（区域经济学专业论文）我国保险市场与产业政策研究.pdf

内容提要 我国保险市场是一个正在发育申的、具有巨大潜力和活力的市 场。国家产业政策对保险市场的发育、发展、完善起着决定性作用。 本文根据对我国保险市场发育现状和发展要求的认识，对构成国家保 险产业政策的经济、法律、行政、财政、税收、金融等因素进行了剖 析，分析了特点，指出了利弊，提出面对日益激烈的保险竞争和国际 体化趋势，国家须进一步完善产业政策，加大对民族保险业的扶持 力度，规范保险市场，防范金融风险，增强民族保险业的综合竞争实 力，促进民族保险业发展状大。 撇：保高场黼硎佥 a b s t r a c t t h ei n s u r a n c em a r k e ti s d e v e l o p i n ga n d h c “, e g r e a tp o t e n t i a l i i i e s 加o l o 伽蛳t h e c o u n t r y se s t a t e 础谤d e c i d e si 黼一h 日；c e r sd e v e l o p m e n ta n dc o m p l e t e 眦确话c z t i c l e e x p l a i n sm a n ye l e m a n t s , s u c h a se c o n o m y , 挑a d m i n i s t r a t i o r z 舭嘲娥比们渤c o n s o v c t t h e c h i n e s e e s t a t e p o l i c y o f t h e t o d a y s i t m a a n c e , a n d a n a l y s i z e t h e a d v a n t a g e s a n d d i s a d v a n t a g e s , f i n a n l yn l e 毋l i c t er a i s 器n p 0 讹细婷配g o 睨h 喊e s h 。删眦妇m o 陀s d 固证t o w 船e 删 c x a n d s t r e n g t h e n t o s u p p o r t t h e n a t i o n a l i n m r a n c e i n o r d e r t h a t i t g r o w s m o r e s t r o n g k e yw o r d s ：i n s u r a n c e m a r k e te s t a t e p o l i c y 导言 产业政策是指示产业发展方向、规范产业发展目标、调节各产 业之间的相互关系及其结构变化的措施、手段的总和。产业政策是国 家管理经济的重要宏观调控手段之一。在社会主义市场经济条件下， 国家通过建立在市场机制运行和企业活力发挥基础上的、竞争与干预 相结合的产业政策，引导、帮助、扶持或监督、管理特定产业的发展 目标、发展速度、发展规模，从而保证国民经济的健康发展，促进经 济和社会的全面进步。 保险业的产业政策的制定是依据保险业发展的自身规律和保险 市场的客观现状而确立的，一个好的产业政策，必将起到促进、推动 产业发展的作用，反之则必然会起到阻碍延缓商业发展的作用进而影 响和破坏国民经济的整体协调发展。由于保险在国民经济中占有举足 轻重的位置，特别是保险业通过经营风险积聚了巨额资金，其投资方 向与后果往往对国民经济产生重大影响，各国都非常重视对保险业的 宏观调控与监管，并通过法律、行政、经济、财政、金融、税收等多 种手段，引导、扶持、帮助本国保险业的健康发展，增强本国保险业 的国际竞争能力。 近年来，随着我国保险市场改革与发展的不断深化，国家相继 制定和出台了一系列有关保险的法律、法规和政策。他们构成我国保 险业产业政策的基本框架，对于我国保险市场的建立、完善及保险业 的进一步改革与发展，具有决定性的作用。联系我国保险市场的现实 发展条件和国际保险市场的发展状况及未来发展要求，对国家保险产 业政策的现实条件、价值取向、内容特色进行分析、研究，有助于把 握民族保险业的正确发展方向，树立正确的经营思想和经营理念，促 进我国保险产业政策与国际接轨，以迎接二十一世纪随着国际经济全 球化和一体化趋势而到来的更为严峻的国际竞争。 一2 一 一、我国保险市场发育现状及产业定位 保险市场是社会主义市场经济体系的有机组成部分，考察保险 市场发育现状是考察我国保险产业政策的出发点，研究保险市场在我 国社会主义市场经济发展中的产业定位，将为我们认识和把握国家保 险产业政策的内容、特点、基本价值取向提供必要的现实依据。 ( 一) 我国保险市场发育现状 我国现阶段的商业保险是在中断2 2 年之后，从1 9 8 0 年开始废 复的，随着国家改革开放的逐步深入和市场经济建设的日益展开，保 险市场对内、对外开放，我国的商业保险开始进入一个新的发展时期， 其发展成就可以概括为以下几个方面： 1 、保险业务总量初具规模，职能作用得到有效发挥。以最近6 年即1 9 9 1 1 9 9 7 年为例，整个保险市场的各项保险业务q l , k 达到3 7 6 0 亿元人民币，平均年递增2 6 以上。