i o na n dc o o p e r a t i o nb e t w e e nt h es t a t e o w n e dc o m p a n i e s a n dt h ej o i n tv e n t u r e c o m i p a n i e s ，t h ep r i v a t i z a t i o n o fh a r b o r , t h ep o w e ro f a p p o i n t i n gt h ed o c k t h ef o r m a t i o no fd o c kf e e a n ds o0 n t h e s ep r o b l e m sa r e w o r t hs t u d y i n gd e e p l y i n p a p e m t h ei o c a t i o n o ft h ef u n c t i o ni s a n a l y z e da b o u ts h a n g h a ip o r t a d m i n i s t r a t i o na n dt h ep o r te n t e r p r i s e s a n dt h ei n t e g r a t i o no ft h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h et w op a r t si sr e s e a r c h e d i nc h s i p t e r1 t h ef u n c t i o na n dr e l a t i o n s h i p a r eg e n e r a l l ya n a l y z e db e t w e e nt h ep o r ta d m i n i s t r a t i o na n dt h ep o r te n t e r p r i s e i n c h a p t e r2 t h eh i s t o r yi ss t u d i e da b o u tt h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f o r n lo fp o r t si n c h i n a a n dt h em a i nm o d e sa r es u m m a r i z e da b o u ti t i n c h a p t e r 3t h e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f o r mo fs h a n g h a ip o r ti sf i r s ta n a l y z e da tp r e s e n t ，a n di t i sc o m p a r e dw i t ht h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo fs o m ei n t e m a t i o n a il e a d i n gp o r t s t h e nt h ef u n c t i o ni sl o c a t e do fs h a n g h a im u n i c i p a lp o r ta d m i n i s t r a t i o nb u r e a ua n d t h es h a n g h a ii n t e r n a t i o n a lp o r tg r o u p i nc h a p t e r4t h em a r k e to fs h a n g h a ip o r t ( e s p e c i a lt h em a r k e to fs h a n g h a ic o n t a i n e rt e r m i n a l s ) i sa n a l y z e d w i l ht h es c p 新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 ( s t r u c t u r e c o n d u c t - p e 厅o r m a n c e ) m e t h o di nt h ee c o n o m i ct h e o r y , t h ed o c kf e ei s f o c u s e do n ，a n dt h eg a m et h e o r ym o d ei ss e tu