（产业经济学专业论文）燃油税改革对我国农村公路交通的影响及对策分析.pdf

摘要 燃油税政策在历经了十几年的讨论之后在2 0 0 9 年1 月1 日正式开始实施。由于改 革取消了养路费等六项交通费用，同时将逐步取消政府还贷二级公路收费，对公路交通 行业造成了不小的影响，同时也带来了新的挑战。在建设社会主义新农村的政策下，农 村公路交通已经成为公路交通行业的发展重点。因此，本文认为，在燃油税政策实施之 后，要健康快速的发展农村公路交通，就必须要重视燃油税改革对农村公路交通带来的 影响，并且对于其带来的问题，应当积极寻找解决的对策。 首先，本文对我国燃油税的改革历程和农村公路交通的发展现状做了简要的分析， 指出其发展中的两个重点问题：农村公路的建设及养护和农村公路客运。这两者是息息 相关的两个问题，农村公路的建设及养护是为了更好地服务农村公路运输，而这两者都 在不同程度上受到燃油税改革的影响。 其次，分别对燃油税改革给农村公路的建设及养护、农村公路客运带来的影响进行 阐述。在对农村公路的建设及养护的影响方面，先从燃油税改革对整个公路交通行业的 影响出发，分析其对公路建设和养护资金带来的影响，从征收主体、资金分配等方面得 出农村公路建设和养护资金将存在较大资金缺口的问题。然后从这个问题出发，分析燃 油税改革对其带来的影响。在对农村公路客运的影响方面，先分析了燃油税改革对公路 运输行业的整体影响，然后结合农村公路客运的特殊性和农村客运公司经营成本构成情 况分析其受到的影响。 最后，针对燃油税改革对农村公路建设及养护和农村公路客运带来的影响，借鉴国 外发达国家经验，从其本身的发展和国家政策的完善等方面分析了面对这些影响，应当 实施的对策。 关键词：燃油税，农村公路，建设及养护，客运，影响及对策 a b s t r a c t a f t e rt e ny e a r so fd i s c u s s i o n ，t h ef u e lt a xp o l i c yo f f i c i a l l ys t a r t e da tj a n u a r y1 ，2 0 0 9 t h e r e f o r mc a n c e l e dr o a dm a i n t e n a n c ef e e sa n do t h e rs i xt r a n s p o r tf e e s ，a st h es a m et i m e ，t h ef e e s o fs e c o n d a r yr o a d sw h o s el o a ni sr e t u r n e db yg o v e m m e n tw i l lb eg r a d u a l l yc a n c e l e d t h e s e h a v eb r o u g h tb i ge f f e c ta n dn e wc h a l l e n g e so nh i g h w a yt r a f f i ci n d u s t r y a tt h ep o l i c yo f b u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，t h er u r a lr o a dt r a f f i ch a sb e c o m et h ef o c u s t h e r e f o r e ， t h i sp a p e r a r g u e st h a t ，i ti sn e c e s s a r yt oa t t a c hi m p o r t a n c et ot h ee f f e c to ff u e lt a xr e f o r mi n r u r a lr o a dt r a f f i c ，a n dl o o k i n gf o rc o u n t e r m e a s u r e st ot h ea c c o m p a n y i n gp r o b l e m s t h e n ，t h e r u r a lr o a dt r a f f i cc a nb ed e v e l o p e d h e a l t h ya n df a s t f i r s to fa l l ，t h i sp a p e rm a d eab r i e fa n a l y s i so nt h ep r o c e s so fc h i n a sf u e lt a xr e f o r m ， a n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fr u r a lr o a dt r a f f i c t h e ni t p o i n t so u tt w ok e yp r o b l e m s ：t h e c o n s t r u c t i o na n dm a i n t e n a n c eo fr u r a lr o a da n dt h er u r a lr o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r t t h e s et w o p r o