1 9 9 7 年我国保险市场保费总收 入达1 0 8 7 3 6 亿元人民币，其中，中资保险公司保费收入达1 0 8 0 9 7 亿元，比1 9 9 6 年增加2 9 4 亿元，同比增长3 9 1 9 ，大大高于国民生 产总值的增长率。不仅保费收入的绝对增长率连年上升，而且持续数 年在世界保险业务实际增长率的排名中名列前茅。保险业务的持续增 长，为保险公司带来了良好的经济效益和引人注目的社会效益，对于 恢复企业生产和安定人民生活，发挥了重要的经济补偿作用，并为国 家建设提供了大量的资金。 2 、保险市场体系初步形成。保险市场体系由市场供给主体、消 费主体、产品系列等构成。我国保险业自恢复以来，经过1 8 年的发 展，已培育出一个拥有多样化的供给主体、广大的消费者群体、丰富 的保险产品的初具规模的保险市场体系。 首先，保险市场供给主体增多。在1 9 8 8 年以前，我国保险业还 没有形成严格意义上的保险市场，中国人民保险公司独家经营，保险 市场处于垄断状态。1 9 8 8 年和1 9 9 1 年平安保险公司和太平洋保险公 司相继成立打破了垄断。截止9 7 年底，在我国内地营业的保险公司 共计2 5 家，其中中资保险公司1 3 家，外资保险公司7 家，中外合资 保险公司5 家，从注册资本构成来看，有国有独资保险公司，股份制 保险公司，中资保险公司，外资保险公司，中外合资保险公司，从经 营范围看，有全国性保险公司，区域性保险公司；从分业结构上看， 有产险公司，寿险公司，再保险公司。在我国保险市场上，中资保险 公司占有绝对的优势，据不完全统计，中资公司在全国各地开设的机 构多达7 4 6 0 多个，从业人员1 4 万人，形成了遍布城乡的保蝴艮务网 络体系。 其次，保险市场的中介要素活跃。目前我国保险市场的中介要 素主要包括保险代理人、经纪人和公估人三大类。其中保险代理人是 我国保险业启动较早和发展较。陕的一种中介模式。据统计，1 9 9 7 年 有l 8 万人通过保险代理人资格考试，加上1 9 9 6 年考试合格的人数， 目前全国具有保险代理人资格的人数达3 5 万人。此外，在我国东南 沿海的部分经济发达地区尤其是深圳市和上海市的保险中介机构也在 不断发展，成立了1 0 余家地方j 陛的保险经纪公司。保险公估行目前 也有4 家，即上海东方公估行，上海大洋物产公估行，天津北方公估 行和杭洲浙江公估行。 3 、保险市场监管体系已初具雏形 初步形成了宏观监管，中观协调和微观自律的监管体系。在宏 观监管方面，加强了法律法规的建设。自1 9 9 5 年1 0 月：日我国实施 - 4 - 第一部商业保险法以来，监管机关先后修订下发了保险管理暂行规 定、保险代理人管理规定( 试行) 、关于支付航空人身意外险手 续费的通知、关于机动车辆险管理的通知等一系列法规性文件， 为保险业的依法经营打下了基础；在中观协调方面，截止1 9 9 7 年底， 我国已有1 9 个省( 市) 成立了保险行业协会，对保险市场发挥了重 要的引导、指导、协调、督促的作用。1 9 9 7 年9 月，全国1 3 家中资 保险公司总经理签署了我国保险业第一份同业公约，走出了通过 加强和完善各保险公司之间自我约束与相互监督机制，促进我国保险 市场迈向规范经营和有序竞争的第一步；在微观自律方面，各公司还 就一批骨干险种和效益险种的公平竞争，通过成立系统内业务协作组 织，或公司间直接就某项业务签署公约等形式，积极探索自我约束途 径。 4 、保险市场潜力巨大 我国保险业一直处于高速发展中，但就总体水平看，与发达国 家相比尚有很大差距。据瑞士再保险公司( ( s i g m a ) ) 杂志对1 9 9 4 年 世界各国所做的保费统计，该年中国大陆全部保险业务收入在世界排 名第2 5 位，仅占全世界保费总额的0 2 5 。未来几年，我国保险业 面临良好发展机遇，一是随着我国由计划经济体制向市场经济体制的 转变，国有企业深化改革等使企业经营者自我风险意识加强，为保险 业务的发展带来了广阔的市场空间，二是我国国民经济发展形势良 好，金融业运行平稳，为保险业提供了良好环境，三是我国保险业自 恢复以来历经1 8 年发展历程，积累了相当的资金、技术、人才、经 验等，具备了发展的基础与后劲。在未来几年，保险市场竞争将逐步 合理，保险业务结构将日趋好转，保险监管也将进一步加强，国民保 险意识将避一步增强，保险市场的对外开放也将进一步扩大，特别是 我国加入世贸组织之后，势必按组织公约规定承担包括保险业在内的 开放义务，从而进一步加快金融、保险业的开放步伐，实现金融、保 险业与国际惯例的全面接轨，促进民族保险业的发展进步。这一切预 示着未来几年，即从现在起到2 0 1 0 年的1 0 余年时间将是我国保险业 走出草创期、进入成熟期的黄金时段。 此外，随着保险市场体系的日益完善，改革开放日益深化，我 国保险经营逐步走向规范化、市场化、国际化，也是我国保险市场的 重要发展成就。 ( 二) 我国保险市场发育缺陷 在充分肯定我国保险业近年来取得长足发展的同时，必须指出 其发展还缺乏系统的产业政策，产业定位有一定偏差，突出表现在： 1 、市场深度开发不够。一是保险深度不够，我国商业保险业收 入仅仅相当于国民生产总值的1 ，而发达国家一般为7 一1 0 ， 少数国家在1 0 以上，部分发展中国家也达到了4 左右，可见我国 商业保险尚未在国民经济中占据应有的地位；二是保险密度不够。