pb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i o n b u r e a ua n dt h ee n t e r p r i s e t h e nt h em e t h o d sa r e a c q u i r e d t o i n t e g r a t e t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et w op a r t s i nc h a p t e r5t h ec o n c l u s i o ni sd r a wa b o u tt h e f u n c t i o nl o c a t i o na n dr e l a t i o n s h i pi n t e g r a t i o n w u z h i y o n g ( i n d u s t r yo r g a n i z a t i o n ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rx u j i a n h u a k e y w o e d s ：陀f o r m a t i o no fp o r ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e m n a t u r a lm o n o p o l y , g a m e t h e o r y e d g e w o r t hm o d e l ，t h ep r i v a t i z a t i o no fp o r t 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机构已 经发表或撰写过的研究成果。其他同志对研究的启发和所做的贡献均已 在论文中作出了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：锰日期： 论文使用授权声明 本人同意上海海运学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以上网公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论 文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签名：勺纽导师签名醴 日期：勘扩啦王7 - s 新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 引言 自2 0 0 1 年1 2 月开始，我国港口在“政企分开，下放地方”的改革思路下，开 始了新一轮港口管理体制改革。作为我国第一大港，上海港的管理体制改革具有很 强的代表性。2 0 0 3 年1 月2 7 日原上海港务局被拆分为行使港口管理职能的上海市 港口管理局和按现代企业制度运作的上海国际港务集团有限公司，其中上海市港口 管理局负责港口和航运的整体规划发展及管理；而新建的港务集团则以码头、集装 箱经营为主体，引入多元化投资。履行港口资源整合和港口市场开发的职责。 在新的港口管理体制下，有系列新的问题需要我们去探讨，比如，上海港务 当局和港口企业功能如何定位、关系如何整合；针对上海港的港口市场结构和价格 体系，上海港口管理局与上海港务集团公司两者的关系应该如何处理，如何才能进 行有效的管理，达到政企之间“管与放”的均衡点；上海港务集团公司与上海港各 种不同所有制形式的港口企业之间是一种什么样的竞争和合作关系：等等。只有解 决好了这些问题，才能不断完善上海港口管理体制，使之更能够适应社会主义市场 经济的要求，从而带动我国港口管理体制的新一轮改革深入发展。 港口法于2 0 0 3 年6 月2 8 日在十届全国人大常委会第三次会议上获得通过， 并将于2 0 0 4 年1 月1 日起实施，这也将对上海港在新港口管理体制的政企功能定位 和关系整合产生大的影响。 本文运用产业组织的有关理论，通过其与国际先进的港口体制进行比较，结合 实际情况提出较为合理的管理模式；同时，运用产业组织中结构一行为一业绩的方 法，通过建立政府管制的博弈模型和市场结构模型，论证上海港现在的港口市场结 构和港口费率对上海港发展的影响。希望本文能够对上海港新管理体制的运行起到 一定的促进作用，有助于明确上海港务当局和港口企业的功能，有助于协调港口管 理局和港务集团以及各种所有制港口企业之间的关系，建立新体制下的港1 ：3 企业竞 争和合作的格局，为进一步深化和拓展我国的港口管理体制改革提供参考性的建议。 