b l e m sa r ec l o s e l yr e l a t e dt oe a c ho t h e r t h ef o r m e r sd e v e l o p m e n ti si no r d e rt op r o m o t e t h el a t t e r sd e v e l o p m e n t a n dt h e s et w op r o b l e m sa r ea l le f f e c t e db yf u e lt a xr e f o r m s e c o n d l y , t h i sp a p e re x p o u n d st h ee f f e c tw h i c hb r o u g h tb yf u e lt a xr e f o r mo nt h e c o n s t r u c t i o na n dm a i n t e n a n c eo fr u r a lr o a da n dt h er u r a lr o a dp a s s e n g e rt r a n s p o r t a st h e e f f e c to ft h ef o r m e r , t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h ee f f e c to nt h ee n t i r eh i g h w a yt r a f f i ci n d u s t r y f i r s t l y i ti sc o m et oac o n c l u s i o nf r o mt h ef u n d sc o l l e c t o r , a l l o c a t i o no ff u n d s ，a n ds oo n ，t h a t t h e r ei saf u n d i n gg a pi nt h ef u n d i n go fc o n s t r u c t i o na n dm a i n t e n a n c eo fr u r a lr o a dt r a f f i c t h e ni ta n a l y s e st h ee f f e c tf r o mt h i sp e r s p e c t i v e a st h er u r a lr o a dt r a f f i c ，t h ep a p e ra n a l y s i s t h ee f f e c to nt h eh i g h w a yt r a f f i c i n d u s t r yf i r s t l y , t h e na n a l y s i st h ee f f e c to nr u r a lr o a d p a s s e n g e rt r a n s p o r tc o m b i n e dw i t ht h es p e c i f i c i t yo fr u r a lr o a d sa n dt h ec o s t so ft h ec o m p a n y o fr u r a lp a s s e n g e rt r a n s p o r t f i n a l l y , t h ep a p e rd r a w so nt h ee x p e r i e n c e so fd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h e ni tp r o p o s e d s o m es o l u t i o n st ot h e s ee f f e c t so nt h er u r a lr o a dt r a f f i cf r o mi t so w nd e v e l o p m e n ta n dt h e i m p r o v i n go fn a t i o n a lp o l i c i e s k e yw o r d s ：f u e lt a x ，r u r a lr o a d ，c o n s t r u c t i o na n dm a i n t e n a n c e ，p a s s e n g e rt r a n s p o r t ， e f f e c ta n dc o u n t e r m e a s u r e s i i 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体己经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 幽p 7 年r 月，多日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 导师签名：j 、p 式 加7 年歹月，夕日 沙矽夕年月7 夕日 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 1 1 1 问题的提出 随着国民经济的持续快速增长，我国消耗的石油量也越来越多，成为了石油消费第 二和石油进口量第三的国家。