1 9 9 7 年我国人均保险费为8 美元左右，两发达国家已达2 0 0 0 多美元，日 本则达到3 0 0 0 美元以上，许多发展中国家的人均交费较中国高得多。 这一指标反映出商业保险尚未在国民生活中占有应有地位，社会保险 意识相对较弱。 2 、市场功能定位不准。过多注重了保险聚集资金的作用，对商 业保险的特殊性认识不够，商业特征表现不突出。特别是费率总水平 偏离了市场价值规律，走的是“高费率、高税率、低责任准备金积 累、低效益”构成的道路。 3 、市场客钵秸构不完善 计划经济条件下卖方经营的痕迹还存在，保险供给、需求、价 格等要素缺少灵敏的联动关系，如险种单一，价格不能反映出市场变 化的规律，条款设计及险种不能随行就市，走的仍是1 0 年前的“低 费率、低保费、低保障”的老路子；消费者在消费过程中的主观能 动性无法有效发挥，只是被动接受价格；保险产品的结构性不强，不 能满足不同层次广大消费者的需要；价格不能有效反映价值规律，保 险公司缺少真正随行就市的价格机制，导致价格“公开固定统一， 暗中做手脚”的不正当竞争行为。 4 、市场竞争机制不健全。缺少公平竞争的机制。不同性质的保 险企业在税负、发展条件、要求、管理标准等方面不平等，参加竞争 的主体有的变相带在行业垄断性。企业行为与业务的商业性与政府的 某些行为与业务的社会陛相混淆，政府干预现象仍普遍存在；部分公 司通过出让经济利益来谋求权力部门干预市场的行为时有发生；违规 现象，不正当竞争现象严重存在；特别是由于保险监管体制有待理顺， 保险法规实施不久，正在落实过程中，导致对市场行为“纠偏”乏 力，监管有效性不高。 5 、市场发展动力不足，缺少发展保险的扶持政策，特别是对尚 处于幼稚期的民族保险业来说，国家保护与扶持力度不够。在现有公 司中，能称得上规模经营的不过3 家。但由于市场及非市场因素，承 保盈利的空间愈见狭小，新成立的公司难度更多。怎么使这些公司合 法健康发展，需要解决的问题很多。 ( 三) 我国保险业的产业定位 我国保险业长期以来依附于其他金融业，对于这一特殊行业， 一7 一 国家一直缺少独立、系统的产业政策。为了加快发展保险业，进一步 增强民族保险业的竞争实力，促使民族保险业尽快地成熟、壮大，以 迎接即将到来的更为严峻的国际保险竞争，政府应充分认识到保险业 对于社会经济尤其是市场经济发展的特殊作用和影响，尽快对其进行 产业定位，即确定其在国民经济中的地位，将保险业的发展纳入国民 经济发展的中长期规划。在此基础上，确立我国保险市场的发展模式， 制定出我国保险业发展总体副欷基本政策。 按照国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲 要关于“规范和发展金融、保险业”的要求，我国保险市场应该 具备以下特征：( 1 ) 从市场主体看，是以多样化、多元化的各类商业 保险公司为主体的市场；( 2 ) 从经营特色及专业化发展方向看，是既 有原保险也有再保险，既有产险又有寿险，既有短期保险又有长期保 险的多种形式的市场；( 3 ) 从市场竞争状况看，是由市场决定经营主 体的形成与消亡、决定其占据市场份额大小的市场；( 4 ) 从市场秩序 看，是有规则、有秩序地进行竞争、交换的市场；( 5 ) 从市场之间的 协调来看，是市场引导企业，国家通过调节市场从而间接引导企业行 为的市场；( 6 ) 从市场的功效看，是实现了资源的合理配置，满足供 需并能持续发展的市场。也就是说，我国保险产业政策的中长期目标 应定位在；经过强化政策、法律手段和经济手段，促进业务健康发展， 到本世纪末，初步建立一个资本股份化、机构多元化、管理现代化、 操作电子化、市场规范化的保险市场；再经过l o 年发展，到2 0 1 0 年， 建设成一个依法经营、公平竞争、服务周到、监管有力、适度开放、 具有国际水平的成熟的保险市场。 二、我国保险! l i ! 产! l i ! 政策的价值取向 一8 一 政府在( ( 国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标 纲要) ) 中将“规范和发展金融、保险业”作为本世纪末、下世纪初 我国社会经济发展的重要目标与内容；党的十五大也指出要“依法 加强对金融机构和金融市场包括证券市场的监管，规范和维护金融秩 序，有效防范和化解金融风险”，中华人民共和国保险法第一条 强调保险法的立法目的是“加强对保险业监督管理，促进保险事业 的健康发展”，根据这些法律、法规和规范性文件的要求，在社会主 义初级阶段，我国保险产业政策的基本价值取向应当是通过运用经济 和法律手段，充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系；充分发挥 国家产业政策的指导、引导、规范、监管功能，引导、保护、扶持民 族保险业的健康发展，不断增强民族保险业的竞争实力，并在此基础 上经过努力，逐步建成一个依法经营、公平竞争、服务周到、监管有 力、适度开放、具有国际水平的成熟的保险市场。具体而言，这一价 值取得包括以下三层内容，即满足发展需要、规范保险市场、防范金 融风险，三者构成为一个不可分割的整体，在建设社会主义保险市场 体系的过程中，必须加以全面考虑并始终贯彻这一宗旨。 ( 一) 满足发展需要 建立社会主义保险市场体系，并非单纯是金融保险业自身建设 问题，而是中国现阶段整个经济、社会改革发展的需要，是为经济体 制改革和社会健康发展服务。因此满足发展需要既是民族保险业实现 自我改革与自我发展的基本出发点，也是充分发挥保险职能作用，服 务社会、服务经济的重要基础。 一般认为，保险的职能作用表现在四个方面，即组织经济补偿、 积聚资金、防灾防损、稳定生产与安定生活。笔者认为，这一对保险 一9 职能作用的定位仅仅强调了保险对市场经济与社会发展的社会功能， 而忽略了保险企业自身的发展需求，即忽略了保险的经济功能。保险 的社会职能与经济功能互为目的与手段，同时二者在与保险经济活动 的联系上又有区别。社会功能虽然是一切商业活动同时也是商业保险 活动的终极目的，对商业保险活动的方向具有终极性、根本性、决定 性，但对商业保险经营活动的直接目的和性质来说，它是外在的。商 业保险的社会功能，只有通过保险公司的具体经营活动和保险市场的 外向作用才能加以实现，具有间接性。而商业保险的经济职能才是其 经营活动的直接目的与动因。国家产业政策的重点应放在通过政策、 法律来指导、引导、帮助、扶持商业保险充分发挥其经济功能上。 商业保险活动的基本经济职能包括三个方面。一是商品营运， 即保险人生产并向被保险人提供保险劳务商品，这使保险公司具有生 产性的特点。由于保险的商品属性，保险公司和保险市场得以成为一 国商品市场的重要组成部分之一，保险经营行为得以具有商品市场的 调节运营机制，即按照价格和价值的运动规律，遵循供求规律，最终 实现保险市场资源的最优配置和利用。二是资本运营。保险业除了具 有商品的物质属性外，还具有资本的属性，对于保险需要者而言，保 单是一种契约性的有价证券，是一种投资对象；对保险公司而言，销 售保单的收入又是其投资的资金来源。保险的资本运营功能使保险行 业或公司成为一国金融机构的重要组成部分，这也是保险公司与投资 银行共性的地方，但是保险公司不同于一般投资银行，除了各国褓 险法) ) 所规定的保险公司资金运用范围与商业银行和投资银行有所区 别之外，更重要的区别是保险公司进行资本运营的目的是为了实现其 保险商品运营的目的，即为社会提供人身与财产的保险保障。但是， 保险公司的直接生产目的是保险公司的经营利润，这个经营利润的来 源与渠道来自保险公司的两个基本经济功能：一是“保险商品”买 卖的劳务收入；二是资本运营的利息收入。 保险的第三个基本功能是其宏观经济功能。除了传统保险理论 对保险四大功能的界定可以看作其宏观经济功能外，保险行业的经济 行运行影响宏观经济活动的各个层面。如( 1 ) 保险业作为第三产业对 社会就业水平的影响：( 2 ) 保险行业的经济活动对一国的国民收入、 国际收入、投资水平、储蓄水平、通货膨胀等经济总量的影响；( 3 ) 保险公司通过投资政府债券及商业银行存款有可能对政府的公开市场 业务、贴现率等货币政策产生影响；同时，保险公司的保险基金的利 率、资本b 匕例的大小均直接影响社会货币供给量，并由此影响利率和 金融市场及货币政策。 国家宏观产业政策对保险商品营运与资本营运等经济活动产生 作用不是以直接干预的方式实现的，而是通过政策、法律、经济等宏 观调控手段，充分发挥市场机制作用，调节供求总量，为市场机制的 正常、有效运行提供保证与保障，即通过影响市场而对企业的生产经 营活动发生作用。如通过保险立法、改变强制保险、税收的变动、规 定最高价格与最低价格等价格政策影响保险需求；与此同时，通过各 项政策影响保险供给，包括：对保险公司各种经营业务的法令法规的 变动，对保险市场竞争和垄断的干涉，国家以保险人的身份经营保险 公司，国家规定保险公司的性质标准，投资条件以及清偿计算基础、 财务活动规章等。或通过税收、财政、金融等政策扶持保险企业发展。 国家通过以上调控活动，促进保险业的健康发展和保险企业的正常经 营与可持续发展，提高保险企业的经济效益，并在此基础上，促使保 险企业充分发挥其社会功能，创造良好的社会效益。 ( 二) 规范保险市场 政府对保险业实行严格的监督和控制，是国家保险产业政策重 要内容之一。通过规范条款、合理拟定费率、费用、加强监督与管理 等，达到规范保险市场的目的，也是现阶段我国保险产业政策的重要 任务与目标。 1 、这是由保险经营、管理的特殊性所决定的 第一，保险具有自己独特的经营对象一危险。而危险涉及千家 万户、各行各业，因此，保险具有广泛的社会陛，保险业的经营活动 直接影响广大公众利益。 第二，保险企业与一般企业不同，它所承担的是未来的损失赔 偿责任、而它是否能真正承担保险责任，取决于其是否具有足够的偿 付能力。但作为个别投保人来讲，对保险人的偿付能力是难以作出正 确评价的，因此，政府为保障广大被保险人的利益，有义务通过政策、 法律等政府行为保证保险人的偿付兑现。 第三，保险业的经营以大数法，则为其数理基础，需要有足够 危险的集合，这需要保险企业承保条件的基本一致和保险费的合理分 担。这同一般商品交易活动中价格的确定有很大不同。因此，政府的 监督、管理对保护投保人获得合理的保险条件和费用支付条件是必不 可少的。 2 、这是维护公平竞争所必需的。竞争是保险市场的基本内容之 一。但保险行业间的竞争与其他行业间竞争有很大的不同，它强调在 同等价格、同等保险条款和保险费率条件下的公平竞争。