作者水平有限，不妥之处敬请批评指正。 新港口管理体制f 上海港政企功能定位和关系整合研究 第一章港务当局与港口企业的功g 月a 皂和关系 第一节港口的概念、功能和发展趋势 一、港口的概念 港口是指位于江、河、湖、海沿岸，具有一定设施和条件，供船舶进行作业及 在恶劣气象条件下靠泊，旅客上下，货物装卸，生活物料供应等作业的地方。它的 范围包括水域和陆域两部分。一般设有航道、港池、锚地、码头、仓库货场、后方 运输设备、修理设备( 包括修理船舶) 和必要的管理、服务机构等等。从社会经济 意义上来说，港口不仅是向运输中转过程中的客货和船舶提供服务的水陆交通连接 点，而且是以此为媒介进行社会经济活动的出发点。 港口按所在地理位置分，有海港、河口港、河港、湖港、水库港等；按性质和 用途分，有商港、军港、工业港、渔港等；从贸易形态可分为外贸港、内贸港和自 由港等。1 9 9 2 年，联合国贸发会在港口的发展和改善港口的现代化管理和组织原 则的研究报告中把港口的发展分为第一代、第二代和第三代港口。 第一代港口是指1 9 5 0 年代以前的港口，港口的形成和发展建立在第一次产业革 命及第二次产业革命的基础上。从整体上来讲，当时世界经济建立在重化工业基础 上，世界工业资源的分布和生产在全球的不均衡性，决定了港口的主要功能在于集 散大宗的散货( 金属矿石、煤炭) 和液体货物( 原油和相关产品) ，成品及半成品在 整个海运物流中的比重比较小。散货及液体货在海陆间的运输已完全实现了机械化， 港1 3 的规模主要依赖于腹地货物的多少。在这个时期，货物运输的特点是小批量、 大运量，对货物运输的及时性要求并不是很高，依托于港口货物运输而产生的相关 服务业的规模有限，而港口对于临海型工业的发展有着决定性的作用。 第二代港口的兴起是在1 9 5 0 年代以后。随着二战的结束，西方国家进入了一个 前所未有的快速发展时期，以微电子、生物工程、通讯技术为标志的第三次产业技 术革命对整个社会经济产生了深远的影响。随着高新技术产业的崛起，传统的重化 新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 工业在世界经济中的地位日渐衰落。而与此同时，西方国家内部的产业分工体系正 在初步形成，由于经济发展的地区差异和政治原因，全球性的经济一体化尚未全面 开始。在这一时期，全球海运的三大类货物中，散货和液体货物在经历了从5 0 年代 到7 0 年代的较快增长之后，出现了停滞，传统的重化工业的快速成长期已经结束。 与此同时，生产的全球化使成品和半成品的全球运输需求增加。集装箱运输作为对 杂货运输的一场革命，对于包括港口在内的全球集装箱运输体系的革新产生了深远 的影响，海上枢纽港与支线港日渐分离，港口的内陆运输体系也形成了枢纽节点与 支线节点的相补充的运输网络体系，海陆联运在发达国家已初具规模，多式联运的 硬件系统和软件系统已经建成。单纯以吞吐量对港口作简单评价的时代已经过去， 集装箱吞吐量成为现代港口功能和地位的主要标志。 1 9 8 0 年代以来，全球经济一体化步伐的加快，现代科学技术的发展及网络经济 的崛起，对运输提出了更高的要求。它要求实现以满足客户的需求为出发点，进行 从起点到终点的原材料、中间产品过程库存、最后产品和相关信息有效流动和储存 的全程服务，也就是现代社会所要求的综合物流服务。综合物流时代的到来促进了 现代港口从第二代向第三代的转变。联合国贸发会对于第三代港口的定义是：居区 域经济技术中心，高度现代化、商业化、信息化国际贸易大港；它以技术、管理、 信息生产要素为基础，以建设全程运输服务中心和国际商贸后勤基地为重点，以其 所具有的综合优势发展成为经济中心，高度现代化、商业化、信息化的国际贸易大 港，此为国际第三代港口。只有自然条件优越、港口吞吐量较大，有完善的金融、 贸易、船舶代理、通讯、信息等港口辅助支持系统，地处国际集装箱干线上的集装 箱枢纽港才能发展成为国际第三代港口。 二、港口的功能 港口的功能主要体现在运输功能、工业功能、贸易功能、服务功能、物流功能 和信息功能六个方面。 1 、运输功能 港口最基本的功能是完成货物和旅客在港口范围内水路间的相互位移，是一个 流通领域中的生产单位。港口的运输功能不仅仅局限于港口本身，而且具有影响并 制约整个运输体系总体运输功能的枢纽作用。它在整个运输链中总是最大量货物的 新港几管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 集结点；作为水运、铁路、公路、航空和管道等多种运输方式的接台部的港口，其 运输功能直接影响并制约着其他运输方式的发展。 