在之前的很长一段时间内，油价一直处于大幅增长的状况， 石油资源不断减少，这些严重威胁到我国的能源安全和经济发展，面对我国如此大的能 源消耗量，不少的专家学者和社会人士一直在呼吁建立节能型社会。而燃油税政策的实 施是我国建立节能型社会的重要一步。燃油税政策的实施对社会经济特别是公路交通业 都会带来深远的影响，并且涉及到多方的利益。随着三农问题成为我国经济工作的重中 之重，农村公路也成为了我国公路交通行业的建设重点。我国的燃油税改革虽然刚刚开 始，各种影响并不明显，但是未来会对农村公路交通带来什么样的影响也成为需要研究 和解决的问题。 1 1 2 我国燃油税的改革历程 燃油税政策虽然有利于能源的节约和经济的发展，但是由于一旦实施将涉及多方利 益，所以从提出到现在的正式实施经历了很长时间。早在1 9 9 4 年我国就开始讨论开征 燃油税事项，1 9 9 7 年全国人民代表大会通过公路法，首次提出以“燃油附加费”替 代养路费等，当时燃油税是新一届政府作为税费改革的突破口提出来的。1 9 9 8 年1 0 月， 国务院提请全国人民代表大会审议的公路法修正案草案中，将“燃油附加费 改为燃油 税。由于各界意见分歧较大，全国人大曾经两次否决了这个议案。经过多方协调，1 9 9 9 年通过的公路法修正案，修正了第3 6 条，提出国家可以采取依法征税的办法筹集 公路的养护资金，依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。也 正是从1 9 9 4 年有关征收燃油费的提议被首次提出，政府主管部门曾多次预告过燃油税 会选择合适的时机实施。从2 0 0 1 年至今，国家税务局两任局长都曾对外发布过燃油税 将选择合适时机开征的消息。然而，燃油税政策在社会各界一次次的激烈讨论中、公众 的一次次期待中，始终未能出台。根据2 0 0 7 年6 月3 日国务院颁布的节能减排综合 性工作方案，我国将制定和完善鼓励节能减排的税收政策，适时出台燃油税。直到2 0 0 8 年1 2 月5 日发改委、财政部、交通运输部和税务局联合发布公告，就成品油价税费 改革方案( 征求意见稿) 向社会公开征求意见。改革方案规范政府收费行为，取消公 1 第一章绪论 路养路费等收费；在不提高现行成品油价格的前提下，提高成品油消费税单位税额，依 法筹集交通基础设施养护、建设资金；完善成品油价格形成机制，理顺成品油价格。2 0 0 8 年1 2 月1 8 日，发布了国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知，讨论多年的 燃油税政策，在2 0 0 9 年1 月1 日开始实施。近期国际市场油价持续走低，为实施成品 油价格和税费改革提供了十分难得的机遇，抓住这次机遇，开始征收燃油税。以提高现 行成品油消费税单位税额的方式征收，不再新设立燃油税，利用现有税制、征收方式和 征管手段，实现成品油税费改革相关工作的有效衔接1 。 1 1 3 我国农村公路交通的发展现状 燃油税改革对交通行业带来的影响和挑战是较大的，在新的税费政策开始实施的新 背景下，公路交通行业如何应对以保证其快速有序的发展是值得关注的问题。而我国是 农业大国，农村公路交通的发展在我国公路交通和国民经济的发展过程中具有重要的作 用。加快发展农村公路交通，不仅可以改善农村的交通条件，还可以推动农村经济快速 向前发展，而且是执政为民的具体体现。“要想富，先修路”，其中，农村公路的建设是 首要的问题，在加快农村公路建设的同时，建立起通达的农村客运网络，使农村客运得 以良好的发展，才是促进农村经济发展的有效手段。很多省市已经将农村公路的建设和 农村客运站点的建设实行同步规划和同步建设，以实现“路通、车通”。 农村公路在一定程度上来说是一种公益性的项目。与国、省干线收费公路比起来， 农村公路建设资金的筹措较为困难，国家发改委在2 0 0 4 年4 月提出为加快农村公路建 设步伐，交通部将实施“五年千亿元规划”，即在“十一五 期间国家将投入1 0 0 0 亿元 人民币，力争到2 0 1 0 年为我国不发达地区提供必要的条件，解决当地的交通问题2 。到 2 0 0 7 年，全国农村公路通车里程达3 1 3 4 万公里，占公路通车总里程的8 7 5 。其中， 纳入统计的县乡道里程1 5 1 3 万公里，比1 9 7 8 年增加了9 2 7 万公里，平均每年增加里 程3 2 万公里。县乡公路建设速度明显加快，平均每年增加里程6 9 万公里。近年来， 在大规模建设县乡道的同时，村道建设也得到了快速发展，2 0 0 7 年全国村道里程达1 6 2 万公里，较2 0 0 2 年村道普查统计数据增加了4 2 万公里，平均每年增加8 4 万公里。随 着国家对农村公路建设重视程度的提高，农村公路的技术等级逐年提高，路面状况明显 改善，农村公路的行车条件得到有效改善。2 0 0 7 年，全国农村公路的等级公路里程达 2 1 1 5 万公里。其中，县乡道的等级公路里程1 2 0 万公里，比1 9 7 8 年增加9 4 万公里， 1 国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知国发( 2 0 0 8 ) 3 7 号 2 全国农村公路建设规划( 草案) 交通部2 0 0 4 年 2 长安大学硕士学位论文 占县乡道里程的8 0 ；村道的等级公路里程达9 1 5 万公里，占村道里程的5 6 4o 6 0 。