在其他行业， 许多国家常常通过制定“反垄断法”防止生产者或销售者联合起来 维持产品或商品的固定价格。但对保险业，政府的做法恰陷湘反。保 险企业保险费率的拟订不仅不适用“反垄断法”，政府甚至要求有关 主管部门、保险企业或同业公会，根据大多数保险企业经营情况，制 定出共同的保险费率标准，因为保险市场上不适当的价格竞争，会危 及保险企业的偿付能力。因此，保险企业在保险市场中对于保险价格 的竞争已被大加限制，竞争主要表现在服务质量方面。 对保险条款进行监督、管理，也是监管部门规范保险市场的重 要手段之一。因为这种复杂的合同格式，为大多数投保人不熟悉，政 府部门的监督、管理是保证被保险人与投保人之间公平交易必不可少 的条件；同时，也有助于使保险人之间在同等保险条款和保险费率的 条件下公平竞争。 3 、这是我国保险市场发展现状所要求的。我国恢复国内保险业 务以来，长期为人保公司一统天下，进入九十年代，随着市场主体增 多，竞争机制逐步形成，各公司纷纷加大展业力度，市场竞争异常剧 烈，出现了一些不规范、不健康的竞争现象，如单纯的以降低费率、 扩大承保责任、提高手续费或乱发手续费，增加无赔款返还，利用行 政管理关系和经济利益关系强制保险等违规行为，在一些主要业务险 种上甚至出现一些破埽陛、掠夺陛的竞争行为。为规范保险市场行为， 政府有必要加强监管和处罚力度，确保国家政策、法律的贯彻落实。 ( 三) 防范金融风险 1 、防范金融风险是保险行业稳健经营的要求。保险公司通过收 取保险费，集中了所有保户的风险进行专门经营，其自身特点决定了 保险公司在经济活动所面临的风险要大于其他企业。 保险行业作为金融行业，其风险主要包括：( 1 ) 经营风险；( 2 ) 管 理风险；( 3 ) 因金融体系危机而产生的风险；( 4 ) 因整个经济体系危机 而产生的风险。前两项产生于保险企业内部，可称之为微观风险，后 两项产生于保险行业所处的经济、金融环境和所依附的经济、金融体 系，属于宏观风险，这两大风险都是国家产业政策所应考虑的内容。 2 、防范金融风险是国际和我国金融市场的需要。当前，国际金 融市场动荡不安，保险市场深受影响。1 9 9 1 年，美国的互惠人寿保 险公司倒。1 9 9 4 年8 月具有1 2 3 年历史拥有3 4 0 亿加元总资产的加 拿大第三大人寿保险公司一联合人寿保险公司也宣布破产。1 9 9 7 年4 月，日本一个具有9 0 年经营历史，排名第十位的日产人寿保险公司 宣布破产，其教训是极其深刻的，给我们静向了警钟。我国的保险市 场，存在许多不容忽视的问题，蕴含着许多潜在的风险，有些潜在风 险已开始逐步演变为现实风险。如1 9 9 7 年永安保险公司仅成立一年 就因虚报注册资本、违规经营等严重问题被人民银行接管；1 9 9 8 年 上半年因连续三次利率下调而使各级保险公司特别是寿险公司因投资 收益大幅度下滑而面临的资金运用的风险等，其中既包括了因管理、 经营不善而导致的微观风险，也包括了因国家政策变动而产生的宏观 风险。因此，防范和化解金融风险，建立和健全风险管理机制的意义 十分重大。 3 、防范金融风险是东南亚金融风波对我国保险业的启示。1 9 9 7 年6 月兴起的东南亚金融风波，波及面广，危害性大，保险企业也深 受其害：以泰国为例，据有关资料显示，该国国内9 家非寿险公司和 2 家寿险公司的资产状况均降至监管当局资产流动性指标之下。这1 1 家保险公司共有1 5 0 亿泰铢( 约合5 9 9 亿美元) 滞留在5 8 家因金融 风波被迫停业的金融机构中无法兑现；其中有2 家的流动资金比率甚 至不足1 0 ，距当局最低要求1 0 0 相差甚远，另外9 家也都不邑达 到要求的标准，从而造成这些保险公司严重的资产流动性危机。同样， 在其他周边国家，原被国际经济专家极为看好的保险业，也因金融风 波的影响而对其增长率的预测大大调低。 东南亚金融危机产生原因从表面上看，是由以美国投资基金为 代表的外国资本的冲击而引起的，但这只是外因，本质上的内因则根 源于东南亚各国经济长期高速增长后出现的内部缺陷，如过于依赖外 资发展本国经济、金融市场盲目实行自由化、金融体系不健全、监管 无力等。以泰国为例，由于不切实际地受金融自由化影响，其保险市 场上取得营业执照的非寿险公司竟有9 9 家，寿险公司2 5 家，其中有 1 8 家上市公司。保险供应严重过剩，大大降低了各保险公司的规模 扩张能力和风险抵御能力。 我国之所以未受本次金融危机的直接影响，可简单地归结为我 国对经济发展中存在和出现的问题一直在适时地进行整顿；商品出口 稳定增长，国际收支连年盈利，外汇储备不断增长；日益强化的金融 监管；严格的外汇管理制度等原因。但并不说我国保险业不存在各种 危机，相反，我国保险业在快速发展业绩和表面利润的掩盖下，因投 资能力、管理能力、盈利能力、经营能力与水平低下面隐藏着较大的 危机。为提高保险公司的投资管理、经营、盈利水平，从根本上提高 其抵御金融风险的能力，对我国现行保险业政策进行合理调整是当务 之急。这些调整主要包括适当放宽保险资金运用渠道；降低保险业税 率；进一步加强保险市场的监管力度和行业自律；进一步严格外资进 入中国保险市场的准入制度；强化偿付能力的考核与评价；增加保险 公司资本，以及建立国家风险保障基金，完善分保机制、开发科学的 预警指标体系以求跟踪检测保险公司经营状况等，通过以上调整，为 防范和化解金融风险提供强有力的政府保证和政策支持。 