2 、工业功能 由于港口所在地具有的区位优势和在港口附近发展工业所带来的成本节约等优 势，使得港口附近对工业，特别是对那些依赖水运或与水运有关的工业有巨大的吸 引力，吸引了大批的工业在港内或周围地区建厂，即工业临港化。 3 、贸易功能 港口既是水运的枢纽，又是整个综合运输系统的枢纽。港口大多具备通江入海 的条件，自然成为城市发展内贸和外贸的重要门户。港口所处的江河湖海贯通各地， 水运又有运量大、耗能低、中转环节少的优势，货主可以很方便地将货物运往港口 储存，并及时进行买卖货物。这就使众多贸易公司在港口或港口城市设立机构，以 掌握国内外市场行情和及时地抛出或购入商品。 4 、服务功能 港口的服务功能是随着港口的设立和运输功能的发展而同步进行的。作为客货 的集散地，港口要保证船舶的水、电、生活物资等各种供应，要求具备为旅客和船 员休息和中转所必需的服务。随着港口的发展，作为航运和贸易的辅助功能如代理、 保险、航运交易等也有了很大发展。这些服务功能的开发和发展加快了港口地区城 市化进程，使以装卸为主的港口发展成为多功能、多层次和多方位的系统。大力发 展港口的服务功能，提供优质服务，是促进港口由运输功能为主的单一结构向多功 能组合结构发展的必由之路。 5 、物流功能 集装箱港口出现是现代综合物流对港口发展的客观要求，作为国际第三代港口， 它的功能已实现了从单一货运生产到综合物流汇集的转变，以及从传统货流到货流、 商流、金融流、技术流、信息流全面大流通的转变。运输方式也从车船换装变为联 合运输、联合经营；从传统装卸工艺变为以国际集装箱门到门多式联运为主要特征 的现代运输方式；从一般的水陆交通枢纽变为现代综合物流运输网络体系中的重要 节点。第三代港口已成为国际跨国集团在一定地域内的物流配送、运输、存储、包 装、装卸、流通加工、分拨、物流信息处理等全方位服务中心，成为联接世界生产 4 新港f 1 管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 和消费的中心环节，成为网络经济时代虚拟经济中的信息流、资金流与现实经济中 的物流的交汇点。以集装箱的多式联运为基础，第三代港口已成为区域性乃至国际 性的商务中心，为用户提供方便的运输、商务、保险、金融、信息服务。在第三代 港口所在城市，有商品的批发商、零售商、货主、货运代理、船东、陆上运输公司、 海关、商检等机构。 6 、信息功能 港口城市是最重要的信息中心之一。港口城市对周边地区具有强大的吸引力， 即具有集聚作用，周边地区的大量的资金、技术、人才、企业向港口城市集聚；同 时，作为水陆空运输节点的港口。是船舶、内陆运输、通讯等的会聚点，因此港口 城市的信息往往是最大、最新的。以港口的现代电子数据交换( e d i ) 系统的增值服 务网络为基础，港口城市往往能够发展成为区域性的信息中心。 很显然，在以上的六大功能中，运输功能是最基本的、最重要的功能。港口其 他功能都是围绕着其运输功能而展开；同时，港口的其他功能的发展又有利于港口 更好地发展它的运输功能。 由此可见，港口在国民经济的发展中起着重要的作用，它关系着整个国家的发 展和安全，从而政府对港口的管理更加显得尤其重要。 三、现代港口的发展趋势 l 、港口运行高效化 面对计算机技术的发展以及航运公司和货主提高生产效率的迫切要求，港口当 局纷纷加大投资，改进基础设施、计算机系统和通讯设备。比如，新加坡港投巨资 改进基础设施，提高码头的作业能力和劳动生产率，为客户提供更优质的服务。其 集装箱码头的特点是大量使用电子数据交换( e d i ) 进行作业。新加坡的海港网络、 集装箱网络、快联及财务电子数据交换等电子数据交换系统帮助航运公司和货运公 司方便快捷地与港务局交流。专家认为，以条型码技术、计算机互联网络、全球卫 星定位技术、电予数据交换系统为代表的高新技术，必将成为港口管理的主要手段。 港口管理科学化。随着港口竞争的加剧，各国港口纷纷采用先进的管理方法和科学 技术，精简机构和人员，以降低成本，提高经济效益。如新加坡港务局1 9 9 7 年将员 工数从1 5 1 0 0 名减少到7 1 1 0 名，减少5 3 ；实现营业收入1 8 7 4 亿新元，营业利润 新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 9 9 6 亿美元，比上年增长1 2 ，集装箱装卸效枣平均每小时8 6 t e u ，为当年世界装 卸效率最高的码头之一。 2 、港口规模大型化 2 0 0 2 年8 月，吃水1 5 米的1 0 0 0 0 t e u 集装箱船问世。荷兰德尔夫特大学的尼科 韦诺安特斯教授的研究报告认为，载箱量达1 8 1 5 4 t e u 、载重量达2 4 2 万吨、吃水 达2 1 米、宽6 0 米、长4 0 0 米的“马六甲型”集装箱船最迟在2 0 1 0 年将航行于全球。 