2 0 0 7 年全国农村公路有铺装和简易铺装路面公路里程达1 3 9 1 万公里，其中，县乡道有铺装 和简易铺装路面公路里程8 2 8 万公里，约占5 4 7 3 。此外还有一些简易公路，这部分 公路技术和路面状况都较差一些。 路通、车通是建设社会主义新农村过程中紧密相连的两个步骤，随着农村公路建设 的深入和完善，农村客运问题也提到了重要议事日程。发展农村客运是推进路运一体化 进程，促进其协调发展的重要措施。随着农业和农村经济结构的调整及农村生产力的提 高，农村乡镇企业、旅游业的迅速发展，广大农民商品意识的日益增强，城乡之间、乡 村之间的联系更加密切，人员流动的规模和范围不断扩大，农村客运量与日俱增。2 0 0 7 年全国乡( 镇) 、建制村客运班车通达率分别达到9 8 8 和8 5 5 。其中东、中部地区 乡( 镇) 客运班车通达率均已在9 9 以上，建制村客运班车通达率在9 0 左右，农民 出行难的问题得到了较大的改观4 。但是从当前道路客运业发展的现状看，虽然城乡旅 客运输在持续健康发展，但农村客运相对落后于长途客运和城市公交，并且存在着地区 差异，农民办事外出乘车难的问题依然存在。 总体看来，我国农村公路交通仍处于发展中阶段，并不能完全适应农村的社会经济 发展需要和农民生活质量提高的要求。农村公路通达深度不够，路网密度较低，技术等 级较低、路况差，很多地区还未解决通畅问题，农村公路客运没有形成通达的网络，各 个地区之间发展较不均衡。农村公路交通的改善对促进农村地区的经济、社会发展有着 重要的作用，有利于优化生产要素的配置，促进农产品流通，从而提高我国农村地区的 经济发展，并带动沿线经济发展。所以，在实施燃油税政策之后更应该密切关注农村公 路交通的发展，保障其更好的发展。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 我国燃油税政策的现状 我国的燃油税改革政策从提出到最近才发布的国务院关于实施成品油价格和税费 改革的通知经历了很长的时间。在这段时间内，海南省作为试点在1 9 9 4 年1 月1 日， 正式施行了海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法，在全国率先施行“燃油 费”，将原来的公路养路费、过路费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”，统一收取 3 数据来源：早日实现农村公路村村通h t t p ：n e w s h e x u n c o m 2 0 0 8 - 1 0 2 3 1 1 0 3 4 4 1 3 1 h t m l 4 数据来源：早日实现农村公路村村通h t t p ：n e w s h e x u n c o m 2 0 0 8 - 1 0 2 3 1 1 0 3 4 4 1 3 1 h m a l 3 第一章绪论 为燃油附加费，并撤销了所有的公路收费站。1 9 9 6 年8 月2 3 日，海南省通过了海南 经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例，将燃油附加费征收管理的有关规定，由 地方政府规章上升为法律效力更高的地方性法规。海南成为我国第一个燃油附加费改革 的省份。在燃油附加费征收管理条例实施之后，海南的公路收费成本和行政执法成本得 到有效缩减。海南一个省的征稽系统仅有5 6 名工作人员，而年收费金额却接近1 0 亿， 征收成本在全国无人可比。改革1 3 年以来，海南的燃油附加费累计征收已经超过7 0 0 7 亿元，年均递增约1 5 5 ，这个政策极大地支持了海南公路建设的快速发展，为海南的 经济发展起到巨大的推动作用。而且燃油附加费改革在取得较好经济效益的同时，也产 生了巨大的社会效益。由于费用在燃油零售中统一收取，这就体现了“用路者付费、多 用者多付费 的原则。并且由于撤销了收费站，也在一定程度上也提高了车辆的通行效 率。但是在海南省的燃油费改革过程中也出现了诸如省内柴油车辆流失，公益性车辆及 其他非公路用汽油车辆的返还，走私汽油等问题。近期，国际市场油价持续回落，为实 旌成品油价格和税费改革提供了十分难得的机遇。我国政府及时把握当前有利时机，推 进成品油价格和税费改革，并于2 0 0 9 年1 月1 日起开始实施。实施至今仅3 个月左右， 存在的问题还未彰显，但是应吸取海南省实施燃油附加费的经验和教训，使燃油税政策 的实施更加顺利。 1 2 2 国外的燃油税政策和道路建设资金 l 、国外的道路税费政策多种多样，除普遍的征收燃油税以外，还有重量里程税、 塞车税等税费政策，以保证道路建设、维护资金来源和交通管理，充分实现“多用路者 多缴费，少用路者少缴费”的原则。 德国的高速公路网络是全欧洲最大的，也是投资最多的，但至今绝大部分的道路维 修保养费用，都是由政府从税收中支付。除了对1 2 吨以上的卡车征收高速公路通行费 外，不再向其他普通车辆征收过路过桥费。这不是德国独有的现象，很多欧洲国家燃油 税相对较高，所以车主都不需另外征收过路费等其他费用。政府对原油生产者和燃油批 发商收取消费税，其税率随通货膨胀而指数化。 美国是较早征收燃油税的国家，从1 9 1 9 年俄勒冈开征汽车燃油税开始，到1 9 2 9 年 所有的州都已开征燃油税。