三、我国保险产! i i ! 政策的主要内容 党的十五大坚持改革开放的方针政策，提出要“充分发挥市场 机制作用，健全宏观调控体系。”保险产业政策即是国家或政府对保 险市场进行宏观调控与监督管理的重要方式。从我国国情出发，保险 宏观调控的手段，除了一般市场经济国家都有的财政政策和货币政策 两个常规手段外，还可以运用计划手段，对保险业实行严格的宏观监 管。因此，保险的改革与发展要围绕建立在国务院领导下、独立执行 保险的宏观调控体系；建立政策性保险与商业性保险分离，社会保险 与商业保险分离，产险与寿险分业，以国有商业保险公司为主体地位 的多种成分保险机构并成的保险组织体系；建立统一开放、法制健全、 有序竞争，严格监管的保险市场体系三大任务来进行。在三大任务中， 调控体系是关键，组织体系是保证，市场体兼是目的，他们共同构成 了我国保险产业政策的系统工程。 ( 一) 独立的宏观调控体系 构成宏观调控体系大厦的一是由中央银行或者独立的保险监管 部门独立行使的对保险市场的宏观监管。二是其他有关配套实施的税 收、金融政策，前者构成宏观调控体系的基本的、主要的内容，后者 则是保险市场作为统一市场体系成员所应遵守的或不能避免的市场宏 观政策因素； l 、保险市场宏观监管基本要求 ( 1 ) 监管目标 宏观监管是指国家通过法律、行政、经济等手段，对保险市场 1 6 一 所进行的监督与管理。其监管的主要目标是：保证保险人有足够的偿 付能力；防止利用保险进行欺诈；维护合理的保险价格和公平的保险 条件；消除破坏性竞争因素等。 ( 2 ) 监管组织 在保险监管委员会尚未成立之前，作为国家金融管理部门的中 国人民银行依照保险法成为对中国保险业实施监督管理的部门，保监 委成立后，由保监委在国务院领导下行使监管职能，不受地方政府、 社会团体、其他机关和个人的干涉。 ( 3 ) 监管方式 国际上采取的监管方式基本相同，概括起来大致有三种：1 、公 告原则，又叫公告主义。这种监督方式强调监督的公开化和事前性， 即保险企业在创办时采用与一般公司相同的批准程序，并不提出专门 要求，而是令保险公司定期将其业务收支情况公之于众。一般经济单 位和居民是否对其经营状况有信心，全凭他们自己的判断。由于这种 方式依赖于较高的保险意识和判断能力，并非所有国家都具备。目前， 严格采用这种办法的只有英国。按照英国法律规定，以公司形式经营 保险业，在主管部门进行公司登记注册即可，另无特殊程序。若以个 人形式经营保险，只要具备劳合社会员资格便可营业。2 、准则原则， 又称准则主义。这种方式强调设定法律标准，专门针对保险企业，凡 符合这些条件的便可经营保险业。这里的法律标准有两方面，即企业 设立时的标准和经营过程中的标准。3 、许可原则，又称实休监督主 义。强调全过程中的严格国家管制，不但通过立法规定保险业专门法 规，而且对申请开业、营业运行和破产清算程序都要加以审查，不允 许保险业完全自由经营。目前世界上多数国家都采用这种办法。依照 我国1 9 8 5 年( 保险企业管理暂行条例和中华人民共和国保险法 的规定，我国实行的制度也属于许可原则，对保险业不是持放任态度。 从广义上说，保险法律监管的内容不仅限定在业务范围、财务管理与 资金投放、破产清算程序的审查，还包括对于保险市场的监督管理， 要求保险从业人员的活动符合法定条件。在监管方法上，我国主要采 取现场检查和非现场检查的方法，在由人民银行行使监管职权的情况 下，除稽核司负责现场检查外，保险司侧重于对保险公司进行非现场 检查。现在，保险司已初步建立了保险公司报表体系及报表制度，并 开发了预警指标| 体系，力求连续紧密跟踪保险公司的经营状况，以有 效控制保险风险。 ( 4 ) 监管依据 1 、保险企业管理暂行条例) ) 1 9 8 5 年我国颁布了建国以来第一 部保险业的法规( ( 保险企业管理暂行条例( 以下简称“条例”) ，对 保险企业的性质、组织、资本金要求、准备金及再保险等事项进行了 规定。该条例指定中国人民银行对保险业进行监管，规定中国人民银 行负责批准保险费率、规定保险合同的保险范围和条款、批准建立保 险公司、监督控制保险业的活动、检查企业劳动和财务状况以及对违 反法律的保险企业进行处罚。 2 、“关于保险监管的通知” 1 9 9 1 年，中国人民银行发布通知，加强对保险业的监管。其主 要内容包括：( 1 ) 全国性保险么间的保险费率需由人民银行总行批准， 省级分行可以在此基础上浮动3 0 以反映当地市场情况；( 2 ) 对于区 域性的保险公司，其保险费率可由省级人民银行分行批准，市级分行 可在此基础上上下浮动3 0 。 3 、1 9 9 2 年上海“办法” 1 9 9 2 年，美国友邦保险公司在上海设立分公司后不久，中国人 民银行颁布了上海外资保险机构暂行管理办法( 以下简称“办 法”) ，指导引进外资保险公司的试点工作。主要内容包括：( 1 ) 在上 海建立保险公司的步骤；( 2 ) 获准在上海营业的外国保险公司的资本 要求及业务范围；( 3 ) 保险业的行政管理和监管；( 4 ) 经人民银行批准 的投资范围；( 5 ) 财务状况不佳的保险公司的矫正及解散办法以及对 违反法律的保险公司处罚办法。 