专家认为，在2 1 世纪初的l o 年里，随着超过5 0 0 0 t e u 、吃水1 4 米以上的第五代、 第六代集装箱船陆续投入运营，世界航贸界的主型船舶继续向大型化和超大型化发 展。这一趋势必然使世界上一些主要的国际枢纽港的建设向深水化方向发展。港口 规模大型化是由港口生产规模经济性质所决定的，各国港口纷纷采取措施以扩大规 模来降低成本，提高经济效益。例如比利时的齐不鲁日港在围堤时就投资了数亿美 元，在港口周围逐渐形成了3 5 0 至5 0 0 公里为半径的经济圈。目前世界上已有许多 港口采取合并、联盟等措施来扩大规模。这是世界班轮公司联盟与合并发展连锁反 应的必然结果。 3 、港口生产市场化 为了获取更高的利润，港口生产市场化的程度日益提高。各国港口之间的竞争 既包括各种运输方式之间的竞争。也包括管理效能的竞争。比优势，抢货源；比服 务，占市场是每个港口十分关注的问题，等货上门已经行不通了。在欧洲许多港务 局专门设有一个专职部门，每季度提出市场份额的分析报告。对一些重点大货主， 经常上门征求意见，以改进服务；对一些主要货种则建立专门码头，提供一条龙的 优质服务，以方便货主和用户。港口生产市场化的另一个表现就是港口生产多元化。 港口现在已不光经营传统的装卸业务，还从事与之相关的贸易、工业生产、金融等 活动。比利时的安特卫普港，虽然直接从事装卸的员工仅4 0 0 0 多人，但港区工厂林 立，有6 万人从事与港口相关的行业，而这些厂商的原料、产品恰恰都成为该港作 业的“囊中之物”。 4 、港口服务多样化 港口服务质量已成为吸引货源的关键，港口纷纷采取多种形式来提高服务质量。 新加坡港务局竭尽全力在速度、可靠性、灵活性三方面给客户提供物有所值的服务。 新港口管理体制f 上海港政企功能定位和关系整台研究 同马来西亚、印尼等国家的港口相比，新加坡港在费率上并不存在优势，但在速度 上挖潜，确保准时交货，准时收货，以快速取胜。从1 9 9 7 年起，新加坡港向客户提 供特许码头协议。根据协议，航运公司预付费用后，保证能得到相应水平的服务。 它还通过引进“交流”和“特定客户联系经理”等一系列的以客户为受益人的计划， 让客户及时了解港口当局和航运业的最新发展，加强了港1 2 1 经营人和客户之间的联 系。 5 、港口经营民营化 专家预测，世界各地的港口将通过各种方式( 如承包、租赁、合资、独资等) 迸一步扩大民间资本在港口经营中的决策权和支配权，而政府的职能主要是在政策 法规上对港口的建设、发展规划与管理进行宏观调控。以加拿大为例：加拿大对于 不太重要的第二级港口全面实行私有化，政府只依据法律对港口进行必要的监管。 政府同私营企业达成协议，规定在5 年期限内港口不得移作它用，若在此期间港口 无法维持经营，政府有权收回。5 年以后，经营者有权将港口作其他用途。在港口 的管理中，政府对人事的限制降到最低程度，仅将主要限制放在安全和环境保护上 而将更多的权力留给港口当局。 6 、港口产业国际化 据统计，全世界发展中国家用于港口项目投资的外债总额已超过3 0 0 亿美元， 其中未清偿债务占7 2 。大多数港口债务是由政府主管部门清偿而不是由港口企业 直接出面的。近几年来，许多发展中国家积极推行港口产业国际化，吸引外国资本， 把债务转化为资本，从而大幅度地降低负债成本。实力雄厚的跨国航运公司在港口 企业的国际化中扮演着越来越重要的角色。参与港口跨国投资与跨国经营的另一大 群体是一大批大型民用型港口码头经营企业。这些码头经营企业将其核心业务向国 外拓展并利用其专业特长寻求国际投资机会。它们面向包括发展中国家在内的投资 融资、改建新建工程，以争取国际市场，进一步拓展在国外的国际集装箱装卸业务。 第二节政府对港口的管理政策和管理内容 、政府对港口的管理政策 新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 港口政策是指一国政府为实现国民经济发展的某一个目标对本国港口的态度、 方针和措施的总和。港口政策的主体可以是中央政府也可以是地方政府。对港口性 质和地位的认识是影响港口政策制定的关键因素。港口政策制定的原则主要有： 1 、国家安全政策： 2 、港口与国民经济发展相适应原则； 3 、保护本国港口原则； 4 、鼓励有序竞争，反对垄断经营； 5 、环境保护以及与城市协调发展原则。 港口政策内容包括了政府对港口发展采取的投资政策、财务政策、费率政策等。 国家的投资政策包括：港口投资总量及其在各个港口之间的分配比例政策：国家直 接投资与国家引导投资政策等。国家的财政政策包括：税收政策；港口的补贴政策； 国家信贷政策等。国家的码头费率政策是指政府对码头费率制定引导、限制和规范 等方面的政策。