除各个州征收燃油税外，美国联邦政府也征收一定的燃油税。 燃油税在美国各州呈现出不同的特点，征收办法也各不相同。美国联邦燃油税征收对象 主要是燃油以及各种燃料，包括普通汽油、乙醇汽油、汽油、煤油、柴油、压缩天然气、 4 长安大学硕士学位论文 液化石油气、航空燃料等。美国大部分的汽油都使用在公路交通上，因此美国对汽油都 要先征税，小部分非公路用途的汽车可以申请退税。联邦燃油税用染色的方式分为应税 和免税的柴油和煤油。染色油基本上不征税，火车、公交车、商业飞行用染色油适用极 低的税率。如果把染色油用于应税项目将被处罚。联邦对燃油税的减免主要包括：火车、 公交车、州和地方政府、学校、军队等其他非公路运输使用的燃油和燃料。 日本由于能源极度匮乏，十分重视节能。日本的燃油税的征税对象有四种，汽油税、 柴油税、天然气税和地方道路税。其燃油税的征收范围在发达国家中最广，是专门为公 路建设和养护的特定支出而征收的税。日本所有的燃油税都采取价外征收，从量定额。 其中汽油税和地方道路税的征税对象是汽油，以“升”为计量单位。道路使用税以出厂 的石油产品为税基，连同石油消费税一并征收。柴油税的征税对象是使用柴油的汽车， 也以“升”为计量单位。天然气税的征税对象是液化天然气。在征收环节上，日本的汽 油税和地方道路税是汽油从仓库装运的时候征收；柴油税是柴油使用者在购买柴油时征 收。燃油税属中央和地方共享，燃油税一半归中央，用于公路建设和维护；一半归地方， 用于地方维护公路。日本对燃油税的减免主要包括：对飞机专用油、石油化学用油、出 口、煤油免汽油税；对钢铁、电力、船舶、铁路车辆、农林经营用或化学工业原料免柴 油交易税。 由此可见，各个国家征收燃油税的管理方式和使用方式大体相同，都是实行基金预 算，建立公路建设基金，专款专用，主要用于道路建设和汽车运输环境的治理。不同点 主要在于征收环节、征收范围和税率等不太相同。 2 、燃油税政策的实施是我国与国际社会接轨的一种做法，这也是我国燃油税改革 重要的原则与指导思想之一。因此，国外燃油税的实施情况和整个道路建设养护资金体 系构建的成功经验是值得我国借鉴的。 美国的公路建设资金来源于公路使用税、财产税、发行公债、财政补贴及过路( 桥) 费。美国是世界上由道路使用者负担道路建设资金最多的国家，联邦政府的道路建设财 源来自道路信托基金。基金的7 8 来自民间汽车燃料税收，其余来自重车的道路使用税 和轮胎税。根据1 9 8 9 年联邦政府报告，道路基金主要投向两个方面，一是维持全部干 线道路状态需要；二是改造、建设干线公路和桥梁的需要5 。 澳大利亚是一个四面环海的国家，其地理特点和我国最早实行燃油附加费的海南省 5 美国，高速公路管理概况中国公路网h t t p ：w w w c h i n a h i g h w a y c o r n n e w s 2 0 0 8 2 6 1 2 3 1 p h p 5 第一章绪论 比较相似。澳大利亚的道路资金体系也并非只是单一的燃油税制。联邦政府开征了是石 油产品消费税、机动车辆及其零部件的销售税、联邦洲际登记计划三种税费。而州和地 区政府开征的有燃油特许税、车辆登记费、登记印花税、驾驶执照费、道路建养税等多 种多样的税费。 日本的公路税收主要有两大类八种。一种是国税，包括汽油税、石油液化气税、汽 车质量税；一种是地方税，包括轻油交易税、汽车购置税、地方公路让与税、石油液化 气让与税、汽车质量让与税( 让与税是指中央政府划给地方支配的税收部分) 。另外就 是财政拨款和公路收费等6 。 从以上几个国家的实际情况可以看出，这些市场经济较为发达，燃油税实施较早， 制度较为完善的国家，其道路建设及养护管理的资金来源具有明显的多样化的特点，值 得我国进行参考和借鉴。 1 2 3 国外燃油税政策对我国的启示 美国与日本等发达国家的燃油税政策已经实施了很长时间，经过了多次的改善，相 对较为成熟。他们的相同点主要说明燃油税的基本含义和所要达到的目的是“公平和效 率”。他们的不同点则说明，在“公平和效率 原则下，一个国家首先应该根据自己的 国情，确定征税范围、方式、幅度以及相关应该注意的问题。而且应当根据国情的变化、 社会经济的发展以及实施后的效果和存在的问题及时对政策进行修正和补充。2 0 0 8 年 1 2 月1 8 日，国务院发布国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知，并于2 0 0 9 年1 月1 日起进行实施。这次改革对于提高中国能源效率是一个制度性的改革，短期可 能会存在着不同群体的利益分配，但由于能源稀缺和环境问题，长期来看对整个社会是 有益的。所以我国应积极借鉴其他国家的经验，在实施过程中总结经验教训，进一步完 善我国的燃油税政策。 1 3 研究意义和写作目的 发展交通运输是发展国民经济的重要条件。而目前，我国国民经济发展不太平衡。 “农业、农村、农民”的“三农 问题是我国现在经济社会发展的重要问题。建设社会 主义新农村是我国现代化建设过程中的重要环节。而农村公路的建设和农村客运网络的 发展是建设社会主义新农村的主要环节。