4 、保险法) ) 1 9 9 5 年6 月( ( 中华人民共和国保险法正式颁布，并于同年1 0 月1 日起正式实施。在这部法律中，对保险公司、保险合同、保险经 营规则、保险业的监督管理和代理人、经纪人等进行了比较详细的规 定。但保险法并没有取代以前其它法规，如“条例”和“办法”， 相反( ( 保险法在第1 4 8 条规定：“设立外资参股保险公司，或者外 国保险公司在我国境内设立分公司，适用本法规定，法律、行政法规 另有规定的，适用其规定。”这样，“办法”仍然适用于管理外资保 险机构在上海和广州的活动。 5 、保j 殓堵理暂行规定 1 9 9 6 年7 月2 5 日，中国人民银行颁发的( ( 保险管理暂行规定， 对是保险法中保险监管规范的实施细则。保险管理暂行规定 从保险监管的角度；对保蝴的设立、变更和终止；保险公司的业 务范围；保险资金管理及运用；保险条款和保险费率管理；保险公司 偿付能力管理；保险经营行为管理等方面，均做了较为详细的规定。 6 、关于保险中介的法律规定 一1 9 一 1 9 9 7 年1 1 月的保险代理人管理规定( 试行) ) ) 和1 9 9 8 年2 月 的( ( 保险经纪人管理规定( 试行) 则是规范保险代理人和保险经纪 人的行为准则，为保险监管部门维护保险市场秩序提供了具体的法律 依据。 ( 5 ) 监管内容 1 、政策事项 保险管理当局根据国家有关法律或在政策授权范围内，负责拟 定和实施具体的保险方针、政策、条例和细则，以规范和及时调整保 险关系，稳定和发展保险市场，健全和完善保险补偿制度。 2 、管理事项 审批或宣告保险企业的开业、整顿、清理、合并、破产；审批 保险企业章程、组织形式和业务范围；审核保险企业的普通保险条款、 基本费率及责任准备金计算力度；审核资本金运用计划和财务计划； 审查批准保险代理人、保险经纪人登记。 3 、监督事项 保险管理当局对保险企业的监督主要是通过审查年度、季度或 月度的财务报告来实现的。内容包括：偿付能力、资本流动性比率、 单位风险承保限额、责任准备金计算的准确性、保险条款与保险费率 计算的合理性、成本核算与利润形成的合法性。 4 、禁止与限制事项 禁止兼业。即禁止非保险业经营保险或类似保险的业务。中华 人民共和国保险法第5 条规定，经营商业保险业务，必须是依照本 法设立的保险公司，其他单位和个人不得经营商业保险业务。 禁止兼营。即禁止保险业经营批准业务范围之外的保险业务。 一2 0 一 中华人民共和国保险法第9 l 条规定，同一保险人不得同时兼营 财产保险业务和人身保险业务。 禁止非经登记的保险代理人与保险经纪人经营保险中介业务。 中华人民共和国保险法第1 2 7 条规定，保险代理人和保险经纪人 应当具备金融监督管理部门规定的资格条件，并取得金融监督管理部 门颁发的经营保险代理业务许可证或经纪业务许可证，向工商行政管 理机关登记。领取营业执照，并缴存保证金或者投保职业责任保险。 禁止本国公民国内财产或在国内的保险利益向境外保险公司投 保。( ( 中华人民共和国保险法第6 条规定，在中华人民共和国境内 的法人和其他组织需要办理境内保险的，应当向中华人民共和国境内 的保险公司投保。 ( 6 ) 评价 保险监管制度的建立和完善是一个过程，我国保险监管制度从 严格的意义来讲，是从1 9 9 5 年保险法颁布以后开始建立，于1 9 9 7 年 才开始进入正式和严格执行阶段的。因此，目前，在贯彻落实上存在 诸多问题，如保险管理机关在依法批准设立保险公司的同时，由于程 序上不严格，使不够资格的单位设立了保险公司( 如永安财产保险公 司) ；由于政出多门，保f 殓带理机关对打着社会保险的牌子，经办商 业保险业务的机构无力监管；在严格控制主要险种的基本条款和保险 费率的同时，对变通执行的缺乏更好的管理办法；在实行分业经营的 同时，对一些险种的监管并无对策，仍有混业经营现象，以及对违法 经营现象发现和处罚不力等。 在现阶段，我国从实情出发，采用严格监管的方式，可能在一 定程度上抑制了保险需求，制约了保险业的发展规模，但鉴于我国目 前保险市场发展情况，有关条件尚不具备，许多相关配套规定尚不健 全，因此，这种严格监管方式将在一定时期内有效存在。当然随着保 险市场与保险监管的进一步完善，降低保险监管的严格程度也是未来 开放的形势所需。 2 、保险经营主要环节的监管政策 ( 1 ) 对偿付能力的真实性进行监管。 在现代社会机制中，商业保险已成为保障经济正常运行和社会 稳定发展必不可少的重要组成部分。如果保险公司经营不善，不仅会 造成被保险人经济上的灾难，而且还可能引发社会危机。保险风险产 生的原因是多方面的，但最终反映为偿付能力不足。保证保险公司具 有其经营所必须的偿付能力，是政府对保险业监管的根本性问题。 实施偿付能力监管，是保险业特有的监管制度，也是国际上公 认的有效监管模式。当前，保险业发达的国家的监管模式主要有两种， 一是以英国为代表的“偿付能力线”模式，强调对最低偿付能力的 监管，其基本做法是，以认可资产减实际负债的差额与保费或赔款的 一定比例，来确定保险公司必须达到的最低偿付能力，并据此进行严 格的监管。二是美国设定综合指标管理体系。目前，我国政府保险监 管工作虽然偏重于机构批设、条款和费率管理等一般i ! 生监管，但对偿 付能力的监管也在法律上做了明确规定。 