作为国家运输政策的一部分，港口政策同样具有政治倾向，它反映 政府在制定港口政策时对港口的根本看法。政府的港口倾向具体地可分为保护主义 倾向和政府干预倾向。港口政策的内容应该以本国的社会经济发展的需要为基础， 结合港口发展的特点，以最大限度地发挥港口在国民经济中的作用。 二、政府对港口的管理内容 根据港务当局被授予辖权大小的不同，世界港口可以划分为基础设旆港、设备 港和服务港。在不同辖权模式下，港口行使着不同的职能。所谓基础设施港，是指 港务当局从事港口的基础设施的建设、维护和经营活动，并代替国家行使港政和航 政权力，但不参与港口业务的牛产和经营活动。港口业务的生产和经营由港口内私 营企业来承担。目前，西欧大陆的主要国家，日本、美国、加拿大和澳大利亚的多 数港口都是这类模式。所谓服务港，是指港务当局不仅提供港口的基础设施，还提 供诸如货物装卸服务和货物的港内搬运和处理等业务的服务。港务当局不仅要从事 港政和航政，还从事港内的各项业务活动。在港口体制改革前，我国凡乎所有的港 口都是这类性质。另外，以色列港和非洲多数港口的港务当局都属这类性质的港口 机构。英国、爱尔兰和丹麦的部分港口也属于这类性质。设备港是界于基础设施港 和服务港之间的又一种港口辖权形式。在这种形式的港口内，港务当局不仅拥有港 新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 口的基础设施，还拥有部分或全部港口的岸上设旌。港务当局拥有这些机械和设备， 但并不直接从事港口的生产业务活动，而是将港口的岸上设备和机械与港口的其他 基础设施起采用租赁的形式给私人企业使用。港务当局从中收取租金，并以此作 为其重要的经济收入的来源。目前，英国的伦敦港、布里斯托尔港和法国的勒阿弗 尔港等港口属于这种性质。上述三种港口当局辖权模式，尽管辖权内容不同，但有 两点是一致的。一是都需要负责港政管理，二是都在经营港口，只是经营的范围、 深度和方式有所差异而己。 三、港务当局的主要职能 因各国港口管理体制的不同，出现了辖区不同的港务当局，它们的职能差别很 大，但概括起来各国港务当局的职能主要包括如下几个方面： 1 、根据国家的法律及其他相关的国际及国内法规，制定港口章程和有关管理规定； 2 、编制港口总体规划，对港区范围内的岸线、陆域和水域实施统一的行政管理，这 是港务当局的最基本职能； 3 、负责港口公用基础设施建设、维护和管理；对港区( 包括规划港区) 内的土地具 有开发权和出租权。港口的财产不仅包括港口的岸上设施和设备，而且港口的财产 还向水中延伸，向水中延伸的财产涉及到大量的水土问题和环保问题，还涉及到国 家的领海权问题； 4 、负责对港口建设市场的监管，对工程质量进行监督： 5 、负责对港口经营秩序、生产秩序、安全作业、环境保护等实施监督和管理； 6 、负责划定港区内危险货物作业泊位、库场范围，并实施监督； 7 、负责港口的引航管理协调企业与企业之间及企业与政府之间的关系； 8 、负责接受船舶进出港口的申报。需要强调的是，港口当局必须了解船舶进出港口 的情况，对全港实施有效地管理； 9 、负责征收和代征行政规费；对营业性收费项目和费率实施监管； 1 0 、负责协调军事物资、抢险救灾等重点物资运输； 1 l 、负责港口信息的汇总、统计和管理； 1 2 、负责从业人员的技术、业务培训、考核发证的管理。 新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 第二章我国港口管理体制改革的历程和模式 第一节我国港口管理体制改革的历程 我国的港口管理体制是在我国的历史社会背景下形成的，随着我国社会生产力 的发展，特别是社会主义市场经济体制的逐渐成熟，我国的港口管理体制也在不断 的变革中前进。 建国初期，我国面临的是实现财政经济统一和对资本主义工商业的社会主义改 造的任务，从而实行全国集中统一的经济体制。因此，1 9 5 0 年代前期，沿海主要港 口曾下放到地方，但在5 0 年代后又归中央统管。随后。我国的港口在很长的时期内 一直由中央管理，实行“政企合一，港航一体”的管理体制。随着党的十一届三中 全会的召开，我国政府实施了改革开放的各项方针政策；我国原有的港口管理体制 已经不能适应我国政治、经济改革发展的需要。从1 9 8 0 年代中期起，港口在不改变 所属关系的前提下开始了港口经营机制的改革。 一、内河港口管理体制改革 长江干线运输长期来一直由交通部所属的长江航运管理局经营，是高度集中的 管理模式。交通部于1 9 8 4 年撤销长江航运管理局，分别组建了长江航务管理局和长 江轮船总公司。长江航务管理是交通部派出的行政机构，统一负责长江干线的航政、 港政、航道整治管理，发展规划等行业管理工作。