公路交通问题的解决是增加农民收入的重要途 6 国外公路建设养护资金来源及筹措方法中路网 h t t p ：w w w c h n r o a d c o m i n f o l n d u s t r y t e c h n o l o g y _ i n f os h o w 4 4 4 3 - x 6 0 - y 15 2 - z o h t m 6 长安大学硕士学位论文 径。加快农村公路交通发展，对保证整体公路网的协调有序发展，促进农村经济进步， 保障社会稳定都具有十分重要的意义。 而燃油税政策的实施，对公路交通行业将会带来深远的影响。从最终目的来看，燃 油税政策的实施将有效规范我国交通运输市场，促进公路交通行业的发展。从全局和整 个行业以及整个社会的角度来看是有益的。但是燃油税的开征也会对公路交通的某些方 面带来负面影响，特别是对正在发展中的农村公路交通业带来影响，虽然实施时间不长， 问题并不明显，但是随着时间的推移，燃油税政策的实施将会对农村公路交通行业带来 什么样的影响，如何解决可能出现的问题，以保证我国农村公路交通和我国社会主义新 农村更好的发展，都是值得认真思考和探讨的问题。 1 4 本章小结 本章首先阐述了我国燃油税政策和农村公路交通发展的概况及现状，表明了两者发 展的重要意义。其次以国内第一个征收燃油税的省份海南省为例解读了其燃油税政策及 实施效果，然后简要的分析了美国和日本等燃油税政策较为成熟的国家的实施情况。希 望我国在燃油税政策的实施过程中可以借鉴海南省以及其他发达国家的经验和教训，发 展我国现有的燃油税政策，更好的解决实施燃油税改革对农村公路建设及养护和农村公 路客运带来的影响，以保障农村公路交通及国民经济建设的发展。 7 第二章燃油税改革与农村公路交通的关系概述 第二章燃油税改革与农村公路交通的关系概述 2 1 燃油税改革政策分析 2 1 1 燃油税的含义及内容7 燃油税就是将如今普遍征收的养路费等其他费用合并成为燃油税，通过相关法律约 定整合各个部门之间的利益关系，从而达到最大限度地节省能源和各种基础设施开支的 目的。也就是说，燃油税是将现有的养路费转换成为燃油税，进行捆绑收费。燃油税的 实施推广将使车辆的使用成本结构发生很大的变化，对于不同车辆来说同样的养路费及 车船使用税等固定支出将被燃油税所替代。由于原有的养路费一般是按吨位和运营收入 两种计费方法收取的，是一种定额的费用。对于用油量较大的用户尤其是汽车来说，道 路使用率存在较大的差距。因为无法测算每台车的道路使用率，燃油税是通过将养路费 捆绑进油价，将每辆车要交的养路费转换为税费，在道路等公共设施日益成为一种稀缺 资源的大背景下，更多地体现了多用多缴，少用少缴的公平原则。燃油税实施之前 我国国务院主管部门批准的汽车收费项目有车辆购置附加费、养路费、新车证工本费和 运输管理费等，省级以下人民政府批准的收费有过路费、过桥费、建设性收费、管理性 收费等。燃油税政策的实施以燃油税代替了这些费用中的大部分，所以，燃油税的开征 不但会影响油价，对城市道路建设、汽车产业及交通运输的发展都有着重要的影响。 2 1 2 与我国公路交通发展相关的燃油税政策简介8 我国2 0 0 9 年1 月1 日正式开始实施燃油税改革，主要政策包括成品油税费改革、 完善成品油价格形成机制、完善成品油价格配套措施以及解决改革带来的相关问题等。 其中，成品油税费改革政策中与我国公路交通发展密切相关的政策有： l 、取消了六项费用。我国的燃油税改革取消了之前的公路养路费、航道养护费、 公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。 2 、逐步有序取消政府还贷二级公路收费。抓紧制定实施方案和中央补助支持政策， 由省、自治区、直辖市人民政府根据相关方案和政策统筹研究，逐步有序取消政府还贷 二级公路收费。各地可以以省为单位统一取消，也可在省内区分不同情况，分步取消。 实施方案由国家发展改革委员会同交通运输部、财政部制订，报国务院批准后实旌。我 7 本小节内容参考：百度百科h t t p ：b a i k e b a i d u c o r n v i e w 3 4 7 0 0 5 h t m 8 本小节内容参考：国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知国发 2 0 0 8 ) 3 7 号 8 长安大学硕士学位论文 国的二级道路收费站密集、收费年限不明确是长久以来存在的问题。还有一些收费站的 设立不符合国家的规定，有的已收回修路的投资资金，有的不具备收费历程，但是收费 仍然在继续，这些都已成为影响我国经济协调发展的“拦路虎”。逐步取消这些收费站 点，将为我国经济发展带来新的活力。 3 、燃油费用是与公路交通有着直接关系的问题。我国的燃油税改革是提高成品油 消费税单位税额。将汽油消费税单位税额每升提高o 8 元，柴油消费税单位税额每升提 高0 7 元，其他成品油单位税额相应提高。加上现行单位税额，提高后的汽油、石脑油、 溶剂油、润滑油消费税单位税额为每升1 元，柴油、燃料油、航空煤油为每升o 8 元。 4 、由于费改税，征收机关、征收方式和征收环节等自然发生变化。在我国的燃油 税政策中，成品油消费税属于中央税，由国家税务局统一征收( 进口环节继续委托海关 代征) 。纳税人为在我国境内生产、委托加工和进口成品油的单位和个人。纳税环节在 生产环节( 包括委托加工和进口环节) 。计征方式实行从量定额计征，价内征收。 5 、新增税收收入的分配。