我国保险法第9 7 条规定：“保险公司应当具有与其业务规模 相适应的最低偿付能力，保险公司的实际资产减去实际负债的差额不 得低于金融监管部门规定的数额；低于规定数额的应当增加资本金， 补足差额”。 保险法第9 9 条规定“保险公司对每一危险单位，即对一 - 2 2 次保险事故可能造成的最大损失范围所承担的责任，不得超过其实有 资本金加公积金总和的百分之十；超过的部分，应当办理再保险 保险管理暂行规定第5 0 条、5 l 条专门具体规定了三类财 产保险公司最低偿付能力标准和四类寿险公司最低偿付能力标准。 根据我国保险管理暂行规定) ) ，如果保险公司的偿付能力额度 低于上述规定的标准，中国人民银行可采取一些措施令其尽快补足。 如采取办理再保险，将业务转让给其他保险公司；紧急扩股增资，停 止经营部分业务、停业等人民银行认可的其他方式，直到达到法定最 低偿付能力标准。如果保险公司的实际偿付能力低于规定标准的4 0 时，公司应依法申请破产。 国家对保险公司偿付能力的监管是对整个保险市场管理的核心 内容，体现了国家产业政策中保护保险市场及保护消费者利益的实质 要求，根据这一要求，保险公司必须具备与业务规模相适应的最低偿 付能力，足额提取各项准备金，不断提高资产质量、承保质量和资金 效益，切实增强偿付能力。 当然，我国对最低偿付能力的监管处于起步阶段，尚有许多不 足之处，一是在实际工作中，偏重于机构批设、条款、费率等一般市 场行为的监管，对偿付能力的监管还缺乏落实的具体措施；二是对保 险公司最低偿付能力的计算缺乏科学性和可操作性；三是作为国家产 业政策中对行业监测的重要指标，确定一个合理的最低偿付能力标准 需要考虑赔付率、投资效益、费用水平、公司规模等多方面的因素， 以鼓励、扶持该行业全面发展，增强综合实力，不能单纯从某一角度 去决定。以上不足之处有待国家政策的不断完善。 ( 2 ) 对保险行为的规范性进行监管 鉴于我国保险业发育尚不够成熟，保险法律、法规颁布时间不 长，保险自律组织尚未健全，我国对保险业的监管实行严格监管的方 式，央行在实际监管中很大一部分工作都放在对保险行为的规范性进 行监督检查之上。其监管内容主要体现在以下几个方面： 对保险基本条款和费率的审批、审订 对缴存保证金和责任准备金的监督 对违法经营行为的追究查处 对保险企业财务管理的监督 对保险企业破产请算程序的监督 对保险从业人员的监督管理 这种强化对保险行为的规范性进行全面监管的严格监管方式， 对保险市场的发展有利也有弊。利的一方面表现为：有助于规范保险 市场，鉴于目前我国保险市场尚未发育成熟并处于高速发展阶段，严 格监管在较长时期内将是一种有效监管方式；弊的一方面表现为：监 管过细在一定程度上制约了保险市场的扩张能力，特别是在目前，国 家监管能力、技术、人力严重不足的情况下，国家各级监管部门对保 险市场的监管陷于捉襟见肘状态。随着保险市场的进一步发展，保险 监管部门也应加大改革力度，成立专门机构，配备专门人才，通过加 强监管的部门化和专业化，增强监管的有效性。 ( 3 ) 对资金运用安全性进行监管。保险企业通过经营风险积 聚了大量备用资金，其投资方向与方式、效果有可能对国家产业政策 产生较大影响，其投资效果也会影响到保户的利益和保险市场的健康 发展。各国在制定保险业产业政策中，均将对保险业资金的管理列为 重要内容之一，实践证明，加强对保险业资金的国家监管，既可保证 这种投资的安全，又可保证保险公司拥有足够的偿付能力，使之符合 国家产业政策和经济发展规划，在保证保险业自身稳健经营与健康发 展的同时，为经济与社会发展做出贡献。 ( ( 保险法实施之前，我国在保险行业政策、法规中对资金运 用没有限制性规定，但授权由保险管理机关加以必要的约束。中国人 民保险公司在依照中国人民银行提出的投资管理规定中，提出了经营 资产业务的基本原则，即应充分考虑投资目的是增强公司的偿付实 力，注意投资的社会陆、安全性、效益性和持续性。资金运用采用小 额、短期、分散、高效的策略，防止准备金被长期占用，难以收回， 但由于投资体制不顺，约束不明，责任不清，投资a a - t 决乏_ 等原因， 一度造成严重的损失与后果，所以，1 9 9 5 年( ( 保险法对资金运用 做了较为严格的规定，将资金运用的安全性做为首要考虑因素，在保 证资金运用安全陛、流动性、效益性的原则下，对资金运用的形式限 定为银行存款、买卖政府债券和金融债券和国务院规定的其他资金运 用形式。禁止运用于设立证券经营公司和向企业投资。国家以立法形 式，控制和规范资金运用的投向，确保保险资金的增值，对于保护保 户利益，稳定保险市场具有重要意义。体现出国家产业政策对保户与 市场的保护原则。但严格的资金监管限制了巨额保险资金运用出口， 降低了保险企业的盈利能力和参与国际竞争的能力，而且巨额保险资 金目前大量存入银行，利率一旦变动将极大地影响保险资金的投资收 益。1 9 9 8 年国家数次调低利率已对保险资金的安全性、效益性构成 现实威胁，这种“鸡蛋装在一个篮子里”的现象在某种程度上加大 了保险资金营运的风险。 ( 4 ) 对保险初构的合法性进行监管 一2 5 对保险机构合法性进行监管，既是法律赋予监管部门的一项重 要职责，也是国家对保险业的产业政策中用于调节供求关系数量，保 证市场供给主体的质量，对市场进行有效控制的重