长江轮船总公司为交通部直属企 业，下设若干轮船分公司，主要经营长江干线的客货运输等业务。为了调动各方面 的积极性，加快港口建设，发展港口生产，提高港1 ：3 的经济效益和社会效益，促进 长江水系航运事业的发展，1 9 8 7 年国务院确定将长江干线重庆、武汉等2 5 个港口 移交给所在城市，每个港口城市只设一个港口管理局，实行由交通部和所在城市政 府双重领导，以地方为主的管理体制。 二、沿海港口管理体制改革 进入1 9 8 0 年代以后，港口管理体制进行了第一步改革。1 9 8 2 年，大连首先进 0 新港仃管理体制下t 海港政企功能定位和关系整合研究 行政企分开的改革试点，分成两个性质不同的独立单位：港口管理局( 国家管理枧 构) 和装卸联合公司( 企业实体) ，都由交通部直接管理。 1 9 8 0 年代中期，港口体制改革跨出了第二步，除秦皇岛外沿海1 4 个港口全部 下放地方，实行“地方政府和中央政府双重领导，以地方政府为主”的管理体制。 为保障港口建设有资金渠道，港口实行“以港养港”的财务体制。1 9 8 4 年，中共中 央、国务院批准交通部、天津市关于天津港管理体制改革试点问题的请示，同意 在天津港进行体制改革试点，改革重点是将由中央直接管理的港口领导体制改为由 中央和地方政府“双重领导，地方为主”的管理体制，对于养港资金实行“以收抵 支，以港养港，定额上交，一定几年不变”。港口管理体制的下放，有利于港口的发 展，有利于港口为所在地服务，有利于港口与地区经济的融合。体制改革后，交通 部负责统- - n 定、修改和颁发全国性的港口管理法规、规费，并对执行的情况进行 监督和检查，按照全国港口建设和分工布局的总规划，提出天津港建设方向和要求， 综合平衡天津港的年、月度货物吞吐量计划，监督、检查执行情况，协调、调度国 家下达的重要物资的运输及跨省的进出口货物运输等项工作。天津市主要负责编制 港口生产建设的长期规划、中期计划和年度生产经营综合计划，编制港口基建计划 和大中型技术措施计划，报国家计委和交通部审批后，由天津市组织实施，领导、 组织天津港和各下属单位的行政业务、生产和安全质量工作。1 9 8 6 年，将港务监督 从天津港务局划出，成立独立的海上安全监督局( 港务监督) ，负责海上航行安全 监督和支持保障系统的工作。原大连港已经分开的两套机构重新合二为一。随后， 上海港、大连港等港口本着成熟一个下放一个的原则，先后进行了港口管理体制的 改革。至1 9 8 8 年沿海港口管理体制改革基本完成，除秦皇岛外沿海1 4 个港口均改 为双重领导的港口。 港口管理体制改革后。交通部对港口实行行业管理，对港口生产发展建设的方 针、政策、法规等实行统一的领导和监督。对国家指令性计划和支农、救灾、军运 等重点物资运输直接管理，以保障关系国计民生的物资运输通畅。沿海主要港口( 除 天津外) 固定资产投资和计划管理，仍以交通部为主“以港养港，以收抵收”的办 法。由交通部编制五年运输生产、固定资产投资计划，编报、下达年度运输生产、 。运输经济学，人民交通出版社，1 9 9 9 新港口管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 固定资产投资计划；基本建设投资仍由中央筹集，包括养港资金、经营基金、专用 资金等。交通部负责全国沿海、长江干线主要港口布局规划、区域性规划和主要港 口的总体布局规划。交通部主要负责报批港口大中型及限额以上基本建设项目和重 点建设项目的前期工作：交通部和地方政府分别审批沿海主要港口小型建设项目。 基本建设投资从t 9 8 6 年起由国家预算内拨款改为“拨改款”的有偿使用政策，建设 资金由国家计委、交通部负责管理。1 9 8 8 年至1 9 9 4 年，国家成立了交通投资公司， 港口基本建设投资中的拨改贷改为经营基金，由国家交通投资公司安排。1 9 9 4 年， 国家成立了国家开发银行，只负责安排基础设施大中型基本建设项目的资金配置， 不再具有投资计划管理职能。这次改革初步调动了中央和地方两个积极性，特别是 沿海港口所在地的城市政府较之过去对港口给予了更多的关心和支持；扩大了港口 企业的自主权；拓宽了港口建设资金的来源渠道，从而使港口基础设施得到了明显 改善，港口生产保持稳步增长的势头。它对我国港口在数量上和规模上的迅速发展 起到了积极的推动作用。 1 9 9 0 年代中期，港口体制改革迈出了第三步，这次改革触及的都是深层次的问 题，难度较大。为使改革稳妥顺利地进行，第三步改革从试点开始，再全面推进。 1 9 9 5 年深圳港作为试点单位率先进入实旎阶段，按照政企分开的思路，港口行政管 理职能归入市政府行政职能范围。