新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税二城市维 护建设税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入，不计入现有与支出挂钩 项目的测算基数，除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政 * 通过规范的财政转移支付方式分配给地方。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途 不变、地方预算程序不变、地方事权不变。具体转移支付办法由财政部会同交通运输部 等有关部门制定并组织落实。新增税收收入按以下顺序分配：一是替代公路养路费等六 项收费的支出。具体额度以2 0 0 7 年的养路费等六种费用收入为基础，考虑地方实际情 况按一定的增长率来确定。二是补助各地取消政府还贷二级公路收费。每年安排一定数 量的专项补助资金，用途包括债务偿还、人员安置、养护管理和公路建设等。三是对种 粮农民增加补贴，对部分困难群体和公益性行业，考虑用油量和价格水平变动情况，通 过完善成品油价格形成机制中相应的配套补贴办法给予补助支持。四是增量资金，按照 各地燃油消耗量、交通设施当量里程等因素进行分配，适当体现全国交通的均衡发展。 另外，由于燃油税改革引起的价格变动和人员变动问题。在公路交通的价格方面， 出租车和道路客运价格，由各地进一步完善价格联动机制，根据油价变动情况，通过法 定程序，决定调整运价或燃油附加税。在安置交通收费征稽人员方面，一是交通运输行 业内部转岗，二是税务部门接收，三是地方人民政府统筹协调，多种渠道安置改革涉及 人员。 9 第二章燃油税改革与农村公路交通的关系概述 2 1 3 燃油税改革的正面效应分析 l 、燃油税改革有利于国家宏观调控及市场经济的运行。燃油税改革之前我国养路 费的征收在各个省市的比例是不同的，存在着一定程度的不公平不公正。燃油税改革则 会从宏观上理顺中央与地方的利益分配关系。燃油税的涉及范围大、征收规模大，这样 就可以集中大量的财政资金，从而保证了我国公路交通建设的资金来源，加强了国家宏 观调控。也从一定程度上规范了现有的杂乱的养路费征收局面，减少了乱收费，逃养路 费等破坏市场经济环境的现象。费改税后，更好的体现了“多用路者多付费 的原则， 增强了税收的刚性，规范了执法行为，体现了公平原则。另一方面，使得税收在财政收 入中的主体地位和重要作用更加的突出，更好的保护了税基，优化了市场经济运行环境， 有效促进了市场经济的健康发展，并且很大程度上节约了征收成本，减轻了政府的财政 负担。 2 、燃油税的征收有利于我国同国际接轨。养路费政策虽然曾经对我国公路交通的 建设起着重要的作用，但是随着市场经济的发展，也出现了种种弊端，形成了交费者负 担沉重与公路建设资金缺乏并存的局面，这在一定程度上影响了我国公路交通基础设施 的建设。我国的公路规模与世界上其他国家相比存在着一定的差距。我国原油的价格虽 然已经与国际市场接轨，但是石油的价格还不能很好的适应国际油价的变动，不具备很 强的市场竞争力。燃油税的征收不但可以充分利用税收的刚性，为公路交通建设提供稳 定的资金，从而加快我国公路交通建设，缩小和其他国家的差距。另外还有利于我国石 油市场与国际接轨，增强了竞争力。 3 、有利于环境的改善和汽车工业的发展。燃油税是能源环境税收的一种，对环境 保护起着非常重要的作用，是很多国家促进环境质量改善和减少温室气体排放的重要手 段。燃油税的开征促使汽车使用者节约用油，从而减少了废气的排放，减少了对大气的 污染。从另一方面来说，燃油税的征收能够促进车辆生产技术的进步。燃油税的征收多 少直接与车辆的油耗相关。这样就促使技术含量较低、耗油量较大的车辆逐步被淘汰出 市场，并使汽车生产商创新技术，生产更加节能的车辆，从而促进了我国汽车生产工业 的进步。并且，燃油税可以通过价格机制调节居民的出行，能够在一定程度上缓解城市 公路的拥堵状况。 4 、燃油税政策的实施可以推动我国建设社会主义法治社会的进程。在征收养路费 的时期，由于征收部门不同，征收的费用比例和种类也不同，造成了乱设收费关卡、乱 收费等现象的产生，影响我国社会经济的发展。实施燃油税政策之后，由于征收的标准 1 0 长安大学硕士学位论文 统一，法律规范，可以消除之前养路费带来的乱收费的弊端，维护了人民群众的利益。 改变了执法随意性大的局面，利用税收的刚性来规范执法，大大促进了我国的依法治国 的进程。 2 1 4 燃油税改革的负面效应分析 1 、燃油税的开征会对交通发展带来一定的冲击。首先，本来养路费是由交通主管 部门直接征收的，燃油税开征之后，切断了交通部门这一充裕的资金来源，使得交通主 管部门对于公路建设的宏观调控的力量减弱。由于资金到位的及时性和可靠性降低，对 公路交通的建设发展产生一定的影响。而且燃油税的开征使国家的收费还贷等政策受到 影响，对于公路交通的建设也有一定的冲击。此外，由于开征燃油税之后，有很多的收 费站卡将被取消，这样就造成了收费人员的失业问题。这也是值得密切关注的问题。 2 、燃油税的开征会引起行业内的不公平及城乡差距的问题。从目前我国交通运输 发展的形势来看，水陆运输是我国交通运输的主要方式，也是燃油税征收的主要对象。 燃油税开征之后，公路交通行业的成本会大大增加，特别是长途运输业、城市公交以及 出租车行业。