港口管理机构进入政府行政序列后，从宏观上、 行业上对全市港口事业进行统一管理。同时，另外一些地方港口在改革中进行资产 运作，按照现代企业制度的要求，以独立法人身份进入市场，自主决策、自主经营、 自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展。1 9 9 9 年交通部唯的直属港口秦 皇岛港与交通部脱钩，这代表双重领导的港口体制改革已进入前期阶段。2 0 0 2 年是 我国港口管理体制的改革年；此次港口管理体制改革的核心内容有两个：一是原中 央直属和双重领导港口彻底下放到地方；二是实行政企分开。2 0 0 2 年1 月，中央直 属秦皇岛港体制改革总动员；2 0 0 2 年9 月，河北省港航管理局、秦皇岛港务集团有 限公司、秦皇岛港务集团同时成立。由此，秦皇岛港成为我国沿海主要港口第一个 实行公司制改造的港口企业。截至2 0 0 2 年上半年，还有1 2 个省市的港口下放到所 在城市管理。秦皇岛、南通以及安徽、湖北的主要港口已经基本完成政企分开工作， 其他一些港口也正在积极推进之中。全国各地“港务局”纷纷变更为“港务集团”， 新港口管理体制下e 海港政企功能定位和关系整合研究 “政”的职能剥离后，理顺了经营和投资体制，提高了地方政府投资建设和管理港 口的积极性，也吸引了大批国内外投资者和经营者进入港口行业。港口企业轻装上 阵，经营自主权扩大了，生产积极性也提高了。2 0 0 3 年1 月2 7 日上海港将原来的 上海港务局分成行使港口管理职能的上海市港口管理局和按现代企业制度运作的上 海国际港务集团有限公司。此举将上海港原有的“一个机构统一行使港口港政和航 运”的管理模式分离为两大机构，其中上海市港1 3 管理局负责港口和航运的整体规 划发展及管理；而新建的港务集团则以码头、集装箱经营为主体，引入多元化投资， 履行港口资源整合，港口市场开发职责。这掀起了我国港口管理体制改革的新轮 浪潮。由此，全国港口的体制改革，特别是交通部直属和双重领导港口体制改革已 经进入了实施阶段。 第二节我国港口管理体制改革的典型模式 据( ( 2 0 0 2 公路水路交通行业发展统计公报统计，2 0 0 2 年我国港口货物吞吐量 完成2 8 0 亿吨，比1 9 8 9 增长了3 6 倍，年均增长1 2 5 ；7 个港口跻身世界亿吨港 行列，上海港货物吞吐量超过两亿吨，达到2 6 4 亿吨。同时，我国港口集装箱吞吐 量连续十多年以年均3 0 的速度递增，2 0 0 2 年完成3 7 2 1 万标箱，比1 9 8 9 年增长了 3 1 4 倍，上海和深圳两港分别以8 6 1 万和7 6 2 万标箱进人世界集装箱大港十强行列， 分别名列世界第4 和第6 位。另外，港1 3 泊位成倍增加，到2 0 0 2 年底，我国沿海和 内河共有生产性泊位3 3 6 0 0 个，其中万吨级以上泊位达到8 3 5 个，主要港1 3 生产性 泊位数日比1 9 8 9 年增长了1 1 倍。我国将重点建设集装箱码头、大型专业化原油、 铁矿石接卸码头，使沿海港口向专业化、大型化、集约化运输方向发展。预计2 0 0 3 年我国将新增深水泊位1 7 个，新增港口吞吐能力3 4 0 0 万吨。按交通部规划，到2 0 1 0 年，我国沿海港口总吞吐能力要达到3 0 亿吨，集装箱码头总吞吐能力达到1 亿标箱。 到2 0 2 0 年，我国沿海港口总吞吐能力要达到4 4 亿吨，集装箱码头总吞吐能力达到 1 7 亿标准箱。 许多城市的港口在向市场化转轨方面有了较大的进展，但是许多港在经营模式 上仍然没有大的突破，港口企业往往还是包揽了码头、铁路、公路、仓库、厂房等 新谐f ： 管理体制下上海港政企功能定位和关系整合研究 一切建设经营项目，造成“大而全”的局面。我国港口众多，原来的基础和发展速 度不一，难以确定一个统一模式来规范运作。从我国港口的历史和现状出发，我国 新一轮港口管理体制改革的模式可以简单归纳为“大交通式”、“独立式”、“混合式” 三种模式。 一、“大交通式”港口管理模式 “大交通式”就是将政企合一的港务局的行政管理职能剥离出来，交给港口所 在地政府交通主管部门。交通主管部门增挂港务管理当局的牌子，并内设港航管理 局或港口管理处或港口科，负责港口的监督管理工作。对港口公用基础设施，主要 是做好协调和服务工作，资金由企业或者所在地政府负责。港务局的企业部门按照 现代企业制度的要求组建成一个或几个港口集团公司。这种模式的特点是分离彻底， 层次清楚，职责明确，适用于港口水域自然条件好的港口。深圳港的港口管理体制 就是这种模式的典型。 深圳港由赤湾、蛇口、盐田等几大分别独立的港区组成。2 0 0 1 年7 月，深圳港 正式展开港口管理体制改革，取消原来