而对于铁路运输和航空运输而言，虽然用油，但却不是燃油税取代公路交 通规费的征收对象。相对于此，公路运输行业的竞争力就大大减弱，拉大了行业间的差 距。同样对于城乡而言，也会使其差距拉大。由于我国城镇用油大多数是属于车辆使用 的，是燃油税征收的对象；而对于农村，大部分的用油是属于农业生产所需，不应征收 燃油税。若征收后进行返还也会是一项工作量巨大的工作。而且，我国的城镇公路的路 面情况远远好于农村公路，从而造成了车辆行驶农村公路的油耗比城镇公路的大，这也 是不公平的。 3 、燃油税的征收将会带来油品走私或者偷炼等问题，加大了我国油品市场管理的 难度。我国燃油税改革政策是与我国油品市场与国际接轨的措施之一，为我国石油工业 带来了更强的竞争力，开征燃油税后，在一定程度上为走私提供了驱动力，在利益的驱 动下，会出现一部分油品走私者和偷炼者。这样就对我国油品市场的管理带来了一定的 影响。 由此可见，燃油税政策是顺应我国市场经济发展的需要而出台的，但是其仍然是一 把“双刃剑 ，既有正面效应，也有负面效应，如何处理好燃油税改革带来的种种问题， 使我国市场经济更好的发展是值得关注的问题。 第二章燃油税改革与农村公路交通的关系概述 2 2 燃油税改革对公路交通影响的综述 我国的燃油税政策在历经十几年的讨论后在2 0 0 9 年1 月1 日开始正式实施。正是 由于燃油税改革会对我国经济社会的很多方面特别是公路交通行业带来很大的影响，所 以不同的利益群体站在各自的角度上对燃油税改革提出各自不同的意见。 2 2 1 燃油税改革与油价相关观点 韩志华、霍会军在论高油价与燃油税改革中论述了燃油税改革与油价之间的关 系。作者首先从两个方面分析了燃油的可税性。从经济角度看，如果某种对象能够成为 税收客体，那么征税主体对其征税，纳税主体对其纳税，都应当具备经济上的可能性与 可行性，这可称之为“经济上的可税性”。燃油作为一种商品，其经济上的可税性是显 而易见的，无需赘言。另一方面，从法学的视角看，某物的可税性除了看经济上的承受 力外，还应看征税是否符合宪法、平等原则、民意，以及公平正义的精神。只要符合了 这些条件，征税就具有“法律上的合理性和合法性”。因此，燃油税改革要符合公平正 义的精神。受益原则是衡量税收公平与否的标准之一。开征燃油税体现了“多用路、多 付款”的公平原则，还有利于节约能源，保护环境，是符合这一标准的。作者还认为， 油价高低的问题实质上是燃油税改革带来的利益协调问题。其中包含中央与地方的利益 协调，对不同行业的补贴问题以及对汽车、公交等行业的冲击问题等。所以，作者认为， 无论油价高低，只要利益分配得当，也不会带来社会问题9 。 储德银在关于油价上涨与开征燃油税这篇文章中写到，油价上涨不仅不应是燃 油税改革的阻力，反而是改革的动力、改革的契机。作者认为，开征燃油税之所以困难 重重，其中很重要的一点原因就是原油的价格问题，但是事实上油价高时开征燃油税不 仅能抑制对燃油的过度消费，有利于节约用油；而且油价高时开征燃油税，虽油价有所 上涨，但此时消费者会有较好的心理准备与承受力。因此，燃油税的出台与油价没有必 然联系，反而是改革的动力- o 。 2 2 2 燃油税改革与公路交通发展相关观点 王敏旋、葛卫芬在我国应开征燃油税的经济学分析一文中指出，开征燃油税是 治理整顿公路运输中“乱收费”问题的需要，不仅符合我国税制改革的需要，也有利于 9 韩志华，霍会军论高油价与燃油税改革 i 川河北能源职业技术学院学报，2 0 0 7 _ 0 3 1 0 储德银关于油价上涨与开征燃油税【j 】公共管理，2 0 0 6 ，( 2 ) ：1 5 7 1 5 8 1 2 长安大学硕士学位论文 建立规范化的交通基础设施维护和建设资金的筹集分配体制。作者根据经济学基本原 理，认为不论是向消费者，还是向生产者、供应者征收燃油税，通过影响需求或供给曲 线，最后都会导致市场活动的抑制，税负都将在消费者和生产者之间分摊。但是税负的 分摊会因为供需双方的弹性不同而有所不同，从而引起不同类型的消费者、供应者在燃 油税开征后的利益发生不同的变化，进而连带引起一系列不同的经济后果。作者认为? 对于交通运输企业，燃油的需求基本上是完全缺乏弹性的，所以，一旦开征燃油税，税 负基本上要由这些企业全额负担，这对他们可能是致命的打击，特别是对城市公交、长 途运输企业和出租车。对这些企业而言，提价的可能性不高，公交作为关系老百姓日常 生计的公共产品，一旦提价，势必造成需求急剧下降，或变相导致人们生活成本的提高。 而且提价后的总收益反而可能下降，从而进一步降低其竞争优势。长途运输企业在费改 税后，成本可能反而上升。作者认为虽然征收燃油税的好处很多，但是改革涉及到税制、 物价、石油供应等方方面面，各方利益必须得到兼顾。应针对不同需求主体可能受到的 影响，采取不同而有效的对策，并且针对费改税的过程中各地方、部门间可能出现的利 益矛盾，出台相应对策予以协调1 1 。 孟伟、罗宏、吕连宏在我国开征燃油税的战略环境评估一文中，从征收管理方 式的转变，对行业的影响，对各种车辆的影响以及车辆结构的影响等方面分析了开征燃 油税的战略环境。在征收管理方式的转变中，分析了开征之后政府部门的职能变化，交 通部门人员机构精简的问题，以及国家和地方资金征收与分配的问题等。在对行业的影 响中，对农业部门、运输企业、渔业部门、油料部门、汽车市场等进行了分析。作者认 为